La ciudadanía europea ante el reto de la unidad política: ¿mero estatuto de libertades o motor para una sólida integración de la Unión Europea?

Abstract

Este trabajo invita a una reflexión sobre el papel actual de la ciudadanía europea en el corazón del debate político y jurídico europeo. Los retos y desafíos que amenazan y minan la unidad de la Unión Europea en la actualidad afectan indefectiblemente a su ciudadanía, desplazándola a un segundo plano y colocándola en una posición de “paro sistémico”. En plena celebración del sesenta aniversario del Tratado de Roma y los treinta años de entrada de España en la Unión Europea y la relevante Declaración Schumann, hemos de afrontar un reto todavía pendiente: que los ciudadanos nos identifiquemos cada vez más con la Unión Europea, desarrollando una opinión pública, una conciencia política y una identidad europea.

Full text

Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
CLAUDIO DI MAIO* Y ANA TOMÁS**
La ciudadanía europea ante el reto
de la unidad política: ¿mero estatuto
de libertades o motor para una sólida
integración de la Unión Europea?***
European citizenship in the face of the
challenge of political unit: A mere statute
of freedoms or driving force for a solid
integration of the European Union?
RESUMEN
Este trabajo invita a una reflexión sobre el papel actual de la ciudadanía
europea en el corazón del debate político y jurídico europeo. Los retos y de-
safíos que amenazan y minan la unidad de la Unión Europea en la actualidad
afectan indefectiblemente a su ciudadanía, desplazándola a un segundo plano
y colocándola en una posición de “paro sistémico”. En plena celebración
del sesenta aniversario del Tratado de Roma y los treinta años de entrada de
España en la Unión Europea y la relevante Declaración Schumann, hemos
de afrontar un reto todavía pendiente: que los ciudadanos nos identifiquemos
cada vez más con la Unión Europea, desarrollando una opinión pública, una
conciencia política y una identidad europea.
* Profesor doctor en Derecho Público Comparado de la Università degli Studi Roma Tre
(Italia) y Research Fellow en la Universidad de Calabria (Italia). Contacto: claudio.dimaio@
unical.it
** Profesora e investigadora del Departamento de Ciencia Jurídica y Derecho Público de
la Universidad de Castilla-La Macha, doctora en Derecho con mención de doctorado europeo
por la Universidad de Castilla-La Mancha (España). Contacto: Ana.Tomas@uclm.es
*** Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y
Políticas Públicas (gigaPP), en la Mesa de Trabajo G-02, “Retos y desafíos de las Instituciones
de la Unión Europea”, coordinada por Jorge Juan Morante López y Carmen Ventura Salom. El
Congreso fue celebrado en Madrid (España) del 3 al 5 de octubre de 2016.
Recibido el 7 de febrero de 2017, aprobado el 15 de octubre de 2017.
Para citar el artículo: Di maiO, C. y tOmás, A. La ciudadanía europea ante el reto de la unidad
política: ¿mero estatuto de libertades o motor para una sólida integración de la Unión Europea?
Derecho del Estado n.º 40, Universidad Externado de Colombia, enero-junio de 2018, pp. 181-
208. DOI: https://doi.org/10.18601/01229893.n40.08

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PALABRAS CLAVE
Ciudadanía europea, unidad política, integración, mercado único, inmigración.
ABSTRACT
This article reflects on the current role of European citizenship at the heart of
European political and legal debate. Currently, the challenges that threaten and
undermine the unity of the European Union inevitably affect his citizenship,
moving to a second term and placing it in a position of “systemic arrest”.
On the 60th anniversary of the Rome Treaty and thirty years of Spain’s en-
try into the EU and the relevant Declaration Schumann, we face a pending
challenge, that citizens identify ourselves increasingly with European Union,
developing public opinion, political consciousness and a European identity.
KEYWORDS
European citizenship, political unit, integration, single market, immigration.
SUMARIO
Introducción. 1. Las raíces históricas y políticas de la ciudadanía europea.
2. La idea de “ciudadano europeo” en el debate político actual. 3. El homo
europeus en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
4. De la crisis financiera al Brexit: los nuevos retos de la ciudadanía de la
Unión Europea. Conclusiones. Referencias.
INTRODUCCIÓN
La Unión Europea se encuentra inmersa en una crisis institucional sin pre-
cedentes. Los retos y desafíos que amenazan y minan su unidad política y
jurídica (el resurgir de los nacionalismos, las consecuencias del Brexit, la
recesión económica, la amenaza terrorista, la crisis de los refugiados, la falta
de liderazgo, el giro de Estados Unidos hacia el Pacífico o la amenaza de
Rusia, entre otros) afectan indefectiblemente no solo al más que cuestionado
concepto de “ciudadanía europea”, sino también a la credibilidad del proyecto
supranacional de la Unión, y yendo más lejos, a su propia pervivencia. En
esta línea, la ciudadanía ligada a la nacionalidad –en su sentido clásico– ha
perdido cualquier virtualidad frente a los movimientos migratorios y la crisis
de los refugiados que la Unión está viviendo en la actualidad, llegando incluso
a convertirla en mero ideal jurídico que invita a ser reformado.
De ahí la importancia de alcanzar un nuevo pacto político, real, visible,
duradero y sin fisuras que cree un nuevo concepto de ciudadanía europea

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plenamente inclusivo, que integre a todos por igual y que respete el principio
de igualdad basado en la igualdad inherente a toda persona por el simple he-
cho de serlo. En esta línea, y siguiendo la opinión doctrinal mayoritaria, solo
el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ostenta la potestad de impulsar
o impedir la evolución de la ciudadanía europea como instituto jurídico.
Caracterizado por un conjunto de derechos (y al mismo tiempo desprovisto
de deberes) que prácticamente pasan desapercibidos para la mayoría de los
ciudadanos de los Estados miembros.
De ello deriva el interés por analizar, en el presente trabajo, la función
actual del derecho y del entramado institucional comunitario (con carácter
general) y del modelo imperante de Estado-nación (de forma específica),
en torno al concepto de ciudadanía europea, destacando la desvalorización
creciente de ambas nociones en el momento actual; así como su incapacidad
para dar respuesta a la protección de los derechos fundamentales de la persona
y al mantenimiento del Estado de Bienestar logrado tras la Segunda Guerra
Mundial. Una perspectiva liberal y su configuración de la ciudadanía que tal
vez hayan quedado obsoletas al mostrarse incapaces de dar respuesta a las
sociedades del siglo xxi, caracterizadas por su heterogeneidad y subjetividad
en la configuración de los denominados derechos fundamentales de “tercera
generación”.
Finalmente, mediante el análisis jurisprudencial y de la labor llevada a cabo
por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se tratará de identificar el
nivel de desarrollo de esta peculiar y todavía novedosa institución, actualmente
atrapada en las instancias procedentes de los ordenamientos nacionales, que
aún la perciben como un sencillo atributo del homo economicus, sin tener en
cuenta la evidente aparición de otro sujeto moderno, el homo europeus, que
corre el riesgo de convertirse en un “personaje en busca de autor”.
1. LAS RAÍCES HISTÓRICAS Y POLÍTICAS DE LA CIUDADANÍA EUROPEA
De forma simultánea a la creación de la Unión Europea (en adelante UE),
como uno de sus elementos constitutivos y a iniciativa española, nace la ciu-
dadanía europea de la mano del Tratado de Maastricht de 1992. Surge como
un nuevo instrumento para “reforzar la protección de los derechos e intereses
de los nacionales de los Estados miembros” (art. 2 tfue, actual art. 9 tue)
(Bru, 1994, 169-174). Sin embargo, en rigor, no puede ser considerada una
nueva categoría de nacionalidad, sustitutiva de las propias nacionalidades
de los Estados miembros, sino más bien un estatuto subsidiario y acumula-
tivo en relación con las mismas (arts. 20.1 tfue y 9 tue). Se superpone a la
propia del Estado miembro, no afectando en ningún momento a su eficacia
jurídico-política. Lo cual significa que los nacionales pueden beneficiarse,
asimismo, de un conjunto de derechos suplementarios en el marco jurídico
de la UE, que configuran el propio estatuto de la ciudadanía de la Unión (art.

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20.2 tfue). De este modo, y desde una perspectiva político-jurídica, la UE
parte básicamente de la vinculación de la ciudadanía europea a la nacionali-
dad de sus Estados miembros, creando un “demos múltiple”, resultado de la
suma del “demos comunitario” y de los “nacionales” de sus socios europeos
(Kunoy, 2006, 179).
Dicho principio fue establecido inicialmente en el artículo 8 A del Tratado
de Maastricht1. Reiterado en el artículo 17 de Tratado de Ámsterdam2, en
el I-10 del malogrado Tratado Constitucional y consolidado por el vigente
artículo 9 del tue (así como en el art. 20 tfue)3. Jurídicamente se regula a
través del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (arts. 20 a 25)4 y ha
permanecido prácticamente inalterable desde el propio Tratado de Maastricht,
sin experimentar grandes avances como institución, excepto la incorporación
puntual de nuevos “derechos”, como el de iniciativa ciudadana (art. 14, párr.
primero tfue)5, o a dirigirse a las instituciones, órganos u organismos de la
Unión en la propia lengua y a recibir contestación en dicha lengua (art. 24,
párr. cuarto tfue). Artículos que difícilmente podrían ser calificados como
derechos autónomos (Escobar Hernández, 2012, 97).
En este sentido, y en opinión de Arce, el concepto de “ciudadanía” en
la UE puede ser analizado tanto desde la vertiente nacional como desde
la europea. En el primer supuesto, se maneja la concepción tradicional de
ciudadanía. En el segundo, y con una finalidad más pragmática, se pone en
marcha la construcción de un novedoso proceso de ciudadanía transnacional,
que se ha venido a denominar “ciudadanía europea”, incorporando el acervo
comunitario a través del tue. Así pues, es concebido como un paso más en
el proceso de integración política iniciado en Europa tras las dos guerras
mundiales; aunque más bien, y en rigor, debe ser considerarlo un tímido
ensayo de ciudadanía liberal en el marco del Estado-nación, pero mucho
1 Véase Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht), firmado el 7 de febrero
de 1992 [Diario Oficial de las Comunidades Europeas C191, de 29 de julio de 1992].
2 Véase Tratado de Ámsterdam, firmado en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997 [Diario
Oficial de las Comunidades Europeas C340, de 10 de noviembre de 1997].
3 Este establece que “será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad
de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituir-
la”. Véase arCe jiménez, C. Los derechos políticos de los residentes extranjeros: la ciudadanía
inclusiva. Sevilla: Defensor del Pueblo Andaluz, 2012, 103.
4 Véase el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, versión consolidada [Diario
Oficial de las Comunidades Europeas C202, de 7 de junio de 2016].
5 El derecho de iniciativa defiende que “[u]n grupo de al menos un millón de ciudadanos
de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar
la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente
una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto
jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados”, y su regulación secundaria a
través del Reglamento (UE) y del Consejo DOCe, Unión Europea. Reglamento (UE) n.º 211/2011
del Parlamento Europeo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana. [Diario Oficial
de la Unión Europea L65, 11 de marzo de 2011, 1-22].

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más fragmentado, con un alcance más limitado y con una proyección a más
largo plazo (2009, 27).
En concreto, el estatuto de “ciudadanía de la Unión” reconoce a los parti-
culares: i) el derecho de libre circulación y de residencia en todo el territorio
UE (arts. 20.2.a y 21 tfue); ii) el derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales en el Estado
en que residan en igualdad de condiciones que los nacionales del mismo (arts.
20.2.b y 22 tfue); iii) el derecho de petición al Parlamento Europeo, acceso
al Defensor del Pueblo Europeo y a dirigirse a las instituciones comunitarias
en su propia lengua (arts. 20.2.d, 24, 227 y 228 tfue y 13 y 55.1 tue); iv) el
derecho de “iniciativa ciudadana” ante la Comisión Europea (arts. 11 tue y 24
tfue); y, v) el denominado derecho de protección diplomática y consular en
el exterior por parte de cualquier Estado miembro, aunque no sea el suyo, en
pie de igualdad con los nacionales de ese Estado (arts. 20.2.c y 23 tfue). De
todos ellos, tan solo este último puede ser considerado un auténtico derecho
fundamental. Su equivalencia como derechos humanos fundamentales ha sido
reafirmada por la propia Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión,
incluyéndolos en términos amplios en su mismo articulado.
Por otro lado, el artículo 20.2 tfue abre la posibilidad de ampliar este
catálogo al introducir la expresión “entre otras cosas” antes de detallarlo.
Cometido del artículo 25 tfue, que crea un “procedimiento legislativo es-
pecial” en el caso de pretender llevar a cabo dicha ampliación de derechos
vinculados a la ciudadanía europea. Para ello es necesaria la unanimidad del
Consejo Europeo, la autorización previa del Parlamento y la aprobación en
todos los Estados miembros según sus “respectivas disposiciones constitucio-
nales”. En cuanto a su alcance jurídico y grado de ejecución efectiva, estos
varían mucho de un caso a otro. El motivo ha sido el desigual desarrollo de
un proceso normativo de gran alcance para garantizar su eficacia, y que ha
tenido lugar en dos frentes: en el ámbito del ordenamiento comunitario y en
los nacionales de los Estados miembros. Sin ir más lejos, la primera reforma
de la Constitución española estuvo motivada por la introducción del derecho
de sufragio pasivo de los ciudadanos de la Unión en las elecciones munici-
pales, que el propio Tribunal Constitucional declaró “no conforme” con el
artículo 13.2 de nuestra Carta Magna, en su declaración vinculante 1/1992
del TC, de 1 de julio, como bien recuerda Escobar Hernández (2012, 98).
No obstante, en este incipiente proceso de “construcción ciudadana” de
la Unión podemos encontrar notables carencias (Arce, 2009, 27). Una muy
evidente es la ausencia de una cobertura constitucional para la ciudadanía
europea, que actualmente inflige serias heridas a la visión del denominado
“patriotismo constitucional” de Habermas (1998, 619-643)6, pese a los nu-
6 Habermas aportó una nueva dimensión a la noción acuñada por Sternberger, motivado
por la tentación de extrapolar mutatis mutandis la experiencia constitucional alemana al con-

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merosos esfuerzos realizados por la UE en las últimas décadas para lograr
la tan ansiada legitimidad constitucional. El principal de todos ellos fue el
Tratado para la aprobación de una Constitución Europea, rechazado en refe-
réndum en Francia y Holanda en el año 2005. Ambas experiencias, junto a
su posterior paralización, han supuesto algunos de los más sonoros fracasos
en el proceso de construcción europea en la búsqueda de soluciones para
superar las fallas estructurales de la Unión.
Le ha seguido el Tratado de Lisboa7, una versión mucho más modesta
del inicial Tratado constitucional. Pese a ello, las reticencias ciudadanas
volvieron a repetirse en el referéndum de Irlanda, de 13 de junio de 2008,
en el que un mayoritario 53,75% de los votantes rechazó la ratificación del
Tratado. De forma paralela, algunas de las normas jurídicas que en fechas
recientes están viendo la luz en el seno de la estructura institucional co-
munitaria continúan cuestionando el supuesto “espíritu fundacional” de la
Unión como cuna de valores democráticos y de respeto de los derechos y
libertades fundamentales. La mejor muestra de esta preocupante tendencia es
la “Directiva sobre procedimientos y normas comunes para el retorno de los
nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio”,
más conocida como “Directiva de retorno” o, de forma más crítica, “de la
vergüenza”8 (Arce, 2009, 28).
texto de la construcción política europea y, en general, a otros posibles modelos de integración
supranacional. En este escenario encuentra incluso un cierto paralelismo entre el caso alemán
y la incipiente formulación de la ciudadanía europea, tal como expuso en 1990 en un artículo
titulado “Ciudadanía e identidad nacional”. La versión definitiva apareció posteriormente en
habermas, J. Facticidad y validez. Madrid: Trotta, 1998, 619-643. Véase, asimismo, habermas,
J. La inclusión del otro. Barcelona: Paidós, 1999, 131-135, y La constelación postnacional.
Ensayos políticos. Barcelona: Paidós, 2000; también resultan interesantes las aportaciones al
tema que nos ocupa de laCrOix, J. For a European constitutional patriotism. Political Studies,
50 (5), 2002, 944-958; PeCes-barba, G. El patriotismo constitucional. Anuario de Filosofía del
Derecho, 20, 2003, 39-62; y sternberger, D. Patriotismo constitucional. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2001.
7 Véase Tratado de Lisboa, firmado en Lisboa, el 13 de diciembre de 2007 [Diario Oficial
de la Unión Europea C306, 17 de diciembre de 2007, 1-229].
8 Fue aprobada por el Parlamento Europeo el 18 de junio de 2008 y ratificada por el
Consejo a finales del mismo año. Véase anticipadamente la Resolución legislativa del Parlamento
Europeo, de 18 de junio de 2008, sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de
los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio [COm(2005)0391
– C6-0266/2005 – 2005/0167(COD)]. Y, finalmente, véase Directiva 2008/115/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comu-
nes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación
irregular. [Diario Oficial de las Comunidades Europeas L348, de 24 de diciembre de 2008,
98-107]. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/
draftreturndirective/DraftReturn Directiveen.pdf También la anterior Directiva 2004/38/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos
de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de
los Estados miembros. [Diario Oficial de las Comunidades Europeas L158, de 30 de abril de

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Una de sus características más controvertidas la encontramos en el recono-
cimiento de derechos a los nacionales de los Estados miembros de la UE en
el espacio comunitario, donde se arbitran diferentes categorías de derechos,
en las que los ordenamientos jurídicos europeos dividen a las personas que
residen en los Estados de la Unión. En especial, en torno a los derechos de
participación política en elecciones municipales, la libertad de circulación y
de residencia, así como a acceder a derechos civiles y sociales en otro Estado
diferente al de origen, en pie de igualdad a los propios nacionales del Estado.
Ello es fruto de la combinación de los propios procedimientos de ciudadanía
europea con los diversos sistemas normativos de ciudadanía de los Estados
miembros, que da lugar a un espacio social, político y jurídico desestruc-
turado y desigual en torno al reconocimiento y protección de los derechos
fundamentales vinculados a la ciudadanía (Juárez Pérez, 1998, 253-281).
2. LA IDEA DE “CIUDADANO EUROPEO” EN EL DEBATE POLÍTICO ACTUAL
En la actualidad, el discurso o debate político en torno a la idea de “ciudadano
europeo” no puede resultar baladí y debe ser analizado con rigor, pues forma
parte de la misma maquinaria que articula, legitima y, por tanto, construye
los límites de nuestra comunidad de Estados europeos, dando forma al que
puede ser considerado como el “derecho de todos los derechos” (Muñoz
Aunión, 2016, 355). Así lo entiende Pérez Royo al afirmar que la utilización
del término “ciudadanía” implica una clara intención política de igualdad
entre individuos, que tiende hacia la equiparación jurídica de todos ellos al
margen de sus diferencias personales. Y que así se recoge en la propia teoría
del Estado constitucional democrático: un modelo de Estado que no puede
tolerar que jurídicamente se configuren distintas categorías de individuos
jerárquicamente ordenados (1997, 12)9.
Sin embargo, y tras analizar las raíces históricas y políticas de la UE, se
comprueba que la realidad actual en el Viejo Continente es bien distinta. Por
lo que, en este sentido, diversos autores opinan que el proyecto comunitario
ha superado claramente el reputado concepto de “transición paradigmática”
formulado por de Sousa Santos (2002, 244), que hace más de una década
ponía ya en cuestión el modelo social, político, jurídico y económico impe-
2004, 77], que trataba de ofrecer una respuesta a la fragmentada jurisprudencia del Tribunal de
Luxemburgo y de ordenar en un texto único el cuerpo jurídico de la ciudadanía inclusiva en
Europa, caracterizado también por su alta dispersión.
9 Véase Pérez rOyO, J. En la muerte de Diana de Gales: una reflexión constitucional, en
El Pais, jueves 11 de septiembre de 1997, 12, citado en aguDO zamOra, M. La ciudadanía de la
Unión Europea. Del artículo 8 del Tratado de la Unión Europea al artículo i-8 del Tratado por el
que se instituye una Constitución para Europa. En: CarrillO, m. y lóPez bOfill, h. (coords.).
La Constitución Europea: Actas del III Congreso Nacional de Constitucionalistas de España.
Barcelona: Tirant lo Blanch, 2006, 201-222.

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rante en el mundo occidental desde la Revolución Francesa y, en especial,
desde la caída del denominado bloque socialista (Tamayo, 2006, 146-148).
En este escenario histórico, la ciudadanía europea fue concebida como un
paso más en el proceso de integración política iniciado en Europa tras la
Segunda Guerra Mundial. Por primera vez en la historia se “transnacionali-
zaron” derechos que hasta el momento habían estado siempre conectados a la
ciudadanía basada en la nacionalidad y al ámbito político, jurídico y territorial
del Estado-nación, usando conceptos cercanos a los posicionamientos de la
ciudadanía de residencia.
No obstante, y sin desmerecer este reconocimiento inicial, no es menos
cierto que la ciudadanía europea pronto adoleció de serias y graves carencias
en el reto de la superación del concepto clásico de la ciudadanía en el marco
del Estado-nación. Muchas de ellas motivadas, fundamentalmente, por la falta
de interés político de la UE y sus Estados miembros en ampliar el catálogo
de derechos de ciudadanía a corto o medio plazo; así como por las propias
dificultades para asegurar su virtualidad práctica, dejando fuera de su ámbito
a millones de personas que son parte efectiva de la sociedad europea. Sin ir
más lejos, a los residentes extranjeros de terceros países10.
En esta línea, algunos autores han calificado de “desconcertante” el pre-
cepto contenido en el apartado 4 del artículo 52 de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, relativo al alcance de los derechos
garantizados. En el mismo se recoge el concepto de “derechos fundamen-
tales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros”. Sobre este punto se argumenta que “resulta poco ajustado a la
realidad histórica hablar de tradiciones comunes a los Estados miembros,
habida cuenta de las historias políticas tan divergentes de los mismos en la
era constitucional, que tienen en común su inexistente ejemplaridad demo-
crática” (Linde Paniagua, 2014-2015, 358)11. Por lo que es difícil afirmar
10 La expresión “nacional de tercer país” hace referencia a todas las personas que no son
ciudadanos de la Unión, es decir, aquellos que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro
de la Unión Europea. Unión Europea, tal como se recoge en el artículo 17, párrafo 1 del Tratado
CE. Véase Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. [Diario Oficial de la Unión Europea
C326, 47-390].
11 Como reseña de un pasado que habla por sí mismo: la huella del nazismo en Alemania,
del fascismo en Italia, del franquismo en España, del salazarismo en Portugal, o la presencia de
coroneles golpistas en Grecia; también el pasado de potencias coloniales como el Reino Unido,
Francia o Bélgica; o los crímenes de Estado cometidos en Alemania, España o Italia, que son
señalados –en la inmensa mayoría de los Estados de la Unión– como ejemplos de alejamiento
de la senda constitucional y de los valores y principios democráticos. O aquellos casos de po-
tencias coloniales como el Reino Unido, Francia y Bélgica, que cometieron numerosos actos
de barbarie a lo largo del siglo xx, hasta bien entrados los años sesenta. En concreto, el Reino
Unido ha sido condenado reiteradamente por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por la
represión en Irlanda del Norte durante muchas décadas en pleno siglo xx. Véase linDe Paniagua,
E. Los nuevos retos de la ciudadanía europea. Revista de Derecho de la Unión Europea, 27,
julio-diciembre de 2014, y 28, enero-junio de 2015, 358.

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que existan tradiciones comunes de los Estados miembros, como reflejo de
las posiciones explícitas y discrepantes del Reino Unido, Polonia, República
Checa e Irlanda respecto de algunos contenidos de la Carta. Todo ello sin
obviar la relevancia de las constituciones posteriores a la Segunda Guerra
Mundial en las que se incluyeron sendos catálogos de derechos fundamenta-
les y, de forma paralela, la pertenencia de los Estados miembros al Consejo
de Europa. Institución que, a través del Tribunal de Estrasburgo, ha llevado
a cabo una considerable unificación de los derechos fundamentales. Por
ende, no podemos reconocer una identidad de regímenes jurídicos previos
a la fase de unificación o armonización que, con grandes dificultades, están
desarrollando el derecho de la Unión Europea y el Consejo de Europa, pese
al etnocentrismo de algunos Estados miembros de la Unión.
Por todo ello, este sistema ha sido duramente criticado por numerosos
sectores politológicos, sociales y jurídicos. En especial, el doctrinario, califi-
cándolo de auténtico atentado contra los principios democráticos, la justicia
social o el principio mismo de igualdad, al haber facilitado la creación de
lo que ha sido denominado “ciudadanos de una sola vía”; es decir, ciudada-
nos a los cuales se les reconocen todos y cada uno de sus deberes, pero no
sus derechos en igual medida. En relación al impacto sobre el principio de
igualdad, ha producido una evidente quiebra del mismo en cualquiera de sus
dimensiones: liberal (con la prohibición del arbitrio), democrática (prohibición
de exclusión de los grupos minoritarios) y, en especial, social (posibilidad
de discriminación positiva a favor de los grupos desfavorecidos). Lo cual
acaba impactando negativamente sobre la propia dignidad humana y edifi-
cando, poco a poco, la denominada “teoría del estigma” (Karst, 1971), que
podría desembocar peligrosamente en la justificación de la discriminación
y la violación del principio de igualdad como derecho de igual ciudadanía.
Al amparo de estas lagunas existentes en el derecho comunitario res-
pecto al reconocimiento pleno de los derechos derivados de la ciudadanía
europea, se están tomando decisiones políticas que afectan a colectivos de
ciudadanos de la UE con especiales problemas de exclusión social (muchos
de ellos pertenecientes a minorías étnicas o nacionales que residen fuera de
sus países de origen) –sin entrar en detalle en el gravísimo problema de los
refugiados–, poco compatibles en nuestra opinión con un proyecto que sirva
de instrumento efectivo para el ejercicio de los derechos fundamentales en
el ámbito de la UE. De esta forma, y como acertadamente recuerda De Lu-
cas, durante muchas décadas la cuestión migratoria no ha formado parte del
epicentro del debate de la ciudadanía europea12. Principalmente, por haber
12 No obstante, las implicaciones de la inmigración sobre el desarrollo de la ciudadanía
europea no pueden ser minusvaloradas, pues se corre el riesgo de crear una categoría híbrida
de ciudadanía cívica. En especial si tenemos en cuenta que los derechos políticos dependen
del sentimiento de cohesión de un pueblo europeo, pese a los derechos consagrados a través

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mantenido una visión instrumental y temporal de la inmigración, a modo de
Gastarbeiter, que “refuerza la realidad excluyente entre el Nosotros y los
Otros” (2001, 65). Un claro ejemplo lo encontramos en la reticencia de los
Estados miembros en otorgar la ciudadanía a los residentes de larga duración
en sus territorios. Mientras esto no ocurra, su integración se verá mermada
y la crisis económica podría marginarlos, alejándolos del escenario de la
toma de decisiones y arrebatándoles toda posibilidad de participar en el de-
bate político y, por ende, de formar parte de la comunidad política europea
(Ruzza, 2000, 145-172).
Este escenario, radicalizado por el blindaje de las fronteras en razón de
la guerra contra el terror, el miedo al “diferente” y la percepción de la inmi-
gración como un mal endémico, repercute indefectiblemente en la situación
jurídica de los inmigrantes en Europa. Mucho más si tenemos en cuenta el
modelo imperante de ciudadanía, que solo permite el pleno disfrute de sus
derechos a una minoría selecta de ciudadanos nacionales, que viven y trabajan
en otro Estado miembro y que representan en torno a un 1% de la población
total de la Unión. En ese sentido, si la nacionalidad de un Estado miembro
dejase de ser la puerta de acceso a la ciudadanía de la Unión, se podría ali-
viar la responsabilidad que asumen los gobiernos nacionales de facilitar la
naturalización y reconocer la doble nacionalidad. Y los nacionales de terceros
Estados podrían tener acceso a los beneficios de los derechos de la ciuda-
danía (Muñón Aunión, 2016, 358-359). En concreto, el de libre circulación,
sin tener que adoptar la nacionalidad de un Estado miembro. Asimismo, les
permitiría participar en la política europea y contribuir al establecimiento de
la Unión Europea de los Pueblos, en la dirección que apunta el Preámbulo
del Tratado de Lisboa13.
del principio de no discriminación o en la Carta de Derechos Fundamentales. Por ejemplo, en
su artículo 20, que establece la igualdad jurídica; así como los artículos del Capítulo V y otros
derechos sociales y económicos, cuya extensión debe determinar el teDh. Por ejemplo, Direc-
tiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de
igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico [Diario Oficial
de las Comunidades Europeas L180, de 19 de julio de 2000, 22-26]; y Directiva 2000/78/CE
del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para
la igualdad de trato en el empleo y la ocupación [Diario Oficial de las Comunidades Europeas
L303, de 2 de diciembre de 2000, 16-22]. En el mismo sentido, la Comunicación de la Comisión
757 de 22 de noviembre de 2000, preocupada por la instauración gradual de una ciudadanía
cívica. Véase Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre una
política comunitaria de migración [COm (2000), 757 final].
13 En el Preámbulo del Tratado de Lisboa se afirma: “resueltos a facilitar la libre circu-
lación de personas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la protección de sus pueblos,
mediante el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de conformidad con
las disposiciones del presente Tratado y del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea”.
Sobre las distintas definiciones del concepto de “pueblos” en los Estados miembros, véase
stjCe, de 12 septiembre de 2006, Eman y O. B. Sevinger contra College van burgemeester en
wethouders van Den Haag [Asunto C-300/04, Rec. 8055, i-44].

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Por todo ello podemos concluir que todavía nos encontramos lejos de una
verdadera ciudadanía equiparable a la de los Estados-nación. Por otro lado,
tampoco debemos caer en el error de centrarnos tan solo en el debate sobre
la naturaleza convencional o constitucional de la Unión (que tanto gusta a
los juristas), ocultando el debate que realmente preocupa a los ciudadanos: la
orientación de las políticas comunitarias en las que realmente se compartan
valores de solidaridad e igualdad. Cuestión nada baladí; ya que, coincidiendo
con la tesis de Weiler, “la Comunidad Europea no ha cruzado aún el umbral
de una verdadera Unión social, en la que los pueblos […] de los Estados
miembros sean considerados una comunidad única, con una solidaridad mutua
creciente, en donde los ingresos y obligaciones financieras se compartan con
independencia de las fronteras nacionales”, más allá del debate generado por
el crecimiento del turismo por prestaciones sociales, médicas, laborales o
educativas hacia la Europa septentrional, que se ha desarrollado a lo largo
de la última década y que está generando significativas reformas legislativas
en algunos de los Estados miembros de la Unión (1996, 68).
En otro orden de cosas, no podemos concluir este epígrafe relativo a
la idea de “ciudadano europeo” en el debate político actual sin destacar el
relevante papel (cada vez más activo y decisivo) que el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea está adoptando en la configuración de los nuevos de-
rechos supranacionales, que emanan directamente de la ciudadanía europea
para el disfrute de sus ciudadanos y con independencia de la normativa de
los países de los que son nacionales. Cuestión que no pasa por alto Gómez
de Liaño, al recordar que “en el sistema comunitario de protección de los
derechos fundamentales, los acontecimientos se han producido al revés: la
garantía jurisdiccional ha precedido a la elaboración de un catálogo escrito
de derechos fundamentales y el tjue ha llevado a cabo durante cuarenta años
una protección paradigmática de los derechos al no contar con un instrumen-
to específico de reconocimiento” (2008, 211-231). Un tema relevante, que
analizaremos a continuación, aproximándonos a la figura jurídica del homo
europeus en la jurisprudencia del tjue.
3. EL HOMO EUROPEUS EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA
La evolución jurisprudencial del concepto de ciudadano europeo constituye
un proceso difícil de delinear. Al igual que el resto de las instituciones perte-
necientes al proceso de integración supranacional de los Estados miembros,
también en este caso existió un período inicial de incertidumbre. Ello se debió
a la novedosa (y tal vez ingenua) idea jurídica, que fue discutida en una época
en la que las relaciones bilaterales entre algunos de los países europeos era
bastante difícil. Más tarde, utilizando el impulso generado por la adopción
de una moneda única, emergió una segunda fase donde se produjo un cons-

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Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
tante fortalecimiento orientado hacia la formación de derechos y libertades,
accesorios, pero autónomos en su reconocimiento individual. Finalmente,
cuando ya la ciudadanía parecía haber logrado una cierta madurez jurídica,
la sucesión de diversos y repentinos cambios en el delicado sistema europeo
recondujo el proceso hacia un nuevo punto de partida, indefinido, el cual
todavía permanece vigente.
Parte de la doctrina afirma que la Europa de Maastricht está en crisis y
la situación a la que se enfrentan sus instituciones tiene que ser interpretada
como un nuevo capítulo de la historia de este complicado fenómeno jurídi-
co. No obstante, es cierto que las crisis han conducido históricamente a la
formación de otras ideas, políticas y formas de diálogo democrático. Solo
aceptando el planteamiento de que el período socio-económico actual ha
facilitado una interpretación diferente de situaciones jurídicas precedentes
podemos entender cuál es el estado de salud de la máxima representación
política y de unidad entre los Estados miembros: la ciudadanía europea.
Tal como ya ha sido argumentado en párrafos precedentes, el homo euro-
peus, antes de ser ciudadano de la Unión, ha sido concebido como un sujeto
unitario y funcional para la realización de un mercado único en el marco de un
espacio de libre circulación, libertad y justicia. Dos matices que es necesario
tener siempre presentes a la hora de analizar el alcance de la ciudadanía de
la UE. El conjunto de los derechos fundamentales ha sido añadido en la que
hemos definido como su “segunda fase” de desarrollo jurídico, habiendo
encontrado su principal referente en la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea. Lo anterior si es cierto que, en su primer período de vida,
los jueces del entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
trataron de definir una conformación inicial de la ciudadanía europea, con
el intento de identificar los ámbitos de aplicación y su correlación con la
ciudadanía nacional14. Por otro lado, es destacado como un extraordinario
invento normativo, como “resultado de un proceso que se ha desarrollado
con los años a partir de la declaración que el Tribunal de Justicia hizo en su
sentencia Van Gend & Loos, por la que la Comunidad instituye un nuevo
ordenamiento jurídico que reconoce generalmente como sujetos no sólo los
Estados miembros, sino también sus nacionales” (Mengozzi, 2010, 3).
De este esfuerzo interpretativo se aprecia todo el favor civitatis que el
Tribunal europeo ha pretendido perseguir a lo largo de esta primera fase. Esta
conducta ha sido dictada no solo por la necesidad de determinar su sindicato
ante una institución tan granítica como la ciudadanía nacional, sino por el
proceso de “comunitarización” de los asuntos nacionales que se presentaba
como prioritario en aquellos años. Respeto al tema que nos ocupa, es decir la
evolución del homo europeus, los jueces utilizaron la ciudadanía supranacional
14 Véase la histórica sentencia dictada en el asunto Micheletti (C-369/90), de 7 de julio
de 1992 y, por lo tanto, con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht.

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La ciudadanía europea ante el reto de la unidad política
Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
para otorgar toda una serie de libertades que, presumiblemente, ya forma-
ban parte de muchos textos constitucionales en Occidente pero no estaban
presentes en los de todos los Estados miembros. En cualquier caso, el dato
más relevante es que, a través del principio de no discriminación por razón
de nacionalidad, el tjue encontró la fórmula exacta para hacer más eficaces
los derechos derivados de las libertades fundamentales consagradas en los
Tratados constitutivos de la UE. Del mismo modo, los Estados miembros
fueron progresivamente “desposeídos” de un poder histórico: la determi-
nación de una serie de situaciones jurídicas sobre la base de la legislación
nacional. En definitiva, la ciudadanía de la Unión empieza a ser calificada
como medio para la aplicación efectiva no solo de los artículos contenidos
en los Tratados, “sino también de los derechos individuales relacionados con
ellos” (De Pasquale, 2012, 460). Así se sembraron las semillas para que el
hombre, concebido como “sujeto del mercado”, empezara a ser considerado
ciudadano de un contexto jurídico supranacional15.
Además de los derechos individuales del hombre, se abre el espacio a otra
gran conquista del proceso de edificación comunitario, que no es otro que la
libertad de establecimiento y estancia en otro país miembro.
Antes de seguir con este tema es necesario aclarar que, a pesar de las
buenas relaciones que existían entre muchos de los Estados considerados
como “fundadores” de la integración europea, con respecto al delicado ám-
bito de la migración interna, aún no se percibían muchos de los problemas
de calificación jurídica que se presentarían más adelante. Como si la libre
circulación se considerara un simple corolario de la realización de un mercado
único y no como un estatuto propio del ciudadano europeo. En este sentido,
(de nuevo) tuvo que intervenir el tjue, adelantando una dimensión que po-
líticamente parecía poco definida. Para “incidir” en la parte más íntima de
la soberanía estatal (o lo que es lo mismo, el poder de decidir los criterios
de acceso a su propio territorio nacional) el Tribunal europeo se decanta por
la vía de la no discriminación por razones de nacionalidad, invistiéndose de
una fuerza normativa autónoma que ya no es un factor secundario en el diá-
logo interlegislativo. Es decir que en el ámbito de aplicación de los Tratados
(menos restringido que antes) cada ciudadano de la Unión tiene el derecho a
circular y residir libremente, sin ningún trato diferenciado respecto al ciuda-
dano nacional, y que pudiese ser contrario al derecho comunitario vigente16.
Es más, el homo europeus comienza a ser considerado jurídicamente por
15 En este sentido, véase la decisión en el asunto Grzelczyk (C-184/99) de 20 de septiembre
de 2001, en la que el Tribunal de Justicia confirma la perspectiva hermenéutica de la valorización
del individuo considerado como tal y no como un mero agente económico en relación con el
proceso de integración europea.
16 Mediante la sentencia en el asunto Bidar (C-209/03) de 15 de marzo de 2005, la Corte
ha reiterado que, siempre con base en el principio de no discriminación por razón de la nacio-
nalidad, la ciudadanía europea no permite una restricción arbitraria del derecho de estancia de

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Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
su naturaleza de migrante, tanto en su condición de trabajador como en su
legítima aspiración de conseguir una mejor educación personal y una mayor
especialización profesional. Algunas decisiones invaden ciertos poderes que
son típicamente reconocidos solo a un Estado soberano en el campo de la
educación y la formación profesional, ayudando a configurar la ciudadanía de
la Unión como un estado que implica un surplus de garantías y prerrogativas,
dentro de los términos establecidos, a favor de nacionales de Estados miem-
bros como tales, y por lo tanto libres de cualquier significación económica17.
A partir de este momento, el tjue empieza a llenar de contenidos implícitos
y explícitos una figura normativa que hasta hacía apenas diez años parecía muy
pequeña frente a la realización de otros proyectos más ambiciosos. Aquella
tentativa de “erosionar” la dura y tal vez inexplorada esfera de la soberanía
estatal ya no constituía un tabú para los jueces de Luxemburgo. El Tribunal
Europeo dictó importantes decisiones que llegaron a impactar en la tradicio-
nal e intangible discrecionalidad estatal respecto de la adquisición y pérdida
de la ciudadanía, especialmente en relación con la situación de apátrida. La
Corte, poniendo de relieve la inmunidad absoluta del poder del Estado en
este ámbito, determina la condición de ciudadano de la Unión, diseñada para
representar la posición fundamental de los nacionales europeos, y determina
la obligación de los Estados miembros de ejercer su competencia teniendo en
cuenta los dictámenes procedentes de la misma ley comunitaria, en virtud de
la supuesta autonomía que el estatuto de ciudadano europeo había logrado18.
A partir de entonces el homo europeus cuenta con un estatuto originario, al
margen (y por primera vez) de la consanguinidad o del lugar de nacimiento,
reconocido por razones de residencia legítima en el territorio de la UE. Ade-
más, esta figura que se añade, pero no sustituye, a la ciudadanía nacional,
finalmente es interpretada en su versión más personalista y se aleja de aquella
tendencia económica que había caracterizado el desarrollo jurisprudencial
de los primeros años. Dando pábulo a la que antes hemos identificado como
segunda fase: el período de máxima expansión de la ciudadanía europea,
los ciudadanos “comunitarios”, que puede estar sujeto a límites y condiciones, solo en el cum-
plimiento de la legislación de la Unión y de sus principios generales.
17 Es la actitud que ha inspirado la sentencia en el caso Bressol (C-73/08) de 13 de abril de
2010. Cuando es necesaria una acción de la Unión para alcanzar el objetivo de la no discrimina-
ción y si los Tratados no han previsto poderes con este fin, el Parlamento Europeo y el Consejo,
de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, podrán establecer disposiciones
para facilitar el ejercicio de estos derechos, arbitrando inclusive acciones especiales relativas a
la seguridad social o la protección social.
18 Se hace referencia a la histórica sentencia en el asunto Rottmann (C- 135/08), de 2 de
marzo de 2010. En ella, los jueces exhortan al legislador nacional para que, a la hora de revocar
un título de ciudadanía nacional, consideren que dicho sujeto podría verse perjudicado por perder
los derechos procedentes de la ciudadanía de la Unión. En este sentido es importante mantener
unos criterios de proporcionalidad, evaluando bien la gravedad de la infracción cometida.

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La ciudadanía europea ante el reto de la unidad política
Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
que llegará a incluir en su ámbito de tutela a los menores y a los familiares
procedentes de terceros países, en el marco de la Directiva 2004/38/CE19.
La vis expansiva de la ciudadanía europea se manifiesta con toda su fuerza.
Empieza a ser determinante en muchos asuntos judiciales y es materia común
en algunos otros que exigen un nuevo (y esta vez reaccionario) esfuerzo
hermenéutico por parte de los jueces de Luxemburgo. Nos encontramos en
el período más relevante y decisivo para entender el desarrollo jurispruden-
cial de esta institución. Y, aunque no estamos ante un caso de “revolución
interpretativa”, por primera vez el tjue se atreve a ampliar los derechos más
allá de la simple protección contra la discriminación. Ahora la ciudadanía
de la UE orbita alrededor de dos aspectos paralelos y cercanos: el ejercicio
de la libre circulación y la salvaguarda de la unidad familiar.
Todo empieza con la celebérrima decisión del asunto Zambrano20, que
muchos calificaron como una “revolución copernicana” (Cantore, 2011) en
el ámbito de la ciudadanía de la UE. A través de esta sentencia, los jueces
deciden conceder el derecho de estancia en un Estado miembro a los padres,
ambos procedentes de un tercer país, de dos niños nacidos en Bélgica y
entonces ciudadanos de la UE. Además del impacto mediático, la sentencia
aclara la postura jurídica que la Corte había perseguido desde hacía mucho
tiempo. Esta vez no se trata solamente del interés supremo del menor de
edad y su consecuente derecho a pertenecer a la unidad del núcleo familiar;
ahora el Tribunal estima la pertinencia del derecho de la UE, en referencia
al artículo 20 tfue, cuyo ámbito de aplicación trata de evitar cualquier limi-
tación al disfrute pleno y efectivo de los derechos inherentes a la condición
de ciudadano de la Unión, y que ya se había consagrado gracias a la men-
cionada sentencia Grzelczyk. De esta forma, y resumiendo, la negación del
derecho de residencia a unos padres que son ciudadanos de un tercer país
y que tienen a su cargo dos menores ciudadanos de un Estado miembro de
la UE representa una compresión excesiva de los derechos de estos últimos
vinculados a la ciudadanía de la Unión, así como un obstáculo para el disfrute
pleno y efectivo de los mismos. Además, al nacional del tercer Estado no se
le puede negar un permiso de trabajo, ya que de otro modo no podría obtener
los recursos necesarios para cubrir las necesidades básicas del núcleo familiar.
19 La llamada “fase expansiva” fue inaugurada por la decisión en el asunto Zhu y Chen
(C-200/02), de 19 de octubre de 2004. Los jueces reconocen a un ciudadano de nacionalidad
china, nacido en Irlanda, el derecho de residencia en este país; sin embargo, la Corte también
otorga este derecho a la madre como responsable del ciudadano y tutela del menor de edad.
El reconocimiento de este derecho deriva del “principio del efecto útil”, según el cual las dis-
posiciones del derecho comunitario deben ser interpretadas y aplicadas con el fin de alcanzar
plenamente los objetivos que se proponen aplicar.
20 Véase la sentencia en el asunto Gerardo Ruiz Zambrano c. Office National de l’Emploi
(C-34/09), de 8 marzo 2011. Para profundizar más sobre su incidencia véase Di maiO, C. Il
criterio del “godimento reale ed effettivo” dei diritti di cittadinanza europea. Considerazioni
sull’applicazione della “cláusula Zambrano”, 2011. Disponible en: www.duitbase.it

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Como es obvio, la mencionada “cláusula Zambrano” ha generado una
ingente cantidad de solicitudes por parte de numerosos extranjeros residentes
en el territorio de la UE, padres a su vez de sujetos menores de edad. Esta
decisión ha sido posteriormente explicada con mayor amplitud en los asun-
tos McCarthy21 y Dereci22, permitiendo un mayor margen de actuación a la
ciudadanía europea, en especial en asuntos que –hasta aquel momento– se
habían considerado como exclusivos de los Estados. En cualquier caso, mu-
chos criticaron que el núcleo esencial de los derechos tutelados en el asunto
Zambrano fuese tan fecundo de promesas que, hoy en día, “parece una fór-
mula de ‘geometría variable’, incapaz de preservar los derechos relativos a
la nebulosa existente en torno a la ciudadanía europea” (Rossi, 2011, 1238).
En este sentido, las cuestiones que interesan en torno a la interpretación
teleológica de la ciudadanía de la UE son plenamente coincidentes con el
fenómeno de la inmigración. La institución supranacional, como era previsible,
pasó a convertirse en una “puerta de acceso” para todas aquellas situaciones
en las que la tutela de la unidad familiar se conjuga con la necesidad de un
permiso de residencia en el Estado de acogida, en concreto, a través de la
fórmula de la reagrupación familiar. El homo europeus ya no es solamente el
nacional procedente de un Estado miembro de la UE, sino cualquier individuo
que elige residir de forma estable en un determinado país (por motivos de
estudio, de trabajo o simplemente por decisión personal) y recurre al “escudo”
de la ciudadanía de la Unión como válvula de protección para sus derechos
individuales y familiares.
A este respecto, la postura del tjue adopta la cautela necesaria para no
subvertir los sistemas nacionales de gestión de la inmigración. Según el tjue,
las solicitudes de residencia para la reagrupación familiar tienen que ser
valoradas según lo establecido en la Directiva 2003/86/CE. Por un lado, es
cierto que los Estados miembros podrán pedir que el solicitante demuestre
tener recursos fijos y regulares suficientes para el mantenimiento propio y de
su familia. Por otro lado, esa potestad debe ejercerse a la luz de los artículos
7 y 24, párrafos 2 y 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE,
que obliga a los Estados miembros a examinar las solicitudes de reagrupación
familiar teniendo en cuenta los intereses de los niños en cada caso concreto,
así como la promoción de la vida familiar, con el fin de evitar perjuicios tanto
al objetivo de esta directiva como a su efecto útil23.
21 stjue, de 5 de mayo de 2011, Shirley McCarthy c. Secretary of State for the Home
Department [Asunto C-434/09].
22 stjue, de 15 de noviembre de 2011, Murat Dereci y otros c. Bundesministerium für
Inneres [Asunto C-256/11].
23 Es lo que se ha establecido en el asunto Maahanmuuttovirasto (C-356-357/ 11), de 6
de diciembre de 2012, que sigue argumentado las razones que anteriormente habían inspirado
las decisiones de los asuntos McCarthy y Dereci, ampliando la responsabilidad del juez nacional

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La ciudadanía europea ante el reto de la unidad política
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Si algo se puede apreciar de todo este período de fortalecimiento en torno
a la ciudadanía de la UE24 es el intento de los jueces del tjue (no siempre
compartido a nivel nacional) de fortalecer la idea del ordenamiento jurídico
original y originario que está presente en los Tratados Constitutivos de la UE
y que inevitablemente invade a todas sus instituciones. Del mismo modo, se
percibe la intención jurisprudencial (y no tanto política) de avanzar por un
camino lento, pero eficaz, hacia la comprensión de la ciudadanía europea
como aquella figura política y jurídica autónoma, aunque influyente, en su
conjunto de derechos accesorios (desprovisto de deberes) que es sinónimo de
participación e inclusión en un Estado miembro para todos los “extranjeros”,
siempre que dicho país –en el ejercicio de su soberanía– les reconozca un
trato idéntico al de sus propios nacionales. Un estatuto europeo investido
“solemnemente” por las disposiciones contenidas en los Tratados de la UE,
posteriormente reformados por el Tratado de Lisboa (arts. 9 tue y 20 tfue)25.
4. DE LA CRISIS FINANCIERA AL BREXIT: LOS NUEVOS RETOS
DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN EUROPEA
Como hemos tratado de demostrar, el debate jurisprudencial alrededor de la
ciudadanía de la UE ha sido siempre más activo y animado en relación con
los documentos declarativos al margen de los principales consejos europeos.
No obstante, no hay que caer en el error de creer que todas las posturas adop-
tadas por el alto Tribunal europeo han sido las más idóneas para ofrecer el
adecuado nivel de tutela en el medio y el largo plazo. Junto a esto, solemos
pensar que los acontecimientos políticos y financieros no deberían influir
en criterios de protección de derechos tan ramificados como son los de ciu-
dadanía. Por ejemplo, conocemos perfectamente cuáles son las medidas que
se han tomado en los diferentes niveles de gobierno para frenar los efectos
de la crisis financiera y económica que empezó en los años 2007-2008, pero
aún no se ha determinado con claridad cuál es la postura adoptada por el tjue
respecto a este mismo período, y en relación con los temas discutidos hasta
el momento. Es por ello que estamos a punto de entrar en una “tercera fase”,
controvertida y caracterizada por el regreso a la idea del Estado-nación y
por la difícil interacción entre los distintos grados del poder jurisdiccional.
En concreto, las pautas dictadas por el tjue a través de sus decisiones más
recientes han generado desorientación entre los estudiosos del tema. En más
para averiguar la preexistencia de determinadas características en las solicitudes de reagrupación
familiar, a la luz de la Directiva 2003/86.
24 Ante la imposibilidad de mencionar toda la actividad llevada a cabo por el tjue, véase
mOrViDuCCi, C. I diritti dei cittadini europei. Torino: Giappichelli, 2011, 49 ss.
25 Nos referimos al fortalecimiento de la ciudadanía europea en todo su articulado, a
través del procedimiento de reforma iniciado con la Conferencia Intergubernamental de Niza y
culminado el 1 de diciembre de 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

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de una ocasión el Tribunal de Luxemburgo ha sido parte activa, anticipando
y guiando las decisiones de los Estados miembros que, por su naturaleza, no
siempre pueden tener una visión general del ordenamiento supraestatal. Por
lo menos es lo que parecía al día siguiente de la sentencia en el conocido
asunto Aziz26, que anuló los préstamos españoles con cláusulas hipotecarias
supuestamente abusivas por parte de muchos actores jurídicos y políticos.
Esta postura fue percibida como una declaración del tjue de presentarse
como el guardián de los individuos en tiempos de crisis. Sin embargo, en
realidad resulta suficiente examinar otras sentencias menos explícitas pero
muy acertadas27 para darse cuenta de que la dirección estaba claramente
dirigida por la lógica del mercado único, que debía prevalecer sobre los
intereses laborales y sociales.
Analizando someramente las decisiones en el marco temporal en el que
fueron tomadas, no debería sorprender este regreso extremo a una lectura
“auténtica” y literal de los Tratados, que conduce inevitablemente a la defensa
de un mercado que, en aquel momento, parecía pasar por su peor época. Pero,
lo que más asombra es que, si por un lado los asuntos económicos vuelven
a ocupar el epicentro del debate (como no podía ser de otra forma), por otro
lado el homo europeus, hasta entonces considerado elemento revestido de una
tutela absoluta, retrocede ante la necesidad de proteger no solo a las débiles
economías internas, sino también a los mercados del trabajo y a los sistemas
nacionales de seguridad social.
Sobre la base de las interpretaciones de algunas sentencias28 (que quizás
no estuviesen directamente relacionadas con el tema de la ciudadanía por
su interés general y su objeto), por su incidencia y su alcance, notamos la
inevitable influencia en su desarrollo jurisprudencial. Presuponemos que el
tjue, por su misión y por su naturaleza jurídica, no es comparable con otros
tribunales europeos ( ej., el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) porque
sus actos invaden varios ámbitos jurídicos y deben necesariamente tener
en cuenta materias y alcances más amplios (como son la moneda única, la
competencia, etc.). Pero es igualmente cierto que, desde 2009, la Carta de
Derechos Fundamentales de la UE tiene el mismo poder vinculante que los
Tratados constitutivos. Por ello, es lógico preguntarse, al margen de senten-
26 Véase stjue, de 14 de marzo 2013, Mohamed Aziz c. Caixa d’Estalvis de Catalunya,
Tarragona i Manresa (Catalunyacaixa) [Asunto C-415/11], donde se establece que la normativa
española, que impide al juez competente para declarar abusiva una cláusula de un contrato de
préstamo hipotecario suspender el procedimiento de ejecución hipotecaria iniciado por otra vía,
es contraria al derecho de la Unión.
27 Véanse, entre muchas, las sentencias en los asuntos Laval (C-341/05) y Rüffert
(C-346/06), así como en los asuntos Commission vs. Luxembourg (C-319/06) y Viking Line
(C-438/05).
28 Véase lo establecido en el asunto Åkerberg Fransson (C-617/10), de 26 de febrero de
2013.

199
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cias posteriores29, y en una escala de prioridades, en qué posición se coloca
la tutela de los derechos individuales para el Tribunal europeo. Lo anterior,
siendo conscientes de que la protección de los individuos que siempre ha
distinguido al tjue puede quedar algo mermada (Due, 1994, 123), bajo la
fórmula de la “protection du faible” frente a los ataques externos.
En estas ocasiones, el sabio Cicerón afirmaría: “mala tempora currunt, sed
peiora parantur”, o lo que es lo mismo: “si los tiempos son malos, el horizonte
no trae nada bueno para la ciudadanía europea”. Ese clima de confusión es
fruto de importantes actuaciones llevadas a cabo por determinados países
que, como se demostrará más adelante, tendrán un fuerte impacto sobre el
desarrollo jurisprudencial del estatuto de origen supranacional. Las últimas
decisiones concernientes a la condición jurídica del “extranjero” europeo se
han caracterizado por la falta de claridad y por una mayor atención hacia los
intereses de los Estados miembros. El Tribunal europeo se ocupa directa-
mente del tema de las prestaciones sociales, en relación con la condición del
extranjero residente que, propiamente por estar más afectado por la crisis, se
encuentra en una condición subalterna o en búsqueda de trabajo. Con estos
pronunciamientos30, que constituyen un claro ejemplo del rigor interpretativo
sobre la movilidad de los ciudadanos, el tjue se posiciona en la lucha contra el
llamado “turismo social”. En concreto, los jueces parecen negar la exigencia de
una evaluación global sobre lo que la prestación representaría para el sistema
de bienestar social de un Estado miembro, insistiendo sobre el principio de
proporcionalidad y de solidaridad financiera entre los nacionales del Estado
de acogida y los de los Estados miembros. De hecho, el Tribunal de Justicia
(esta vez) deniega la utilización de la Carta de los Derechos Fundamentales
y del principio de no discriminación contenido en la misma31, excluyendo la
aplicación de la legislación de la UE, en virtud del artículo 51 de la Carta,
considerando que la concesión de las prestaciones sociales no contributivas
está siempre regulada por la legislación nacional.
A este respeto, algunos sugieren que la reciente jurisprudencia del tjue
parece cambiar el enfoque de la Directiva 2004/38/CE32, que pretende facilitar
el ejercicio del derecho individual a circular y residir libremente, al permitir
que las medidas nacionales generales eviten que los ciudadanos de la Unión
29 Por ejemplo, la controvertida decisión en el asunto Digital Rights Ireland (C-293/12
y C-594/12), de 8 de abril de 2014.
30 En concreto, nos referimos a los asuntos Dano (C-333/13), de 11 de noviembre de
2014, y Alimanovic (C-67/14), de 15 de septiembre de 2015.
31 Nótense cómo los mismos argumentos sustentaban la mayoría de las decisiones ante-
riores.
32 Véase Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril
de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias
a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. [Diario Oficial de las
Comunidades Europeas L158, de 30 de abril de 2004, 77].

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económicamente inactivos (también como grupo) puedan beneficiarse del
sistema de protección social del Estado miembro de acogida (Thym, 2015,
17 ss.). Del mismo modo, otros han demostrado que se trata de un cambio
sistémico y no de una nueva consecuencia dictada por una diversa interpre-
tación de la legislación (Directiva 2004/38). Más bien es una interpretación
autónoma del tjue (NicShuibhne, 2015, 889 ss.). Siguiendo esta trayectoria,
algunos han llegado a la conclusión de que podríamos estar asistiendo a una
“fase reaccionaria” (¿otra más?) en la jurisprudencia del tjue con un retorno
hacia el homo economicus (Spaventa, 2016). Desde una perspectiva menos
crítica, se ha sugerido adicionalmente un cierto “agotamiento de la ciuda-
danía” en la práctica del tjue (Sarmiento, 2015, 2 ss.). Lo cierto es que, en
esta nueva fase, que consideramos más de precaución que de reacción, el
homo europeus tal como lo habíamos imaginado se encuentra atrapado entre
las redes de un barco que pesca en el tranquilo mar del proteccionismo, por
temor al océano impetuoso (pero fructífero) del método intergubernamental.
En todo caso, hay que navegar en aguas ya delimitadas, las del mercado
único, donde no está admitida la marcha atrás.
Una parte de la doctrina y de los actores más influyentes justificó esta
postura “restrictiva”, adoptada tanto a nivel institucional como a nivel ju-
risdiccional, por la evidente tensión con que la que la UE estuvo a la espera
del resultado del referéndum del 23 de junio sobre el denominado Brexit33,
acerca de la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea. En defini-
tiva, como la propia historia nos ha enseñado, por un lado, no todos desean
estar sentados siempre en la misma mesa, y por otro, la lancha de salvamento
enviada a aquellos que todavía creían en el lema “unidos en la diversidad”
finalmente no ha llegado al puerto deseado.
Pero, en términos humanos, ahora el mayor reto relacionado con el Bre-
xit es saber qué ocurrirá con los ciudadanos de la UE en el Reino Unido y,
por ende, con los ciudadanos del Reino Unido en la UE. No obstante, no
queremos entrar en un debate doctrinal abstracto34, pues en nuestra opinión
es necesario contar con una determinada seguridad jurídica sobre el tema de
debate. Lo cierto es que las dos partes de ese nuevo “Tratado de salida” (UE
y Reino Unido) tendrán que negociar la condición jurídica de todos aquellos
33 A través del referéndum se totalizaron más de 16,8 millones de votos a favor de la
salida del país de la UE y cerca de 15,7 millones de votos en contra. Téngase en cuenta que,
conforme al artículo 50 tue, se prevé un mecanismo de retirada voluntaria y unilateral de un país
de la Unión Europea. El país que decida retirarse, notificará su intención al Consejo Europeo,
que negociará la conclusión de un acuerdo para definir las fórmulas de retirada de ese país. Los
Tratados dejarán de aplicarse en el país en cuestión solo desde la fecha de entrada en vigor de
la retirada o dos años después de la notificación correspondiente.
34 Señalamos que uno de los puntos más debatidos actualmente se refiere al principio
internacional de “derechos adquiridos” por ambos sujetos, como se indica en la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados.

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Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
que, en la actualidad, residen de forma estable y permanente en los distintos
territorios. En nuestra opinión, las partes deberán conceder plena efectivi-
dad a principios unívocos en la legislación europea o nacional, según sea el
caso. Por un lado, es sencillo imaginar que las dos tipologías de sujetos (es
decir, los nacionales de origen europeo y los de origen británico) no pueden
ser “privadas” de la ciudadanía de la UE por un Estado miembro que decida
retirarse. Por otro lado, los Tratados constitutivos califican como ciudadanos
de la UE a todos los que son nacionales de los Estados miembros. Entonces,
si un país deja de ser un Estado miembro, evidentemente, sus nacionales
dejarán de ser ciudadanos de la UE.
Y en todo este caos político-institucional, ¿qué suerte le espera al deno-
minado homo europeus? Respuesta nada sencilla, para lo cual retornamos
a nuestra convicción primigenia: las crisis, por lo general, alteran el orden
constituido y sugieren a corto plazo medidas para proteger los pilares más
sólidos de la arquitectura jurídica e institucional europea. Luego, tras finalizar
el período de máxima alerta, favorecen la implementación de los proyectos
que quizás anteriormente parecían atrevidos. En este análisis, sintético pero
profundo, se ha intentado describir el largo camino de un estatuto o figura
normativa (quizás no sustentada por la necesaria participación democrática)
que se ha desarrollado paso por paso, con pequeñas conquistas y muchos
obstáculos. Por un lado, por la incesante búsqueda de una identidad com-
partida. Por otro, por la creación de derechos no siempre percibidos como
auténticos derechos. Más tarde, por la ampliación de un corpus jurídico que
ha tratado de acomodarse a situaciones personales muy diferentes entre sí.
Ahora, el reto es superar la fase de paro sistémico ante los acuciantes desafíos
de futuro y los ataques procedentes del exterior de la Unión.
En definitiva, la ciudadanía europea ya no es aquel enfant prodige que se
vislumbraba en los primeros Tratados constitutivos35. Ha de modernizarse
atendiendo a las exigencias del pueblo europeo, que no solo está conformado
por los nacionales de los Estados miembros, sino también por todas las personas
que residen en el territorio de la Unión36. Frente al reto de los refugiados, las
fuerzas centrípetas de los Estados, las reivindicaciones independentistas y las
inevitables incidencias de otros ordenamientos, es indispensable “lograr que
el Derecho derivado europeo sitúe y considere al ciudadano como sujeto del
35 Por ejemplo, antes del 1 de mayo 2018, los Estados miembros tendrán que transponer
la Directiva 2015/637, de 20 de abril 2015, sobre las medidas de coordinación y cooperación
para facilitar la protección consular de los ciudadanos de la UE no representados en terceros
países y por la que se deroga la Decisión 95/553/CE [Diario Oficial de la Unión Europea L106,
de 24 de abril de 2015, 1-13].
36 En este sentido resulta muy interesante la sentencia en el asunto Dabis (T-529/13), de
10 de mayo de 2016, donde se establece que “el concepto de ‘región’ debe definirse respetando
la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros”.

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Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
Derecho y no como mero elemento del sistema, para posteriormente poder
construir una futurible Comunidad política” (Aguilar Calahorro, 2014).
CONCLUSIONES
La Unión Europea necesita redefinir los parámetros de transición paradig-
mática de su ciudadanía. No solo en su doble nivel, epistemológico y social,
sino también en tres de sus campos de actuación decisivos: la ciencia, el
derecho comunitario y el equilibrio de poderes institucionales y entre sus
socios. Porque de nada le sirve a la UE lamentarse por la inexistencia de una
conciencia ciudadana europea cuando es más que evidente que los Estados
miembros y las instituciones de la Unión no hacen lo suficiente para crearla
e incluso, en ocasiones, toman decisiones en la dirección contraria. Por ello,
es importante avanzar y dar pasos firmes en el camino para la creación de una
conciencia europea y hacia la igualación de derechos entre sus ciudadanos.
Con este fin, y pese a ser conscientes de que las normas son necesarias –
aunque no sean capaces por sí mismas de cambiar la realidad–, es urgente una
renovación jurídica y social que logre dos objetivos: por un lado, incorporar
experiencias silenciadas, marginadas, incluso desacreditadas –reconstruyendo
la unidad política y el consenso social–, y por otro, buscar alternativas sólidas
que tiendan hacia el interés común y no solo en beneficio de los intereses
nacionales.
Es relevante recordar que en el momento actual del proceso de construcción
de la ciudadanía europea no podemos defender la existencia de una “naciona-
lidad propiamente europea”. Su creación nunca ha figurado en la agenda del
proyecto político de la Unión. Por contra, se ha movido más de acuerdo con
parámetros próximos a la denominada “ciudadanía de residencia”, tratando
de avanzar en el reconocimiento de derechos tradicionalmente vinculados
a la ciudadanía, en tímida superación al estricto marco del Estado-nación.
Es urgente superar la colonialidad de los poderes comunitarios en toda su
extensión, tal y como invita Tamayo, ampliando “los criterios y principios
de inclusión social, a través de nuevas sinergias entre igualdad y diferencia
que han de reconstruirse multiculturalmente” (2006, 147).
Muchas de las medidas que han garantizado la supervivencia de la ciudadanía
europea han sido mucho más efectivas cada vez que han sido conjugadas con
la protección de los derechos individuales. Abandonar este enfoque dialéctico
nos conduciría al riesgo de priorizar los intereses particulares, sacrificando la
idea originaria de libertad y justicia contenida en los Tratados constitutivos
de la UE y, de forma más profusa, en la Carta de Niza.
Al mismo tiempo, tanto el análisis histórico-político como el desarrollo
jurisprudencial nos ponen frente a un proyecto que siempre ha sabido avan-
zar, aunque fuese “paso a paso”, y sirviéndose del valor y de la fuerza de
la transformación (a menudo erosiva), que ha sido capaz de modernizar y

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La ciudadanía europea ante el reto de la unidad política
Revista Derecho del Estado n.º 40, enero-junio de 2018, pp. 181-208
hacer más democrática y participativa la ya delicada integración europea.
No podemos olvidar que la UE no nace como confederación de Estados, ni
como una organización internacional perfectamente estructurada. Nos en-
contramos más bien ante un complejo “experimento jurídico” que requiere
ser retroalimentado constantemente a lo largo de los años.
Es necesario imaginar un nuevo modelo de gobernanza de la UE, que sepa
salvaguardar las diferencias nacionales en un mundo globalizado que deman-
da cada vez mayor fuerza y unidad política e institucional. En ocasiones las
crisis se convierten en oportunidades y no deben ser utilizadas para defender
posiciones antiguas y obsoletas. Si, por un lado, los Estados miembros son
quienes deciden sobre el futuro de los Tratados, por otro lado es necesario
impulsar la búsqueda de un mecanismo más apropiado de modificación de
los Actos constitutivos que, especialmente en el momento actual (tras los
retos dimanantes del Brexit), no pueden ignorar los cambios que demanda
la ciudadanía europea.
Hay que retornar al camino del homo europeus. Pero para lograr ese impor-
tante y necesario objetivo todos debemos hacer esfuerzos. Las instituciones
comunitarias, por su parte, tendrían que solventar sus “puntos ciegos” y buscar
un mayor diálogo con todos los niveles de la dirección intergubernamental
en el marco de las instituciones europeas. Los ciudadanos, por nuestra par-
te, deberíamos ser más conscientes de que ya formamos parte del “Pueblo
europeo” y de un “Proyecto europeo común”, y de que en este proceso ya
no hay vuelta atrás. Por esta razón, debemos utilizar todas las herramientas
de interacción que nos proporciona la legislación europea (no solo la libre
circulación), porque un pueblo puede que no tenga las mismas tradiciones y
no hable el mismo idioma, pero permanece unido a la hora de encontrar un
refugio bajo el mismo “techo”: el techo europeo.
En conclusión, la construcción de una comunidad política requiere de un
intenso proceso constitucional, en el que se afirmen los valores de una eficaz
y eficiente Rule of Law, sin olvidar que un Estado de derecho no puede ser
“de cualquier Derecho, sino de un Derecho que sea a la vez democrático y
social” (Balaguer Callejón, 2011).
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