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ROTACIÓN DE SUBSECRETARIOS EN CHILE:
UNA EXPLORACIÓN DE LA SEGUNDA LÍNEA
GUBERNAMENTAL, 1990-2014*
B G-B
Universidad de Santiago de Chile, Chile
bastian.gonzalez.b@usach.cl
A O L
Universidad de Chile, Chile
aleolivares@iap.uchile.cl
RESUMEN
Este artículo analiza la rotación y supervivencia de los subsecretarios en
Chile durante los gobiernos de la Concertación (1990-2010) y el gobierno
de Sebastián Piñera (2010-2014). Durante la última década los gabinetes
como objeto de estudio han ganado centralidad entre los académicos que
estudian el funcionamiento presidencial y aquellos que estudian las élites
políticas. En este contexto, el presente trabajo analiza un objeto de estudio
que ha sido ignorado: los subsecretarios, la segunda línea gubernamental.
Se examina de forma descriptiva la rotación de todos los subsecretarios del
período y con análisis de supervivencia, específicamente modelos de riesgos
proporcionales, se evalúa la influencia de factores institucionales y eventos
críticos (shocks), como tipo de dependencia ministerial, baja aprobación
presidencial, escándalos de corrupción, entre otros, sobre la permanencia
de los subsecretarios en sus cargos. Los hallazgos de este artículo permiten
reflexionar sobre factores que son parte e influyen en el sistema político y
emergen como predictores de riesgo/supervivencia en las subsecretarías.
Esto hace que este trabajo sea una contribución original a la generación
de conocimiento sobre el rol que han jugado los subsecretarios dentro del
aparato gubernamental.
Palabras clave: Gabinetes, Élites, Subsecretarios, Rotación de personal,
Chile.
R G P | V IV, N | J-D | -
pp. -
* Esta investigación ha sido apoyada por el proyecto Fondecyt 1140564. Agradecemos
especialmente a Sergio Toro, Investigador principal de aquel proyecto. Los avances
preliminares de esta investigación fueron presentados en el Congreso Internacional
Élites y Liderazgo en Tiempos de Cambio en la Universidad de Salamanca (Salamanca,
junio de 2015) y en el VIII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia
Política (ALACIP) en la Pontificia Universidad Católica del Perú (Lima, julio de
2015). También agradecemos especialmente a Carla Cisternas por su apoyo en la
validación de los datos presentados en España y Perú.
UNDERSECRETARIES ROTATION IN CHILE:
AN EXPLORATION OF THE SECOND GOVERNMENT LINE,
1990-2014
ABSTRACT
is article analyzes the rotation and the survival of undersecretaries in
Chile during the governments of the Concertación (1990-2010) and the
government of Sebastián Piñera (2010-2014). During the last decade
cabinets as an object of study have earned centrality among scholars who
study the presidential functioning and those who study political elites. In
this context, this paper analyzes an object of study that has been overlooked:
the undersecretaries, the second government line. Descriptively it examines
the rotation of all undersecretaries of the period and with survival analysis,
specifically proportional hazards models, the influence of institutional
factors and critical events (shocks) as a kind of ministerial dependency,
low presidential approval, corruption scandals are evaluated, among
others, in relation with the permanence of the undersecretaries in office.
e findings of this article allow a thought about factors that are part and
influence the political system and emerge as predictors of risk/survival in
the undersecretariats. is makes this work an original contribution to the
generation of knowledge about the role that undersecretaries have played
within the government apparatus.
Keywords: Cabinets, Elites, Undersecretaries, Staff rotation, Chile.
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INTRODUCCIÓN
La mayoría de la investigación sobre personal político, en el contexto
de los sistemas presidenciales, se centra en los cargos de primera línea:
presidentes, ministros, senadores y diputados. La predilección y casi
obsesión por aquellos objetos de estudio es comprensible ya que son las
posiciones formales más relevantes en el ámbito gubernamental en los
sistemas políticos contemporáneos, sin embargo, implica una externalidad
negativa: no prestar atención a los actores que están desarrollando una
carrera política¹, es decir, aquellos que tienen la posibilidad de llegar a
esos cargos. El desinterés se funda en que dicho objeto de estudio es un
contrafactual y sucede una situación similar a lo que ocurre en los estudios
electorales: la mayoría estudia a los incumbentes y a los ganadores, muy pocos
prestan atención a lo que ocurre con aquellos que perdieron. Sin embargo,
es limitado considerar a otras posiciones menos relevantes en términos
jerárquicos solo como contrafactuales, pues pueden ser posiciones clave en
la articulación entre el mundo político y la burocracia gubernamental. Por
otra parte, también pueden ser posiciones invisibilizadas pero relevantes
en la estructura de la carrera política o rutas hacia el poder en un sistema.
Las carreras políticas se asocian a curvas de aprendizaje sobre el quehacer
del campo político y los asuntos públicos. En este contexto, el acceso a
las posiciones más importantes en la élite política constituye un punto
central en la carrera de todo individuo y para que esto ocurra se debe dar
un proceso de acumulación de diversos recursos y capitales en el marco de
una red social (Espinoza 2010, González-Bustamante 2013b). Una de las
posiciones que entrega mayor experiencia en gestión administrativa en el
quehacer gubernamental, y que además requiere de importantes recursos
y capitales ya que se obtiene por designación presidencial, es el cargo de
subsecretario (viceministro). Desde un punto de vista jurídico y técnico
los subsecretarios son colaboradores inmediatos de los ministros. Su labor
consiste en la coordinación de la acción de los órganos y servicios públicos
de su sector, además actúan como ministros de fe, ejercen la administración
interna del ministerio, tienen calidad de jefe de servicio y están facultados
para subrogar al ministro respectivo². A pesar de ser agentes centrales para
el proceso político en Chile, especialmente por el rol que juegan en el
La carrera se entiende como la trayectoria política o cursus honorum de un individuo
(Alcántara ). En este contexto, una carrera en desarrollo se relaciona con la idea
de trayectoria ascendente: aquella donde el individuo aún no alcanza la cúspide del
poder.
Para más detalles legales, véase la ley ., específicamente el artículo .
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marco de la ejecución de políticas públicas, la literatura académica sobre el
tema es prácticamente inexistente.
Este trabajo constituye una contribución significativa pues examina la
rotación de subsecretarios en Chile entre 1990 y 2014. Si bien esto es
importante porque el tema ha sido ignorado por el mundo académico,
es también relevante porque los subsecretarios son la primera autoridad
administrativa en el aparato gubernamental, por lo tanto su nivel de
rotación y supervivencia puede impactar directamente sobre la gestión
pública. Con análisis de supervivencia, específicamente modelos de
riesgos proporcionales con fragilidad compartida, se evalúa la influencia
de factores institucionales y eventos críticos (shocks) sobre la permanencia
de los subsecretarios en sus cargos. El artículo se divide en cinco secciones.
La primera es un apartado teórico donde se profundiza sobre teoría de
élites, relación entre política y administración y el estudio de los gabinetes.
La segunda sección ofrece un breve contexto político del período que
abarca esta investigación (1990-2014). La tercera sección corresponde a un
apartado metodológico donde se ofrecen detalles sobre el trabajo empírico
realizado: detalles de los datos utilizados, operacionalización de variables,
especificación de los modelos estadísticos usados, entre otros temas. La
cuarta sección presenta los resultados en tres dimensiones: 1) resultados
generales de orden descriptivo; 2) análisis de clúster por períodos, tasas
de incidencia y rotación y estimaciones Kaplan-Meier; y 3) resultados
de las modelaciones con regresiones de Cox con fragilidad compartida.
Finalmente, el último apartado corresponde a las conclusiones donde se
retoman las hipótesis de trabajo y se evalúa su comprobación o refutación
a la luz de los datos presentados.
CONTEXTO TEÓRICO: ÉLITES, TECNOCRACIA Y GABINETES
El estudio de las élites políticas ha sido relevante para la sociología y la
ciencia política desde principios del siglo XX. Diversos tópicos han
sido subordinados a este tema: distribución del poder, carreras políticas
y profesionalización, circulación del personal y agentes, entre otros.
Las élites políticas son fácilmente identificables porque están altamente
organizadas y ocupan posiciones de poder visibles en distintas instituciones
(Uriarte 1997). Una de las posiciones más relevantes en las democracias
contemporáneas es la de ministro de Estado, la cual ha inspirado toda una
tradición de estudio que proviene principalmente de Europa, y se vincula
estrechamente al estudio de los regímenes parlamentarios y las coaliciones
en aquellos sistemas.
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En América Latina los trabajos sobre las élites son escasos y, en general,
recientes. Esto se explica porque los procesos de modernización nacional y
las olas de quiebres democráticos de la segunda mitad del siglo XX limitaron
las agendas de investigación académica. De hecho, por mucho tiempo la
principal y casi única obra de referencia sobre élites latinoamericanas fue la
compilación de Lipset y Solari (1967), que recoge diversas colaboraciones
de la cuales la mayoría en estricto rigor no se enfocan en élites, sino más
bien en clases medias, campesinado e instituciones de la región. El impulso
por estudiar las élites crece con la caída de los regímenes autoritarios, ya
que se buscó analizar el rol que tuvieron algunas personas y grupos en
las transiciones democráticas. Aquí los trabajos de Best (2011), Higley y
Gunther (1992) y Higley y Pakulski (1992) marcaron una tradición de
estudio con énfasis en los mecanismos de recuperación y mantención
de las nuevas democracias. En la medida que la democracia como forma
de gobierno se consolidó y los temas de investigación se reorientaron,
aparecieron nuevos enfoques para situar a las élites en la discusión. Por
ejemplo, la compilación de Birle, Hofmeister, Malhold y Potthast (2007)
analiza, desde una perspectiva histórica, el rol de las élites en los diversos
procesos vividos en América Latina, siendo una obra de referencia sobre las
evoluciones de los grupos que han ejercido el poder en la región³.
Recientemente destacan investigaciones que examinan la composición
y circulación de los agentes, como también su nivel de profesionalización.
Ejemplos de esto son Cabezas (2011) sobre Bolivia, Colombia y Perú, y
Espinoza (2015) sobre Bolivia. En Brasil es relevante el trabajo de Codato
(2015) sobre élites políticas regionales. En Argentina se encuentran, por
una parte, trabajos como Morresi y Vommaro (2014), con foco en los
cuadros dirigentes pertenecientes a la Propuesta Republicana (PRO)⁴ y,
por otra parte, trabajos como Canelo (2011) y Levita (2015), que, desde la
sociología política, se centran en los perfiles y las carreras de los senadores
nacionales, o Lodola (2009) y Mustapic (2000) que, con un enfoque
institucionalista, abordan aquel tema desde la ciencia política.
Del mismo modo, y como consecuencia de la gran influencia del Proyecto de Élites
Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) de la Universidad de Salamanca, se han
desarrollado interesantes reflexiones sobre la profesionalización de la política y otros
temas como las brechas ideológicas que existen dentro de la élite y entre ésta y la
ciudadanía. Buenos de ejemplos de esto son Alcántara (), Alcántara y Luna
() y Luna y Zechmeister ().
También existen trabajos recientes enfocados en las élites conservadoras de otros
países de la región. Para Chile véase Siavelis () y para Brasil véase Montero
().
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En Chile el estudio de las élites políticas ha estado marcado por un
desinterés del mundo académico, con excepción de casos más bien aislados
provenientes desde la historia y la sociología (González-Bustamante 2013a,
Joignant y Güell 2011)⁵. Sin embargo, esta situación ha cambiado bastante
en los últimos años y es posible identificar una primera ola de literatura
reciente donde Joignant (2011a, 2011b, 2011c, 2012), Silva (2006, 2010,
2011), Delamaza (2011) y Espinoza (2010) han tenido una influencia
importante y han inspirado una segunda ola compuesta por trabajos con un
fuerte foco empírico, entre los cuales se encuentran González-Bustamante
(2013b, 2014), Joignant (2014), Lobos (2014)⁶. En este grupo de trabajos
cabría esperar algún tipo de análisis sobre los subsecretarios por su rol en
el proceso político. No obstante, los subsecretarios son nombrados como
un actor más, sin profundizar sobre su composición como grupo y sus
características como parte de la élite política.
Por otra parte, se encuentra la literatura que estudia la relación entre
política y técnica, donde tiene cabida la discusión teórica sobre burocracia,
tecnocracia y procesos políticos. Este tipo de trabajos también tiende a
dejar fuera a los subsecretarios, y cuando son incluidos se hace como un
ejemplo de politización de la gestión o de tecnificación de la política. Una
de las posibles explicaciones sobre la existencia de este vacío es que los
subsecretarios, a pesar de su naturaleza política, son considerados más bien
como funcionarios y no políticos precisamente. Esto sucede por la dualidad
de funciones propias de esta posición. Desde este punto de vista pareciera
que existe una distancia entre el mundo político, ministros principalmente,
y los funcionarios públicos –ya sean estos burócratas, tecnócratas o altos
Entre aquellas excepciones es relevante agregar y destacar el trabajo de Reimer ().
Esta investigación pionera se enfoca en medir la circulación de la élite política en
Chile con base en una fórmula de velocidad con la cual analiza . cargos ocupados
por . individuos en instituciones a través de seis cortes decenales (, ,
, , y ). Establece cuatro categorías de acuerdo a la velocidad de
circulación: alta, mediana, normal y baja. No se registran gobiernos de baja circulación.
El gobierno de Eduardo Frei Montalva, por ejemplo, tiene una circulación normal.
En el rango de circulación mediana se encuentra, por ejemplo, el gobierno de Jorge
Alessandri Rodríguez (-). En el rango de alta circulación se encuentran los
dos gobiernos de Arturo Alessandri Palma (- y -), los gobiernos
radicales de la década de , el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (-),
entre otros.
También se podrían incluir en este grupo trabajos como Olivares, González-
Bustamante, Meneses y Rodríguez () y Olivares, Baeza y Dávila (), que se
enfocan en los gabinetes ministeriales en Chile.
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directivos⁷.
Sería factible entonces que los subsecretarios fuesen objeto de estudio
de otro tipo investigaciones vinculadas directamente con el análisis de los
burócratas, tecnócratas o altos directivos. Los estudios de administración
pública, por ejemplo, se centran en la figura del directivo público y
tienden a dejar de lado a los subsecretarios, ya que los consideran agentes
políticos. Por otra parte, cuando se analizan los debates teóricos sobre los
procesos de modernización del Estado nuevamente los subsecretarios son
excluidos, a pesar de que gran parte de esta literatura se centra en aspectos
donde su quehacer es relevante: la relación entre técnica y política, la
cual se manifiesta frecuentemente en la tensión existente entre política y
gestión. En este contexto, los subsecretarios, como jefes de servicio, deben
velar por el cumplimiento de la misión del servicio público, para lo cual
deben seguir las directrices que emanan desde los ministros, los que a
su vez siguen las directrices presidenciales. Entonces es factible suponer
que los nombramientos de subsecretarios debiesen obedecer a criterios
puramente técnicos y no políticos, esto porque su labor es eminentemente
profesional. Sin embargo, lo anterior puede generar una captura y un
dominio tecnocrático alejado de los ideales democráticos y las lógicas
de representación asociadas a los nombramientos basados en confianza
(Dávila 2010, 2011, González-Bustamante 2013a).
La confianza política es un elemento central en el proceso de
nombramiento de ministros y subsecretarios. Los nombramientos se rigen
por mecanismos informales de distribución de poder. La priorización de
la confianza como criterio se asocia a los sistemas de botín (spoil systems),
donde el clientelismo juega un rol fundamental. De hecho, el surgimiento
de los sistemas de servicio civil se relaciona a una arquitectura institucional
donde las credenciales académicas fueron de gran relevancia para obtener
posiciones de privilegio en el aparato gubernamental, situación que
benefició a élites políticas y sociales, ejemplos de esto son Gran Bretaña,
Francia, Japón y Rusia (Grindle 2012). Los sistemas de servicio civil tienen
características y especificidades determinadas que encuadran las relaciones
y redes entre funcionarios públicos y políticos. Los grados de apertura de
Tradicionalmente los burócratas de alto nivel han sido denominados mandarines por
encontrase insertos en un contexto de burocracia weberiana, donde la imposibilidad
de remoción generaba que burócratas capturasen a los agentes políticos (González-
Bustamante, Olivares, Abarca y Molina ). Por otra parte, términos como
tecnócrata han sido utilizados para referirse a burócratas con altos niveles de recursos
técnicos, es decir, credenciales académicas de alto prestigio. Por último, el término
alto directivo es más propio del enfoque de Nueva Gestión Pública (NGP).
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un sistema y la tensión entre profesionalización y politización son ejes
que impactan directamente en su tipificación (González-Bustamante et
al. 2016, Ramió Matas y Salvador 2005). Los sistemas cerrados se basan
en carreras funcionarias de por vida, los sistemas abiertos o de entrada
lateral, en cambio, realizan selección con base en la especialización de
los funcionarios. En este contexto, cabe preguntarse si las subsecretarías
debiesen entrar en la lógica de los sistemas de servicio civil dado su carácter
y responsabilidades técnicas y administrativas asociadas con la gestión de
los ministerios⁸.
Por último, se encuentra la literatura asociada a los gabinetes, la cual
se vincula a los subsecretarios ya que se centra específicamente en su
superior jerárquico inmediato: los ministros. La tradición del estudio de
los gabinetes y la rotación ministerial proviene principalmente de Europa
y del estudio de los regímenes parlamentarios. Entre los trabajos clásicos
se encuentran Blondel (1988), Blondel y Müller-Rommel (1993, 1997) y
Blondel y iébault (1988, 1991)⁹. Por otra parte, entre los estudios más
recientes destacan Curtin (2015) sobre el parlamentarismo neozelandés,
Dowding y Lewis (2015) sobre el caso australiano que posee un gobierno
federal estilo Westminster, y Masuyama y Nyblade (2015) que abordan el
caso japonés que cuenta con un parlamentarismo de larga data. En América
Latina destacan trabajos sobre el caso argentino, brasileño y uruguayo¹⁰. En
Chile son relevantes las investigaciones de Olivares et al. (2014), Olivares
et al. (2015), entre otros trabajos¹¹.
Por ejemplo, en España los subsecretarios son profesionales de carrera a los cuales se
les exige grados académicos o títulos profesionales según el área de especialización de
cada cartera.
También es relevante destacar el trabajo de King, Alt, Burns y Laver (), que
propone un modelo estadístico unificado para explicar la disolución de los gabinetes
en las democracias parlamentarias con base en variables relacionadas con los atributos
de cada país, del sistema de partidos y de cada gabinete.
Sobre Argentina destacan los trabajos de Camerlo (), Canelo () y Giorgi
(). Sobre el caso brasileño resultan relevantes los trabajos de Amorim Neto
(), Batista () e Inácio (). Por último, sobe Uruguay se encuentra el
trabajo de Chasquetti, Buquet y Cardarello ().
Destacan los trabajos descriptivos sobre gabinetes de la Concertación de Avendaño y
Dávila () y Dávila, Olivares y Avendaño (). Además se encuentra el reciente
trabajo de Cuevas, Morales, Rojas y Aubry (), enfocado también en los ministros
de la Concertación. Cuevas et al. () utilizan un modelo logístico y análisis de
supervivencia. Si bien esto resulta interesante, como trabajan con una submuestra
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Los gabinetes corresponden al conjunto de ministros nombrados por el
jefe de gobierno para trabajar en el diseño y ejecución de políticas públicas.
Los ministros que ingresan al gabinete deben demostrar capacidad de
gestión y fijar prioridades, las cuales emanan desde el jefe de gobierno.
Los ministros tienen la responsabilidad política del diseño de las políticas
públicas. Siempre son de confianza de la autoridad del poder ejecutivo
(Mainwaring 1993). Por otra parte, su contraparte, los subsecretarios,
tienen responsabilidades administrativas y relacionadas con la ejecución
de políticas. Dogan (1981) indica que la designación de ministros es un
evento crucial para la vida política de todos los países, esto también es
aplicable para la designación de subsecretarios ya que ambos procesos están
estrechamente vinculados.
Como los subsecretarios poseen la potestad de subrogar a los ministros,
resulta plausible suponer que operan mecanismos similares para el acceso
y la permanencia en el campo. Además, ambos cargos están asociados
a tiempos o momentos diferentes en la carrera política: un ministro es
un político relativamente consagrado con amplios capitales y redes; el
subsecretario, en cambio, generalmente es un político cuya carrera está
en desarrollo y por lo tanto es altamente probable que en momentos
posteriores –generalmente años después– asuma como ministro¹². El
proceso de conformación del gabinete no solo se rige por normas legales
de ministros es altamente probable que sus análisis estadísticos tengan fuertes sesgos,
sobre todo los modelos de riesgos proporcionales. Por otra parte, la submuestra que
utilizan y que forma parte de la base de datos del proyecto de investigación Fondecyt
, no es adecuada y contiene errores. Los datos fueron revisados y validados en
septiembre de (Joignant y González-Bustamante , véase también González-
Bustamante ) y Cuevas et al. () no utilizan la base validada.
Esto está asociado a la idea de una carrera política ascendente. Puede ocurrir lo
contrario, que un exministro eventualmente asuma como subsecretario, pero es
algo poco común pues sería visto como un retroceso en la carrera. Para políticos
profesionales el orden no necesariamente es importante, pues están disponibles
para asumir cargos cuando el partido o el presidente lo necesite. En el caso chileno
destacan Adriana Delpiano y Sergio Galilea. Delpiano luego de ser ministra en Bienes
Nacionales (-) y en el Servicio Nacional de la Mujer (-), asumió
como subsecretaria de Desarrollo Regional (-), luego como intendenta
de la Región Metropolitana (-) y luego como ministra de Educación
( a la fecha). Galilea fue subsecretario de Vivienda (-), subsecretario
del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Segpres) (-), ministro
de Bienes Nacionales (-), intendente de la Región Metropolitana (-
), intendente de la Región de Los Lagos (-) y luego asumió como
subsecretario de Obras Públicas ( a la fecha).
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y formales, se trata de un proceso influido por un conjunto de reglas “no
escritas” relevantes y que generalmente son conocidas por los principales
actores del sistema político. Por esto buena parte de la literatura sobre
gabinetes ha buscado identificar cuáles son aquellas reglas informales que
condicionan a los sistemas políticos. De acuerdo a Altman (2000), existen
dos teorías que explican cómo se realiza la distribución de ministerios entre
los miembros de la coalición: primero, la distribución se realiza de forma
proporcional a la cantidad de escaños que controla cada partido; segundo,
el presidente podría reservar una cuota de cargos para distribuirlos entre su
círculo de confianza¹³. Es plausible suponer que estas reglas aplican para la
conformación de las subsecretarías.
Una arista importante es la salida de los titulares de sus cargos, situación
que implica un ajuste en el gabinete. Estos ajustes tienen impacto a nivel de
ministros y subsecretarios. En los regímenes presidenciales la decisión de
realizar ajustes en el gabinete recae de forma casi exclusiva en el presidente
(Mainwaring 1993). Independiente del régimen de gobierno, los cambios
en los gabinetes son ajustes para enfrentar algún tipo de contingencia como
la proximidad de una elección o un evento crítico que afecta el sistema
político. La literatura tiende a identificar las crisis económicas, la baja
popularidad y los escándalos mediáticos como shocks que aumentan el riesgo
de rotación ministerial (Camerlo y Pérez-Liñán 2015, Martínez-Gallardo
2014). Además una rotación generalmente implica un reordenamiento de
las fuerzas políticas en el aparato gubernamental en varios niveles.
En resumen, la investigación académica desde la teoría de las
élites, la relación entre política y técnica, y los estudios de gabinetes, no
se ha enfocado en la figura de los subsecretarios. Esto a pesar de que su
nombramiento o salida puede suceder por causas similares que las que
afectan la conformación y rotación ministerial. Los subsecretarios al
igual que los ministros son miembros de élite política, pero no han sido
estudiados como tales ni en Chile ni en la región. Por otra parte, los
subsecretarios podrían haber sido incluidos en la agenda de investigación
sobre la modernización del servicio público, pero esto tampoco ha ocurrido.
En suma, no obstante su centralidad en el proceso político, estos actores
han sido casi invisibles como objeto de estudio para la academia.
Dependiendo del tamaño del partido del presidente aquella porción podría llegar
incluso al % del gabinete (Altman ).
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CONTEXTO POLÍTICO: DE LA TRANSICIÓN A LA
POSTRANSICIÓN
Durante los cuatro gobiernos de la Concertación (Patricio Aylwin, 1990-
1994, Eduardo Frei, 1994-2000, Ricardo Lagos, 2000-2006, y Michelle
Bachelet, 2006-2010), Chile finalizó su transición e inició un proceso de
consolidación democrática. Si bien existe un importante debate sobre el
momento exacto en que finalizó la transición chilena, este trabajo se ajusta
al argumento de Siavelis (2009), quien asume que la transición se extendió
desde 1988, año del plebiscito en que Pinochet fue derrotado, hasta el
2005, año en que se reformó la Constitución. Por lo tanto, los primeros
gobiernos de la Concertación estuvieron marcados por un contexto político
transicional, en el cual las fuerzas armadas mantenían una capacidad de
veto relevante sobre el gobierno. La amenaza constante que esto significaba
para la estabilidad del sistema político forzó a la Concertación a mantener
una política de consensos y diálogo con la derecha y diversos grupos de
presión como el empresariado.
La reconstrucción del campo político en el Chile postautoritario fue
dominada por una serie de arreglos constitucionales realizados en el marco
del proceso de transición. En este contexto, es relevante considerar la
existencia de enclaves autoritarios que condicionaron el funcionamiento
del sistema político y una arquitectura institucional con implicancias
simbólicas y socioculturales que afectaron la recomposición de la élite
política chilena (Garretón 1999). Como consecuencia del tipo de
transición aquellos enclaves determinaron el quehacer gubernamental por
bastante tiempo, casi dos décadas. No obstante las limitantes, el aparato
público fue colonizado por militantes y simpatizantes de la Concertación
(Delamaza 2011). Es más, lo anterior se dio en el contexto del uso de
sistemas de patronazgo y mecanismos informales como el cuoteo que
permitieron la recolonización de la administración pública, la cual había
sido cuoteada con absoluta discrecionalidad por los militares durante la
dictadura (Rehren 2002).
También es importante notar la influencia de los centros de pensamiento
o think tanks de la Concertación como vías o senderos para acceder a
las posiciones más relevantes en el aparato gubernamental (González-
Bustamante 2013b, Olivares et al. 2014). Esto permite especular sobre la
profundidad que tuvo el proceso de recolonización de la administración
pública por parte de la Concertación, pues la evidencia indica que los
partidos de la coalición utilizaron sus centros de pensamiento como
plataforma de reclutamiento y formación política, siendo utilizados por los
militantes para llegar a posiciones de privilegio en el aparato gubernamental
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y como un proxy de credenciales académicas: aquellos militantes no
necesariamente poseían capital cultural institucionalizado relevante,
pero su participación en los think tanks les permitía subsidiar aquello.
La recolonización fue posible en parte por la existencia de una red de
agentes políticos con una orientación socialdemócrata y con credenciales
académicas relevantes. Aquellos agentes durante la dictadura trabajaron en
think tanks independientes. Esta red operó en términos intelectuales como
un contrapunto a la influencia generada por los Chicago Boys durante el
régimen militar (Ramos y Scrollini 2013). Aquella red se relaciona con
lo que Silva (2011) identifica como élite tecnocrática, la cual lideró la
discusión política durante los gobiernos de la Concertación. Se trata de
un grupo compuesto por agentes con importantes credenciales académicas
obtenidas principalmente en universidades estadounidenses. Este grupo
sostuvo fuertes pugnas con la clase política tradicional¹⁴.
En este contexto, los partidos de la Concertación reconocieron que
existía una autoridad suprapartidista ante la cual subordinaron sus
intereses y opiniones (Boeninger 1997). Esto tiene relación con el grado
de entendimiento, camaradería y consenso que alcanzaron los equipos
técnico-políticos durante el mandato de Patricio Aylwin. A esto se suma que
la Concertación dejó la política económica en manos de los economistas
con perfiles tecnocráticos para demostrar estabilidad y dar una señal de
garantía a los empresarios, al Ejército y a la derecha política (Silva 2010).
La distribución de ministerios entre los partidos de la Concertación fue
un elemento clave para el funcionamiento y la estabilidad gubernamental
(Siavelis 2013). Evidentemente se podría suponer que lo mismo aplicaba a
nivel de subsecretarías.
En los procesos de conformación de gabinetes operaron mecanismos
informales como el cuoteo y la integración vertical. Para Siavelis (2009) el
cuoteo fue una elaborada e informal forma de distribución de poder que
La pugna entre hombres de partido y tecnócratas fue escalando con el tiempo.
Durante el gobierno de Frei surgió la pugna entre autoflagelantes, sector crítico que
rechazaba las políticas promercado, y los autocomplacientes, sector que avalaba
los resultados obtenidos. Para más detalles véase Silva () y Navia (). El
conflicto se desreguló alcanzando su punto más alto con la expulsión del senador
democratacristiano Adolfo Zaldívar en diciembre de . Zaldívar era un abierto
opositor a las políticas tecnocráticas del gobierno y a las configuraciones suprapartidistas
(Silva ). En este contexto, Michelle Bachelet debió realizar concesiones a los
políticos tradicionales debilitando su alianza con sectores tecnocráticos –plasmada en
el protagonismo que tuvieron agentes ligados al think tank Espansiva, especialmente
Andrés Velasco, ministro de Hacienda de Bachelet–.
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en lo medular consistía en una meticulosa división ministerios entre todos
los partidos de la coalición, donde cada uno recibía una cuota según su
tamaño e importancia. Esto se complementó con que los subsecretarios
fuesen de un partido distinto al del ministro, lo que obedece a una lógica
de integración vertical (Rehren 1992). Con esto se buscó promover la
capacidad de negociación y la generación de consensos entre los partidos
de la coalición, esto como consecuencia del necesario diálogo que el
ministro y subsecretario debían desarrollan para, entre otras cosas, nombrar
individuos en los diversos cargos de confianza en el Estado.
La influencia del cuoteo y el patronazgo en el proceso de recomposición
de la élite política chilena y la recolonización de la administración pública,
se dan en el marco de la alta estabilidad del sistema político chileno
postautoritario, en el cual de forma inédita para la historia política
chilena una coalición gobernó durante 20 años de forma ininterrumpida.
Las lógicas informales de distribución de poder en los distintos niveles
gubernamentales contribuyeron con dicha estabilidad, pero también dieron
paso a un creciente malestar con la concentración de poder por parte de
determinados grupos. Existe diversa evidencia sobre la tecnificación que
vivió la Concertación. Por ejemplo, Joignant (2011b, 2011c) identifica
un grupo de technopols y sugiere la existencia de un círculo íntimo de
la coalición compuesto por una veintena de actores que ejercieron un
liderazgo transversal y ocuparon las posiciones más relevantes en el campo
político. Esto es similar a lo indicado por Ramos y Scrollini (2013) y Silva
(2010, 2011).
Los mayores problemas durante los gobiernos de la Concertación se
relacionan con ciertos eventos críticos o shocks que afectaron al sistema
político. Destaca la influencia de las crisis económicas, particularmente
la crisis asiática (1998) y la crisis de las hipotecas subprime (2008). Es
importante destacar que Chile estuvo particularmente expuesto a la crisis
asiática ya que el 32% de sus exportaciones se destinaban a países de aquel
continente (Esquivel y Larraín 1999). Por otra parte, durante el segundo
decenio de los gobiernos concertacionistas salieron a la luz pública
diversos casos de corrupción¹⁵ que impulsaron un creciente malestar
ciudadano que coincidió con la irrupción de movimientos sociales que
criticaron las políticas impulsadas por la Concertación. Los vínculos
entre los movimientos sociales y la política, que en su momento sirvieron
para recolonizar la administración pública pinochetista, comenzaron a
erosionarse y se generó una distancia entre los políticos instalados en el
Varios de estos casos son utilizados en los modelos estadísticos de este artículo, por lo
cual se enumeran los más relevantes en el apartado metodológico.
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gobierno y las organizaciones sociales, proceso al que Somma y Bargsted
(2015) llaman autonomización de la protesta. En este contexto, emergieron
movilizaciones estudiantiles en 2006 y 2008¹⁶, las que se proyectaron con
mayor intensidad el año 2011 y 2012 bajo la consigna “Fin al lucro en la
Educación”, lo que implicó una fuerte demanda social por reformas en el
sistema educacional¹⁷.
A pesar de los eventos críticos durante las dos décadas de gobiernos
concertacionistas existió una baja rotación en los gabinetes, lo que se
tiende a relacionar con los mecanismos de nombramientos con base en
el peso relativo de los partidos de la coalición (Altman 2008, González-
Bustamante y Olivares 2015, Olivares y González-Bustamante 2015). Es
relevante verificar si sucede lo mismo a nivel de subsecretarías: si cuando
se realizaba un ajuste ministerial, por las lógicas del cuoteo e integración
vertical, también se realizaba un ajuste en las subsecretarías.
Los mecanismos de distribución de poder informales de la Concertación
se replicaron, con algunos matices, durante el gobierno de Sebastián Piñera
(2010-2014). El triunfo de Piñera en las elecciones presidenciales de 2009-
2010 significó el retorno democrático de la derecha al poder luego de 50
años. El principal desafío del gobierno fue asegurar la gobernabilidad,
expresada principalmente en la capacidad de mantener el rumbo del país
en materias económicas y en el plano político.
Pese a no enfrentar directamente escándalos de corrupción –aunque si
cuestionamientos por conflictos de interés¹⁸– ni problemas económicos, uno
Entre el y los estudiantes secundarios se movilizaron mediante tomas
de colegios, marchas y otras acciones. La movilización inicialmente fue por la
gratuidad en la Prueba de Selección Universitaria (PSU) y por un pase de transporte
público gratuito y nacional. En la medida que la acción colectiva resultó efectiva y
las protestas se fueron masificando, el movimiento amplió sus demandas solicitando
reformas en el sistema educacional. Durante el período fueron removidos ministros y
la popularidad del gobierno cayó en las encuestas de opinión.
Esta demanda social se funda en la premisa de que el sistema educacional no debiese
funcionar bajo lógicas de mercado (mercado ficticio). El sistema educacional actual
en Chile fue instaurado con las reformas estructurales de corte neoliberal en la década
de en pleno régimen autoritario, aquellas reformas implicaron la privatización
de mercados y la extensión de la lógica de mercado a campos no convencionales
(Solimano ).
Por ejemplo, en junio de el ministro de Segpres, Jorge Insunza, se vio obligado
a renunciar a su cargo por denuncias relacionadas con la recepción de honorarios
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de los principales escollos a los que debió hacer frente el gobierno de Piñera
fue el aumento y diversificación de la protesta social. Durante este período
se desarrollaron las manifestaciones más relevantes de la historia reciente
del país (Tricot 2012). Emergieron, por ejemplo, temas relacionados con
la distribución de la riqueza entre las regiones¹⁹, la cuestión educacional
mantuvo a universidades públicas y colegios paralizados durante meses, se
radicalizó el movimiento mapuche²⁰, entre otras cosas. El gobierno tuvo
poca capacidad para dialogar con los movimientos sociales, lo que se vincula
a las estrategias de conformación de gabinetes que implicaron privilegiar
nombramientos de independientes, quienes no mostraron capacidad para
enfrentar los problemas políticos y sociales que atravesaba el país.
En resumen, el acceso y la permanencia en el gabinete, tanto a nivel
ministerial como en las subsecretarías, tiene relación con la forma en que
cada gobierno distribuye el poder mediante mecanismos informales, pero
también con las crisis o eventos críticos que enfrenta. A continuación
se desarrolla una propuesta analítica para examinar el impacto de estos
factores en los subsecretarios.
MÉTODO
En este artículo se analizan los factores que inciden en la supervivencia de
los subsecretarios en Chile durante los gobiernos de la Concertación y el
gobierno de Sebastián Piñera. Para esto se evalúan variables institucionales
de compañías mineras mientras presidió el comité de minería cuando fue diputado
(Gramacho ). Si bien esto no estalló como un escándalo de corrupción relevante,
si fue considerado un conflicto de interés, de la misma forma la prensa y la opinión
pública especuló bastante sobre los conflictos de interés del presidente Piñera y de
varios de sus ministros debido a sus vínculos e intereses empresariales.
Las protestas en Magallanes contra el alza del gas en enero de fueron la primera
señal de la molestia de esa región con las políticas del gobierno, particularmente
con el alza en las tarifas del gas natural en la región. Las movilizaciones tuvieron
como consecuencia la salida del gabinete del ministro de Energía. Un año después,
en febrero de , la región de Aysén se movilizó para hacer ver al gobierno su
situación. Estas movilizaciones recibieron alto apoyo en todo el país y se realizaron
protestas en diferentes regiones y en la capital.
Una huelga de hambre de comuneros mapuche que se encontraban en prisión
preventiva provocó una serie de movilizaciones entre los estudiantes universitarios de
diversas zonas del país entre julio y octubre de . Junto con ello se desarrollaron
marchas y protestas que complicaron al gobierno, el cual finalmente decidió tomar
parte de una mesa de diálogo con la Iglesia Católica y los comuneros.
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y eventos críticos (shocks) como predictores de supervivencia/riesgo. Se
sostienen las siguientes hipótesis:
H1: Los factores institucionales, específicamente la integración vertical
entre ministerio y subsecretaría y la dependencia de un ministerio no
político, constituyen predictores de supervivencia en las subsecretarías
durante los gobiernos chilenos entre 1990 y 2014.
H2: Los eventos críticos o shocks, específicamente las crisis económicas,
baja aprobación presidencial, casos de corrupción y alta movilización
social, constituyen factores de riesgo para la supervivencia en las
subsecretarías durante los gobiernos chilenos entre 1990 y 2014.
H3: Las rotaciones ministeriales relevantes condicionan la supervivencia en
las subsecretarías durante los gobiernos chilenos entre 1990 y 2014.
En esta investigación se trabaja con estadística multivariante,
específicamente con modelos de interdependencia y dependencia. En los
modelos de interdependencia se utiliza análisis de clúster que permite
mediante un algoritmo de agrupamiento clasificar a los individuos en
grupos homogéneos internamente pero heterogéneos con respecto al resto
de la muestra. El algoritmo que se utiliza corresponde a un agrupamiento
no jerárquico, particularmente K-means clustering, que optimiza el número
de particiones entre los subsecretarios en cada gobierno con base en
las siguientes variables: 1) sobrevivencia en la subsecretaría; 2) sexo; 3)
militancia; y 4) integración vertical. Para esto se trabaja con el criterio/
índice (stopping-rule) Calińiski-Harabasz con base en el F ratio de ANOVA
(pseudo-F index²¹), lo que permite calcular la distancia euclidiana con el
método de transformación Hellinger (Oksanen 2014). De esta forma se
obtienen gráficos Mondorian que permiten visualizar la conformación de
particiones por período²².
Para los modelos de dependencia se trabaja con análisis de regresiones.
Específicamente se trabaja con análisis de supervivencia que resulta
pertinente para evaluar la permanencia de los individuos en sus cargos y ha
De Acuerdo a Milligan y Cooper () los mejores pseudo-F como stopping-rules
para número clúster son Caliński-Harabasz y Duda-Hart.
Estos gráficos son similares a los gráficos Marimekko o de mosaico. Se llaman
Mondorian en honor a Pieter Cornelis Mondriaan, más conocido como Piet
Mondorian, pintor vanguardista de principios del siglo XX (Países Bajos, –
Estados Unidos, ).
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sido utilizado en diversos trabajos recientes sobre gabinetes (e.g., Camerlo
y Pérez-Liñán 2015, Kerby 2015, Martínez-Gallardo 2014, Quiroz 2015).
Para esto se siguen las técnicas de Hosmer, Lemeshow y May (2008), que
permiten estimar la supervivencia de los subsecretarios con curvas Kaplan-
Meier y analizar los predictores con modelos de riesgos proporcionales o
regresiones de Cox (1972, 1975). Se utilizan específicamente regresiones
de Cox con fragilidad compartida (Cox shared-frailty model), modelos
análogos a las regresiones con efectos aleatorios del análisis multinivel que
permiten incluir variables latentes en la modelación como debilidades
compartidas de un grupo.
Tabla 1: Detalles técnicos de los modelos de riesgos proporcionales
con fragilidad compartida gamma (γ)
Ítem Fuente Detalle
Método de ajuste para
eventos colindantes Efron (1977)
Menos usado y requiere de mayor
cálculo que Breslow (1974), pero es
más exacto
Eventos por variable
predictor
Vittinghoff y
McCulloch (2006) Diez o más eventos por variable
Suposición de riesgos
proporcionales
(PH Assumption)
Grambsch y
erneau (1994) Escala de residuos de Schoenfeld
Fragilidad compartida
gamma (γ)
erneau y
Grambsch (2000)
Ponderación del log likelihood, βn y
SEn por debilidad theta (ϑ)
Nota: Además se realizaron análisis bivariados para evitar multicolinealidad.
Fuente: Elaboración propia.
Los datos de este artículo son parte de un proyecto de investigación
más amplio sobre rotación en los gabinetes en Chile durante los siglos
XX y XXI, cuyos avances preliminares se pueden revisar en González-
Bustamante y Olivares (2015) y Olivares y González-Bustamante (2015).
Los resultados definitivos se pueden revisar en este artículo y en próximas
publicaciones enfocadas en gabinetes ministeriales. Se utilizan conjuntos
de datos construidos con fuentes de acceso público, en este artículo se
utilizan datos de los subsecretarios entre 1990 y 2014 (Tabla 2). Con esto
se realiza un análisis de supervivencia con datos censurados de registro
único.
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Tabla 2: Cantidad de subsecretarios en Chile (1990-2014)
Gobierno Período Subsecretarios
Patricio Aylwin 1990-1994 38
Eduardo Frei 1994-2000 61
Ricardo Lagos 2000-2006 72
Michelle Bachelet 2006-2010 62
Sebastián Piñera 2010-2014 57
290
Nota: El conjunto de datos fue construido con fuentes de acceso público. Cada
caso corresponde a nombramientos no a individuos.
Fuente: Elaboración propia.
En los modelos de riesgos proporcionales se registra un fracaso cuando
un subsecretario fue removido de su cargo con las siguientes excepciones:
aquellos individuos que dejaron el cargo para asumir otra subsecretaría
o un ministerio²³ y aquellos que dejaron el cargo durante un año de
elecciones para ser candidatos al congreso o asumir un puesto relevante
en el comando de campaña presidencial del candidato de la coalición.
Aquellos subsecretarios que terminan el mandato con el presidente son
calificados como “sobrevivientes” aplicando censura administrativa.
Las variables independientes utilizadas en las regresiones de Cox
corresponden a características institucionales y shocks sobre el sistema
político: (X1) tipo de dependencia ministerial; (X2) crisis económicas;
(X3) baja aprobación presidencial; (X4) escándalos de corrupción; y (X5)
movilización social.
La dependencia ministerial (X1) se evalúa con base en la vinculación a un
ministerio político, para lo cual se sigue la definición de Joignant (2011b)
sobre este tipo de ministerios excluyendo las áreas de defensa y relaciones
exteriores por poseer un bajo nivel de rotación: Interior, Hacienda, Segpres
y Secretaría General de Gobierno (Segegob).
Hay varios individuos que dejaron una subsecretaría para ser embajadores, aquello fue
considerado como un fracaso. Si bien ser embajador constituye una posición relevante
en el campo político, también implica alejarse del centro de poder presidencial.
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La crisis económicas (X2) que fueron consideradas son la crisis asiática
(septiembre de 1998 a diciembre de 1999) y la crisis de las hipotecas
subprime (octubre de 2008 a diciembre de 2009). Como consecuencia
directa de la política de liberalización de la economía y apertura al sector
exterior ambas crisis internacionales tuvieron impactos directos en la
economía del país. La crisis asiática golpeó con mucha más fuerza que la
subprime. Durante la crisis asiática el desempleo se elevó sobre el 10% por
primera vez en quince años, la inflación aumentó de manera significativa,
cayó el PIB, entre otros efectos. La crisis subprime desaceleró la economía
chilena, sin embargo, el impacto no fue tan profundo, en parte por los
aprendizajes que dejó la crisis asiática.
Para la baja aprobación presidencial (X3) se consideraron umbrales
inferiores al 40% en la encuesta del Centro de Estudios Públicos (CEP),
esto porque aquella cifra se encuentra bajo el primer cuartil de la aprobación
durante el período del estudio²⁴.
Los escándalos de corrupción (X4) se resumen en los siguientes casos que
tuvieron gran impacto político y mediático entre 1990 y 2014: 1) Casas
Copeva (junio a julio de 1997²⁵); 2) Coimas, MOP-Gate, MOP-Ciade,
MOP-Idecon y Corfo Inverlink (enero de 2002 a diciembre de 2013²⁶); y
Se utiliza la respuesta a la siguiente pregunta: Independiente de su posición política,
¿usted aprueba o desaprueba la forma como está conduciendo el presidente el
gobierno?
La constructora de viviendas sociales Copeva edificó un conjunto de casas que
presentaron fallas estructurales durante el invierno de . El proceso de investigación
determinó que la empresa había realizado regalos a altos personeros políticos con el
fin de ganar la licitación de las obras.
En el caso Coimas varios diputados recibieron dinero para gestionar en el Ministerio
de Transportes el permiso para una planta de revisión técnica. Fueron procesados
cinco diputados y el dueño de las plantas de revisión. Los casos que involucran al
Ministerio de Obras Públicas (MOP) y la empresa de Gestión Ambiental y Territorial
(Gate), Centro de Investigaciones Aplicadas para el Desarrollo de la Empresa
(Ciade) y el Instituto de Economía (Idecon), fueron triangulaciones de dinero
para pagar sobresueldos a funcionarios del ministerio, además, en varios casos, los
servicios pagados no fueron realizados. El caso entre la Corporación de Fomento de
la Producción (Corfo) e Inverlink es un traspaso ilegal de activos desde la primera
(empresa estatal) a la segunda (empresa privada), también se incluye una arista en
la cual Inverlink pagó a la secretaria del presidente del Banco Central por acceso
a información reservada y así realizar un análisis de impacto de estos casos en la
administración pública, para más detalles véase Olavarría ().
Revista de Gestión Pública
170
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3) Chiledeportes (diciembre de 2005 a octubre de 2006²⁷).
Finalmente, para movilización social (X5) se consideran los períodos
que concuerdan con los siguientes casos: 1) movilizaciones secundarias
(septiembre a octubre de 2006 y mayo a junio de 2008); 2) huelga de
hambre de comuneros mapuche que implicó movilizaciones estudiantiles
de apoyo (julio a octubre de 2010); 3) protestas medioambientales de
Barrancones (agosto de 2010²⁸); 4) protestas regionales en Magallanes
(enero de 2011) y Aysén (febrero a marzo de 2012); y 5) movilizaciones
estudiantiles (abril a diciembre de 2011 y marzo a agosto de 2012²⁹).
La variable X1 es una variable dicotómica binaria. Las variables X2,
X3, X4 y X5 se calculan con base en los días expuestos al shock ponderados
por el tiempo que el individuo ejerció como subsecretario, esto genera
variables numéricas que van de cero a 100. Es importante tener esto
en cuenta para interpretar los efectos de las variables significativas en la
modelación estadística, ya que en los modelos de riesgos proporcionales,
al igual que en los modelos lineales (ordinary least squares), hay que
considerar los efectos de las variables numéricas significativas basándose en
cada unidad de la variable independiente.
Como se trabaja con regresiones de Cox con fragilidad compartida
gamma, se condiciona y pondera el log likelihood de la modelación, los
coeficientes β y los errores estándar a una debilidad theta (ϑ) que opera
como variable latente. En esta investigación se trata de las rotaciones
Escándalo derivado de la asignación de recursos fiscales a empresas ficticias, personas
muertas o funcionarios del organismo estatal. Uno de los fondos utilizados, el Fondo
Nacional de Deporte, podía ser asignado de manera directa por el jefe de servicio
que tenía rango de subsecretario. En la medida que avanzó la investigación diversos
políticos de los partidos de la Concertación fueron depuestos de sus cargos.
Ante la decisión de construir la central termoeléctrica Barrancones en sector Punta
de Choros, Isla Damas e Isla Gaviota, se provocaron una serie de movilizaciones
multitudinarias en diferentes ciudades de Chile para oponerse al proyecto. Estas
movilizaciones generaron una presión relevante sobre el sistema político que
significó la intervención extrainstitucional del presidente para que la central no fuese
construida en dicha zona.
La movilización estudiantil del año corresponde a una serie de manifestaciones
nacionales donde participaron universitarios y secundarios bajo la consigna “Fin
al lucro en la Educación”. Estas han sido las movilizaciones más importantes en
términos de alcance y masificación desde el retorno a la democracia en Chile. Para
más detalles sobre los eventos de protesta y su magnitud véase Cummings ().
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ministeriales relevantes. Esta variable latente fue operacionalizada con
base en todos los ajustes ministeriales realizados durante los 24 años del
período estudiado considerando un criterio de inclusión: aquellos cambios
que implicaron más del 25% de rotación del gabinete³⁰. Para la rotación se
contabilizaron todos los cambios de ministros en cada ajuste, ponderando
las caretas políticas por dos. Además se consideraron como un solo ajuste
aquellos que se realizaron con una semana de diferencia como máximo.
Esto permitió identificar las siguientes rotaciones ministeriales relevantes:
1) cuatro eventos durante el gobierno de Frei; 2) tres eventos durante el
gobierno de Lagos; 3) dos eventos durante el gobierno de Bachelet; y 4)
dos eventos durante el gobierno de Piñera. Todos los subsecretarios que
ejercieron su cargo durante aquellos períodos, específicamente durante
un mes desde que ocurrió el evento de alta rotación ministerial, fueron
considerados como expuestos a la debilidad o fragilidad compartida.
Por último, se revisa la bondad de ajuste (goodness of fit) de los modelos
con un análisis de la pendiente de los residuos Cox-Snell comparado con la
función de riesgo acumulada Nelson-Aalen (Hosmer et al. 2008). También
se utiliza una medición de bondad de ajuste alternativa para los modelos de
riesgos proporcionales. Royston y Sauerbrei (2004) propusieron la medida
D para evaluar un modelo de sobrevivencia, de forma similar O’Quigley,
Xu y Stare (2005) propusieron usar una versión modificada de Nagelkerke
R2 para los modelos de Cox llamada p_k^2. En este artículo se trabaja con
R_D^2 que es una transformación de D a través de la ordenación de los
coeficientes xβ calculando la distribución normal esperada y ponderando
por un factor k = √(8/π ) para luego ajustar la medición con regresiones
auxiliares sobre los coeficientes ponderados (Royston 2006).
RESULTADOS
De los 290 subsecretarios que ejercieron entre 1990 y 2014 en Chile, la
gran mayoría fueron hombres: el 76,2% (n = 221). Los gobiernos que
presentan mayor cantidad de mujeres en las subsecretarías son el de Bachelet
y de Piñera, en cambio, la peor tasa le corresponde al gobierno de Frei:
Aylwin = 10,5%; Frei = 9,8%; Lagos = 25%; Bachelet = 38,7%; Piñera =
29,8%. Los datos evidencian una participación creciente de mujeres en las
subsecretarías. Por otra parte, un 79% (n = 229) de los subsecretarios tenía
una militancia activa en alguno de los partidos de la coalición al momento
de ejercer su cargo. Los gobiernos con más independientes fueron el de
Para esto se utilizó información de los ministros que ejercieron entre y
de acuerdo a datos de González-Bustamante y Olivares () y Olivares y González-
Bustamante ().
Revista de Gestión Pública
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Aylwin y de Piñera, el primero dado el contexto político transicional, el
segundo por la tradición política de la derecha chilena de privilegiar a
figuras independientes en cargos políticos: Aylwin = 21,1%; Frei = 19,7%;
Lagos = 4,2%; Bachelet = 11,3%; Piñera = 54,4%.
A continuación se presentan los gráficos Mondorian que permiten
comparar las particiones K-means de subsecretarios por gobierno (Figura
1). Estos gráficos también ofrecen valores exactos del índice Caliński-
Harabasz cuyo valor óptimo es nueve para cada gobierno: Aylwin =
177,776; Frei = 103,057; Lagos = 96,369; Bachelet = 85,081; Piñera =
69,900. Valores bajos implican menos claridad en la estructura de clúster.
Al contrario, valores altos indican estructuras bien definitivas. En este
contexto, destacan los índices de los gobiernos de Aylwin y Frei que
muestran que los subsecretarios en aquellos períodos conformaron grupos
más homogéneos y claramente identificables. Sucede absolutamente lo
contrario en los gobiernos de Bachelet y de Piñera. Esto evidencia el nivel
de cierre/homogeneidad versus el nivel de apertura/heterogeneidad en los
subsecretarios como elenco elitario o subelite.
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Figura 1: Gráficos Mondorian para comparación de particiones
K-means de subsecretarios en Chile (1990-2014)
Patricio Aylwin
(1990-1994)
Eduardo Frei
(1994-2000)
Ricardo Lagos
(2000-2006)
Michelle Bachelet
(2006-2010)
Sebastián Piñera
(2010-2014)
Nota: En el eje X se grafica la cantidad de casos para los períodos analizados y
en el eje Y el número de grupos en cada partición.
Fuente: Elaboración propia.
Las tasas de incidencia y el nivel de rotación muestran que el gobierno
de Patricio Aylwin fue bastante estable a nivel de subsecretarías (Tabla
3). Lo mismo se confirma en análisis preliminares sobre los ministros
del período como González-Bustamante y Olivares (2015) y Olivares y
González-Bustamante (2015). Los porcentajes de rotación ratifican lo
anterior: Aylwin rotó el 25% de sus subsecretarios después de los dos años
de mandato, el resto de los gobiernos lo hizo entre el primer y segundo año
de sus mandatos.
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Tabla 3: Riesgo, incidencia y rotación de los subsecretarios en Chile
(1990-2014)
Gobierno Días en
riesgo
Tasa de
incidencia
Rotación
25% 50% 75%
Aylwin 38.997 0,0004 799 - -
Frei 58.874 0,0008 606 1.018 1.586
Lagos 62.192 0,0008 528 838 1.516
Bachelet 43.658 0,0009 453 671 1.347
Piñera 45.525 0,0008 418 953 -
Total 249.246 0,0007 490 928 1.670
Nota: Los días en riesgo se calculan con base en la cantidad de subsecretarios
de cada gobierno y su tiempo en el cargo. La tasa de incidencia corresponde
al número de nuevos casos que dejan el gabinete con base en la población
en riesgo por unidad de tiempo. A mayor tasa de incidencia, mayor cese de
funciones en las subsecretarías.
Fuente: Elaboración propia.
El nivel de rotación se puede apreciar directamente a través de la
estimación de supervivencia con curvas Kaplan-Meier (Figura 2). Se
presentan estimaciones ajustadas por gobierno que permiten distinguir los
efectos de ciertas variables individuales de los subsecretarios: sexo, militancia
y existencia de integración vertical entre ministerio y subsecretaría. El
análisis con curvas Kaplan-Meier permite apreciar el comportamiento de
los coeficientes de riesgo (hazard ratio) por variable: ser mujer constituye un
predictor de supervivencia, asimismo desempeñarse en una subsecretaría
integrada verticalmente con el ministerio también lo es. Lo que sucede con
las mujeres es interesante pues si bien pocas llegan a posiciones relevantes
en la élite política, para aquellas que lo logran, su sexo les ayuda a sobrevivir
en el cargo, al menos en las subsecretarías. Por otra parte, hacia el final de
los mandatos se aprecia una diferencia entre independientes y militantes de
partidos de la coalición: ser independiente resulta ser un factor de riesgo,
lo cual podría ser consistente con la idea de que aquellos independientes
corresponden a la cuota reservada por el presidente para su círculo de
confianza en el proceso de conformación de los gabinetes.
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Figura 2: Función de supervivencia por características individuales de
los subsecretarios en Chile (1990-2014)
Sexo Militancia
Integración vertical
Nota: Las estimaciones Kaplan-Meier fueron ajustadas por gobierno.
Fuente: Elaboración propia.
Se realizaron dos modelaciones con regresiones de Cox condicionadas a
la fragilidad compartida de rotación ministerial (Tabla 4). La interpretación
de los modelos se puede realizar con los coeficientes de riesgo (hazard ratio)
considerando que cuando el coeficiente es mayor a uno la variable es un
factor de riesgo y cuando es menor a uno es un predictor de supervivencia.
Se puede realizar la misma interpretación con los coeficientes β pero
de forma inversa. El modelo I, correspondiente a los gobiernos de la
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Concertación, muestra que las crisis económicas y los escándalos de
corrupción son factores de riesgo estadísticamente significativos para los
subsecretarios. Por otra parte, el modelo II, correspondiente al gobierno de
Sebastián Piñera, muestra que la alta movilización social es un predictor
de supervivencia estadísticamente significativo a nivel de subsecretarías.
Ambos modelos se encuentran condicionados significativamente a los
eventos de rotación ministerial relevantes.
Los resultados del modelo I sugieren que durante los gobiernos de la
Concertación las crisis económicas y los escándalos de corrupción fueron
eventos significativos que provocaron que subsecretarios dejaran sus cargos,
además los eventos de alta rotación ministerial también resultan relevantes
como variable latente. Los resultados del modelo II son llamativos pues
la evidencia sugiere que durante el gobierno de Sebastián Piñera la
movilización social en lugar de ejercer presión sobre el sistema político
generaba todo lo contrario, tanto así que aquella variable constituye un
predictor de supervivencia para los subsecretarios.
Es relevante considerar que puede parecer que los efectos de las variables
significativas son marginales dado los valores de los coeficientes en los
modelos, sin embargo, las variables independientes fueron calculadas con
base en los días expuestos al shock ponderados por el período que cada
individuo ejerció como subsecretario, por lo cual se debe considerar que el
efecto se calcula por cada unidad de la variable independiente. Esto hace
que la magnitud de los efectos sea bastante relevante.
Por último, la bondad de ajuste se mide con la comparación de los
residuos Cox-Snell y la función de riesgo acumulada Nelson-Aalen (Figura
3). Se puede apreciar que el ajuste del modelo II es mejor, pues si bien
existe un desajuste (some wiggling), éste es en la cola donde la variabilidad
de la estimación de la incertidumbre es mayor (Box-Steffensmeier y Jones
2004). Al calcular R_D^2 con CI95% se obtienen los valores 0,294 y 0,383
en los intervalos superiores para los modelos I y II respectivamente.
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Tabla 4: Regresiones de Cox con método Efron y fragilidad
compartida gamma (γ) para supervivencia de subsecretarios en Chile
(1990-2014)
Variables Modelo I
(1990-2010) Modelo II
(2010-2014)
Integración vertical
0,765
(-0,268)
(0,217)
1,895
(0,639)
(0,623)
Ministerio político
0,964
(-0,036)
(0,206)
0,391
(-0,940)
(0,622)
Crisis económicas
1,019***
(0,019)
(0,005)
--
Baja aprobación presidencial
1,003
(0,003)
(0,004)
--
Casos de corrupción
1,023***
(0,023)
(0,005)
--
Movilización social
1,002
(0,002)
(0,027)
0,982**
(-0,018)
(0,008)
Shared-frailty Rot. Ministerial Rot. Ministerial
theta (ϑ)0,271***
(0,288)
1,905***
(1,704)
Likelihood-radio test theta (ϑ) 0,000 0,000
Observaciones 233 57
Prob > X20,000 0,048
Log likelihood -693,529 -101,975
PH Assumption 0,145 0,546
Días en riesgo 203.721 45.525
Nota: Se indica hazard ratio, coeficientes β y errores estándar entre paréntesis.
Todos los coeficientes y errores se encuentran condicionados a theta (ϑ).
Significancia: *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1.
Fuente: Elaboración propia
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Figura 3: Bondad de ajuste de los modelos de regresión para la
supervivencia de subsecretarios en Chile (1990-2014)
Modelo I
(1990-2010)
Modelo II
(2010-2014)
Nota: Se grafica función de riesgo acumulada Nelson-Aalen y residuos Cox-
Snell.
Fuente: Elaboración propia.
CONCLUSIONES
Los resultados de los modelos con regresiones de Cox con método Efron
y fragilidad compartida gamma permiten analizar las hipótesis de trabajo
propuestas inicialmente. La primera hipótesis que indica que la integración
vertical entre subsecretaría y ministerio y la dependencia de una cartera no
política constituyen predictores de supervivencia se rechaza. En ninguno de
los dos modelos aquellas variables resultan estadísticamente significativas.
La segunda hipótesis, relacionada con que los shocks como las crisis
económicas, baja aprobación presidencial, casos de corrupción y
movilización social constituyen factores de riesgo para la supervivencia en las
subsecretarías, se comprueba parcialmente. Solo resultan estadísticamente
significativas las crisis económicas, los casos de corrupción y la movilización
social, con efectos distintos y en períodos diferentes. Las crisis económicas
y los escándalos de corrupción afectaron particularmente a los gobiernos
de la Concertación generando mayor riesgo en las subsecretarías, por otra
parte, la movilización social resultó significativa en el gobierno de Piñera
con un efecto inverso, es decir, como un predictor de supervivencia. Este
último resultado es interesante, pues sugiere que en aquel gobierno la
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movilización social en lugar de ejercer presión sobre el sistema político
generaba un cierre e inmovilidad, al menos a nivel de subsecretarías.
Por último, la tercera hipótesis, relacionada con que las rotaciones
ministeriales relevantes condicionan la supervivencia en las subsecretarías
para el período estudiado, se comprueba. Los modelos estadísticos
muestran que las rotaciones ministeriales operan como variable latente
estadísticamente significativa que funciona como debilidad o fragilidad
compartida para los subsecretarios que estuvieron expuestos a períodos de
ajustes. Esto implica que la rotación ministerial tiene una influencia en la
supervivencia de los subsecretarios.
De forma complementaria, los análisis de clúster, las tasas de rotación e
incidencia y las estimaciones Kaplan-Meier ofrecen un panorama bastante
preciso sobre la rotación en las subsecretarías chilenas entre 1990 y 2014.
Lo que se debiese profundizar son temas relacionados con las características
individuales de los subsecretarios en una lógica de recursos y capitales,
donde la teoría sociológica de Pierre Bourdieu ofrece un marco bastante
útil para apreciar cómo características personales permiten acceder y
desarrollar carreras políticas (Garrido 2013, Joignant 2011a). Por otra
parte, una cuestión importante que no fue abordada en este artículo es
el nivel de proporcionalidad que existe en los nombramientos a nivel de
subsecretarías con respecto al peso relativo de los partidos de la coalición
en el congreso. Trabajos como Avendaño y Dávila (2012) ofrecen cálculos
de proporcionalidad basándose en el respaldo electoral y la participación
de los partidos en los gabinetes concertacionistas. Sin embargo, aunque
la reflexión va en la dirección correcta, aquel cálculo no resulta del todo
adecuado ya que no considera el dinamismo dentro de los gabinetes con
base en la rotación y supervivencia, el calendario electoral y además el
efecto de la desproporcionalidad (malapportionment) sobre el proceso de
conformación del gabinete (véase Bhavnani 2015). En definitiva, aquel
tema debe ser abordado en otro artículo y de forma más precisa.
Los hallazgos de este artículo resultan relevantes en dos dimensiones.
Primero, son un aporte original y pionero con respecto al estudio de los
subsecretarios como segunda línea gubernamental. Como se advierte en
el desarrollo de los distintos apartados de este trabajo, particularmente
en el apartado teórico, la academia no le ha prestado mayor atención
a este nivel de la carrera política. Segundo, a pesar de que ésta es una
primera aproximación con pretensiones exploratorias, se ofrece un
panorama bastante exacto sobre la rotación de los subsecretarios y los
factores que afectan su supervivencia en un período bastante considerable.
Estos hallazgos resultan relevantes para aquellos que estudian las élites
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políticas, sin embargo, también son importantes para los interesados en el
funcionamiento de la administración pública, esto porque el nivel rotación
de los subsecretarios impacta en la calidad de la gestión; en aquellas áreas
donde el nivel es alto probablemente existen problemas de gestión, las
áreas más estables, en cambio, debiesen funcionar mejor. En este sentido,
se advierten dos posibles líneas de investigación: evaluar que sucede en
los niveles jerárquicos inferiores y estudiar el impacto de una elevada
tasa de rotación en la gestión y administración de áreas gubernamentales
específicas.
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