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La externalización europea del control migratorio: ¿La acción española como modelo?

Authors:

Abstract

This article analyses the recent evolutions in the externalisation of the EU’s migration control in order to understand the extent to which the external dimension the Spanish government developed with regard to the countries of Sub-Saharan African in the second half of the 2000s has served as a model. For this, it addresses the genesis and the key elements of Spanish externalisation and examines the migration conditionality that was consolidated in the negotiation with third countries and its consequences. In conclusion, an assessment is made of the influence on European migration policy along with the consequences of this mimicry in the externalisation of migration control: the reproduction and amplification of past mistakes, both in terms of respect for the rights of migrants and refugees, and the human security of the people in movement.
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ANÁLISIS
LA
EXTERNALIZACIÓN
EUROPEA DEL
CONTROL
MIGRATORIO
¿La acción
española como
modelo?
EUROPEAN EXTERNALISATION
OF MIGRATION CONTROL
The spanish action as a model?
Lorenzo Gabrielli
Investigador GRITIM,
Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)
lorenzo.gabrielli@upf.edu
Anuario CIDOB de la Inmigración 2017
P. 126-152
ISSN: 2462-6732
E-ISSN: 2462-6740
DOI: doi.org/10.24241/AnuarioCIDOBInmi.2017.126
www.cidob.org
Fecha de recepción: 23.12.16
Fecha de aceptación: 12.09.17
1. La externalización del control migratorio: un
marco general
2. La externalización española: ¿un modelo de
acción política para Europa?
3. La influencia de la acción española en la
reciente externalización europea del control
migratorio
4. La condicionalidad migratoria: ¿el legado más
importante del «modelo» español?
5. Conclusiones: la inspiración española y la
profundización de los efectos colaterales
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RESUMEN
Este artículo analiza las recientes evoluciones de la
externalización del control migratorio en la UE a fin
de comprender hasta qué punto la dimensión externa
que desarrolló hacia los países de África Subsahariana
el Gobierno español en la segunda mitad de los años
2000 ha servido como modelo. Para ello, se aborda
la génesis y los elementos clave de la externalización
española y se examina la condicionalidad migratoria
que se consolidó en la negociación con los terceros
países y sus consecuencias. En conclusión, se realiza
un balance de tales influencias en la política migrato-
ria europea y se estudian las consecuencias de este
mimetismo en la externalización del control migrato-
rio: la reproducción y amplificación de los errores del
pasado, tanto en materia de respeto de los derechos
de los migrantes y refugiados, como en el ámbito de
la seguridad humana de las personas en movimiento.
ABSTRACT
This article analyses the recent evolutions in the ex-
ternalisation of the EU’s migration control in order to
understand the extent to which the external dimension
the Spanish government developed with regard to the
countries of Sub-Saharan African in the second half of
the 2000s has served as a model. For this, it addresses
the genesis and the key elements of Spanish externa-
lisation and examines the migration conditionality that
was consolidated in the negotiation with third countries
and its consequences. In conclusion, an assessment
is made of the influence on European migration policy
along with the consequences of this mimicry in the ex-
ternalisation of migration control: the reproduction and
amplification of past mistakes, both in terms of respect
for the rights of migrants and refugees, and the human
security of the people in movement.
PALABRAS CLAVE
migración cualificada, españoles, inmigración,
emigración, extranjeros, laboral
KEY WORDS
?????????
PALABRAS CLAVE
Externalización, políticas de inmigración,
España, Europa, África, Mediterráneo
KEY WORDS
Externalisation, immigration policies, Spain,
Europe, Africa, Mediterranean
LA EXTERNALIZACIÓN EUROPEA DEL CONTROL MIGRATORIO: ¿LA ACCIÓN ESPAÑOLA COMO MODELO?
128 ANUARIO CIDOB DE LA INMIGRACIÓN 2017 p. 126-152. ISSN: 24 62-6732 – E-IS SN: 2462-6740 – www.cidob.org
1. LA EXTERNALIZACIÓN DEL CONTROL MIGRATORIO: UN MARCO GENERAL
En los años noventa del siglo pasado, tras la implementación del espacio Schengen, el área
mediterránea se transforma progresivamente en una zona clave en materia migratoria, a causa
de las llegadas de migrantes y refugiados por vías informales. En aquella época, España, Italia y
Grecia eran considerados por los miembros del espacio Schengen como los puntos débiles de la
frontera común europea en relación con el control de los flujos migratorios. Sin embargo, en los
años 2000, las políticas migratorias europeas comienzan progresivamente a apuntar al continen-
te africano, primero hacia los países del sur del Mediterráneo y enseguida hacia la región subsa-
hariana. Esto se debe al desarrollo cada vez más importante de la dimensión externa de la política
de inmigración, también definida como «externalización», «extraterritorialización» o «delegación»
del control migratorio hacia terceros países (Boswell, 2003; Gabrielli, 2007 y 2011, Geddes, 2009;
Guiraudon, 2001, Lavenex, 2006 y 2007, Lavenex y Uçarer, 2004). Todas estas definiciones enfati-
zan la dinámica de desplazamiento de las tareas de control migratorio fuera del territorio europeo
y hacia terceros países. El «control remoto» de la migración (Zolberg, 2003), a través de la política
de visados o de centros de procesamiento externos al territorio nacional, no es ni muy reciente,
ni específico del caso europeo. En todo caso, existen dos elementos novedosos que hacen
sumamente interesante estudiar la dimensión externa de la política de inmigración en el caso
europeo hoy en día: por una parte, el hecho de que estas prácticas se hayan vuelto centrales en
la estrategia para hacer frente al fenómeno migratorio (Zaiotti, 2015) y, por la otra, que además los
acuerdos bilaterales o multilaterales traten temáticas relacionadas con el control migratorio. Así,
guiada por una lógica a corto plazo, esta externalización se construye a través de la delegación
del control de los flujos migratorios hacia los principales países de tránsito, para crear una «zona
tampón» alrededor de la UE y supuestamente disuadir la migración (Guiraudon, 2001; Gabrielli,
2007; Casas-Cortes et al., 2011; Andersson, 2014). Para implementar esta extraterritorialización
de las políticas de control migratorio hacia terceros países, los gobiernos europeos recurren a un
conjunto heterogéneo de acuerdos con los países africanos emisores y de tránsito con el fin de
impulsar y asegurar su colaboración con Europa.
En abril 2016, el entonces ministro de Interior español, Jorge Fernández Díaz, explicaba que la
UE estaría copiando el «modelo español» en materia de política migratoria1. Cierta narrativa en
este sentido se ha difundido en España. Sin embargo, en el ámbito europeo no existe ninguna
mención explícita a este modelo en los marcos políticos de dicha materia. El objetivo principal
1. Véase: «Somos un modelo de referencia para Europa en política migratoria». El País (30.04.2016) (en línea) https://politica.
elpais.com/politica/2016/04/29/actualidad/1461939788_786313.html
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de este análisis es comprender hasta qué punto existe un «modelo español» en materia de ex-
ternalización y qué influencia tiene en el desarrollo más reciente de la externalización del control
migratorio impulsada por la UE. Para ello, es necesario, en primer lugar, analizar cuáles son los
elementos fundamentales de la dimensión exterior de la política migratoria española, con parti-
cular interés en el caso de África Subsahariana; en segundo lugar, estudiar el desarrollo reciente
de la externalización europea, para verificar cuáles son los elementos comunes entre los dos
niveles de acción política y hasta qué punto ha habido una influencia española a nivel europeo,
centrándonos en particular en la «condicionalidad migratoria»; y, finalmente, realizar un balance
de tales influencias en la política migratoria y considerar brevemente sus consecuencias para las
personas en movimiento.
2. LA EXTERNALIZACIÓN ESPAÑOLA: ¿UN MODELO DE ACCIÓN POLÍTICA PARA LA UE?
Debido a su situación geográfica, desde comienzos de los años 2000 España, junto con Italia,
presiona a los socios europeos para apoyar sus tareas de control de la frontera común europea
frente a los flujos migratorios2. Esta comunidad de intereses entre los dos países impulsa tam-
bién en la agenda europea la cuestión de la cooperación con terceros países en materia migrato-
ria3 (Ritaine, 2003; Pinyol, 2007; Gabrielli, 2011b). Sin embargo, es en materia de externalización
del control hacia el continente africano donde la acción española representa posiblemente un
modelo para Europa. A fin de comprender su influencia, es necesario entonces entender cuáles
son los elementos claves de la dimensión exterior española. A este propósito, a continuación
se analizará: 1) el desarrollo de la acción diplomática en África Subsahariana; 2) los acuerdos de
readmisión; 3) los acuerdos más amplios de cooperación migratoria; 4) el uso de acuerdos tanto
formales como informales; 5) la cooperación operativa en el ámbito de intercambio de informa-
ción, oficiales de enlace y operaciones comunes de patrullas; 6) la condicionalidad migratoria
(ligada a la ayuda al desarrollo, así como a otros ejes de las relaciones).
Generalmente se considera que el Plan África ha sido un elemento clave de la acción exterior
española en materia migratoria. Esto es cierto sobre todo en materia de fomento de las acciones
diplomáticas con varios países de África Subsahariana; sin embargo, el desarrollo empírico de
la dimensión externa de la política de inmigración española se desarrolla finalmente de manera
2. La acción política española impulsó, a finales de 2005, la primera operación de patrullas conjuntas de la agencia Frontex en
la zona de Gibraltar (Minerva) y en el Atlántico (Hera).
3. La declaración final del Consejo UE de Sevilla de 2002 subraya que «cualquier futuro acuerdo de cooperación, asociación o
equivalente que concluya la UE o la CE con cualquier país debería incluir una cláusula sobre la gestión conjunta de los flujos
migratorios y sobre la readmisión obligatoria en caso de inmigración ilegal».
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más improvisada, sobre la marcha, como si de un ejercicio de «bricolaje» se tratara, ya que el
plan en sí no define líneas y actuaciones claras (Gabrielli, 2011b). En consecuencia, para visualizar
las características centrales de la dimensión externa de la política de inmigración española es
necesario considerar a la vez su evolución temporal y geográfica, así como las modalidades de
negociación de la cooperación con terceros países. En este sentido, un primer pilar fundamental
de la dimensión externa es representado por los acuerdos de readmisión de los migrantes en
situación irregular en España o interceptados a su llegada. Estos acuerdos pueden contemplar el
retorno forzoso de los ciudadanos de los países signatarios, o también de nacionales de terceros
países que han transitado por uno de los países signatarios antes de entrar irregularmente en el
otro (Cassarino, 2012 y 2016). Por ejemplo, en 1992, España firma su primer acuerdo de readmi-
sión con Marruecos, que implica la readmisión de nacionales y de ciudadanos de terceros países,
aunque finalmente Rabat no acepta la validez de este acuerdo hasta 2003, cuando finalmente
transpone su contenido en la legislación nacional, y coopera en las readmisiones negociando
caso por caso (Casas-Cortes et al., 2011 y 2016, El Qadim, 2015, Ferrer-Gallardo, 2008).
En un segundo momento, los acuerdos amplían el ámbito de la cooperación e incluyen nuevos
elementos, como el control de las salidas de migrantes y de los «migrantes en tránsito», la or-
ganización de patrullas conjuntas o la aceptación de las operaciones de Frontex, el intercambio
de información, así como el envío de material de control y de oficiales de enlace españoles. En
general, estos acuerdos tienden a ser menos formales y estructurados y más operativos, y su
objetivo es filtrar la movilidad en tránsito, controlar la salida de nacionales y ciudadanos de terce-
ros países en las fronteras de terceros países y, en algunos casos, limitar la salida de barcos de
las zonas costeras (Andersson, 2014; Gabrielli, 2008 y 2011a). Este es el caso ocurrido en 2005,
después de los muy mediatizados saltos de la valla en Ceuta y de la muerte de cinco migrantes4,
cuando la presión española sobre Marruecos aumentó para que este país controlara más intensa-
mente las zonas cercanas a los dos enclaves, en un primer momento y, después, las salidas de
embarcaciones desde sus costas atlánticas. Sin embargo, la adaptación de los flujos migratorios
al entorno político y policial cambiante en los espacios de tránsito marroquíes acaba produciendo
un desplazamiento de las rutas, lo que genera un nuevo reajuste geográfico de las presiones polí-
ticas españolas hacia Mauritania (Gabrielli, 2011a; Casas-Cortes et al., 2015). Este desplazamiento
de las rutas migratorias y un aumento altamente mediatizado de las llegadas de embarcaciones a
Canarias entre 2005 y 2006 empuja al Gobierno de Zapatero a ampliar el alcance de sus acciones
y, consecuentemente, a «descubrir» África Subsahariana. Indicativo de ello es la elaboración por
4. «Cinco inmigrantes mueren tiroteados en Ceuta tras intentar saltar la valla 600 subsaharianos». El País (30.09.2005) (en línea)
https://elpais.com/diario/2005/09/30/espana/1128031201_850215.html
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parte del Gobierno español del ya mencionado «Plan África». Los acuerdos sobre readmisión y
cooperación migratoria no solo se negocian con Marruecos, Mauritania y Senegal, de donde sa-
len las embarcaciones hacia Canarias, sino también con otros países a lo largo de las principales
rutas migratorias terrestres en el continente africano.
Entre 2005 y 2010, España concluyó acuerdos bilaterales –algunos formales y otros informales–
con diez países de África Subsahariana, algunos simplemente de readmisión, otros de coopera-
ción migratoria más amplia (véase tabla 1):
TABLA 1. Acuerdos migratorios concluidos por España con países de África Subsahariana (2000-2010)
País Fecha TiPología del acuerdo
Ghana diciembre 2005 acuerdo informal (memorando de entendimiento)
Nigeria diciembre 2005 acuerdo informal (memorando de acuerdo) sobre el control migratorio (+ acuerdo de
readmisión, 2001)
Senegal diciembre 2006 memorando de entendimiento y acuerdo de cooperación migratoria amplio (ambos
informales)
Gambia octubre 2006 acuerdo formal de control migratorio (incluye cuestiones de desarrollo)
Guinea octubre 2006 acuerdo migratorio formal (incluye cuestiones de desarrollo)
Mauritania julio 2007 acuerdo informal de cooperación migratoria (+ acuerdo formal de readmisión de
nacionales y ciudadanos de terceros países, julio 2003)
Malí enero 2007 acuerdo formal de cooperación migratoria (incluye cuestiones de desarrollo)
Cabo Verde marzo 2007 acuerdo formal de cooperación en el control migratorio (incluye cuestiones de desarrollo)
Guinea Bissau enero 2008 acuerdo formal de cooperación migratoria (incluye cuestiones de desarrollo; + acuerdo
formal de readmisión, febrero 2003)
Níger mayo 2008 acuerdo formal de cooperación migratoria (incluye cuestiones de desarrollo)
Gambia octubre 2010 acuerdo informal de cooperación migratoria
Nota: En el marco de la gran informalidad de los acuerdos migratorios, ha sido esencial llevar a cabo un complejo y profundo trabajo de
reconstrucción a través de fuentes de prensa, para entender no solo el proceso de negociación de esta externalización, sino también el contenido de
los acuerdos y la vinculación existente con las concesiones de ayuda al desarrollo. Fuente: Elaboración propia (Gabrielli, 2008 y 2011b).
Otra característica fundamental de los acuerdos –sean de readmisión o más amplios– es que,
como hemos visto, pueden ser concluidos tanto de manera formal como informal; es decir, a
través de instrumentos diplomáticos como un memorando de entendimiento o un intercambio
de cartas (Cassarino, 2007; Paoletti, 2012). La informalidad ha sido cada vez más utilizada en el
caso español, ya que su escasa transparencia (estos acuerdos no se hacen públicos) permite,
por un lado, limitar el control de la sociedad civil europea sobre el respeto de los derechos
humanos y de asilo y, por otro, reducir las críticas internas hacia los gobiernos de los terceros
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países sobre la cooperación con Europa (Gabrielli, 2008). Hay que subrayar igualmente que,
incluso en el caso de los acuerdos formales, puede pasar un tiempo largo (de uno a dos años)
entre la firma del acuerdo y su implementación y su publicación en el BOE. El ejemplo más
paradigmático de esta externalización es probablemente el de la cooperación entre España y
Senegal. Más concretamente, la conclusión de un acuerdo muy amplio entre los dos países
–mantenido informal y nunca publicado– que supone para el Gobierno senegalés más que la
aceptación de la readmisión de migrantes interceptados en España o en ruta hacia las Islas
Canarias, ya sean nacionales o de terceros países. Además de colaborar en la identificación de
migrantes y su redocumentación a través de oficiales senegaleses presentes en los centros
de detención en el archipiélago, Dakar también acepta controlar las salidas de embarcaciones
desde sus costas, así como la presencia de oficiales de enlace españoles en el país, la exten-
sión de las operaciones de Frontex en sus aguas y el establecimiento de patrullas bilaterales
con España (Gabrielli, 2008 y 2011b).
Un ulterior elemento clave de la dimensión externa española, y en particular de su negociación,
es que se funda en una «condicionalidad migratoria» en la que destaca claramente la «bue-
na voluntad» de los países africanos. A cambio de su cooperación, los países que aceptan la
externalización obtienen diferentes contrapartidas. En el campo del control migratorio, España
–apoyada por la UE– proporciona una asistencia material y financiera, mediante el suministro de
aparatos de control y la formación de agentes de policía y guardias de fronteras. Sin embargo,
las contrapartidas realmente relevantes afectan principalmente a otros ámbitos y dependen del
nivel económico y del poder de negociación del país en cuestión, habiendo una gran diferencia
entre países como Marruecos y los de África Subsahariana. En el caso de la cooperación con
Marruecos, la negociación es más compleja y los instrumentos utilizados son bastante amplios,
incluyendo el apoyo español a nivel de la UE en asuntos como el acuerdo comercial o el caso del
Sahara Occidental (Ferrer-Gallardo, 2008). Por lo que respecta a los países de África Subsaharia-
na, la conclusión de un acuerdo bilateral está generalmente vinculada a las promesas de impulsar
la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) (Gabrielli, 2008 y 2011b).
Una vez más, el caso de la negociación de la externalización del control migratorio con Senegal
en 2006 es muy ilustrativo en este sentido. A cambio de la cooperación de Dakar, el Gobierno
de José Luis Zapatero aprobó una ayuda al desarrollo de 20 millones de euros dirigida principal-
mente al proyecto REVA (Rétour vers l’agriculture) y prometió unas cuotas de visados para el
reclutamiento de trabajadores estacionales senegaleses para el sector agrícola (Gabrielli, 2008).
Otro caso paradigmático en ese sentido es el de Malí que, justo después de firmar un acuerdo bi-
lateral con España en 2007, se convirtió repentinamente en un país prioritario para la cooperación
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española (Gabrielli, 2011b). Según lo relatado por un trabajador de una ONG española residente
en Malí en ese momento, «de repente, había tanto dinero para proyectos de desarrollo que las
ONG presentes no eran suficientes para gastarlo todo»5. La externalización española impulsó
entonces una «condicionalidad migratoria» basada principalmente en las concesiones de ayuda
al desarrollo como un instrumento clave de presión para la conclusión de los acuerdos (Gabrielli,
2008 y 2012). Sin embargo, en varios casos se combinan también otros incentivos, como las
promesas de cuotas de visados o de inversiones económicas, entre otros.
A través de su compleja red de acuerdos migratorios con países de África Occidental, España
–un país que anteriormente no tenía casi relación con África Subsahariana– se convierte en un
actor clave en la externalización del control migratorio. Por otra parte, la dimensión exterior de
la política de inmigración española hacia África Occidental parece convertirse progresivamen-
te en un paradigma de acción para la UE, y esto por varias razones. En primer lugar, España
es el principal actor europeo que ha concluido acuerdos con países de África Subsahariana
en materia de externalización del control, ya que Italia hasta hacía poco solo había conclui-
do acuerdos con países Mediterráneos, como Albania, Túnez y Libia (Paoletti, 2012) puesto
que, en su caso, no existe una ruta directa desde el Africa Subshariana. Por su parte, Francia
ha concluido varios acuerdos bilaterales con países de África Subsahariana, pero orientados
principalmente a la readmisión y al codesarrollo (Panizzon, 2011). En segundo lugar, existe
la percepción difusa de que la externalización española fue finalmente un modelo eficaz y
eficiente de subcontratación del filtraje migratorio, ya que, después del pico de llegadas de
2006, el cruce de embarcaciones hacia Canarias casi ha desaparecido. Sin embargo, hay que
considerar que, inmediatamente después, se produjo un aumento de los cruces marítimos
desde Libia a Italia, lo que indica una reorientación de las rutas entre África y el Mediterráneo,
y también que los efectos tendrían que analizarse a nivel más amplio, tanto geográfica como
temporalmente. Al mismo tiempo, habría que considerar a su vez los efectos «colaterales» de
estas políticas en materia de derechos de los migrantes y los refugiados en los espacios de
tránsito, así como la violencia a la que estos están expuestos. En el apartado de las conclusio-
nes se volverá a plantear de manera más amplia esta cuestión. A lo anteriormente expuesto,
hay que añadir que las llegadas de cayucos hacia las islas Canarias respondía también a ele-
mentos coyunturales: las patrullas en el Mediterráneo desde 2003-2004, el desplazamiento
de las rutas migratorias hacia España (después de la implementación del acuerdo informal
entre Italia y Libia de 2004), la «crisis» de Ceuta y Melilla de 2005 (Zaragoza-Cristiani, 2016), a
5. Entrevista personal mantenida en Barcelona en 2009 con un trabajador de una ONG española.
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los que se sumó un elemento coyuntural muy importante como la crisis del sector pesquero
«tradicional» en Mauritania y Senegal, con la consecuente disponibilidad de embarcaciones y
navegantes experimentados6 (Sall y Morand, 2008).
Desde finales de la década de los 2000, no obstante, la acción española en materia de externali-
zación del control migratorio se ha vuelto mucho más marginal respecto al pasado, y otros países
de la UE han ido adquiriendo mayor protagonismo. De alguna manera, por un lado, España aún
está viviendo de las rentas de las relaciones que estableció en su día y, por otro, las llegadas
hacia Canarias han cesado porque tenían un fuerte elemento coyuntural. En la última década, la
importancia de la ruta migratoria hacia España ha sido bastante marginal comparada con las rutas
en el Mediterráneo central y oriental. Durante los dos gobiernos de Rajoy, la dimensión exterior
de la política migratoria española no ha tenido mucha visibilidad respecto a la época de Zapatero,
aparte de las relaciones con Marruecos para el control fronterizo en Ceuta y Melilla. En cuanto a
las relaciones con África Subsahariana, hay que señalar la drástica reducción del monto de la AOD
española que se ha producido desde la eclosión de la crisis económica. España sigue activa en el
marco europeo con un perfil relativamente bajo: en el Fondo Fiduciario para África, por ejemplo,
aportó el mínimo previsto, que son tres millones de euros, mientras que actualmente gestiona
10 de los proyectos aprobados hasta el momento7
.
3. LA INFLUENCIA DE LA ACCIÓN ESPAÑOLA EN LA RECIENTE EXTERNALIZACIÓN
EUROPEA DEL CONTROL MIGRATORIO
Hasta tiempos muy recientes, las iniciativas bilaterales de los países europeos hacia el Medite-
rráneo y África han sido y siguen siendo predominantes en el ámbito de la dimensión externa
de la política migratoria (Kunz et al., 2011). La UE acompañaba políticamente las iniciativas de los
países miembros a través del desarrollo de marcos políticos generales8, además de proporcionar
cierto apoyo material y diplomático puntual en las negociaciones con los terceros países. Sin em-
6. En estos dos países, después de los acuerdos pesqueros con la UE, la competencia con la pesca industrial de los grandes
grupos europeos afectó gravemente a los pescadores locales. En el caso mauritano, el golpe de Estado del 3 de agosto de 2005
empeoró todavía más la situación. A esto se sumó también la presencia de muchos jóvenes pescadores con competencias de
navegación en la zona, lo que facilitó la organización de muchas salidas hacia las islas Canarias.
7. Véase: «España lidera dos proyectos de control de fronteras financiados con fondos europeos de cooperación». El diario.es
(24.05.2017) (en línea) http://www.eldiario.es/desalambre/Espana-proyectos-inmigrantes-dinero-cooperacion_0_647085542.
html
8. Nos referimos a la Política Europea de Vecindad (PEV), pero sobre todo al Enfoque Global sobre la Migración (GAM) de 2005,
o, en un ámbito más «interregional», al acuerdo UE-ACP (África, Caribe y Pacífico) de Cotonou en 2001 y las cumbres multilate-
rales euro-africanas de 2006 (la Conferencia Ministerial euro-africana sobre migración y desarrollo de Rabat y la Conferencia de
Inmigración y Desarrollo de Trípoli).
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bargo, después de las llamadas «primaveras árabes», ha habido una progresiva revitalización de
las iniciativas comunitarias hacia terceros países: es el caso del Enfoque Global sobre Migración
y Movilidad (GAMM) de 2011 y de la Comunicación de la Comisión de una Agenda europea de
Migración en mayo de 2015; pero, sobre todo, de la Cumbre de La Valeta de noviembre de 2015
y del acuerdo UE-Turquía de abril de 2016 (Gabrielli, 2016). En comparación con las precedentes
iniciativas comunitarias en la materia, más basadas en prerrogativas macroinstitucionales, las
nuevas iniciativas están orientadas hacia líneas sectoriales más específicas (Lavenex y Wich-
mann, 2009).
Para comprender si la acción española sirve de modelo para la externalización impulsada por
la UE, se empezará el análisis por el GAMM, publicado por la Comisión europea en 2011 como
respuesta a la llegada de migrantes y refugiados tras el inicio de las primaveras árabes. Tanto
su marco general como los dos instrumentos de cooperación previstos9 recuerdan claramente
el contenido de los acuerdos migratorios firmados por España con varios países de África Sub-
sahariana, por los ámbitos de cooperación (readmisión, cooperación en el control de los flujos
y refuerzo del control de fronteras) y los instrumentos de negociación (la ayuda al desarrollo y
las cuotas de visados). Una novedad de este marco es que hay una interconexión clara entre
cooperación migratoria y AOD, mientras que en la acción española resultaba muy complejo re-
construir las relaciones entre estos dos elementos, es decir, la condicionalidad migratoria. Por su
parte, la mal llamada «crisis de los refugiados sirios» también ha dado un impulso suplementario
a la acción de la UE hacia los vecinos mediterráneos y africanos. En este contexto, aparece la
«Iniciativa de la Ruta de la Migración de la UE-Cuerno de África» de noviembre de 201410, desde
entonces también llamado «Proceso de Jartum» (Stern, 2015), que representa la contraparte en
África Oriental del proceso de Rabat iniciado en 2006 bajo iniciativa española hacia los países de
África Occidental.
Otro esfuerzo clave a nivel comunitario es la Cumbre de La Valeta sobre migración, celebrada
el 12 de noviembre de 2015 entre representantes de países e instituciones de la UE y varios
países africanos. Como resultado de esta cumbre, se firma un plan de acción y, lo que es más
9. El primer instrumento son las asociaciones de movilidad (Mobility partnership), que consisten en una colaboración adoptada
con países vecinos, un plan político de acciones y una agenda común, pero sin carácter vinculante legal. El segundo instrumen-
to son las agendas comunes sobre migración y movilidad (Common agendas on migration and mobility), un marco alternativo
para la cooperación cuando los socios no pueden asumir la totalidad de las obligaciones y compromisos. Hasta el momento, en
el caso de África, se han establecido asociaciones de movilidad con Cabo Verde (2008), Marruecos (2013) y Túnez (2014), y
agendas comunes con Nigeria (2015) y Etiopía (2015).
10. Véase: http://italia2014.eu/media/3785/declaration-of-the-ministerial-conference-of-the-khartoum-process.pdf [fecha de
consulta: 15.05.2017].
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importante, la UE establece un Fondo Fiduciario de Emergencia para África (EU Emergency
Trust Fund for Africa) para tratar «la estabilidad y las causas profundas de la migración irregular
y de las personas desplazadas en África». Este fondo, que en realidad sería un instrumento
para dar respuestas rápidas y flexibles a situaciones de emergencia o postemergencia, busca la
extensión geográfica de la externalización en la región del Sahel/Lago Chad, Cuerno de África y
África del Norte, con gran interés en los países que circundan Libia, ya que la cooperación con
este país resulta muy complicada debido a la situación interna creada después de la caída del
régimen de Muamar el Gadafi. Según sus objetivos, este fondo aborda la gestión de la migra-
ción, conjuntamente con las causas profundas de los movimientos humanos11; sin embargo,
la idea de que la UE estaría finalmente tomando en consideración las causas de la movilidad
es profundamente discordante con los objetivos de muchos de los programas seleccionados
hasta el momento, que se centran más a menudo en el control de los flujos migratorios y de
las fronteras que en el fomento de un desarrollo sostenible de las sociedades de origen y en
la promoción de la gobernabilidad democrática y de los derechos humanos12 (Gabrielli, 2016).
Además, el hecho de que los programas estén elaborados por las delegaciones exteriores
del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en los terceros países, es una muestra de un
enfoque profundamente exógeno. A esto hay que sumarle que, tal y como se indica en otra
relevante iniciativa comunitaria –la Comunicación de la Comisión «Hacia un nuevo marco de
asociación con terceros países en el marco de la Agenda Europea sobre la Migración» presen-
tada el 7 de junio de 2016–, se reconoce por primera vez la condicionalidad negativa; es decir,
la posibilidad de sancionar abiertamente la falta de cooperación migratoria de un tercer país
con la UE, mientras que hasta la fecha solo se reconocía la condicionalidad positiva, es decir,
los incentivos13. Esta iniciativa recuerda una vez más al modelo español, en lo concerniente a
sus finalidades y a las contrapartidas ofrecidas a los terceros países, aplicadas a un enfoque
geográfico diferente. Por un lado, Eritrea, Sudán, Chad y Níger se consolidan como socios clave
para filtrar la movilidad antes que Libia; por otra parte, la cooperación con Turquía, el Líbano y
Jordania se convierte también en una prioridad, a fin de reducir la llegada de refugiados y de
migrantes desde el Mediterráneo oriental.
11. Véase: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/factsheet_ec_format_eu_emergency_trust_fund_for_africa.pdf [fecha de
consulta: 15.05.2017].
12. Una parte importante de los proyectos está vinculada a cuestiones de seguridad, de control de fronteras y de movilidad, si
bien otra parte está dirigida a la creación de empleo. Véase: http://ec.europa.eu/europeaid/regions/africa/eu-emergency-trust-
fund-africa_en [consultado el 15.05.2017].
13. La comunicación menciona explícitamente que «una combinación de incentivos positivos y negativos se integrará en las
políticas de desarrollo y comercio de la UE para recompensar a aquellos países que estén dispuestos a cooperar eficazmente
con la UE en la gestión de la migración y asegurar las consecuencias para los que se nieguen». Comisión europea, «Communi-
cation on establishing a new Partnership Framework with third countries under the European Agenda on Migration», COM
(2016) 385 final, Estrasburgo, 7 de junio de 2016.
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Aún respecto al Mediterráneo oriental, hay que recordar otra pieza clave de la externalización
europea, esto es, el «acuerdo» entre la UE y Turquía del 18 marzo de 201614. Una novedad
fundamental es que este acuerdo se orienta expresamente a bloquear la llegada de refugiados
(el documento menciona específicamente a los «sirios» en su punto 2). En la declaración de
prensa publicada, se pueden identificar varios elementos anteriormente ya presentes en la
delegación española de las tareas de filtraje de las movilidades, con la novedad de que, en
este caso, los términos del intercambio ya están claramente incluidos en el texto del acuer-
do. Hablamos del relanzamiento de las negociaciones sobre el acceso de Turquía a la UE, del
nuevo régimen de visado para los ciudadanos turcos y de los 3.000 millones de euros (más
3.000 millones extra) de ayudas a Turquía. En comparación con la acción española, es necesario
subrayar que las cifras de ayuda prometida son mucho más elevadas en este acuerdo, y que
resulta necesario movilizar otros instrumentos de negociación, como el régimen de visados y la
relación política con Europa. El tema de la facilitación de visados está presente también en las
negociaciones sobre la readmisión que la UE comienza a finales de 2016 con Túnez, país con el
cual se firmó una «asociación de movilidad» en marzo de 201415. Sin embargo, la negociación
europea en materia de readmisión con varios países del norte de África (Marruecos, Túnez y
Argelia) no parece nada fácil16.
La última iniciativa comunitaria hasta la fecha se ha tomado por parte del Consejo europeo el 3
de febrero de 2017, en la cumbre informal de La Valeta, para la cooperación con el Gobierno de
Acuerdo Nacional en Libia presidido Fayez al-Sarraj (que no obstante controla solo una parte del
territorio), con el fin de formar y equipar a los guardacostas para «reforzar sus capacidades de
prevenir la salida de embarcaciones de la costa, de luchar contra los traficantes y de aumentar las
operaciones de búsqueda y rescate de migrantes»17. El acuerdo ha sido facilitado por la promesa
de la UE a Trípoli de 200 millones de euros a cambio de su cooperación, que ha sido impulsada
especialmente por Italia. Además, en mayo 2017, Italia y Alemania pidieron una misión directa de
la UE en la frontera entre Libia y Níger para bloquear los flujos migratorios18.
14. Realmente, se trata simplemente de una declaración política (Véase: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/); la base legal de la cooperación es un acuerdo entre Grecia y Turquía.
15. Véase: «The EU and Tunisia start negociations on visa facilitation and readmission». European Commission Press Release
(12.10.2016) (en línea) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3394_en.htm [fecha de consulta: 28.03.2017].
16. Véase: Europa Press (2 de febrero de 2017) (en línea) http://www.europapress.es/internacional/noticia-bruselas-dificulta-
des-avanzar-acuerdos-readmision-inmigrantes-paises-norteafricanos-20170202151737.html
17. Para más información sobre la Declaración de Malta, véase: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/01/03-malta-declaration/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
18. EU Observer (15 de mayo de 2017) (en línea) https://euobserver.com/migration/137896 [fecha de consulta: 15.05.2017].
LA EXTERNALIZACIÓN EUROPEA DEL CONTROL MIGRATORIO: ¿LA ACCIÓN ESPAÑOLA COMO MODELO?
138 ANUARIO CIDOB DE LA INMIGRACIÓN 2017 p. 126-152. ISSN: 24 62-6732 – E-IS SN: 2462-6740 – www.cidob.org
En paralelo al impulso de la UE, las iniciativas de los países europeos sobre esta cuestión no han
parado, aunque su acción en materia de dimensión exterior de la política migratoria parece cada
vez más integrada en el marco de acción de la UE, que recuerda el que siguió a la publicación
española del Plan África, pues recientemente los gobiernos de Italia, Francia y Alemania han asu-
mido un compromiso con la UE para celebrar acuerdos con varios países de África Subsahariana,
en particular Malí y Níger19. La canciller alemana Angela Merkel visitó varios países africanos
(Malí, Níger y Etiopía, donde está la sede de la Unión Africana) en octubre de 201620. Un mes más
tarde, en noviembre de 2016, fue el entonces ministro de Relaciones Exteriores italiano, Paolo
Gentiloni, quien visitó Níger, Malí y Senegal, acompañado por Dimitris Avramopoulos, comisario
europeo de Migración, Asuntos Interiores y Ciudadanía21. La cuestión de la cooperación con Níger
estaba en el centro de la agenda y el ministro italiano explicó: «ayudaremos a las autoridades en
el fortalecimiento del control fronterizo y la adaptación de sus equipos y, por supuesto, en la ges-
tión de la asistencia humanitaria»22. Durante la siguiente visita a Senegal, los mismos Gentiloni y
Avramopoulos se reunieron con el ministro de Asuntos Exteriores senegalés Mankeur Ndiaye, y
le solicitaron cooperación en tareas de identificación y repatriación, lo que representó un elemen-
to clave también de la acción española con este país. El ministro senegalés, por su parte, pidió
que las personas retornadas recibieran un apoyo que les permitiera trabajar y permanecer en el
país de origen23. En paralelo, la UE prometió 500 millones de euros para cinco países prioritarios
(Níger, Malí, Senegal, Etiopía y Nigeria), e Italia también puso sobre la mesa otros 200 millones
de euros para Níger24.
Los Países Bajos, que presidieron el Consejo de la UE en el primer semestre de 2016, fueron tam-
bién protagonistas de una serie de viajes a países de África Subsahariana para negociar nuevos
acuerdos (Gabrielli, 2016). El 11 de diciembre de 2016, el ministro de Asuntos Exteriores de este
país, Bert Koenders (en nombre de Federica Mogherini, Alta Representante UE para Asuntos Ex-
teriores y Política de Seguridad) concluyó un acuerdo con el ministro de Relaciones Exteriores de
Malí, Abdoulaye Diop, lo que representa el primer caso de un acuerdo específico entre la UE y un
19. Africa ExPress (10 de octubre de 2016) (en línea) http://www.africa-express.info/2016/10/11/mali-prima-tappa-del-viaggio-
africa-della-cancelliera-tedesca/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
20. Africa ExPress (11 de octubre de 2016) (en línea) http://www.africa-express.info/2016/10/12/niger-la-seconda-tappa-del-
viaggio-in-africa-della-cancelliera-tedesca/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
21. Africa ExPress (19 de noviembre de 2016) (en línea) http://www.africa-express.info/2016/11/20/nigermalisenegalgentilonie-
lue-firmano-assegni-per-fermare-il-flusso-dei-migranti/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
22. Ibídem. Traducción del autor.
23. Ibídem.
24. Ibídem.
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país subsahariano 25. Junto con la lucha contra las «causas profundas de la migración irregular», el
acuerdo quiere claramente «fomentar el retorno de los migrantes malienses en Europa» y de los
«solicitantes de asilo rechazados» e incluye el destacamento de funcionarios malienses para faci-
litar la redocumentación y acelerar los retornos»26. La cooperación también financiaría nueve pro-
yectos diferentes, por un importe de 145 millones de euros27
. No obstante, el Gobierno maliense
de Modibo Keïta rechazó haber firmado tal acuerdo28, después de fuertes críticas internas29, las
misiones de identificación ya habrían comenzado en Malta a finales de 201630. El ministro Bert
Koenders viajó igualmente a Ghana y Costa de Marfil a finales de 2016, y siempre en nombre de
la UE, con el fin de «llegar a acuerdos políticos para abordar los flujos desde África Occidental»31.
Tanto en el ámbito de la UE, como de sus países miembros más activos, todas las iniciativas
recientes en materia migratoria con los países de África Subsahariana van en la misma dirección
trazada anteriormente por España: una externalización cada vez más intensa y extendida del con-
trol migratorio y de fronteras. Se trata además, en los dos casos, de unas políticas reactivas que
responden a las diferentes «crisis migratorias» en diferentes puntos de las fronteras europeas
(Gabrielli, 2015; Scott et al., 2017). En términos geográficos, la dimensión exterior de la política
migratoria desplaza su foco hacia el Mediterráneo central y oriental, en razón del contexto actual
de las rutas migratorias, y mantiene su interés por África Subsahariana como «espacio tampón»
de las movilidades. Los instrumentos de la cooperación que la UE y sus miembros buscan imple-
mentar recuerdan los de la acción española: cooperación en redocumentación y readmisiones,
así como externalización del control de la movilidad y de las fronteras. Los instrumentos utilizados
en la negociación parecen también muy similares, con las obvias diferencias determinadas por el
peso geopolítico de los diferentes terceros países y por el hecho de negociar en nombre de la UE
en su conjunto. Sin embargo, respecto al caso de África Subsahariana, el legado más claro de la
acción española que siguió el Plan África es la condicionalidad migratoria.
25. «Koenders concludes migrant return agreement with Mali for EU». News ítem (11 de diciembre de 2016). Netherlands Go-
vernment (en línea) https://www.government.nl/latest/news/2016/12/11/koenders-concludes-migrant-return-agreement-with-
mali-for-eu [fecha de consulta: 15.05.2017].
26. Ibídem.
27. EurActiv (12 de diciembre de 2016) (en línea) https://www.euractiv.fr/section/l-europe-dans-le-monde/news/lue-et-le-mali-
saccordent-sur-la-readmission-des-migrants/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
28. VOA (19 de diciembre de 2016) (en línea) http://www.voaafrique.com/a/le-mali-dement-categoriquement-tout-accord-de-
readmission-avec-ue/3642156.html [fecha de consulta: 15.05.2017].
29. Véase: http://www.rfi.fr/afrique/20161221-retour-migrants-mali-polemique-eventuels-accords-signes-ue/ [fecha de consul-
ta: 15.05.2017].
30. Mali Actu (25 de diciembre de 2016) (en línea) http://maliactu.net/mali-9-migrants-maliens-vont-etre-expulses-de-malte-
suite-a-leur-identification-par-une-mission-du-gouvernement/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
31. News ítem (11 de diciembre de 2016). Netherlands Government.
LA EXTERNALIZACIÓN EUROPEA DEL CONTROL MIGRATORIO: ¿LA ACCIÓN ESPAÑOLA COMO MODELO?
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4. LA CONDICIONALIDAD MIGRATORIA: ¿EL LEGADO MÁS IMPORTANTE DEL «MODE-
LO» ESPAÑOL?
Como se ha visto, la externalización del control migratorio, tanto a nivel bilateral como multila-
teral, está, o bien incluida en un marco más amplio de diálogo político, o bien vinculada a otras
cuestiones de las relaciones exteriores: la ayu-
da al desarrollo, los acuerdos comerciales, la
inversión extranjera directa (IED), las finanzas
y la seguridad, entre otros (Jurje y Lavenex,
2014; Lavenex y Kunz, 2008; Kunz et al., 2011).
Emerge así una «condicionalidad migratoria»
que se convierte en el pilar central en el que
se basa la cooperación con los terceros países
(Gabrielli, 2009 y 2016) y que transforma la ex-
ternalización del control migratorio en un elemento central en las relaciones de estos países
con la UE. Esta condicionalidad migratoria es posiblemente el legado más importante del
«modelo» español.
En el caso de la cooperación con los países africanos, con los que la condicionalidad de una
posible adhesión a la UE no puede utilizarse, se vincula particularmente la negociación de
la externalización con la ayuda al desarrollo (Gabrielli, 2009; Kabbanji, 2013). Las negociacio-
nes más recientes de la cooperación con Túnez y Libia, o con Malí, Etiopía, Nigeria, Níger y
Senegal –en el marco de los «partenariados sobre migración»– son representativas de esta
tendencia. Es también el caso del Fondo Fiduciario para África, en el que destaca el caso
de la cooperación con Etiopía, la cual establece un préstamo de 500 millones de dólares al
Gobierno etíope32. A este propósito, Francisco Carreras, jefe de cooperación de la Delegación
de la UE en Etiopía, confirmó claramente que «las cuestiones relacionadas con la inmigración
están en el centro de nuestro apoyo a los países»33. El caso del acuerdo firmado entre la UE y
Afganistán (Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU), el 2 de
octubre de 2016, relativo al retorno –tanto voluntario como forzoso– de los afganos cuya de-
32. «EIB President pledges support for “Jobs Compact“ in Ethiopia tackling migration and refugee challenge». European Inves-
tment Bank, press releases (21 de septiembre de 2016) (en línea) http://www.eib.org/infocentre/press/releases/all/2016/2016-
212-european-investment-bank-president-pledges-support-for-jobs-compact-in-ethiopia-tackling-migration-and-refugee-cha-
llenge.htm [fecha de consulta: 15.05.2017].
33. «Europe pays out to keep a lid on Ethiopia migration». IRIN (24 de octubre de 2016) (en línea) https://www.irinnews.org/
analysis/2016/10/24/europe-pays-out-keep-lid-ethiopia-migration [fecha de consulta: 15.05.2017].
EMERGE ASÍ UNA
«CONDICIONALIDAD
MIGRATORIA» QUE SE CONVIERTE
EN EL PILAR CENTRAL EN EL QUE
SE BASA LA COOPERACIÓN DE LA
UE CON LOS TERCEROS PAÍSES
LORENZO GABRIELLI
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manda de asilo hubiera sido rechazada en Europa, es igualmente indicativo34. Para firmar dicho
acuerdo, la UE utilizó una gran presión diplomática y material35, ya que su cierre fue vinculado
a la conferencia internacional para recoger fondos de ayuda al desarrollo hacia Afganistán,
que finalmente recibiría 3.750 millones de dólares anuales durante un cuadrienio. Hay que
señalar que las «tarifas» podrían cambiar radicalmente en función del estatus geopolítico
del país en cuestión, de sus recursos naturales
o de su dependencia de la AOD, así como, por
otro lado, de la urgencia europea en externalizar
el control y de la posición del país en las rutas
migratorias. Sin embargo, a veces la ayuda por
sí misma no es suficiente para incitar la coope-
ración de los terceros países –lo que pasa más
a menudo en África Subsahariana– y se tienen
que utilizar otros instrumentos (régimen especial
o cuotas de visados, relaciones políticas sobre
otros asuntos, promesas de inversión), como
ha sido el caso en las recientes negociaciones
con Turquía y Túnez, entre otros, y como fue y
sigue siendo en la cooperación entre España y
Marruecos.
La vinculación de la externalización del control migratorio con la ayuda al desarrollo –utilizada
como instrumento de presión para fomentar la conclusión de un acuerdo– tiene varias con-
secuencias que es necesario resaltar. En primer lugar, se produce una clara reconfiguración
geográfica de las prioridades de la ayuda, ya que los países que se encuentran a lo largo de
las principales rutas migratorias se convierten en una prioridad, como es el caso anteriormen-
te mencionado de la cooperación entre Malí y España (Gabrielli, 2012; Serón et al., 2010).
Además, la ayuda al desarrollo se está desvirtuando progresivamente, al convertirse más en
una herramienta de negociación de la cooperación en materia de control de la migración con
terceros países que en una herramienta de desarrollo en sí misma (Nyberg Sørensen, 2012).
34. Véase European External Action: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/11107/Joint%20
Way%20Forward%20on%20migration%20issues%20between%20Afghanistan%20and%20the%20EU [fecha de consulta:
15.05.2017].
35. «Joint Commission-EEAS non-paper on enhancing cooperation on migration, mobility and readmission with Afghanistan».
Note from European Commission and EEAS to Coreper. Bruselas, 3 de marzo de 2016, 6738/16 (EU resticted) MIGR 43 /
COASI 18.
LA AYUDA AL DESARROLLO SE
ESTÁ DESVIRTUANDO
PROGRESIVAMENTE, AL
CONVERTIRSE MÁS EN UNA
HERRAMIENTA DE NEGOCIACIÓN
DE LA COOPERACIÓN EN MATERIA
DE CONTROL DE LA MIGRACIÓN
CON TERCEROS PAÍSES QUE EN
UNA HERRAMIENTA DE
DESARROLLO EN SÍ MISMA
LA EXTERNALIZACIÓN EUROPEA DEL CONTROL MIGRATORIO: ¿LA ACCIÓN ESPAÑOLA COMO MODELO?
142 ANUARIO CIDOB DE LA INMIGRACIÓN 2017 p. 126-152. ISSN: 24 62-6732 – E-IS SN: 2462-6740 – www.cidob.org
Esto desvía los objetivos de la ayuda; más que para las prioridades de desarrollo de los ter-
ceros países, los fondos se utilizan de manera creciente para cumplir otras prioridades, al
financiarse proyectos en ámbitos estrictamente relacionados con la seguridad, el control de
fronteras y de la movilidad (Ruiz-Giménez Arrieta, 2011). Estos son los casos de, por ejemplo,
la financiación de un pasaporte electrónico en Senegal en 200736 o la nueva implementación
del sistema de tarjetas biométricas de la CEDEAO en el mismo país en 2016, que se realizaron
a través de un proyecto financiado por la UE y llevado a cabo por la OIM37
. También se fomen-
tan proyectos similares en el caso de Malí. La digitalización de los registros de población y
del sistema de identificación es una cuestión que difícilmente puede considerarse como una
prioridad real para el desarrollo de las sociedades locales.
Lo mismo ocurre con algunos programas del Fondo Fiduciario de la UE para África, como el GAR-
SI Sahel (Groupes d’Action Rapides – Surveillance et Intervention au Sahel), dotado con 41,6
millones de euros y en el que la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración
y Políticas Públicas (FIIAPP) del Gobierno español, junto con la Guardia Civil, juegan un papel
importante38; o el WAPIS (West African police information system), dotado con cinco millones
de euros y gestionado por Interpol, entre otros. Esta visión exógena del desarrollo –que fomenta
los intereses europeos vinculados al filtraje de la movilidad en África– es parte integrante de la
misma estructura del Fondo Fiduciario para África, puesto que los programas son diseñados por
el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). En efecto, se han planteado varias críticas sobre el
contenido y las modalidades de estos fondos, tanto del lado europeo –en este caso la Comisión
de Desarrollo del Parlamento Europeo39– como de algunos representantes africanos (Pace, 2016).
Castillejo (2016) considera que este fondo fiduciario puede ser un indicador de las tendencias
futuras de la cooperación al desarrollo de la UE, es decir: una limitada implicación de la sociedad
civil y las ONG de los terceros países, así como los estrechos vínculos con los intereses de la UE
y el uso de condicionalidades.
36. The Star Online (30 de mayo de 2016) (en línea) http://www.thestar.com.my/business/business-news/2016/05/30/iris-wins-
rm346mil-deal-to-supply-id-biometric-cards-to-senegal/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
37. La UE está financiando a través de la OIM el proyecto «Support to Free Movement of Persons and Migration in West Africa
(FMM West Africa)» que relaciona la migración irregular con el establecimiento de DNI biométricos. IOM Press Releases
(26.01.2016) (en línea) https://www.iom.int/news/iom-supports-ecowas-meeting-national-biometric-id-cards-task-force-irregu-
lar-migration-0/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
38. El Diario (24 de mayo de 2017) (en línea) http://www.eldiario.es/desalambre/Espana-proyectos-inmigrantes-dinero-coope-
racion_0_647085542.html
39. Parlamento Europeo - Comisión de Desarrollo. «Report on the EU Trust Fund for Africa: the implications for development and
humanitarian aid» (2015/2341(INI)) (29 de junio de 2016) (en línea). http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//
EP//TEXT+REPORT+A8-2016-0221+0+DOC+XML+V0//EN [fecha de consulta: 15.05.2017].
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Otra consecuencia de esta externalización es que la «condicionalidad migratoria» está debilitan-
do la condicionalidad democrática. Al respecto, Lavenex y Schimmelfennig (2009: 808) señalan
claramente que «la macropolítica de promoción de la democracia parece ser incompatible con
la lógica sectorial de la gobernanza externa». En el plano bilateral, los acuerdos entre Italia y el
régimen de Ben Alí en Túnez y con Gadafi en Libia son muy ejemplificativos en este sentido.
Más reciente es el caso de la cooperación entre
la UE y Sudán40, cuyo presidente Omar al-Bashir
ha sido acusado por la Corte Penal Internacional
como coperpetrador indirecto de una campaña de
asesinatos masivos, violaciones y saqueos contra
civiles en Darfur. Pero también la cooperación con
los gobiernos de la actual Libia41, de Eritrea o de
Etiopía –cuyo respeto a los derechos humanos y a
las libertades civiles es muy cuestionable–, la cual
no está exenta de críticas y plantea serias preocu-
paciones tanto en Europa como en África.
De esta manera, la externalización crea una de-
pendencia cada vez más fuerte de Europa hacia
sus países vecinos, que se han transformado en
piezas clave de los sistemas del control de la movilidad (Zaragoza-Cristiani, 2016). Cuando en
alguno de estos países ocurre un cambio de régimen –como en Túnez tras la Revolución del
Jazmín– o se eleva la inestabilidad –como en el caso de Libia–, los marcos de cooperación exis-
tentes colapsan y de repente reaparecen o repuntan los cruces irregulares. Al mismo tiempo,
cuando un tercer país situado en las rutas migratorias quiere presionar a Europa para obtener
ventajas en otras áreas políticas, este tiene en sus manos un instrumento de presión muy efec-
tivo (Greenhill, 2016). Por otra parte, los terceros países necesitan dar pruebas a sus socios eu-
ropeos de su disposición y compromiso para controlar de manera efectiva la movilidad y aceptar
las readmisiones; en este marco, algunos de estos países parecen sacrificar los derechos y la
seguridad de los migrantes y los refugiados en aras de una buena y rentable entente con la UE,
40. Spiegel Online (13 de mayo de 2016) (en línea) http://www.spiegel.de/international/world/eu-to-work-with-despot-in-su-
dan-to-keep-refugees-out-a-1092328.html/; Huffington Post (6 de septiembre de 2016) (en línea) http://www.hufingtonpost.
com/entry/eu-migration-eritrea-sudan_us_5759a90ae39a28acd632/ [fecha de consulta: 15.05.2017].
41. En el caso de Libia, varias fuentes documentan las violaciones de los derechos básicos de refugiados y migrantes, las deten-
ciones arbitrarias, los abusos, la tortura, la explotación sexual, los homicidios ilegítimos y otros malos tratos (UNSML & OHCHR,
2016).
ESTE FONDO FIDUCIARIO PUEDE
SER UN INDICADOR DE LAS
TENDENCIAS FUTURAS DE LA
COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE
LA UE: UNA LIMITADA
IMPLICACIÓN DE LA SOCIEDAD
CIVIL Y LAS ONG DE LOS
TERCEROS PAÍSES, ASÍ COMO LOS
ESTRECHOS VÍNCULOS CON LOS
INTERESES DE LA UE Y EL USO DE
CONDICIONALIDADES
LA EXTERNALIZACIÓN EUROPEA DEL CONTROL MIGRATORIO: ¿LA ACCIÓN ESPAÑOLA COMO MODELO?
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lo que se traduce en ocasiones en expulsiones indiscriminadas de extranjeros, generalmente de
África Subsahariana, independientemente de su condición de refugiados o de inmigrantes de lar-
go plazo en el país. Así ha ocurrido en Marruecos (Gabrielli, 2011a), Libia y, por último, Argelia, que
a finales de 2016 organizó expulsiones indiscriminadas de personas de origen subsahariano42.
5. CONCLUSIONES: LA INSPIRACIÓN ESPAÑOLA Y LA PROFUNDIZACIÓN DE LOS
EFECTOS COLATERALES
Más que como modelo, ya que no existen referencias explicitas a la acción española en los marcos
políticos oficiales europeos ni en los discursos, la acción española en materia de externalización del
control ha servido como clara fuente de inspiración para la UE. En líneas generales, como en el caso
español, en la UE se ha decidido responder a las «crisis migratorias» y a las llegadas de refugiados
de manera reactiva y cortoplacista, a través de una externalización cada vez más intensa y geográfi-
camente extendida del control de la movilidad y de las fronteras. Más específicamente, la inspiración
española se ha producido a dos niveles: los objetivos de la cooperación migratoria (redocumentación
y readmisiones, externalización del control de fronteras y movilidad, cooperación operativa a nivel
de intercambio de informaciones, oficiales de enlace y operaciones comunes de patrullas) y los
instrumentos de negociación (la condicionalidad migratoria y la vinculación de la externalización con
la AOD). Sin embargo, respecto a la época en la que se ha desarrollado la acción española, hay que
considerar la variación relevante de la situación política en las cercanías de Europa: las «primaveras
árabes», los flujos de refugiados sirios, el desmoronamiento de Libia y otros conflictos en el conti-
nente africano, entre otros. Ha habido también un cambio del foco geográfico de interés, ya que la
externalización se ha desplazado hacia el Mediterráneo central y oriental, vista la evolución de las
rutas migratorias. Sin embargo, el interés para transformar la región subsahariana del continente
africano en un «espacio tampón» de las movilidades se ha mantenido y se ha extendido el área de
interés hacia las regiones centro-orientales y el Cuerno de África.
En paralelo, la crisis económica y las decisiones políticas consecuentes han afectado de manera
grave a los recursos de la AOD y, además, ha habido una evolución intrínseca de las orientaciones
europeas en esta materia, en particular, respecto al vínculo «migración y desarrollo». El enfoque ha-
cia el codesarrollo, tan en boga en la segunda mitad de los años 2000 en España y en Europa, casi
ha desaparecido de las agendas políticas y ha sido suplantado por el mantra del capacity building
de los terceros países. De la misma manera, la financiación se desplaza cada vez más desde las
42. Jeune Afrique (7 de diciembre de 2016) (en línea) http://www.jeuneafrique.com/381265/politique/algerie-chasse-a-lhom-
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pequeñas ONG, o las asociaciones de migrantes activas en el desarrollo, hacia las grandes ONG o
hacia organizaciones internacionales o intergubernamentales que tienden en su mayoría a alinearse
con los intereses y la agenda de los países europeos (Lavenex, 2016; Geiger y Pecoud, 2014). Otro
cambio ocurrido es que la condicionalidad migratoria se ha transformado en un elemento evidente
de la dimensión exterior de las políticas migratorias en Europa y que, además, se ha reconocido
claramente el uso de la condicionalidad negativa para presionar a los terceros países.
Finalmente, una vez confirmada la inspiración
española en las recientes acciones europeas,
es necesario también plantear cuáles son las
consecuencias prácticas que se producen en el
terreno. ¿Es la profundización de la externaliza-
ción una elección política adecuada para conse-
guir los objetivos declarados, es decir, reducir
los flujos, combatir el tráfico y la trata y proteger
las personas en movimiento? En primer lugar, la
eficacia de estas políticas es muy relativa respec-
to a la reducción de la inmigración irregular. Si
consideramos un largo plazo y la totalidad de las
fronteras europeas, los cruces irregulares siguen
siendo un elemento estructural del espacio del
Mediterráneo y solo se van desplazando las ru-
tas (Andersson, 2016; Gabrielli, 2011a y 2015; Casas et al., 2015). Además, al ser una política
reactiva y focalizada a corto plazo, no actúa hacia las causas profundas de estos fenómenos.
Por otra parte, la externalización amplía el mercado de los facilitadores de cruces fronterizos ya
que, como en el caso de todos los mercados «ilegales», a mayores dificultades para acceder al
producto, corresponde un aumento de los precios y de las posibilidades de negocio (Savona,
1996), hecho que se confirma en las recientes evoluciones en el Mediterráneo (Fargues y Di
Bartolomeo, 2015). Asimismo, hay que considerar que la informalidad y poca transparencia de
muchos de los acuerdos limitan el escrutinio público hacia la acción de los gobiernos que coo-
peran en materia migratoria. Algunos acuerdos, por ejemplo, han entrado en vigor antes de su
aprobación por los parlamentos (en el caso español por ejemplo), mientras que muchos otros
nunca han sido publicados –como el adoptado entre España y Senegal o los varios acuerdos
entre Italia y Libia– (Gabrielli, 2008 y 2016). Los casos del acuerdo de la UE con Turquía, cuyo
contenido aparece solamente en un comunicado de prensa, y de la actual cooperación con
Libia, muy poco transparente, constituyen otros ejemplos claros en este sentido.
COMO EN EL CASO ESPAÑOL, EN
LA UE SE HA DECIDIDO
RESPONDER A LAS «CRISIS
MIGRATORIAS» Y A LAS LLEGADAS
DE REFUGIADOS DE MANERA
REACTIVA Y CORTOPLACISTA, A
TRAVÉS DE UNA
EXTERNALIZACIÓN CADA VEZ MÁS
INTENSA Y GEOGRÁFICAMENTE
EXTENDIDA DEL CONTROL DE LA
MOVILIDAD Y DE LAS FRONTERAS
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En segundo lugar, otro problema del mimetismo europeo en la externalización es la falta de
toma en consideración de los «efectos colaterales» de esta política respecto a las personas en
movimiento. Desafortunadamente, las consecuencias que se producen para estas personas son
las mismas que en el caso de la externalización española, pero amplificadas. La imposibilidad de
definir quién es efectivamente un «migrante en tránsito» ex ante, es decir, antes de que haya
realmente intentado entrar en Europa, implica que la externalización del control migratorio pro-
duzca un impacto indiscriminado sobre todo tipo de flujo (Collyer et al., 2012). Esto tiene graves
consecuencias en las condiciones de las personas en movimiento en los espacios cercanos a Eu-
ropa: la violación de sus derechos y las limitaciones de acceso al asilo, la informalización ulterior
de los flujos y el nivel de violencia al que están expuestas.
Las limitaciones al acceso al asilo de los refugiados y, más ampliamente, las violaciones de vario
tipo de los derechos humanos de las personas en movimiento en los espacios de tránsito son
largamente conocidas (Amnistía Internacional, 2014; HRW, 2014; UNHCR, 2015). El filtraje de la
movilidad en los espacios de tránsito produce limitaciones al derecho de asilo tan importantes
que ciertos autores hablan de prácticas de neo-refoulement (Hyndman y Mountz, 2008) o de
«externalización del asilo» (Gammeltoft-Hansen, 2011). A este propósito es útil recordar las de-
claraciones del ministro del Interior alemán, Thomas de Maizière, que en noviembre de 2016 ar-
gumentó que las personas interceptadas en el Mediterráneo, sean o no refugiados, deberían ser
enviadas a «centros de procesamiento» en el norte de África, principalmente Túnez y Egipto43.
Como subrayan algunos autores «las enseñanzas extraídas de la cooperación con Marruecos
ponen de manifiesto la escasa viabilidad y conveniencia del enfoque de la UE con respecto a
terceros países y que la cooperación con estos no debe hacerse a expensas de los derechos de
los migrantes» (Carrera et al., 2016).
Otro de los efectos de la externalización es la producción de una gran informalidad entre los mi-
grantes y refugiados, es decir, la producción de individuos «invisibles», sin derechos y cada vez
más expuestos a la violencia en todos los espacios de tránsito (Gabrielli, 2014). Si las rutas más
fáciles y más traficadas están bajo un creciente control, los flujos se desplazan hacia nuevas rutas
que son menos controladas pero más largas y más peligrosas (Gabrielli, 2011b). Los obstáculos
naturales y geográficos se utilizan entonces de manera muy cínica como elementos disuasorios.
Pero, lejos de reducir los flujos, el principal resultado de esta estrategia es el aumento del ries-
go para los migrantes, confirmado por el número creciente de personas que han muerto en las
43. The Independent (6 de noviembre de 2016) (en línea) http://www.independent.co.uk/news/world/europe/german-ministry-
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fronteras europeas durante las últimas décadas (Last y Spijkerboer, 2014; Ferrer-Gallardo y Van
Houtum, 2014; Fargues y Di Bartolomeo, 2015). Emerge entonces claramente la necesidad de un
replanteamiento profundo de las orientaciones políticas europeas en materia migratoria, que de-
ben tomar en cuenta las consecuencias de estas políticas y las responsabilidades europeas por
su acción extraterritorializada (McNamara, 2013; Carling y Hernández Carretero, 2011; Kohnert,
2007) y centrarse en un nuevo enfoque ético que privilegie ante todo la seguridad de las personas
en movimiento, independientemente de su condición jurídica (Zapata y Gabrielli, 2017).
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... En esa coyuntura surgió la idea de la dimensión externa de la política de inmigración, también definida como «externalización», «extraterritorialización» o «delegación» del control migratorio hacia terceros países (Gabrielli, 2017). Por su parte, Stock, Üstübici y Schultz consideran la externalización como «la extensión de los controles fronterizos y migratorios más allá de las llamadas ‹naciones receptoras de migrantes› en el Norte global y hacia países vecinos o estados emisores en el Sur global» (2019:1). ...
... Además de la ayuda al desarrollo (Naranjo, 2014;Gabrielli, 2017) Bill Frelick, Ian M. Kysel y Jennifer Podkul (2016) aseveran que la externalización se formula a menudo engañosamente como un imperativo de seguridad y una acción humanitaria de uno o ambos, para salvar vidas en lugar de una estrategia de contención y control de la migración. Ello significa que en buena medida las políticas de externalización no son explícitas. ...
... Lorenzo Gabrielli (2017) argumenta que la externalización se construye con la delegación del control de los flujos migratorios hacia los principales países de tránsito, para crear una «zona tampón» y supuestamente disuadir la migración. Asimismo, la externalización se vincula con la ayuda al desarrollo que produce una clara reconfiguración geográfica de las prioridades de la ayuda, ya que los países que se encuentran a lo largo de las rutas migratorias más importantes se convierten en una prioridad. ...
Article
Actualmente, las políticas migratorias tienen tres orientaciones: a) de fronteras accesibles y derechos humanos, que ponen en el centro ese conjunto de garantías sustentadas en la dignidad humana; b) de fronteras restrictivas de control y securitización, enfocadas hacia un control férreo de las fronteras y que incluyen a la migración en la agenda de seguridad; y c) de fronteras expandidas y externalización, con respecto a las políticas que implementan los países de destino dejando de lado su responsabilidad y ejerciendo una presión asimétrica hacia países de origen y tránsito con la intención de influir en los flujos migratorios. El artículo expone, además, una visión de cómo entender las políticas con una perspectiva desde el Sur global para las migraciones.
... Although the summary expulsion of people with no assessment of their eligibility for asylum protection and health conditions is blatantly in contrast with international laws, the European Commission eventually endorsed push-backs in May 2016 (Arango et al. 2016, 22). This style of border management has even worked as an experiment replicated at the Greek-Turkish and the Italian-Libyan frontiers (Gabrielli 2017). ...
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The crimmigration concept captures how criminal justice and immigration enforcement systems become ever more conflated to entangle undocumented lives in multifaceted, cumulative forms of repression. These trends, however, have gone hand in hand with the proliferation of solidarity practices aimed to achieve inclusive social change. The central argument of this chapter is that crimmigration and solidarity are conflicting yet mutually feeding dynamics of an eminently urban character. The city is, in fact, where the plight of undocumented immigrants is especially acute, but also the most fertile breeding ground for subverting the status quo by weaving networks of support. Based on assorted qualitative data, the chapter examines the struggle of Barcelona’s mostly West African street vendors as an emblematic case of these ambivalent urban dynamics. It shows how these workers have resisted various forms of economic, legal, judicial, and sociopolitical repression through a strategy of informal unionization—ultimately becoming vocal political subjects at the city level and beyond. These findings suggest that the urban space is the most prominent battleground for both the repression and the emancipation of undocumented immigrants.
... En definitiva, es fundamental un cambio radical de perspectiva respecto a las migraciones, que supere el enfoque de emergencia y reconozca el carácter estructural de estos flujos para poder actuar en consecuencia (L. Gabrielli, 2017). Esta visión positiva permitiría desplazar progresivamente la cuestión migratoria del ámbito securitario, debilitando además la agenda de las extremas derechas europeas en sus caladeros de votos. ...
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África ha venido suscitando un interés creciente desde comienzos del siglo XXI por parte de numerosos actores internacionales, no sólo los BRICS sino muchos Estados de Oriente Próximo, entre los que destacan los países del Golfo y Turquía. El crecimiento económico experimentado por varios Estados del continente, así como la creciente presencia de nuevas contrapartes, genera interés y preocupación entre las antiguas metrópolis coloniales, otros Estados occidentales e instituciones financieras internacionales. La conflictividad armada en algunas zonas, las migraciones, el crecimiento demográfico han generado también una creciente atención hacia África. España no es ajena a esta tendencia, como refleja la aprobación por el Gobierno español en marzo de 2019 del III Plan África. Tras siete años sin un documento programático hacia el continente, España da muestras de querer consolidar e incrementar sus relaciones con África. Es indudable que si España quiere fortalecer dichos vínculos es necesario un mayor conocimiento y una mejor comprensión acerca de lo que en África acontece. Este Informe África 2019. Dinámicas transfronterizas en un contexto globalizado busca precisamente contribuir a ello.
... Este hecho está ligado a los procesos de externalización de fronteras (Valles, 2016, p. 227;Gabrielli, 2017;p. 128) y de desterritorialización de las fronteras exteriores a terceros (Naranjo, 2014, p. 15) con el fin de controlar el flujo hacia los países de tránsito. ...
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En 2018 ACNUR cifró en 40 millones los desplazados internos, 25,4 millones los refugiados y 3,1 millones los solicitantes de asilo internacional (ACNUR-España, 2018), suponiendo la mayor crisis de refugiados desde la Segunda Guerra Mundial. Los flujos de desplazados, fundamentalmente de sur a norte y de este a oeste y en frontera, han aumentado en las dos últimas décadas, al tiempo que se han producido cambios en la legislación de los Estados receptores para limitar el derecho de asilo y la acogida de refugiados, como es el caso de los miembros de la UE. Las restricciones, factores y causas en origen (guerra, discriminación, persecución de parte de la población, etc.), han generado mudanzas en la procedencia de los solicitantes, pero también de las concesiones de figuras de protección internacional. En España es posible analizar a través de fuentes oficiales (Ministerio del Interior) los cambios habidos en la procedencia de las solicitudes de asilo y en las concesiones de protección internacional en el período 2008-2018, lo que permite establecer correlaciones entre causas y factores internos y externos. En su conjunto, se observan cambios en el origen de los solicitantes debido a la extensión de los conflictos armados (Siria, Irak), la crisis institucional (Venezuela) o las restricciones en países tradicionales de asilo (El Salvador, Honduras), y cómo están cambiando las preferencias de acogida en España como Estado receptor.
... En definitiva, es fundamental un cambio radical de perspectiva respecto a las migraciones, que supere el enfoque de emergencia y reconozca el carácter estructural de estos flujos para poder actuar en consecuencia (L. Gabrielli, 2017). Esta visión positiva permitiría desplazar progresivamente la cuestión migratoria del ámbito securitario, debilitando además la agenda de las extremas derechas europeas en sus caladeros de votos. ...
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África ha venido suscitando un interés creciente desde comienzos del siglo XXI por parte de numerosos actores internacionales, no solo los BRICS, sino muchos Estados de Oriente Próximo, entre los que destacan los países del Golfo y Turquía. El crecimiento económico experimentado por varios Estados del continente, así como la creciente presencia de nuevas contrapartes, genera interés y preocupación entre las antiguas metrópolis coloniales, otros Estados occidentales e instituciones financieras internacionales. La conflictividad armada en algunas zonas, las migraciones, el crecimiento demográfico han generado también una creciente atención hacia África. España no es ajena a esta tendencia, como refleja la aprobación por el Gobierno español en marzo de 2019 del III Plan África. Tras siete años sin un documento programático hacia el continente, España da muestras de querer consolidar e incrementar sus relaciones con África. Es indudable que si España quiere fortalecer dichos vínculos es necesario un mayor conocimiento y una mejor comprensión acerca de lo que en África acontece. Este Informe África 2019. Dinámicas transfronterizas en un contexto globalizado busca precisamente contribuir a ello.
... Changing course will require a radical shift in perspective in Europe regarding migration that will entail abandoning the emergency scenario on which policy is now based and recognising the structural factors underpinning the movement of people from Africa to Europe (L. Gabrielli, 2017). Adopting a more positive approach to this issue will facilitate the gradual separation of migration and security policy and, by extension, deprive farright movements throughout Europe of a topic they have used to great advantage in recent electoral campaigns. ...
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Since the beginning of the 21st century, Africa has attracted growing interest from numerous international actors, not only the BRICS but some Middle Eastern states as well, including the Gulf countries and Turkey. The economic growth experienced by several states within the continent, as well as the growing presence of new counterparts, generates both awareness and concern among the former colonial metropoles, other Western States and international financial institutions. Armed conflict in some areas, migration, and population growth have also generated increasing attention towards Africa. Spain is no stranger to this trend, as reflected by the Spanish Government’s approval of the III Africa Plan in March 2019. After seven years without a programmatic document in regard to the continent, Spain manifests a willingness to consolidate and deepen its relations with Africa. If Spain’s goal is to strengthen these links, it needs all-embracing knowledge and a better understanding of what happens in the continent. This Africa Report 2019: Cross-border dynamics in a globalised context aims at contributing to this endeavour.
... Changing course will require a radical shift in perspective in Europe regarding migration that will entail abandoning the emergency scenario on which policy is now based and recognising the structural factors underpinning the movement of people from Africa to Europe (L. Gabrielli, 2017). Adopting a more positive approach to this issue will facilitate the gradual separation of migration and security policy and, by extension, deprive farright movements throughout Europe of a topic they have used to great advantage in recent electoral campaigns. ...
... En general, se utiliza con facilidad las expresiones externalizacion o extraterritorialización de las fronteras y sus controles, muchas veces como sinónimos 62 . ...
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La denominada crisis de los refugiados de 2015 ha trastocado muchos aspectos de la integración europea. No se trata solo de la política migratoria o de la acogida a solicitantes de asilo, sino de numerosos aspectos vinculados a la esencia misma y naturaleza de la Unión y de la construcción europea, pues son los valores europeos los que están en juego a la hora de afrontar los desafíos que plantea la presión migratoria actual y futura hacia Europa . En este trabajo analizaremos el impacto de la crisis de refugiados de 2015, en el sistema europeo de fronteras interiores y exteriores, y los nuevos aspectos de control migratorio en las fronteras exteriores, que van más allá de los espacios bajos soberanía o jurisdicción de los Estados. Para ello analizamos (II) la conformación de, espacio europeo de libre circulación «federal» de personas y sus sistema de fronteras en vigor desde 1995; el análisis de la crisis, sus efectos y la reacción de la UE nos llevará a determinar cómo esta concreta crisis se incardina en un marco de flujos y presión migratoria cuyas rutas de acceso a Europa son bien conocidas, y que determinan las vías migratorias que denominamos las puertas de Europa con los Estados vecinos de Turquía, Marruecos y Libia. La situación de las fronteras internas y externas tras la crisis y los retos migratorios presente y futura son igualmente examinados (III). En particular se analizan los obstáculos a la libre circulación, y la situación de las fronteras exteriores en su evolución del control migratorio. Aquí valoramos los problemas de la inmigración por vía marítima, y la preocupación actual por poner en marcha y desarrollar un Sistema Integrado de Gestión de Fronteras Exteriores. El fenómeno conocido como la Externalización de políticas y controles migratorios nos ocupa en el Bloque IV. Abordaremos las diferentes situaciones y propondremos catalogar como «desterritorialización» el conjunto de experiencias, normas y prácticas que se desarrollan más allá de la jurisdicción de los Estados y de la actuación exterior de la UE. Expondremos nuestra opinión sobre la conveniencia de diferenciar entre externalizar las políticas migratorias con terceros Estados, y la actuación extraterritorial de control migratorio fronterizo. Unas conclusiones (V) nos permitirán recapitular las principales valoraciones de nuestro trabajo.
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La detención de personas por su situación administrativa responde a una política migratoria coercitiva de protección «frente» al «otro», e ignora la perspectiva de integración y de protección «de» personas que debe regir toda estrategia en este contexto. La mera privación de libertad en ausencia de delito presenta serias dificultades para justificar su proporcionalidad, necesidad y razonabilidad por lo que urge la implementación real de alternativas a la detención. Los programas de atención humanitaria a los que fueron liberadas muchas personas de los CIE durante la pandemia pueden constituir una alternativa sólida, viable y eficaz que favorece la integración social.
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ABSTRACT ---------------------The migratory flows and refugee crises in Europe since 2015 have motivated a growing concern about the respect of European values and Human Rights in the actions of the EU and the Member States when facing migratory flows and controls of access to European territory in the external borders. This work verifies how border lines are problematic places for the defence, application and protection of the human rights of foreigners, causing a situation of fragility of Human Rights at the external air, land and especially maritime borders of the EU.We are facing a change in the very conception of the border in this post-globalization era, where certain functions are relocated and systematically located outside the territory and border posts of the States. However, territorial and extraterritorial actions must be differentiated from those that occur in foreign action activities in or with third States for purposes of immigration policy and control of migratory flows. The reality is that a new border area to the south and east of the Mediterranean has been configured for migratory flows, which requires a new policy and strategy for external borders. For this reason, the EU is in search of a new ‘model’ of External Border that provides other parameters of action and management of migratory flows and external controls.On the other hand, the protection of human rights by European States beyond external borders is analysed to determine to what extent the control functions that are deployed outside the territory affect the human rights of immigrants. For this we differentiate between Externalization situations, where those who act are third States; and Extraterritorial action of migratory controls where agents from European States intervene. Both raise issues of human rights protection in migration controls outside the land or maritime territory of the EU Member States, in which we conceive as Deterritorialized border control functions. And both should have, in our opinion, different mechanisms for monitoring, control and supervision of respect for human rights in the functions of migration control.Respect for the human rights of aliens in border controls and management of migratory flows, both within and outside the territories of the EU States, is a vital issue for the identity, values and survival of European integration. RESUMEN ---------------Las avalanchas migratorias y crisis de refugiados en Europa desde 2015 han motivado una preocupación creciente sobre el respeto de los valores europeos y los Derechos humanos en la actuación de la UE y los Estados miembros al afrontar flujos migratorios y controles de acceso al territorio europeo en las fronteras exteriores. Este trabajo comprueba cómo las líneas fronterizas son lugares problemáticos para la defensa, aplicación y protección de derechos humanos de los extranjeros, provocando una situación de fragilidad de los Derechos humanos en las Fronteras Exteriores aéreas, terrestres y especialmente, en las marítimas de la UE.Estamos ante un cambio en la concepción misma de la frontera en esta era pos-globalización, donde determinadas funciones se deslocalizan y se sitúan sistemáticamente fuera del territorio y los puestos fronterizos de los Estados. Sin embargo, las actuaciones territoriales y extraterritoriales deben diferenciarse de las que se producen en actividades de acción exterior en o con terceros Estados a fines de política de inmigración y control de flujos migratorios.La realidad es que se ha configurado para los flujos migratorios un nuevo espacio fronterizo al sur y este del mediterráneo, que necesita una nueva política y estrategia de fronteras exteriores. Por ello la UE se encuentra en búsqueda de un nuevo ‘modelo’ de Frontera Exterior que aporte otros parámetros de actuacióny gestión de los flujos migratorios y los controles exteriores.Por otra parte, se analiza la protección de los derechos humanos por los Estados europeos mas allá de las fronteras exteriores, para determinar en qué medida las funciones de control que se despliegan fuera del territorio afectan a los derechos humanos de los inmigrantes. Para ello diferenciamos entre las situaciones de Externalización, donde los que actúan son Estados terceros; y de actuación Extraterritorial de controles migratorios donde intervienen agentes de Estados europeos. Ambas plantean problemáticas de protección de derechos humanos en controles migratorios fuera de territorio terrestre o marítimo de los Estados miembros de la UE, en los que concebimos como funciones desterritorializadas de control fronterizo. Y ambas deben tener en nuestra opinión diferenciados mecanismos de seguimiento, control y supervisión del respeto de los derechos humanos en las funciones de control de inmigración. El respeto de derechos humanos de los extranjeros en los controles fronterizos y gestión de flujos migratorios, tanto dentro como fuera delos territorios de los Estados de la UE, es una cuestión vital para la identidad, valores y pervivencia de la integración europea. ------------https://revistas.uca.es/index.php/rejucrim/article/view/6877 ----------------https://revistas.uca.es/index.php/rejucrim/article/view/6877/7083
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Keywords: Multilevel governance, external dimension, migration policy, Europe, Africa, migration, mobility. This paper analyses the dynamics of the multilevel governance of migration flows between West Africa and Europe. Firstly, I examine bilateral, multilateral and interregional frames of cooperation on human mobility. Secondly, I analyse the type of governance emerging from the cooperation, focusing on his main axis-readmission and externalisation of control-and on the tools used to prompt the negotiation, and particularly on the linkage with development and the subsequent emergence of a 'migratory conditionality' in this field. Thirdly, I underline how, during the last decade and more clearly after the recent La Valletta's EU-Africa summit on migration, a hegemonic European securitarian approach of human mobility had spread and has produced a de facto displacement of the Euro-African border. Finally, I consider the consequences of this rise of the immigration issue between Africa and Europe, from the point of view of States as well as people on the move.
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Contents: 1. facts & figures: African migration 2. African cultures of migration 3. Markets of violence, stimulated by European foreign policy ? 4. Development cooperation: remedy or cause of migration ? 5. Development by remittances ? 6. Migration as opportunity for Europe Summary
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The extension of border controls beyond a country’s territory has become a popular – and highly controversial – policy practice that governments around the world, and especially in the west, have adopted to manage the political, social and economic challenges posed by contemporary international migration. This book examines the array of ‘remote control’ initiatives (i.e. visas, overseas immigration officers, border pre-clearance, externalized asylum processing, offshore interdiction and detention) elaborated in Europe and North America since the turn of the millennium. Relying on an original interdisciplinary and comparative approach, the book seeks to map these initiatives, trace their recent evolution and assess their impact and policy implications. It also explores competing arguments that might explain their emergence and diffusion.
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Migrant Readmission: False Pretenses of European-African Partnerships? Reference to Article 13 of the Cotonou Agreement – a paragraph of which deals with readmission cooperation – has become increasingly recurrent in discussions between Europeans and members of the ACP Group around the question of migration. Bilateral experience has shown that readmission is of central importance, but this sensitive issue remains marginalized compared with other strategic possibilities. The implications of this seeming contradiction have to be deciphered.
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Despite Europe's mass investments in advanced border controls, people keep arriving along the continent's shores under desperate circumstances. European attempts to ‘secure’ or ‘protect’ the borders have quite clearly failed, as politicians themselves increasingly recognise – yet more of the same response is again rolled out in response to the escalating ‘refugee crisis’. Amid the deadlock, this article argues that we need to grasp the mechanics and logics of the European ‘border security model’ in order to open up for a change of course. Through ethnographic examples from the Spanish-African borders, the article shows how the striving for border security under a prevailing emergency frame has generated absurd incentives, negative path dependencies and devastating consequences. At Europe's frontiers, an industry of border controls has emerged, involving European defence contractors, member state security forces and their African counterparts, as well as a range of non-security actors. Whenever another ‘border crisis’ occurs, this industry grows again, feeding on its own apparent ‘failures’. This vicious cycle may be broken, the article concludes, once policy-makers start curtailing the economies of border security underpinning it – yet the challenges are formidable as the industry retrenches along with the political response to the drama it has itself produced.
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In 2015, over one million refugees and migrants arrived in Europe, laying bare the limitations of the EU's common border control and burden-sharing systems. This article examines consequences of the EU's disjoint, schizophrenic and, at times, hypocritical responses to what has become known as the European migration crisis. It explains how unilateral, national-level responses have made the EU as a whole particularly susceptible to a unique brand of coercive bargaining that relies on the threat (or actual generation) of mass population movements as a non-military instrument of state-level coercion. After outlining who employs this kind of foreign policy tool, to what ends, and under what circumstances, the article offers an illustration of this kind of coercion in action, by analyzing the March 2016 deal between the EU and Turkey. The article concludes with a discussion of broader consequences of the deal and implications both for the displaced and for the EU going forward.
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Despite the reluctance of most African countries to enter into standard readmission agreements, alternative methods of bilateral co-operation with European countries on enforced return have gained momentum over the last decade. These alternative methods of co-operation include memoranda of understanding, exchanges of letters, pacts, and police co-operation agreements, which include a readmission clause. They do not constitute standard readmission agreements. However, they are agreements with serious implications on state-to-state co-operation. The first part of this paper addresses the reasons and factors that have contributed to this new compromise on the complex issue of readmission or enforced return. The second part examines the implications of such alternative readmission co-operation methods on policy-making and shows that their geographical scope is strategically embedded in a broader interaction framework.
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This article analyses the “bordering” process in Spain, notably with regard to its relation to ever-reoccurring “migration crises” at certain areas of the border. More specifically, it addresses the ways in which a structural phenomenon such as illegal immigration is politicized and managed as “exceptional” at the Spanish border. To better understand this dynamic, it analyses, on the one hand, the case of Ceuta and Melilla as pivotal sites of the execution of emergency, and, on the other hand, the Canary Islands as a temporary hotspot. Then, it decodes the elements hidden by the Spanish “bordering by crises” approach and its consequences. In particular, it exposes the way in which emergency management produces a de facto state of exception and excess at segments of the border carrying particular symbolic significance. Finally, it addresses the reasons behind this constant emergency management, namely asking whether emergency management provides an escape from the constraints imposed by fundamental and basic rights.