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LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA
DE MEDVÉDEV: ¿RENOVACIÓN O CONTINUIDAD?
María José Pérez del Pozo
Profesora de Relaciones Internacionales
Facultad de Ciencias de la Información
en la Universidad Complutense de Madrid
Con la aprobación, el 5 de febrero de 2010, de la nueva Doctrina Militar de la Federa-
ción Rusa por parte del presidente Medvédev parece ponerse fin a la renovación teórica
de la política militar y de seguridad de la actual Administración rusa. Dicha renovación
había comenzado en el año 2008 con la aparición, en julio, del concepto de política
exterior, seguido a finales de agosto del mismo año de los principios de política exterior
y de seguridad, la estrategia para la región del Ártico 2020 en septiembre y finalmente
la Estrategia de Seguridad Nacional hasta 2020, firmada el 12 de mayo de 2009 (1). Asi-
mismo, junto a la nueva Doctrina, pero como documento clasificado hasta el momento,
Medvédev aprueba una adenda de las bases de la política estatal en el área de la disua-
sión nuclear hasta el año 2020.
Tanto la Doctrina Militar, como el Concepto de Política Exterior y la Estrategia son Docu-
mentos que sustituyen, en unos casos, o complementan, en otros, documentos apro-
bados en el año 2000 por el presidente Putin, que tenían cierta vocación de ruptura con
los textos anteriores (2) –especialmente con la Doctrina Militar de Yeltsin, del año 1993 y
con la herencia soviética– y de permanencia y autoafirmación de la Federación. A pesar
de esa pretensión, su percepción del entorno internacional estaba más basada en las
amenazas y desafíos inmediatos para Rusia y en la necesidad de hacer valer su papel
de gran potencia que en un análisis de previsión de escenarios a medio y largo plazo.
Esta incoherencia permitía establecer múltiples lecturas entre la teoría y la práctica de la
política de seguridad y defensa de la Federación. Los nuevos documentos no son ajenos
en algunos aspectos doctrinales a esta peculiaridad en cuanto que no siempre presentan
un equilibrio entre objetivos o fines y medios.
Factores condicionantes de la política de seguridad de Medvédev
Los tres Documentos –Estrategia 2020, Doctrina y Concepto– argumentan su razón de
ser en el gran cambio que se ha producido en el escenario internacional en la última
década y en la posición que Rusia ocupa en el mismo. Sin embargo, como indicábamos
anteriormente, no contienen una previsión de ese escenario más allá de las prioridades
(1) Aparecen también otros documentos con afán clarificador como la Doctrina de Seguridad Alimentaria del
año 2020 o un nuevo Sistema de Planificación Estratégica.
(2) La Estrategia de Seguridad de 2000 mantiene la concepción de la Seguridad Nacional de la Estrategia
de 1997, por lo que el documento del año 2009 sustituye a los dos anteriores.
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políticas actuales, lo que concede un carácter continuista del pensamiento de seguri-
dad de la Federación. Su objetivo de perdurabilidad hasta el año 2020, fecha común en
varios documentos, sirve al propósito de dar continuidad al proyecto actual, pero tiene
un componente más simbólico que real, en un contexto internacional tan dinámico y
cambiante para un Estado marcado por fuertes inestabilidades internas, serios obstácu-
los para garantizar sus fronteras y con grandes dificultades para construir unas relacio-
nes internacionales basadas en la confianza y en la seguridad.
Factores condicionantes internos
El entorno en el que se han elaborado y publicado los Documentos indica la lectura en
clave interna dirigida a algunos sectores. Tanto la Estrategia como, especialmente, la
Doctrina Militar, se han discutido y retocado de forma anómala durante un periodo de
tiempo muy largo, en el que se han manifestado las influencias e intereses de distintos
sectores políticos, económicos, militares, académicos, empresariales, etc., dificultando
considerablemente la coherencia de los textos.
La Estrategia 2020 comenzó a fraguarse en el año 2004 con el presidente Putin. En ese
momento Igor Ivanov era el secretario del Consejo de Seguridad, institución que compe-
tía con tres grandes fuerzas en ascenso, como eran el ministro de Defensa, el de Interior
y el jefe de los Servicios de Inteligencia. Probablemente estas rivalidades contribuyeron a
frenar la influencia del Consejo de Seguridad y a congelar la elaboración de la Estrategia
hasta que, en mayo de 2008, el nuevo presidente nombra a Nikolay Patrushev (3) al fren-
te de la institución. En junio, Medvédev encarga a un extenso y variado grupo de trabajo
dentro del Consejo de Seguridad la reanudación del Documento (4). Desde entonces
hubo múltiples anuncios, de distintas fuentes, sobre la inminencia de la publicación del
texto, que fueron sucesivamente desmentidos. En algunos casos, se ha interpretado
ese retraso por la necesidad de incorporar ciertos aspectos socioeconómicos internos
con el propósito de reflejar el impacto de la crisis económica y financiera global, con la
pretensión de dar una visión económica estratégica del país. Los medios rusos, por su
parte, explicaban el retraso por la cumbre, en abril de 2009, de Obama y Medvédev y la
necesidad de éste de contrastar la sintonía en las relaciones con Estados Unidos.
También fue Putin quien llevó a cabo el encargo de la nueva Doctrina Militar en junio de
2005 y bajo su mandato se celebraron al menos dos conferencias para debatir el borra-
dor del texto. Además de la influencia del Consejo de Seguridad, de varios ministerios
y de la Duma, el texto ha sido el escenario del enfrentamiento entre los partidarios de la
reforma militar, entre los que se encuentran el ministro de Defensa y el jefe del Estado
Mayor de las Fuerzas Armadas, y otros militares miembros del Consejo de Seguridad
opuestos a la reforma (5), como el actual vicesecretario de esta institución, el general
(3) Nikolay Patrushev forma parte de la élite política rusa conocida como los silovikí y ha desempeñado el
cargo de director de la Inteligencia Interior del Servicio Federal de Seguridad.
(4) GilEs, K.: «Russia’s National Security Strategy to 2020», NATO Defense Collage, Research Division, junio
de 2009.
(5) El ministro de Defensa, Anatoly Serdyukov, anunció dicha reforma en octubre de 2008. Esta reestruc-
turación incluye una reducción de 200.000 oficiales y un cambio en la estructura de mando de cuatro a
tres niveles, similar al sistema americano.
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–hoy, en la reserva– Yuri Baluyevsky, anterior jefe de Estado Mayor de la Defensa, encar-
gado inicialmente del borrador del Documento.
El alcance de dicha reforma militar, que afecta especialmente a los oficiales, es un condi-
cionante interno extraordinario que obliga a mantener una retórica hostil con Occidente,
especialmente con la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), tal como
hacen la Estrategia y la Doctrina. Dmitri Trenin, director de Carnegie Endowment de
Moscú, explica la falsa argumentación de Medvédev:
«You cannot tell these officers that they will have to be cut because Russia wants
to make friends with the U.S. You have to tell them they have been cut because
NATO poses a serious threat, and we need to improve our armed forces to be able
to protect ourselves» (6).
Por otro lado, hay que tener en cuenta el papel desempeñado por el Consejo de Segu-
ridad como institución que ha liderado la elaboración tanto de la Estrategia 2020 como
de la Doctrina Militar. Su secretario, Nikolay Patrushev, figura de gran influencia política y del
entorno más próximo al primer ministro, Vladimir Putin, aprovechando la publicación
de la Estrategia, ha matizado y aclarado, en entrevistas y declaraciones a medios rusos,
aspectos muy sensibles relativos a los objetivos a medio y largo plazo del país en política
de seguridad, así como la consideración de la armas nucleares por parte de la Federa-
ción. En declaraciones al periódico Izvestia (7), Patrushev destacaba la importancia de
aspectos internos como el desarrollo económico, tecnológico y militar, y el impulso que
estos sectores debían recibir para garantizar unas condiciones de vida dignas para los
ciudadanos rusos. La necesidad del Estado ruso de proteger las fuentes de energía y
de hacer un uso político de las mismas, intenciones presentes en la Estrategia, no sólo
subrayan la importancia de la seguridad energética sino también la influencia de los
jerarcas del sector, próximos al aparato político, en el proceso de toma de decisiones.
En ese afán publicitario interno hay que interpretar también las declaraciones del presi-
dente Medvédev, en marzo de 2009, tras una reunión en el Consejo de Seguridad para
debatir la Estrategia, en las que recordó que los intereses económicos del país eran
parte inalienable del Documento (8).
Si hasta ahora el Consejo de Seguridad ha sido una institución poderosa, con capaci-
dad para diseñar y ejecutar, junto a la Administración presidencial, la política exterior
destinada al espacio postsoviético, la destacada participación de su secretario y de
otros miembros del Consejo en la elaboración de los documentos de política de defensa
contribuye a consolidar su influencia –y, por añadidura, la ya consabida de Putin– en el
entorno presidencial. Pero, además, el Sistema de Planificación Estratégica que se pre-
senta y aprueba junto a la Estrategia 2020 otorga una serie de competencias al Consejo
que lo convierten en un órgano omnímodo, en cuanto que será el encargado de revisar
anualmente todos los documentos estratégicos, conceptos y libros blancos que elabore
cada departamento, con capacidad para intervenir en los trabajos de todas las carteras
ministeriales. Si en algunos momentos del segundo mandato de Putin, el Consejo había
(6) Time: «Medvédev Uses NATO Threat to Reform Military», Marina Kamenev, 19 de marzo de 2009.
(7) Izvestia, 13 de mayo de 2009.
(8) ria novosti, 24 de marzo de 2009.
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perdido cierto protagonismo, ahora de nuevo recupera toda la capacidad de iniciativa y
de liderazgo en la política exterior y en seguridad y defensa. Y también en ciertos ámbi-
tos de la política interna vinculados al desarrollo económico, industrial y tecnológico,
cuyo impulso es vital para acercarse al objetivo declarado de convertir a la Federación
en la quinta gran economía mundial.
Otro aspecto interno a tener en cuenta que ha provocado un cambio en la perspectiva
de la Estrategia y de la Doctrina ha sido la cancelación del régimen de operaciones
antiterroristas en Chechenia, declarada por Moscú en abril de 2009. El largo periodo
de elaboración de la Estrategia 2020 ha evidenciado la tendencia a la regionalización
del conflicto. Desde Beslán, en septiembre de 2004, hasta los atentados en el Metro de
Moscú, en marzo de 2010, las autoridades rusas han tratado de transferir a los respon-
sables locales la implicación en el conflicto, provocando, sobre todo desde la primavera
de 2009, un trágico deterioro de la situación y un aumento espectacular en los niveles de
violencia. El texto de la Estrategia declara que la Federación ha superado los problemas
de nacionalismo, separatismo y terrorismo internacional y proclama la unidad nacional
de la población multinacional de Rusia. Sin embargo, más adelante, y de forma previso-
ra, considera entre las principales amenazas a la seguridad nacional la actividad de orga-
nizaciones terroristas y la actividad extremista de estructuras nacionalistas, religiosas o
étnicas. A pesar de que en el último discurso sobre el estado de la Nación el presidente
Medvédev reconocía que la situación en el Cáucaso Norte era el problema más serio
de la política interior de Rusia, no ocupa un lugar destacado en la Estrategia y menor
aún en la Doctrina. Es probable que, tras los atentados del 26 de marzo, se reactiven
las operaciones de Defensa e Interior en el nuevo Distrito Federal del Cáucaso Norte (9).
Asimismo, el énfasis de la Estrategia 2020 en el desarrollo como instrumento clave para
la seguridad coincide con el lanzamiento de iniciativas económicas, como alternativas
a la violencia en la región caucásica, de vital importancia fronteriza y estratégica para
Moscú, considerada la más pobre de la Federación.
Factores condicionantes externos
Los acontecimientos internacionales que han rodeado la elaboración y publicación de
los Documentos han sido también factores condicionantes importantes. A partir de la
evolución de una serie de constantes –escudo antimisiles, ampliación de la OTAN, con-
flictos en el espacio postsoviético, ampliación de la Unión Europea– se han sucedido
distintas líneas de evolución en las relaciones entre Rusia y Estados Unidos y la Unión
Europea. Esas relaciones son el núcleo principal en torno al cual se tejen mecanismos
de tensión y distensión en otros ejes temáticos y geográficos. De hecho, gran parte de
la puesta en escena de los Documentos de la Federación se dirige a Estados Unidos
como único espectador: la Estrategia 2020 se publica cinco días antes de iniciarse las
negociaciones entre los dos países sobre el nuevo Tratado START, mientras que la Doc-
(9) Creado en enero de 2010 a partir de la secesión de una parte del Distrito Federal del Sur. El nuevo Distrito
está formado por las repúblicas de Karachay-Cherkesia, Kabardino-Balkaria, Osetia del Norte, Ingusetia,
Chechenia y Daguestán, y el krai de Stavropol. Uno de los objetivos de esta división es evitar asociar la
violencia de esta zona con la cercana Sochi, sede los Juegos Olímpicos de Invierno en 2014.
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trina aparece cuatro días después de que el Departamento de Defensa norteamericano
presentara su examen cuatrienal de la defensa.
Por otro lado, la actitud conciliadora del presidente Obama y la permeabilidad de su
imagen y su mensaje en el mundo ha suavizado considerablemente las actitudes tradi-
cionales de fuerza de la política rusa. Esa actitud probablemente ha influido, por efecto
imitación, en la contemplación de otros aspectos internos que se relacionan directamen-
te con la seguridad del país, como los problemas sociales y económicos que afectan a
los ciudadanos rusos, superando la limitada perspectiva militar. Se trata de una visión
más integral y extensa de la seguridad.
Si la Doctrina de 2000 estaba inspirada en la sacudida interna que provoca en Rusia
–y especialmente en los oficiales de su Ejército– la operación de la OTAN en Kosovo y
Serbia en el año 1999, el resultado de la Cumbre de la Organización Atlántica celebrada
en Bucarest en abril de 2008 se deja sentir considerablemente tanto en el concepto de
política exterior, presentado sólo tres meses después de la cumbre (10), como en los
principios de política exterior y de seguridad, anunciados poco después del conflicto
ruso-georgiano de agosto de 2008, en la Estrategia 2020 y, por último, en menor medi-
da, en la Doctrina Militar. Todos ellos contemplan como un peligro la aproximación de
la Organización a las fronteras de Rusia (11), así como la pretensión atlantista de asumir
funciones globales. Hay que tener en cuenta que la publicación de la Estrategia 2020
se solapa en el tiempo con la realización de maniobras militares de la OTAN con tropas
georgianas.
La breve guerra entre Rusia y Georgia a principios de agosto de 2008 lleva a la Fede-
ración a suspender la cooperación militar en el Consejo OTAN-Rusia, que no vuelve a
reanudar hasta junio de 2009, un mes después de hacerse pública la Estrategia 2020.
Es precisamente en este Documento en el que Rusia hace mayor énfasis en las ame-
nazas militares procedentes de Occidente, que alimentan un discurso nacionalista y
victimista convincente en el interior del país.
Es también en ese intervalo de tiempo de ruptura en el que Rusia impulsa las organi-
zaciones bajo su hegemonía, como la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva
(OTSC) que, a primeros de febrero de 2009, aprueba en Moscú la creación de una fuerza
colectiva de reacción rápida, con el objetivo de rechazar cualquier agresión contra los
países miembros. Al término de la cumbre en la que se adopta esta medida, el presiden-
te Medvédev declaró en rueda de prensa lo siguiente:
(10)
En dicho concepto, Rusia rechaza explícitamente los planes para incorporar a Ucrania y Georgia en
la Alianza. Una traducción en inglés del texto puede encontrarse en la web del Ministerio de Asuntos
Exteriores de la Federación: http://www.mid.ru/ns-osndoc.nsf/osnddeng
(11)
El 6 de abril de 2010 el nuevo presidente de Ucrania, Víctor Yanukovich, cancela la Comisión Presiden-
cial creada para supervisar la incorporación del país a la OTAN. Pocos días después de su elección,
Yanukovich había anunciado la posibilidad de que Rusia mantuviera su flota en Crimea después de
2017, año en que estaba prevista su retirada. A finales de abril de 2010 el Parlamento ucraniano, en
una sesión tremendamente accidentada y violenta, aprueba la permanencia de la flota rusa en Crimea
hasta el año 2042, ampliable hasta el año 2047, a cambio de un descuento para Ucrania del 30% en
el precio del gas.
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«Serán unas fuerzas eficaces dotadas de armamento moderno y que no tendrán
que envidiar nada a las fuerzas de la Alianza Atlántica» (12).
Es significativo que en el texto del concepto de la política exterior, de julio de 2008,
aparezcan algunas referencias a India y a China, –país esencial en la seguridad militar
rusa–, que no se mencionan en los textos posteriores. Es precisamente en la Cumbre
de la Organización de Cooperación de Shanghai, celebrada en agosto de 2008 y sobre
la que planea la guerra del Cáucaso, cuando se aceleran las consultas políticas entre
los miembros y proliferan las declaraciones de analistas políticos rusos sugiriendo la
necesidad de transformar el carácter económico de la Organización para aumentar sus
competencias militares. Irán, por su parte, país observador, declara su intención de
incorporarse como miembro de pleno derecho. Sin embargo, el peso de China en la
Organización –con problemas secesionistas similares– impide el reconocimiento unáni-
me de la independencia de Abjasia y Osetia del Sur.
Aunque en menor medida, los altibajos de las relaciones entre Rusia y la Unión Europea
desde 2005 se reflejan especialmente en el concepto de política exterior, donde se
reconoce la importancia de desarrollar el acuerdo estratégico entre ambas partes, con
importantes intereses comerciales que han crecido en un 70% en la última década. El
reconocimiento de la energía como el gran aliado de la política exterior rusa en todos
los textos de seguridad y defensa viene a enfrentar las diferencias rusa y comunitaria en
sus proyectos respectivos, el South Stream y el Nabucco (13). Incluso la estrategia de
seguridad nacional considera como una amenaza a la seguridad del país la tensión que
pueden provocar otros Estados al tratar de obtener el control de los recursos energéti-
cos de la Federación.
Por otro lado, hay que mencionar también la dimensión bilateral, cuyos conflictos han
afectado sustancialmente a las relaciones de ambos socios (14). El concepto de política
exterior reconoce que una forma de promover los intereses nacionales rusos en Europa
es la firma de acuerdos bilaterales con países como: Alemania, Francia, Italia, España,
Finlandia, Grecia, Países Bajos y Noruega; su deseo de cooperar de forma pragmática
con los países de Europa Central y Oriental, y el espíritu de buena vecindad con los
países bálticos, con los que considera de fundamental importancia los derechos de la
población rusófona tema recurrente de los documentos posteriores y que sirvió para
legitimar la invasión de Georgia en agosto de 2008. Las diferencias existentes entre Gran
Bretaña y Rusia por la negativa a extraditar al presunto asesino de Alexander Litvinenko,
que da lugar a un conflicto diplomático a lo largo de los años 2006 y 2007, aparecen
reflejadas en la Estrategia 2020, que considera como primera amenaza a la seguridad
nacional, por delante incluso de las operaciones de los grupos terroristas, a las activi-
dades de los Servicios de Inteligencia de otros países que causan daño a la Federación
Rusa.
(12)
ría novosti: 4 de febrero de 2009, en http://sp.rian.ru/onlinenews/20090204/119982034.html
(13)
BlanC altEmir, A.: «¿Un nuevo escenario en las relaciones Unión Europea-Federación Rusa?», Revista
Española de Derecho Internacional, volumen LX-2008, número 1, pp. 317-324.
(14)
Tanto Polonia, como Estonia y Lituania han vetado en los últimos cinco años la renegociación del
Acuerdo Unión Europea-Rusia del año 1994, que expiraba en noviembre de 2007 y que ha sido reno-
vado, según su artículo 106, de forma automática.
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Una de las novedades que aportan los textos de la etapa Medvédev respecto al periodo
de Putin en su relación con Europa es la iniciativa de crear una nueva «arquitectura de
seguridad europea», con el Tratado de Seguridad Colectiva para Europa, considerando
que el esquema euroatlántico no responde a un sistema de seguridad colectiva demo-
crático y abierto. Esta iniciativa, lanzada en abril de 2009 en Berlín (15), se recoge en el
texto del concepto de política exterior, que propone:
«(…) the initiative aimed at concluding a European security treaty, the elaboration of
which could be launched at a pan-European summit.»
La actual coyuntura de Polonia, tras el accidente aéreo del presidente Lech Kaczynski,
el pasado 10 de abril, y de Ucrania, con el triunfo del candidato pro ruso, Victor Yanuko-
vich, puede contribuir sustancialmente a mejorar y profundizar tanto las relaciones bila-
terales como las comunitarias.
Repaso de los textos de la política de seguridad y defensa
El estudio de los Documentos Estratégicos de la etapa de Medvédev pone de manifiesto
dos aspectos:
1. Visión integral de la seguridad, muy acorde con la concepción de la OTAN y con los
Documentos Estratégicos de los países europeos. Los aspectos militares, con ser
importantes, deben complementarse con aspectos políticos, económicos, sociales,
humanitarios o culturales.
2. La contradicción de la política exterior rusa que se debate permanentemente entre la
dinámica bilateral y la multilateral. La primera se manifiesta como un comportamien-
to viciado y heredado de la etapa soviética que impide a la Federación sacudirse
los esquemas doctrinales del pasado, de contrapoder frente a Estados Unidos y de
polo hegemónico es el espacio postsoviético. Esta dimensión bilateral hace que sólo
se contemple la amenaza de Occidente, representada especialmente por la OTAN,
obviando, al menos de forma expresa, la amenaza de Oriente, representada por
China. El multilateralismo, que reclama para el escenario internacional actual en la
Estrategia 2020, en el concepto y en la Doctrina, defiende un papel influyente para
Rusia como gran potencia emergente, presenta una visión más realista de su poten-
cial y más vulnerable ante amenazas globales menos definidas.
El debate entre estas dos dinámicas revela la superposición de intereses en la elabo-
ración de los textos entre el aparato militar, la inteligencia y la administración política y
presidencial, así como las dificultades para armonizar los objetivos perseguidos por las
distintas partes, con un resultado desigual, carente de análisis y por lo tanto de pers-
pectiva.
(15)
La propuesta se desarrolla también en septiembre de 2009 ante la Asamblea General de Naciones
Unidas, y prevé incluir no sólo a los Estados de las áreas euroatlántica y euroasiática, sino también a
organizaciones, como la OTAN, Unión Europea, Comunidad de Estados Independientes, Organización
para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) y OTSC. El borrador del Tratado puede consultarse,
en http://eng.kremlin.ru/text/themes/2009/11/291600_223080shtml
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El Concepto de Política Exterior
En lo que respecta al Concepto de Política Exterior, lleva a cabo un repaso por las distin-
tas áreas regionales y temáticas importantes para la actuación exterior de la Federación
a partir de un planteamiento inicial –muy reiterado– del fortalecimiento de Rusia en el
contexto internacional, su responsabilidad en los problemas globales y su participación
en la agenda internacional.
El Documento, dividido en seis partes, presenta un panorama muy equilibrado de los
intereses de Rusia y de sus iniciativas en todos los campos, si bien resulta paradójica la
insistencia, en la tercera parte del Documento, en la primacía del Derecho Internacional y
la Defensa de Naciones Unidas con su actuación, pocos días después de hacerse públi-
co el concepto, en el conflicto con Georgia. Dicho apartado, dedicado a las prioridades
de Rusia para dirigir los asuntos globales, afirma su interés en contribuir al desarrollo
de la economía nacional asegurando los recursos del país, con especial referencia a la
energía; así como la protección de los derechos y los intereses de los ciudadanos rusos
que viven en el exterior. En este punto se incluye también la necesidad de prestar apoyo
informativo a las actividades de política exterior, haciendo referencia a la utilización de
la diplomacia pública como instrumento para influir en la opinión pública internacional y
mejorar la imagen de la Federación.
El epígrafe número cuatro, dedicado a las prioridades regionales, lleva a cabo un amplio
recorrido geográfico desde las áreas más próximas –como Bielorrusia y Kazajistán– a
su política de acercamiento a América Latina. En ese recorrido se adelantan cuestiones
sobre las que el presidente Medvédev va a centrar la atención de forma más prolija
unos meses más tarde: hay varias referencias al Ártico (16) al repasar las relaciones
con los países nórdicos y los proyectos en el mar de Barents, así como al proponer una
profundización de relaciones con Canadá. Igualmente, junto a temas clásicos como la
OTSC, Japón, Corea o el Tratado de No-Proliferación Nuclear, insiste en la necesidad del
acuerdo estratégico con la Unión Europea –especial interés en la política de concesión
de visados– y propone ya un sistema de seguridad y cooperación colectiva con Europa y
la región euroatlántica desde «Vancouver hasta Vladivostok» con la finalidad de concluir
un tratado que debería lanzarse en una cumbre paneuropea. Este tema, como hemos
visto, será desarrollado un año después y presentado en distintos foros internacionales.
También anuncia la necesidad de transformar las relaciones Rusia-Estados Unidos bus-
cando el partenariado estratégico y la resolución de sus diferencias sobre una base de
mutuo respeto.
Por otro lado, resultan significativas –por escasas– en este apartado las referencias a los
acuerdos estratégicos con India y China, como grandes aliados de Rusia, la profundiza-
ción en sus relaciones de amistad y el desarrollo de un formato trilateral en sus políticas
exteriores y su colaboración económica. No parece prestarse atención significativa a
un área tan importante para Rusia, tanto por sus relaciones comerciales –entre ellas,
(16)
En marzo de 2009 se publica oficialmente el Documento denominado «Fundamentos de la política
estatal de la Federación Rusa en el Ártico hasta el año 2020 y con una perspectiva ulterior», sobre el
tema sánCHEz andrés, A.: «Rusia y la geoestrategia del Ártico», ARI, número 63, Real Instituto Elcano,
Madrid, 2010.
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la venta de armas convencionales–, como por los problemas de inmigración que China
plantea en el Lejano Oriente ruso, su rivalidad en la explotación de recursos energéticos
en Asia Central y, cómo no, la disuasión nuclear de los tres países. En los Documentos
posteriores, la Estrategia y la Doctrina, no aparecerá ningún tipo de referencia a China,
lo que resulta sorprendente, por un lado, porque la Doctrina Militar debía ser un Docu-
mento integrador que recogiera al menos las referencias de los otros textos anteriores
y, por otro, porque los Documentos Estratégicos de la Federación parecen elaborados
para Occidente, relegando u olvidando la otra gran y desafiante frontera rusa. En este
sentido, la Doctrina parece más interesante –como veremos– por lo que omite que por
lo que expone.
Tanto la OTAN como la OSCE están presentes, obviamente, en el concepto. La primera
sobre la que declara el rechazo de la Federación a una futura incorporación de Ucrania y
Georgia, así como al despliegue de infraestructura militar en sus fronteras, mientras que
para la OSCE reclama la búsqueda de un consenso colectivo:
«On the basis of a comprehensive approach to military and political, economic and
humanitarian aspects of security based on the balance of interests.»
Esa visión amplia e integral de la seguridad –tomada de la OTAN– es una perspectiva
adoptada por primera vez tanto en la Estrategia como en la Doctrina Militar de Rusia.
El último epígrafe, el número cinco, del Documento hace un repaso por los aspectos
institucionales de la política exterior en Rusia y el papel que desempeñan las distintas
agencias en la definición de la misma.
La Estrategia 2020
La Estrategia de Seguridad Nacional 2020 presenta una estructura formal muy similar al
concepto y en algunos aspectos parece continuador del mismo. Los primeros epígrafes
de la Estrategia presentan a una nueva Rusia, renacida en su espíritu e ideales, donde
la armonía social se basa en la existencia de unos valores compartidos. Ese aspecto
social está presente en el amplio punto de vista de seguridad que propone el texto, ya
que establece una interdependencia entre el contenido de la Estrategia y el concepto
del desarrollo socioeconómico a largo plazo de la Federación Rusa hasta 2020. De esta
forma, la seguridad y defensa nacionales dependen del potencial económico del país.
En el texto se definen las amenazas y se fijan objetivos a corto plazo, que sería el año
2012; medio plazo, el año 2015 y largo plazo fijado en el año 2020.
El epígrafe número dos, dedicado a situar a Rusia en el mundo actual, señala como
una creciente amenaza a la seguridad internacional la inadecuada arquitectura global
y regional orientada hacia al OTAN y la naturaleza imperfecta de sus mecanismos e
instrumentos legales, así como las políticas de algunos países que pretenden consoli-
dar su superioridad en armamento nuclear estratégico y en otro tipo de arsenales más
sofisticados. Otros riesgos a los que prestar atención a largo plazo son: la tensión por el
control de recursos energéticos, el nacionalismo, el separatismo, el terrorismo, el alma-
cenamiento de productos radiactivos y peligrosos en países políticamente inestables,
escudo antimisiles o las consecuencias de la crisis económica y financiera actual, entre
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otros. Se insiste en el partenariado estratégico con Estados Unidos, el reforzamiento de
medidas de confianza, los acuerdos de desarme o la cooperación antiterrorista y la regu-
lación de los conflictos regionales. El repaso por las relaciones de Rusia con distintos
países y organizaciones internacionales es muy similar, pero menos pormenorizado, que
el que presenta el concepto.
El tercer apartado, muy breve, está dedicado a los intereses nacionales y las prioridades
estratégicas. En él formula como intereses nacionales a largo plazo: el desarrollo de la
democracia y la sociedad civil, la integridad territorial, la solidez del sistema constitucio-
nal y la transformación de Rusia en un poder mundial en un mundo multipolar.
La seguridad nacional –epígrafe número cuatro– es el corazón de la Estrategia y a la que
se destina más de la mitad del texto. Se presenta un recorrido complejo y confuso –sin
propósito exhaustivo o clarificador– de la defensa, la seguridad, la calidad de vida de los
ciudadanos, el crecimiento económico, la ciencia, la tecnología y la educación, la sani-
dad, la cultura, el medio ambiente y estabilidad estratégica. La reforma de las Fuerzas
armadas se presenta como el reto principal para fortalecer la Defensa Nacional a medio
plazo. Las principales amenazas en la esfera de la seguridad pública son: las activida-
des de los Servicios de Información que dañen la seguridad de la Federación, como ya
hemos señalado, el terrorismo, el extremismo nacionalista y los actos criminales. Estos
últimos se refieren claramente a la actividad violenta del Cáucaso Norte, y contra los
cuales el Estado debe reforzar su papel como garante de la seguridad.
Considera la defensa y protección de las fronteras del Estado –incluidas las del Ártico–
como una condición básica de la Seguridad Nacional, ya que una de las amenazas más
importantes es una posible escalada de conflictos armados cerca de sus fronteras. La
demografía, la corrupción, el crimen organizado, la inestabilidad del sistema financiero,
la explotación de los recursos naturales, la pobreza, la insuficiente asistencia sanitaria
y educativa, las desigualdades regionales, la revisión de la historia de Rusia y su papel
en el mundo o el radicalismo son algunas de las amenazas internas a la seguridad del
país, y sobre ellas se proponen una serie de iniciativas. La estabilidad estratégica puede
garantizarse con la presencia de Fuerzas Armadas rusas en las zonas de conflicto, bajo
normas de Derecho Internacional, la negociación sobre armas estratégicas y la no pro-
liferación nuclear.
El epígrafe número cinco revisa de nuevo, como en el concepto, las bases organizati-
vas, institucionales y legales para la realización de la estrategia. Más novedoso resulta
el último apartado donde se presentan los siete principales indicadores de la Seguridad
Nacional; es significativo que cinco de los cuales se refieran a datos económicos, como
el nivel de desempleo, el déficit, la inflación, la deuda externa y el gasto en educación,
salud y ciencia, y sólo dos consideren aspectos militares específicamente, como el nivel
de renovación anual de armas y equipos de especialistas y la provisión de cuadros mili-
tares técnicos e ingenieros.
El Documento de la Estrategia 2020 es, como hemos expuesto, muy similar al concepto.
Ambos son textos positivos y optimistas respecto al papel de Rusia en el mundo y a
su potencial de cooperación; es novedosa su interrelación entre la seguridad militar y el
desarrollo socioeconómico, la incorporación de aspectos de la seguridad pública y los
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indicadores de Seguridad Nacional. Sin embargo, la Estrategia 2020 adolece de una falta
de exhaustividad en la presentación de sus contenidos, no encontramos tampoco homo-
geneidad ni claridad en la redacción, donde van apareciendo sin orden ni coherencia
diferentes problemas internos e internacionales para la Federación. Por otro lado, resulta
clamorosa la ausencia de China y el sureste asiático, en general, en el texto, donde sólo
tímidamente se recoge la necesidad de aumentar el control de las fronteras, entre otras
áreas, en el Lejano Este.
La Doctrina Militar 2010
La nueva Doctrina sustituye a la Doctrina de Putin del año 2000, pero toma aspectos
generales de ésta, así como del concepto de política exterior, la Estrategia 2020 y la
nueva Doctrina Marítima de la Federación. En ese sentido, debe ser un texto integrador,
que muestra a la opinión pública el consenso en la política de defensa y seguridad de
los órganos políticos, militares y de inteligencia, y que responde a una política de Estado.
Las precisiones conceptuales (17) que presenta el texto sirven de guía para valorar la
diferente percepción rusa del «peligro militar» y la «amenaza militar». El primero puede
llevar a la segunda, en determinadas condiciones; y la amenaza implica una posibilidad
realista de que surja un conflicto militar. Algunas facetas de la OTAN son consideradas
por Rusia como su primer peligro militar externo. Esas facetas son: atribuir a sus fuerzas
funciones globales, acercar la infraestructura militar de los países miembros a las fron-
teras rusas y sus planes de ampliación (párrafo 8,a). En la Doctrina anterior, la OTAN se
situaba en la categoría de amenaza militar, pero debemos recordar que se trataba de un
texto marcado por la condena a la intervención de la Organización en Serbia y Kosovo
en el año 1999, duramente cuestionada por los oficiales rusos. El contexto de la nueva
Doctrina, las referencias a la OTAN en los textos previos y las relaciones Rusia-OTAN
no son comparables desde ninguna perspectiva, aunque algunas voces internas consi-
deran el Cáucaso como el nuevo escenario balcánico. Parece lógico el descenso en la
percepción de rivalidad de la Organización.
Considera también, entre otros, como peligros externos: el despliegue de tropas extran-
jeras en Estados vecinos, las reclamaciones territoriales contra Rusia, el escudo antimi-
siles, la violación de acuerdos internacionales, la proliferación de armas de destrucción
masiva, la emergencia de tensiones interétnicas y la actividad de grupos radicales arma-
dos en áreas adyacentes a la frontera estatal y las de sus aliados o el no cumplimiento
de acuerdos ya concluidos en el campo de la limitación y reducción de armas (párrafo
8,a-k). Aunque no explícitas, parecen referencias al Tratado de Misil Antibalístico, al Tra-
tado FACE revisado, Irán, Corea e incluso Afganistán.
Más sutil resulta el catálogo de amenazas militares que hacen referencia, en primer lugar,
al deterioro drástico de la situación político-militar (relaciones interestatales) y la creación
de condiciones para la utilización del uso de la fuerza (párrafo 10,a); en segundo lugar,
obstaculizar la operatividad de los sistemas de mando y control militar del país, como
(17)
Hemos utilizado la versión en inglés de la Doctrina facilitada por World Politics Review que procede del
servicio BBC Monitoring.
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novedosa alusión a la ciberguerra; crear y formar grupos armados ilegales y sus activi-
dades en el territorio de Rusia o de sus aliados (párrafo 10,b-c), o exhibir la fuerza militar
con objetivos provocativos en al realización de ejercicios en territorios fronterizos a la
Federación o sus aliados (párrafo 10,d), en alusión a las maniobras del Ejército de China,
que han ensayado una agresión a Rusia a gran escala y que parece que tendrán su
réplica en los ejercicios militares del próximo verano de las Fuerzas Armadas rusas (18).
Por otro lado, en concordancia con las declaraciones de Medvédev sobre la capacidad
militar de la OTSC como contrapoder de la OTAN, la sección tercera de la Doctrina reco-
ge el compromiso de Rusia con esta organización y la consideración de una resolución
de la OTSC como válida para desplegar operaciones de paz y otras fuerzas (párrafo
24), lo que contradice su posición sobre la OTAN. Además, la alianza con Bielorrusia, la
defensa de su territorio así como la protección de los rusos residentes en otros Estados
ante un ataque militar se repiten aquí, igual que en los Documentos anteriores. Un ata-
que contra un miembro de la Union State o un miembro de la OTSC serán considerados
como un ataque contra estas Organizaciones y, en consecuencia, Rusia tomará las
medidas oportunas (párrafo 21) (19).
El debate interno sobre la reforma militar se percibe claramente a lo largo de las seccio-
nes tercera y cuarta, dedicadas respectivamente a la política militar y al apoyo econó-
mico-militar a la defensa. De hecho, de las casi 18 páginas de al doctrina, 13 son para
estas dos secciones. Parece que las nuevas Fuerzas Armadas deben estar más pre-
paradas para intervenir en conflictos en el «extranjero próximo» de la Federación que
para enfrentarse a la OTAN; aunque la reforma prevé la desaparición de las unidades
de reservistas, la Doctrina no aclara este aspecto, haciendo referencia a unidades de
combate, de movilización y otras tropas, y manteniendo párrafos idénticos a la doc-
trina 2000 (20).
Asimismo, no hay demasiada correspondencia entre la situación de la industria nacional
de defensa y las previsiones de la Doctrina. Ésta declara algunas funciones del desarrollo del
complejo militar-industrial, entre ellas, la de asegurar la independencia tecnológica de la
Federación, en el área de la producción de armas estratégicas y otros modelos de equi-
pamiento especializado, así como establecer las prioridades tecnológicas que aseguren
la creación y el desarrollo de futuros sistemas de armas y equipamiento militar especia-
lizado (párrafo 46,a-n). Sin embargo, la dependencia tecnológica exterior de la industria
militar rusa sigue siendo manifiesta. De hecho, pocos días después de hacerse pública
la Doctrina, el 8 de febrero, la Agencia France Press informaba de la posible compra rusa
de un portahelicópteros Mistral de fabricación francesa, aunque Patrushev aclaraba al
día siguiente que la decisión aún no era definitiva (21).
(18)
mCdErmott, R.: «Russia Military Doctrine Looks East», Eurasia Daily Monitor, volumen 7, número 36,
23 de febrero de 2010.
(19) Keir Giles apunta que el artículo 4 del Tratado de Seguridad Colectiva tiene reminiscencias del artículo
5 de la OTAN y GilEs, K.: «The Military Doctrine of the Russian Federation 2010», Research Review, p.
7, NATO Defense College, Rome, febrero de 2010.
(20)
tsyPKin, M.: «What is New in Russia’s New Military Doctrine», Radio Free Europe, Radio Liberty, 27 de
febrero de 2010.
(21) GilEs, K.: opus citada, p. 9. Agencia Interfax, 9 de febrero de 2010.
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La disuasión nuclear tiene un tratamiento muy difuso en el texto de la Doctrina y debe-
mos recordar que el texto relativo a la política de disuasión nuclear permanece como
Documento clasificado. A lo largo de octubre y noviembre de 2009, Patrushev realizó
varias declaraciones, recogidas por la Agencia rusa Interfax, en las que consideraba la
posibilidad de un ataque nuclear preventivo en situaciones críticas para la Seguridad
Nacional del país incluso en conflictos locales. En relación con la Doctrina 2000 –que
asignaba el uso de estas armas a conflictos regionales y a gran escala o globales–, esta
nueva consideración implicaba una expansión masiva del papel de estas armas en la
política de seguridad. Sin embargo, el texto de la nueva Doctrina omite los argumentos
de Patrushev. Hay que tener en cuenta las negociaciones en curso, entonces, del nuevo
Tratado START, los cambios en la administración Obama sobre el escudo antimisiles y
los movimientos rusos y norteamericanos sobre Irán (22). El texto del año 2010 mantiene
el uso nuclear en los mismos tipos de conflicto que la Doctrina anterior y se reserva el
derecho a utilizar dicho armamento en respuesta a la utilización de armas nucleares y
otras armas de destrucción masiva contra la Federación y/o sus aliados y en caso de
agresión contra Rusia con armas convencionales que pongan bajo amenaza la existen-
cia del Estado (párrafo 22).
Declara también como principal misión de la Federación, la prevención de conflictos
nucleares militares y de cualquier otro conflicto. Para ello, debe, entre otras funciones,
mantener la estabilidad estratégica y un potencial nuclear disuasorio a un nivel adecuado
(párrafo 19). La Doctrina es, por tanto, poco explícita en la posición rusa sobre disuasión
nuclear, que parece relegar al documento complementario clasificado.
A pesar de que la Doctrina pretende ser un texto de prospectiva, que proponga esce-
narios político-militares de futuro, no resuelve, salvo de forma muy general, las contra-
dicciones entre la realidad y las aspiraciones en lo que se refiere al papel de las Fuerzas
Armadas, al desarrollo y utilización de armas nucleares y convencionales y no integra
en el texto otros aspectos institucionales que habían estado presentes en los dos textos
anteriores.
La presencia significativa de la OTSC, como aliado y plataforma de actuación a poten-
ciar militarmente, revela la utilización a medio plazo que Rusia está dispuesta a hacer
de ella y los recursos que puede destinarla. Por otro lado, aunque las referencias a la
OTAN aparecen como punto fundamental en varios análisis de la Doctrina, no debemos
olvidar que son sólo algunos aspectos de la Organización los que son considerados por
la Federación como un peligro, pero no la Organización en sí. En cambio, las referencias
a cualquier tipo de desestabilización en las fronteras de Rusia o de sus aliados –des-
pliegue de tropas, maniobras, alianzas, etc.– son constantes a lo largo del texto y se
definen como peligros y amenazas. En definitiva, a lo largo del texto las alusiones que
no se hacen explícitas parecen más importantes para Rusia que la previsible y suavizada
referencia a la OTAN.
(22)
A mediados de mayo de 2010, el presidente Obama somete a la aprobación del Congreso el 123
Agreement, firmado en mayo de 2008 por Bush y Putin y paralizado por el Congreso tras la guerra
ruso georgiana. El acuerdo se refiere a la cooperación nuclear de uso civil, que permitirá el desarrollo
de proyectos conjuntos y facilitará la transferencia de tecnología, equipos y componentes, en http://
www.csis.org
