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Países Seguros - uma solução ou outro problema?

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Abstract

Safe countries - A solution or another problem? This article shines a light on the concept of safe countries, safe countries of origin and safe third countries. The application of these concepts, although controversial, can expedite asylum procedures and endanger rights and guarantees of asylum seekers. This article also analyzes the proposal of a European Union safe countries of origin common list, proposed by the European Commission in 2015 and that will soon be discussed in the European Parliament’s plenary session
Análise Europeia
REVISTA DA ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE ESTUDOS EUROPEUS
ISSN 2183-9565 ESSN 2183-802X
Novembro 2017 | Volume II | Número 4
© Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2017 4
FICHA TÉCNICA
ANÁLISE EUROPEIA
Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus
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Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 5
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ISSN
2183-9565 (versão CD-ROM)
ESSN
2183-802X (versão em linha)
© Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2017 8
ÍNDICE
EDITORIAL
Lisboa
Pedro Camacho
11
ARTIGOS
Contributos da coesão territorial para o desenvolvimento
europeu
João Silva Araújo
16
Países seguros Uma solução ou outro problema?
Sofia Felício Caseiro
41
O nacionalismo personalizado: Análise dos movimentos
nacionalistas na Europa (2006-2016)
David Gil Gonçalves
61
Representatividade e legitimidade na União Europeia: O
Comité das Regiões e o Parlamento Europeu
Bruno Theodoro Luciano e Cairo Gabriel Borges Junqueira
74
Reinvigorating Liberal Democracy: A response to the threat
of populism in Europe
Karim Quintino
97
Os desafios existenciais da Europa nos sessenta anos do
Tratado de Roma
Paulo Vila Maior
113
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 9
COMUNICAÇÕES
Night Will Fall (A Noite Cairá)
O documentário sobre os campos de concentração alemães
Mónica Mendes
143
DISCURSOS
Europa da defesa ou Europa indefesa?
Ana Gomes
151
NORMAS
Normas de Publicação
157
Política Editorial
163
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 41
PAÍSES SEGUROS - UMA SOLUÇÃO OU OUTRO PROBLEMA?
SOFIA FELÍCIO CASEIRO
1
RESUMO
Este artigo debruça-se sobre a problemática dos países seguros, de origem e terceiros, cuja aplicação,
controversa, pode acelerar o procedimento de asilo e colocar em causa os direitos e garantias dos
requerentes de asilo. Coloca em análise a lista comum de países de origem seguros proposta pela
Comissão Europeia em 2015 e que será discutida no plenário do Parlamento Europeu, em breve.
Palavras-chave: país de origem seguro, país terceiro seguro, país terceiro seguro europeu, refugiados,
asilo.
ABSTRACT
Safe countries - A solution or another problem? This article shines light on the concept of safe countries,
safe countries of origin and safe third countries. The application of these concepts, although controversial,
can expedite asylum procedures and endanger rights and guarantees of asylum seekers. This article also
analysis the proposal of an European Union safe countries of origin common list, proposed by the
European Commission in 2015 and that will soon be discussed in the European Parliament’s plenary
session.
Keywords: safe country of origin, safe third country, safe third European country, refugees, asylum.
Histórico do artigo: recebido em 10-10-2017; recebido após revisão em 12-11-2017; aprovado em 28-11-
2017; publicado em 30-11-2017.
1
Investigadora na Universidade Católica Portuguesa. Porto, Portugal. E-mail:
sofiafeliciocaseiro@gmail.com.
Países seguros Uma solução ou outro problema?
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1. INTRODUÇÃO
Em 2016, o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo registou 1,3
milhões de pedidos de proteção internacional em países europeus
2
, mas apesar da
diminuição de 7% desde 2015 (European Asylum Support Office, 2017, p. 1), a
quantidade indivíduos em busca de proteção na Europa é ainda preocupante e
desafiadora.
A União Europeia tem competência para regular matéria de Asilo, Proteção
Subsidiária e Proteção Temporária, por força do artigo 78.º do Tratado de
Funcionamento da União Europeia. Nesse preceito, estabelece-se a concessão de “um
estatuto adequado a qualquer nacional de país terceiro que necessite de proteção
internacional” (Machado, 2014, p. 87), e sublinha-se o respeito pelo princípio de non-
refoulement, que impede os Estados de repelirem requerentes de asilo para os países
de origem ou outros que possam comprometer a sua segurança. Este princípio, agora
consuetudinário
3
, emerge dos tratados internacionais de Direitos Humanos, tendo sido
previsto pela primeira vez na Convenção de Genebra sobre o Estatuto de Refugiados
4
.
O conjunto de regulamentos e diretivas a que chamamos Sistema Europeu
Comum de Asilo foi alvo de várias reformas desde a sua génese. A Diretiva
2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a procedimentos comuns
de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional pertence a este sistema.
Os artigos 35.º a 39.º da diretiva preveem os conceitos de país de origem seguro, país
terceiro seguro e país terceiro seguro europeu, a sua aplicação e limitações.
A regra dos países seguros foi introduzida no Sistema Europeu Comum de Asilo
como regra que determina a admissibilidade do requerimento de asilo, e não o mérito
do mesmo. Assim, os pedidos de asilo de indivíduos que vêm de um país designado
2
Estas estatísticas incluem os países UE+, isto é, os Estados-Membros da União Europeia mais a Suíça, a Noruega, a
Islândia e o Liechtenstein.
3
O princípio de non-refoulement como um princípio basilar para a efetivação dos direitos dos refugiados é hoje
considerado pela doutrina como jus cogens, v.g. ALLAIN, J., 2001. The jus cogens nature of non-refoulement.
International Journal of Refugee Law, Volume 13, n. º4, pp.533-538.
4
A Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados resulta de um Conferência de Plenipotenciários das
Nações Unidas em 1951, na sequência de uma decisão da Assembleia Geral das Nações Unidas de 1960 (Resolução
n.º 429 V). Entrou em vigor a 22 de abril de 1954 e tem hoje 144 signatários. Em 1967, foi assinado o Protocolo
Adicional à Convenção com vista a atualizar os preceitos considerando a evolução da situação mundial. O Protocolo
conta hoje com 141 signatários.
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 43
como seguro não são automaticamente rejeitados. Perante a classificação de um país
como seguro é criada uma presunção ilidível de segurança e o processo de avaliação
do requerimento de asilo é acelerado para que o resultado seja mais rápido, trazendo
pressupostas vantagens, tanto para o sistema, como para o requerente.
Existem meios de recurso de que o requerente pode lançar mão, mas
considerando que a classificação terá sido ponderada de forma cuidada e respeitando
os requisitos do Anexo I da Diretiva, requisitos estes que analisaremos no devido
tempo, é difícil para o requerente provar que o indeferimento do seu requerimento e
consequente regresso ao seu país pode constituir perigo para a sua vida.
Está em causa, além do acesso à justiça por parte do requerente, o
cumprimento, por parte do Estado de receção, das obrigações internacionais assumidas
nos tratados internacionais, especificamente naquelas que lhe são atribuídas pela
própria Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados, como o princípio da
não-repulsão e consequentemente o princípio da não-repulsão indireta.
Com este trabalho, o nosso objetivo é o de compreender se, com a aplicação
desta regra, nas várias modalidades, os direitos dos requerentes de asilo são
assegurados e se o sistema de asilo europeu é positivamente impactado pela utilização
desta regra. Ao mesmo tempo, apraz-nos compreender se são respeitadas as
obrigações internacionais dos Estados e da própria União Europeia provenientes da
Convenção de Genebra.
2. PAÍSES SEGUROS
Na categorização dos países como seguros deverá considerar-se a extensão da
proteção providenciada contra a perseguição, tanto no âmbito da legislação nacional e
perante a sua execução, como na observância de direitos e liberdades estabelecidos
pela Convenção Europeia dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional sobre Direitos
Civis e Políticos e a Convenção contra a Tortura considerando em particular os direitos
que não podem ser derrogados à luz do artigo 15.º, n.º 2 da Convenção Europeia “A
disposição precedente não autoriza nenhuma derrogação ao artigo 2.º, salvo quanto
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© Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2017 44
ao caso de morte resultante de atos lícitos de guerra, nem aos artigos 3.º, 4.º
(parágrafo 1) e 7.º”. É também de imperiosa importância considerar o respeito pelo
princípio da não-repulsão de acordo com a Convenção de Genebra sobre o Estatuto de
Refugiado e a existência de um sistema efetivo de recursos contra violações de direitos
e liberdades (Peers, 2015, sem paginação).
2.1. PAÍS DE ORIGEM SEGURO
A regra do país de origem seguro ou Safe Country of Origin e sua aplicação
estão explanadas nos artigos 36.º e 37.º da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento
Europeu e do Conselho relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do
estatuto de proteção internacional.
Entende-se que o país de origem seguro é aquele onde os seus cidadãos não
serão geralmente vítimas de perseguição e ofensas graves.
Na aplicação deste critério é necessária a apreciação individual do pedido. De
acordo com o artigo 31.º, n.º 8 da Diretiva é possível que com base na aplicação deste
critério (alínea b) o procedimento de apreciação “[…] seja acelerado e/ou conduzido na
fronteira ou em zonas de trânsito […]”. Contudo, não será possível, como seria sob
vigência da Diretiva 2005/85/CE
5
, saltar o passo da entrevista individual ao requerente.
Com a atualização de 2013, o requerente tem também o direito de recorrer da
aplicação deste critério, sendo que o recurso suspenderá qualquer ordem de
transferência já emitida (Peers, 2015, sem paginação).
Para que os Estados adotem nacionalmente este conceito é necessário o
cumprimento de determinados critérios, como explanados no anexo I da Diretiva por
referência do artigo 37.º. Assim, um país pode ser considerado país de origem seguro
quando considerada a sua situação jurídica e a aplicação da legislação num quadro
democrático, isto é, quando:
5
A Diretiva 2005/85/CE foi revogada pela Diretiva 2013/32/UE (artigo 53.º desta última).
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 45
puder ser demonstrado que, de um modo geral e sistemático, não existe
perseguição, na aceção do artigo 9.º da Diretiva 2011/95/UE, nem tortura ou pena
ou tratamento desumano ou degradante, nem ameaça em resultado de violência
indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno. (Anexo I
da Diretiva 2013/32/UE)
Assim, esta avaliação deverá ser levada a cabo através da análise dos seguintes
critérios, não exaustivos (ECRE, 2015, p. 3):
a) De disposições legislativas e regulamentares do país e da forma como estas são
aplicadas;
b) Do respeito dos direitos e liberdades consignados na Convenção Europeia para
a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e/ou no Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e/ou na Convenção contra a Tortura
das Nações Unidas, em especial, os direitos que não podem ser derrogados de
acordo com o artigo 15.º, n.º 2, da referida Convenção Europeia;
c) Do respeito do princípio da não repulsão, nos termos da Convenção de Genebra;
d) Da existência de vias de recurso eficazes contra as violações destes direitos e
liberdades. (Anexo I da Diretiva 2013/32/UE)
É necessária uma análise cuidada através destes critérios, pois é essencial
considerar a especificação em que se pode dar a perseguição. Os requerentes de asilo
inserem-se, na maioria das vezes, em categorias da população marginalizadas, serão,
em princípio, pessoas com características específicas que podem correr perigo ao
regressar ao seu país de origem (ECRE, 2015, p. 4).
2.1.1. UMA LISTA COMUM DE PAÍSES DE ORIGEM SEGUROS
Cumprindo os critérios do artigo 37.º e do Anexo I da Diretiva 2013/32/UE, os
países podem, internamente, definir determinados países de origem como seguros.
Aplicando estes preceitos, 12 Estados-Membros, adotaram listas nacionais de países de
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origem seguros: a Áustria, a Bélgica, a República Checa, a Dinamarca, a França, a
Alemanha, a Irlanda, o Luxemburgo, Malta, a Eslováquia e o Reino Unido.
O método de avaliação previsto no Anexo I tem espaço para aplicação díspar,
prova disso é a incoerência destas listas nacionais ao aplicar este conjunto de critérios.
Nenhum país é unanimemente seguro, i.e., não encontramos em nenhuma das listas
nacionais um país que seja seguro na visão de todos (European Commission, 2016, p.
2).
Na lógica de uniformização e aplicação coerente dos critérios do país de origem
seguro, a Comissão Europeia propôs a criação de uma lista comum de países de
origem seguro.
Na versão inicial da Diretiva do Procedimento de Asilo Diretiva 2005/85/CE o
artigo 29 previa a criação de uma “lista mínima comum de países terceiros
considerados países de origem seguros”. Esta, deveria ser aprovada pelo Conselho,
através de deliberação por maioria qualificada, sob proposta da Comissão Europeia e
consulta ao Parlamento Europeu. Este preceito foi anulado pelo Tribunal de Justiça da
União Europeia
6
, através de um recurso de anulação por parte do Parlamento Europeu.
Em questão estaria o procedimento de decisão desta lista: o Parlamento Europeu
alegou que a Diretiva deveria ter previsto um sistema de codecisão para aprovação de
uma lista desse carácter, de acordo com o estipulado no Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia sobre a competência de cada uma das instituições e
correspondentes ações (ex-artigo 202.º do Tratado da CE, agora artigo 16.º do Tratado
da União Europeia e artigos 290.º e 291.º do Tratado de Funcionamento da União
Europeia). As listas de países seguros, de acordo com o Tribunal de Justiça da União
Europeia, revestem um carácter não essencial e são um caso específico, sobre o qual o
Conselho se deveria ter reservado ao direito de exercer competências de execução
(European Commission Legal Service, 2008, sem paginação).
O Tribunal concluiu pela anulação do artigo 29.º mencionando apenas
fundamentos formais e não se pronunciado sobre as implicações substantivas da
aplicação do conceito de país de origem seguro (Hunt, 2014, p. 509).
6
Julgamento de 6 de maio de 2008, Parlamento v. Conselho, C-133/06, EU:C:2008:257, parágrafos 45-
47.
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 47
Em setembro de 2015, a Comissão Europeia emitiu a Proposta de Regulamento
do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece uma lista comum da União
Europeia de países de origem seguros para efeitos da Diretiva 2013/32/UE do
Parlamento Europeu e do Conselho relativa a procedimentos comuns de concessão e
retirada do estatuto de proteção internacional e que altera a Diretiva 2013/32/UE.
Nesta proposta, a Comissão Europeia sugere que a Albânia, a Bósnia-Herzegovina, a
antiga República jugoslava da Macedónia, o Kosovo, Montenegro, a Sérvia e a Turquia
sejam incluídos nesta lista comum como países de origem seguros (European
Commission, 2016, p. 1).
A proposta estabelece as seguintes referências, sobre os quais a avaliação se
baseou:
As informações disponíveis pertinentes, designadamente os relatórios do Serviço
Europeu de Ação Externa (SEAE) e as informações dos Estados-Membros, do
Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), do Conselho da Europa,
do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e de outras
organizações internacionais relevantes (COM (2015) 452 final, Exposição de
motivos).
A proposta avança um conjunto de indicadores de segurança que foram
considerados na avaliação. Em primeiro lugar, a existência de um quadro legislativo
para a proteção dos Direitos Humanos, ao nível nacional ou internacional. Contudo,
este indicador não se avizinha suficiente para o cumprimento do estipulado no Anexo I
da Diretiva que exige uma avaliação prática do respeito pelos Direitos Humanos.
Ademais, mesmo restringindo-nos ao quadro legislativo formal, são propostos países
que não ratificaram os principais tratados internacionais. Encontra-se nesta situação o
Kosovo, considerado com a seguinte ressalva: “esta designação não prejudica as
posições relativas ao estatuto e está conforme a Resolução 1244/1999 do CSNU e com
parecer do Tribunal Internacional de Justiça sobre a declaração de independência do
Kosovo” (COM (2015) 452 final).
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© Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2017 48
O número de sentenças de condenação pronunciadas em 2014 pelo Tribunal
Europeu dos Direitos Humanos também surge como indicador de segurança nesta
proposta. Contudo, o Comité Europeu Social e Económico alerta-nos: este número de
sentenças “não reflete a situação atual dos Direitos Humanos nos países propostos”
(Comité Económico e Social Europeu, 2016, pp. 84-85). Desde logo, os casos julgados
em 2014 referem-se a casos ocorridos vários anos, atentando que para acesso ao
tribunal é necessário que se esgotem as vias de recursos nacionais. Os dados
apresentados pela Comissão Europeia não expõem uma avaliação precisa e cuidada
como seria necessário. Para além dos dados não serem limitados no tempo, nem
referirem quais os Direitos Humanos que são violados (informação que é relevante para
ajuizar a existência de possibilidade de perseguição), falha também na distinção das
ações sobre as quais o tribunal se pronunciou sobre o mérito da causa e, dentro
dessas, quantas resultaram em condenações. Podemos inferir que todos os casos não
prosseguidos i.e., que não poderiam resultar em condenação por um efetivo abuso
de Direitos Humanos por questões formais não devem ser considerados indicadores
de avaliação relativamente ao respeito efetivo pelos Direitos Humanos de determinado
país (Comité Económico e Social Europeu, 2016, p. 85). Numa visão mais cuidada, os
resultados seriam bastante diferentes, como:
No caso da Bósnia-Herzegovina, houve sete decisões quanto ao mérito da causa
em 2014, em cinco das quais se declarando verificados abusos em matéria de
direitos humanos (71%). No caso do Montenegro a percentagem seria de 100%; na
Sérvia de 88%; na antiga República jugoslava da Macedónia 66% e na Albânia
também 66% (Comité Económico e Social Europeu, 2016, p. 85).
A avaliação das percentagens de concessão do estatuto de proteção
internacional a requerentes provenientes desses países também não é um critério claro.
Esta análise tem por base dados do conjunto da União Europeia, mas uma análise
desagregada pode apresentar uma visão mais heterogénea (Comité Económico e Social
Europeu, 2016, p. 85).
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 49
A Comissão Europeia considera igualmente o estatuto de país candidato à
adesão da União Europeia como um indicador de segurança, fundamentando-se na
verificação dos Critérios de Copenhaga. De novo, o critério pode ser ambíguo. O facto
de um país ter estatuto de candidato não é sinónimo de cumprimento efetivo dos
critérios, significa apenas que já se iniciou um processo com vista ao seu cumprimento
(Comité Económico e Social Europeu, 2016, p. 85).
Por último, a Comissão Europeia alega que a inclusão numa das listas nacionais
de países de origem seguros fortalece a sugestão de determinado país para a lista
comum, como referimos, as listas são tão heterogéneas que não existe um país que
seja comum em todas elas, não sendo por isso critério eficaz (Comité Económico e
Social Europeu, 2016, p. 85).
Concordamos com a opinião do Comité Económico e Social Europeu: os
critérios indicados pelo Anexo I da Diretiva em apreço, não são aplicados em toda a
sua extensão, o que coloca em causa o acesso aos procedimentos de concessão e
retirada do estatuto de proteção internacional que a própria Diretiva 2013/32/UE prevê.
A proposta sofreu alterações por parte de várias comissões do Parlamento
Europeu como a intensificação do regime de revisão e suspensão de um país na lista
e encontra-se neste momento a aguardar a primeira leitura por parte do plenário.
2.2. PAÍS TERCEIRO SEGURO
Previsto nos artigos 38.º e 39.º da Diretiva 2013/32/UE, os conceitos de país
terceiro seguro e país terceiro europeu, são países por onde o indivíduo passou e onde
deveria ter requerido proteção, mas não o fez.
Os critérios a ser verificados para a aplicação do conceito de país terceiro
seguro estão enumerados no artigo 38.º. A sua aplicação está subordinada às regras
internas. Apenas se poderá aplicar este conceito quando o requerente de asilo está
autorizado a entrar nesse país, se tiver a possibilidade de pedir proteção internacional
nesse país e se quando atribuída essa proteção, esta for conforme aos preceitos
estabelecidos pela Convenção de Genebra de 1951. Ao mesmo tempo, o Estado-
Países seguros Uma solução ou outro problema?
© Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2017 50
Membro que analisa o pedido e aplica o conceito, deve assegurar que não existe, neste
país terceiro seguro, possibilidade de existir uma não-repulsão indireta, i.e., é
importante que existam garantias de que não se procederá a nova transferência para o
país de origem onde o indivíduo sofria de perseguição em primeiro lugar (FRA, EUfHR
& Conselho da Europa, 2014, p. 84).
O país terceiro seguro será sempre um país terceiro à União Europeia. Deve
também existir conexão suficiente entre o requerente e o país de trânsito. O requerente
pode, perante uma autoridade independente, colocar em causa esta conexão. Durante
esta avaliação qualquer ordem de transferência será suspensa (AEDH, EuroMed Rights
& FIDH 2016, pp. 5-6).
No artigo 39.º consagra-se o conceito de país terceiro seguro europeu,
deixando ao critério dos Estados
não apreciar, ou não apreciar exaustivamente, um pedido de proteção
internacional ou a segurança de um requerente na sua situação específica […] caso
uma autoridade competente estabeleça, com base em factos, que o requerente
procura entrar ou entrou ilegalmente no seu território a partir de um país terceiro
(artigo 39.º, n.º 1 da Diretiva 2013/32/UE)
São considerados como países terceiros seguros europeus aqueles que aplicam
o Regulamento de Dublin (Regulamento 604/2013), em concreto, os 28 Estados-
Membros da União Europeia, a Islândia, o Liechtenstein, a Noruega e a Suíça. Por força
do Regulamento de Dublin, estes países têm a responsabilidade de analisar os pedidos
de proteção internacional que recebem e apenas poderão transferir essa análise para
outros países terceiros seguros, se os critérios do artigo 39.º da Diretiva 2013/32/UE
forem cumpridos (FRA, EUfHR & Conselho da Europa, 2014, p. 84-85).
Presume-se igualmente que os países onde vigora o Regulamento de Dublin
respeitam a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Convenção
Europeia dos Direitos Humanos. Contudo, falhas sistémicas de determinados
sistemas de asilo nacionais que devem ser considerados em paralelo.
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 51
Como nos mostraram os casos NS e ME et. al
7
, nem sempre os sistemas de asilo
funcionam sem falhas, competindo ao Estado que procede com a análise avaliar a
situação no “Estado-Membro responsável” pela avaliação do pedido de asilo.
Estes casos chegaram à sala do Tribunal de Justiça da União Europeia por
reenvio prejudicial no âmbito de decisões preliminares, levadas a cabo pelo United
Kingdom Court of Appeal (England and Wales) no caso NS e pelo High Court of Ireland
(ME et al.). Tratavam-se de seis requerimentos de asilo, um iniciado no Reino Unido e
os restantes cinco na Irlanda. No entanto, todos os requerentes teriam entrado na
União Europeia pela Grécia (Ogg, 2013, p. 122).
Em causa estaria o cumprimento do Regulamento Dublin II (agora substituído
pelo Regulamento 604/2013, ou Dublin III), cuja aplicação resultaria na transferência
dos requerentes para a Grécia onde seria analisado o seu pedido. A Grécia não tem,
contudo, um sistema de asilo funcional que possa assegurar todas as garantias dos
requerentes, condições estas provadas através de relatórios sobre situações em que as
autoridades gregas detiveram arbitrariamente indivíduos e os sujeitaram a tratamentos
degradantes (Ogg, 2013, p. 122).
Das questões colocadas ao Tribunal de Justiça da União Europeia pelos tribunais
nacionais destaca-se a de saber se os Estados-Membros seriam obrigados a transferir
os requerentes de asilo para a Grécia considerando a mui provável exposição ao
desrespeito pelos seus direitos fundamentais (Julgamento de 21 de dezembro de 2011,
NS e ME et.al, C-411/10 e C-493/10, ECLI:EU:C:2011:865, parágrafos 44 a 54),
nomeadamente a violação da dignidade humana (artigo 1.º da Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia), a proibição de tortura ou penas de cariz desumano
ou degradantes (artigo 4.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), o
direito ao asilo (artigo 18.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), a
proibição de remoção quando exista risco de submissão a pena de morte, tortura ou
tratamento desumanos e degradantes (artigo 19.º, n.º2 da Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia) e o direito a um recurso efetivo e a julgamento justo
(artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia) (Ogg, 2013, p. 122).
7
Julgamento de 21 de dezembro de 2011, NS e ME et.al, C-411/10 e C-493/10, ECLI:EU:C:2011:865.
Países seguros Uma solução ou outro problema?
© Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2017 52
A decisão do Tribunal esclareceu que, à luz do Regulamento de Dublin, os
Estados-Membros não deverão promover a transferência de um requerente de asilo
quando tiverem conhecimento de “falhas sistemáticas” no sistema de asilo do outro
Estado ou quando as condições de receção dos requerentes de asilo conhecidas
possam indicar uma possível violação do artigo 4º da Carta dos Direitos Fundamentais
da União Europeia (Ogg, 2013, p. 123 e parágrafo 86 do julgamento).
No caso NS estamos perante uma situação sui generis pois o Reino Unido
colocou em prática, em conjunto com a Polónia, o opting-out relativamente à Carta dos
Direitos Fundamentais da União Europeia, que se rege nos termos do Protocolo 30
anexo à Carta. Tendo esta circunstância em mente, o Tribunal de Justiça da União
Europeia (parágrafo 116 a 122 do julgamento) considerou que não seria a Carta dos
Direitos Fundamentais da União Europeia e os direitos previstos nesta que impediriam
a transferência do requerente de asilo apesar de ser essa a fundamentação no caso
da Irlanda mas sim o direito cogente da não-repulsão nas situações em que haja
probabilidade do requerente ser vítima de tratamento desumano e degradante,
presente nos instrumentos internacionais de Direitos Humanos. O Tribunal de Justiça
da União Europeia acrescentou ainda que presume que exista cumprimento dos
direitos previstos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, assim como
da Convenção de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados em todos os Estados-
Membros (Ogg, 2013, p. 123).
Esta decisão foi importante na construção de conceitos em prática no Sistema
Europeu Comum de Asilo, evidenciando paralelamente a necessidade de uma proteção
efetiva através de procedimentos justos e equitativos (Ogg, 2013, p.124).
Através da aplicação do artigo 46.º, n.º 1, alínea a), iv) da Diretiva 2013/32/UE é
ainda atribuído ao requerente de asilo o direito a recurso efetivo perante um órgão
jurisdicional da decisão de não proceder à apreciação por aplicação do artigo 39.º.
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 53
3. UMA ANÁLISE JURÍDICA AOS CONCEITOS CONFORMIDADE COM OS
DIREITOS HUMANOS
Considerando a Convenção de Genebra de 1951 como o documento basilar de
direito internacional dos refugiados, não é possível fazermos uma análise jurídica a
estes conceitos sem nos debruçarmos sobre os princípios nela contidos. O artigo 3.º
consagra, desde logo, um princípio de não-discriminação: “Os Estados Contratantes
aplicarão as disposições desta Convenção aos refugiados sem discriminação quanto à
raça, à religião ou ao país de origem”.
Assim, a discriminação procedimental com base no país de origem, como a que
resulta da aplicação do conceito de país de origem seguro, é, evidentemente, ilegal
(Hunt, 2014, p. 510). A exposição de motivos da própria Diretiva de “Procedimentos de
Asilo” (Considerando 3) compromete-se na “aplicação integral e abrangente da
Convenção de Genebra […] afirmando dessa forma o princípio da não-repulsão e
assegurando que ninguém é reenviado para onde possa ser perseguido”.
Nesta perspetiva compete-nos levantar questões sobre o respeito pelo princípio
do non-refoulement. Hoje, com a reformulação de 2013, a Diretiva prevê um efeito
suspensivo no processo de transferência quando o requerente de asilo coloque em
causa a decisão negativa do requerimento por aplicação de um destes conceitos.
Contudo, este efeito suspensivo é facultativo (artigo 46.º, n.º 6) quando o requerimento
seja considerado manifestamente infundado aos olhos do artigo 32.º, n.º 2 ou após
análise do pedido nos termos do artigo 31.º, n.º 8 (AEDH, EuroMed Rights & FIDH,
2016, p. 8).
Não é realista, hoje, considerar que o non-refoulement tem o seu fundamento
apenas na Convenção de Genebra. A evolução do direito dos refugiados desde 1951
assim como a preocupação crescente com a efetivação e universalização dos Direitos
Humanos torna o que está previsto no artigo 33.º da Convenção, nomeadamente as
suas exceções (n.º 2), tecnicamente irrelevantes relativamente à importância que
outrora tiveram (Gilbert, 2003, p. 464).
Países seguros Uma solução ou outro problema?
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Outros instrumentos de direito internacional, particularmente convenções
preocupadas com a realização dos Direitos Humanos, começaram a incluir este
princípio. Desta forma, podemos anunciar a existência de um princípio do non-
refoulement com fundamento nos Direitos Humanos em paralelo com aquele previsto
na Convenção, que apenas será aplicado aos refugiados estatutários e aos requerentes
de asilo (Edwards, 2013, p. 520).
O que acabámos de expor materializa-se no artigo 3.º da Convenção das
Nações Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos Cruéis, Desumanos ou
Degradantes. Por força deste preceito o Estado fica proibido de “devolver” qualquer
indivíduo para um país (seja ou não o seu país de origem) onde exista a possibilidade
de ser sujeito a perseguição (Moreira & Marcelino, 2014, p. 504).
A previsão no artigo 7.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos
que proíbe a tortura e os tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes tem sido
interpretada como contendo implícita a proibição da repulsão (Goodwin-Gill &
McAdam, 2011, pp. 208-209). Este dever de não repulsão dos Estados deve ser
aprovado, “a todos os indivíduos que se encontrem nos seus territórios e estejam
sujeitos à sua jurisdição” (artigo 2 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e
Políticos) sem qualquer discriminação.
Podemos observar o princípio pelos vários instrumentos de Direitos Humanos
regionais. Na Convenção Europeia de Direitos Humanos o direito à não-repulsão não
está diretamente previsto, contudo a interpretação das obrigações convencionais leva-
nos a compreender a sua presença. Apesar de podermos testemunhar a proibição de
repulsão em várias obrigações provenientes da Convenção, na maior parte dos casos
esta verifica-se pelo respeito ao artigo 3.º “Proibição da Tortura”. Sobre a extradição
que potencialmente coloca em perigo a vida de um indivíduo o Tribunal Europeu dos
Direitos Humanos tem defendido que:
(…) Extradition in such circumstances, while not explicitly referred to in the brief and
general wording of Article 3 (art. 3), would plainly be contrary to the spirit and
intendment of the Article, and in the Court’s view this inherent obligation not to
extradite also extends to cases in which the fugitive would be faced in the receiving
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 55
State by a real risk of exposure to inhuman or degrading treatment or punishment
proscribed by that Article (art. 3). (Julgamento do Tribunal Europeu dos Direitos
Humanos, Soering v. Reino Unido, de 7 de julho de 1989, parágrafo 88)
Existirá, no entanto, violação mesmo que o Estado de origem seja parte da
Convenção Europeia de Direitos Humanos. Quando o país de origem é um Estado
parte da Convenção Europeia de Direitos Humanos é criada uma presunção de que
tratamento contrário ao artigo 3.º não decorrerá nesse Estado, essa presunção é ilidível
(Hurwitz, 2009, pp. 190-191).
Os artigos 18.º e 19.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
consagram, respetivamente o direito de asilo e a proteção em caso de afastamento,
expulsão ou extradição. Ao definir o direito de asilo através de referência à Convenção
de Genebra de 1951 e aos termos definidos nos Tratados, a Carta sublinha a
importância de um tratamento não discriminatório dos requerentes de asilo no caso
concreto, com base no país de origem (Hunt, 2014, p. 510).
Ademais, podemos inferir uma violação do próprio direito primário da União
Europeia (Hunt, 2014, p. 511). O artigo 78.º do Tratado de Funcionamento da União
Europeia vincula a política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e
proteção temporária, “[à] Convenção de Genebra […], e o Protocolo […], relativos ao
Estatuto dos Refugiados”.
4. NOTA CONCLUSIVA PESAR PRÓS E CONTRAS
A questão da aplicação das regras do país de origem seguro e do país terceiro
seguro poderá verificar-se desvantajosa para o requerente tão-só pelo facto de não ser
respeitado, no âmbito procedimental dos Estados-Membros, o rigor na recolha de
informação sobre os países em causa.
Existirá sempre o perigo da violação do princípio da não-repulsão de forma
indireta, no caso dos países terceiros seguros e o perigo de desrespeito pelas garantias
processuais que efetivam o acesso à justiça durante os procedimentos de asilo perante
Países seguros Uma solução ou outro problema?
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os países considerados “países terceiros seguros europeus” que poderão ter falhas
graves no sistema, consequência do atual influxo massivo de requerentes de asilo.
Além disto, estarão sempre em causa as questões pessoalíssimas que
motivaram o indivíduo a sair do seu país e a procurar segurança noutra nação.
Caminhamos em linhas muito ténues, sobre as quais o mínimo de deslize poderá ditar
a segurança ou a contínua perseguição de um ser humano.
A avaliação generalizada, consagrada na legislação europeia, que deve ser feita
no processo de qualificação de um país de origem seguro, não se coaduna com o
espírito da Convenção de Genebra de 1951. O certo é que, quando esta foi concebida,
tinha-se por objetivo proteger minorias que poderão ser perseguidas por qualquer
uma das razões enunciados no artigo primeiro da Convenção. Através de uma
avaliação periódica (artigo 37.º, n.º 2 da Diretiva 2013/32/UE) em que se conclui por um
ambiente nacional geral e sistematicamente livre de perseguição e ofensas graves,
podemos descurar a especificidade destas minorias, que são, na realidade, as que
merecem a proteção internacional que o Estado recetor lhes deve dar (ECRE, 2015, p.
4).
Na génese da inclusão do conceito de país de origem seguro na política de
asilo europeia, discutida após o Tratado de Amesterdão em 1999, o Reino Unido
assumiu um papel de elevada importância. Apesar do conceito já se ter espraiado por
vários ordenamentos jurídicos europeus, como a Alemanha, a Áustria, a Polónia e a
Hungria, desde a sua origem na Dinamarca em 1986, esta foi a primeira vez que foi
incluído no acquis legislativo europeu. O conceito de país de origem seguro, país
terceiro seguro e requerimento de asilo manifestamente infundado, teriam sido
introduzidos nas Resoluções de Londres de 1992, de forma não vinculativa (Hunt, 2014,
pp. 503-504).
Nesta altura (2004), a Amnistia Internacional considerou que a introdução
destes conceitos se fundamentou numa reação a movimentos populistas e medos de
uma vaga de refugiados não existente em direção à União Europeia. Acrescentou ainda
que a adoção destes conceitos ia contra os compromissos da própria União Europeia
Sofia Felício Caseiro
Análise Europeia - Revista da Associação Portuguesa de Estudos Europeus 2 (4) 57
no texto da Carta dos Direitos Fundamentais (Amnistia Internacional, 2004, sem
paginação).
Podemos refletir sobre o futuro, considerando esta argumentação em 2004. Se
nessa altura não existia qualquer vaga de refugiados a chegar à Europa e a política não
se justificava por essa razão, o certo é que a vaga de 2015 veio provar que, a
implementação destes conceitos, não foi a solução para o problema o influxo em
massa.
Referindo-nos ainda a este influxo, com o qual a Europa ainda está a lidar,
devemos considerar o impacto destes conceitos no Sistema Europeu Comum de Asilo e
na sua eficácia em geral. Certo é que, no balanço entre a garantia de efetividade dos
direitos dos requerentes de asilo, em conformidade com o direito internacional e
europeu, e a celeridade dos processos pois o objetivo último da aplicação destes
conceitos é o do aumento de velocidade na receção e análise dos procedimentos de
asilo compensará descurar o primeiro em prol do segundo, arriscando a vida de uma
pessoa que procura proteção?
O Sistema Europeu Comum de Asilo, apesar de ter feito um caminho longo,
tem ainda espaço para melhoria. Não nos parece, contudo que a aplicação destas
regras contribua para a efetivação dos direitos fundamentais dos requerentes de asilo.
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Book
The status of the refugee in international law, and of everyone entitled to protection, has always been precarious, not least in times of heightened and heated debate. People have always moved in search of safety, and they always will. This completely revised and updated edition casts new light on the refugee definition, the meaning of persecution, the role of gender and sexual orientation, the types of harm, and the protection due to refugees. The book reviews the fundamental principle of non-refoulement as a restraint on the conduct of States, even as States themselves seek new ways to prevent refugees and asylum seekers arriving. The book analyses related principles of protection—non-discrimination, due process, rescue at sea, and solutions—in light of what States, UNHCR, and treaty-monitoring bodies actually do, rather than merely deductively. It closely examines relevant treaty standards, and the role of UNHCR in providing protection, contributing to the development of international refugee law, and promoting solutions. New chapters bring into focus evolving protection demands in relation to nationality, statelessness, and displacement in the context of disasters and climate change. The book factors in the challenges posed by the movement of people across land and sea in search of refuge, and their interception, reception, and later treatment. The overall aim remains the same as in previous editions: to provide a sound basis for protection in international law, taking full account of State and community interests and recognizing the need to bridge gaps in the regime which now has 100 years of law and practice behind it.
Chapter
International law in general presents issues of sovereignty, cultural imperialism, and enforcement. Specifically, the role of international law in the context of domestic violence brings these questions to the forefront and also questions of culture and state responsibility. Nearly every single important human rights instrument created includes sex or gender as a category in which the state cannot discriminate. In India, respect for international law is imbedded in the Constitution and women have equality under the Constitution in India. India is a party to most international agreements concerning women’s rights.
Article
In managing the growing number of refugees arriving in the industrialised world, beginning at the end of the 1970s, States have devised increasingly restrictive policies. The objectives of these measures have been to restrict access to the territory or, at least, to asylum procedures. Thus, while international co-operation in the refugee field traditionally focused on protection and assistance, the last two decades have been characterised by the emergence of transnational policies aimed at containing refugee flows, primarily on the European continent. The convoluted refugee routes - often described as 'secondary' or 'irregular' movements of refugees between countries of origin and their final destination - have been among States' major preoccupations. To combat what they often perceive to be proof of the fraudulent or manifestly unfounded nature of asylum claims, European States have passed legislation or agreed on international instruments designed to allocate and even evade responsibility for the examination of asylum applications. Even bolder solutions have been advocated more recently, such as the outsourcing of asylum procedures through regional or offshore schemes. This book presents a critical legal analysis of the mechanisms and arrangements devised by States to tackle secondary movements of refugees, and offers innovative solutions to the protection crisis afflicting the global refugee regime. After providing a breakdown of the various legal tools used by States to combat secondary refugee movements, it argues that, while the legality of these various arrangements is in doubt, the most appropriate way to address these protection failures is to strengthen and develop adequate international accountability mechanisms.
Article
This article investigates the evolution of the safe country of origin concept within the European legal framework and asks whether any country can ever be considered truly ‘safe’ in the context of refugee protection. Safe country of origin practices enable European countries to make generalised assumptions of safety and to reject asylum applications as ‘unfounded’ without complete or individualised examination procedures. This research looks at the early development of safe country practices by national governments and tracks their proliferation and eventual introduction to the Community legal order. It then focuses on the prolonged negotiation process for new procedural rules in the EU, culminating in the adoption of Directive 2012/32/EU, and questions whether the continued use of the safe country of origin concept represents a justified procedural aid as proponents insist. The concept has developed under European law in direct contravention of well established principles of judicial protection that are intended to guarantee the human rights of refugees entering Europe. Current regulations facilitate highly divergent procedural standards across the continent and allow for the widespread abuse of guaranteed rights. The article questions whether such practices can ever be human rights compliant, or whether discrimination and procedural abuse will continue in the future asylum framework, undermining the goal of fair and harmonised asylum procedures across the European Union.
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