Territorial paths for providing assistance to victims of human trafficking. Qualitative analysis from the institutional actors’ perspective in Santander, Colombia

Abstract

The response of the Colombian State to human trafficking can be described as decentralized, since territorial entities have their own specific competencies in this area. In this article, the actions aimed at assisting the victims of this despicable crime in the Department of Santander, Colombia, are examined. Its objective is to offer a diagnosis based on a qualitative analysis of experiences told by officers. Five cases occurring between 2012 and 2015 are reconstructed. The information comes from the narrative surveys of nine persons having assisted sufferers and, from the reconstruction of their narratives, the exposed set of attempted practices and setbacks evidences the need to strengthen the abilities and capacities of both officers and institutions at the local level. The results obtained are coherent with those originating in other studies carried out in Colombia. They also point out to less known phenomena such as the social judgment of officers and the poor attention and care given to secondary victims. A suggestion has been made concerning the need to promote a decentralization serving to accompany the delegation of responsibilities to territorial entities with stronger technical and financial support from the central level.

Full text

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Rev. Crim. / Volumen 59 - Número 2 - Mayo-agosto 2017 - pp. 33-48 - ISSN 1794-3108 - Bogotá, D. C., Colombia
Resumen
La respuesta del Estado colombiano a la trata de personas
se encuentra descentralizada. Los entes territoriales tienen
competencias especí cas en la materia. Este artículo estudia
las acciones de asistencia a víctimas de trata de personas
en Santander, Colombia. Su objetivo es ofrecer un diag-
nóstico de la atención a las víctimas, a partir de un examen
cualitativo de las experiencias relatadas por funcionarios. Se
reconstruyen cinco casos ocurridos entre el 2012 y el 2015.
La información proviene de entrevistas narrativas a nueve
personas que asistieron a las víctimas. A partir de la recons-
trucción de los casos se presenta un conjunto de prácticas
y debilidades en la asistencia, que evidencian la necesidad
Trayectorias territoriales de la asistencia
a víctimas de trata de personas. Análisis
cualitativo desde la perspectiva de los actores
institucionales en Santander, Colombia*
Territorial paths for providing assistance to victims of human
trafficking. Qualitative analysis from the institutional actors’
perspective in Santander, Colombia
Trajetórias territoriais do assistência às vítimas do tráfico humano.
Análise qualitativo da perspectiva dos atores institutionais
em Santander, Colômbia
Fecha de recepción: 2017/02/17 Fecha concepto de evaluación: 2017/03/24 Fecha de aprobación: 2017/04/20
Jakeline Vargas Parra
Magíster en políticas públicas y gerenciamiento del desarrollo.
Investigadora, Instituto de Estudios Políticos, Universidad Autónoma de Bucaramanga,
Bucaramanga, Colombia.
jvargas557@unab.edu.co
Johana Reyes Jaimes
Abogada.
Docente, Universidad Manuela Beltrán,
Bucaramanga, Colombia.
johana.reyes@docentes.umb.edu.co
Para citar este artículo / To reference this article / Para citar este artigo: Aceros, J.C., Vargas, J. & Reyes, J. (2017).
Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores
institucionales en Santander, Colombia. Revista Criminalidad, 59 (2): 33-48
* Los autores quieren expresar su gratitud a los funcionarios que han participado en este estudio. Su con anza y sentido crítico han hecho posible este trabajo.
También queremos agradecer a Rosmira Castro, coordinadora de la O cina de Paz y Derechos Humanos de la Gobernación de Santander, y a Rocío Urón,
asesora de coordinación regional de la UNODC. Su apoyo y acompañamiento han sido fundamentales para tener una mayor comprensión de los fenómenos
aquí analizados.
Juan C. Aceros
Doctor en Psicología Social.
Docente, Universidad Manuela Beltrán,
Bucaramanga, Colombia.
juan.aceros@docentes.umb.edu.co

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Juan C. Aceros; Jakeline Vargas Parra; Johana Reyes Jaimes
de fortalecer las capacidades de funcionarios e institu-
ciones a nivel local. Los resultados son coherentes con
los de otros estudios realizados en Colombia. También
apuntan a fenómenos poco conocidos, como los procesos
de juicio social de los funcionarios y la escasa atención
que reciben las víctimas secundarias. Se sugiere la necesi-
dad de promover una descentralización, que acompañe la
delegación de responsabilidades a las entidades territo-
riales con un mayor apoyo técnico y nanciero desde el
nivel central.
Palabras clave
Trata de personas, víctimas, asistencia jurídica, asistencia médica, política (fuente: Tesauro de política criminal latinoamericana
- ILANUD).
Abstract
The response of the Colombian State to human trafcking
can be described as decentralized, since territorial entities
have their own specic competencies in this area. In this
article, the actions aimed at assisting the victims of this des-
picable crime in the Department of Santander, Colombia, are
examined. Its objective is to offer a diagnosis based on a
qualitative analysis of experiences told by ofcers. Five cases
occurring between 2012 and 2015 are reconstructed. The
information comes from the narrative surveys of nine per-
sons having assisted sufferers and, from the reconstruction of
their narratives, the exposed set of attempted practices and
setbacks evidences the need to strengthen the abilities and
capacities of both ofcers and institutions at the local level.
The results obtained are coherent with those originating in
other studies carried out in Colombia. They also point out
to less known phenomena such as the social judgment of
ofcers and the poor attention and care given to secondary
victims. A suggestion has been made concerning the need to
promote a decentralization serving to accompany the dele-
gation of responsibilities to territorial entities with stronger
technical and nancial support from the central level.
Key words
Human Trafcking, victims, legal assistance, legal aid, medical assistance, medical care, policy (Source: Tesauro de política criminal
latinoamericana - ILANUD).
Resumo
A resposta do Estado colombiano ao tráco humano é
descentralizada. Os organismos territoriais têm competências
especícas na matéria. Este artigo estuda as ações da
assistência às vítimas do tráco humano em Santander,
Colômbia. O objetivo é fornecer um diagnóstico da
atenção às vítimas, de um exame qualitativo das experiências
relatadas pelos funcionários. Cinco casos que aconteceram
entre 2012 e 2015 são reconstruidos. A informação vem
das entrevistas narrativas a nove pessoas que assistiram às
vítimas. Da reconstrução dos casos, um conjunto de práticas
e fraquezas na assistência é apresentado, e demonstram a
necessidade de fortalecer as capacidades de funcionários
e de instituições no nível local. Os resultados são coherentes
com aqueles de outros estudos feitos na Colômbia. Também
visam aos fenômenos pouco conhecidos, como os processos
do juízo social dos funcionários e a escassa atenção que
recebem as vítimas secundárias. Sugeri-se a necessidade
de promover uma descentralização, que acompanhe
a delegação de responsabilidades aos organismos territoriais
com um maior apoio técnico e nanceiro do nível central.
Palavras-chave
Tráco humano, vítimas, assistência legal, assistência médica, política (fonte: Tesauro de política criminal latinoamericana
- ILANUD).

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
Introducción
La trata de personas es un delito que atenta contra
los derechos humanos, y lesiona la dignidad y
autonomía de las víctimas. Consiste en la captación
y el traslado de personas a lugares distintos a los de
su residencia habitual para su posterior explotación.
Se estima que cada año, entre 600.000 y 800.000
personas son víctimas de trata externa, y alrededor
de 2 y 4 millones la sufren dentro de su propio país
(Okech, Morreau & Benson, 2012). Entre el 2010 y
el 2012 se identicaron personas afectadas de 152
nacionalidades en 124 países (United Nations Ofce
on Drugs and Crime, 2014). Colombia es origen
y destino de víctimas de trata (Palacio, González,
Pacheco, Quintero, Granados, Rodríguez et al., 2006).
Sin embargo, el subregistro de los casos y la falta de
un sistema unicado de información hace imposible
conocer la magnitud del problema (Bernal, 2010). Las
autoridades han identicado 67 víctimas colombianas
en el 2015 (Department of State, 2016).
Con el n de enfrentar este problema, Colombia
promueve políticas que se acogen a lo establecido
por el Protocolo de las Naciones Unidas para Prevenir,
Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente
Mujeres y Niños. La Ley 985 de 2005 establece en su
art. 2 que: “El Estado tiene la obligación de actuar con
la diligencia debida para prevenir la trata de personas,
investigar y procesar a quienes la cometen, y ayudar
y proteger a las víctimas de la misma”. De especial
interés para este trabajo es la última acción. En
Colombia, la Ley 985/2005 establece los derechos de
las víctimas de trata de personas a recibir atención
integral por parte del Estado. Las acciones en este
sentido están desarrolladas en la Estrategia Nacional
de Lucha contra la Trata. La primera estrategia es
adoptada mediante el Decreto 4786 de 2008, y fue
proyectada para tener vigencia durante los años
2007 a 2012. El Decreto 1036 de 2016 ha adoptado
la Estrategia Nacional de Lucha contra la Trata, 2016-
2018, vigente en la actualidad.
La Ley 985 establece que la estrategia nacional
debe incluir programas encaminados a la recuperación
de las víctimas, así como a la protección de sus
derechos. En este sentido, distingue entre programas
de asistencia inmediata y mediata. Los mismos han
sido reglamentados por el Decreto 1069 de 2014,
compilado posteriormente en el Decreto 1066 de
2015. De acuerdo con el art. 2.2.2.2.2 de este último
decreto, la asistencia inmediata es aquella que “se
presta de manera urgente a la víctima de la trata de
personas, una vez que se tiene conocimiento de su
situación por la autoridad competente”. De manera
inmediata, debe garantizarse el retorno de la persona
a su lugar de origen, la seguridad, el alojamiento, la
atención médica, psicológica y material, y la asesoría
jurídica. Una vez que se ha agotado el plazo establecido
para la asistencia inmediata (que es de entre cinco
y diez días), se procede a brindar la “asistencia
mediata”. Esta última incluye el acompañamiento
jurídico, la formación para el trabajo y el desarrollo
humano, la prestación de servicios de salud dentro
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la
visita periódica por parte de la Policía y la vericación
de las necesidades de seguridad, así como otras
actividades preventivas y reactivas que garanticen la
integridad de las víctimas.
La respuesta del Estado colombiano a la trata
de personas está descentralizada. El Decreto
1066/2015 asigna competencias en asistencia tanto
a entidades nacionales como a los departamentos,
distritos y municipios. A nivel territorial, son
instancias de coordinación y seguimiento los comités
departamentales, distritales y municipales de lucha
contra la trata de personas. De acuerdo con el art. 14
de la Ley 985, la creación de estos comités debe ser
impulsada por el Comité Interinstitucional de Lucha
contra la Trata de Personas, ente coordinador a nivel
nacional de las acciones estatales de lucha contra la
trata. Los comités regionales son presididos por los
correspondientes gobernadores o alcaldes, reúnen a
las entidades con competencias en la materia a nivel
territorial, y cuentan con una entidad que actúa como
Secretaría Técnica. En los últimos años, en Colombia
se han creado 32 comités departamentales y 49
municipales.
El objetivo de este trabajo es ofrecer un diagnós-
tico inicial de las acciones de asistencia en el ámbito
departamental, a partir de un examen cualitativo de
cinco casos atendidos en Santander. El Comité Depar-
tamental de Lucha contra la Trata en Santander fue
creado en noviembre del 2008, mediante el Decreto
0250. Los esfuerzos de lucha contra la trata en este
comité han sido reconocidos como modélicos en
los Encuentros de Comités Departamentales de Lu-
cha contra la Trata organizados por el Ministerio del
Interior. El Trafcking in Persons Report (Department
of State, 2011) ha registrado buenas prácticas de
prevención implementadas en Santander. En el año
2013, Santander se convirtió en el primer departa-
mento en disponer la creación de la política pública
contra el delito (Ordenanza 076/2013). El mismo año,
la Ocina de Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (UNODC) entregó un reconocimiento a las
autoridades departamentales por su compromiso en
la lucha contra la trata. Así pues, este trabajo exami-
na un caso especialmente relevante en el territorio
colombiano.

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Juan C. Aceros; Jakeline Vargas Parra; Johana Reyes Jaimes
La situación de los programas de atención a
víctimas de trata en Santander ya ha sido objeto de
algunos estudios. Benavides (2011) ha diagnosticado
la respuesta institucional en tres provincias del
departamento y ha evidenciado la escasa articulación
de los actores competentes, debido a la falta de
escenarios para la coordinación territorial, así como
a la ausencia de planes de acción en la materia. La
autora deja notar vacíos en el conocimiento de la
normatividad por parte de los agentes institucionales
(vid. Pérez & Urón, 2011). Reyes y Anaya (2014) han
encontrado debilidades derivadas de la poca actuación
de algunas instituciones que integran el Comité
Departamental, así como de la escasa sistematización
de sus informes de gestión.
Estos citados no abordan con profundidad la
actuación de los actores institucionales cuando se
enfrentan a casos de trata en su territorio. Tampoco
analizan las experiencias de los funcionarios que
han tenido la oportunidad de asistir y/o proteger a
víctimas de este delito. El presente trabajo avanza
en el examen de dicha cuestión. Desde el punto de
vista de los funcionarios, se quiere responder a las
siguientes preguntas: ¿Cuáles son las fortalezas y
debilidades de la asistencia y protección a víctimas en
Santander? ¿Qué lecciones pueden aprenderse para
que el dispositivo institucional implemente acciones
que restituyan efectivamente los derechos de las
víctimas?
Método
Diseño
Este trabajo es un estudio de caso múltiple, con una
primera fase de análisis de casos individuales y una
segunda de comparación entre ellos. Se reconstru-
yen casos de trata de personas abordados en el de-
partamento de Santander. Para escogerlos se ha soli-
citado a las autoridades información sobre los casos
reportados recientemente. De acuerdo con la Direc-
ción de Investigación Criminal e Interpol de la Policía
Nacional, entre el 2011 y el 2015 se registraron 16
casos (vid. tabla 1). La UNODC informa de 18 casos
investigados por la Fiscalía en el mismo período de
tiempo (vid. tabla 2).
Tabla 1.
Casos registrados por trata de personas en Santander, 2011-2015
Año
Ciudad 2011 2012 2013 2014 2015
Barrancabermeja 0 0 0 0 1
Bucaramanga 1 4 4 0 2
Floridablanca 1 0 0 0 0
Girón 0 0 0 1 0
Sabana de Torres 00001
San Gil 0 0 0 1 0
Total 2 4 4 2 4
Fuente: Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (SIEDCO).
Como puede apreciarse, existen discrepancias en
la información suministrada por las dos entidades.
La UNODC tiene en cuenta algunos casos no
mencionados por la Policía: uno ocurrido en
Barrancabermeja en el año 2012, que fue originalmente
tipicado como secuestro, el de una mujer de San Gil
que en el 2015 fue sometida a explotación sexual en
Bogotá (donde se hizo la denuncia), así como un caso
de trata externa, cuya denuncia consta también en la
capital del país. Asimismo, la UNODC reporta siete
casos de trata de personas en Bucaramanga en el
año 2013, tres casos más que los registrados por la
Policía Nacional para dicha ciudad y año. Finalmente,
la ocina menciona dos casos investigados en el 2014
en Bucaramanga, que no guran en los datos de la
Policía. Por su parte, en lo suministrado por la Policía
Nacional gura un caso registrado en Floridablanca en
el 2011, que la UNODC no menciona.
Estas discrepancias pueden tener diferentes
explicaciones. Una de estas es que los datos de la
Policía y la UNODC correspondan a diferentes
momentos en el abordaje de los casos. Así, los datos
suministrados por la Policía tienen que ver con el
momento inicial de la denuncia y los proporcionados
por la UNODC; con base en la Fiscalía, corresponden
a casos en donde ya se han imputado cargos. Entre

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
la denuncia y la imputación, en algunas situaciones,
puede cambiar la tipicación de los delitos. También
pueden presentarse divergencias cuando el lugar
inicial donde los casos son reportados (a la Policía)
es diferente de aquellos sitios en los cuales las
víctimas son asistidas. Finalmente, es necesario tener
en cuenta que las diferencias pueden deberse a la
ausencia de un sistema unicado de información que
permita hacer un adecuado reporte y un seguimiento
conjunto a los casos.
Tabla 2.
Casos investigados por la Fiscalía Regional Santander, 2008-2015
Año de asignación
Dirección seccional 2011 2012 2013 2014 2015
Barrancabermeja 0 1 0 0 0
Bucaramanga 1 4 7 2 1
Girón 0 0 0 1 0
Sabana de Torres 00001
San Gil 0 0 0 0 1
Bogotá 0 0 0 0 1
Total 1 5 7 3 4
Fuente: Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA).
Para la selección de los casos que se deben
reconstruir se ha utilizado la lista suministrada por la
UNODC. La misma pone su énfasis en aquellos que
han sido abordados en Santander, con independencia
de dónde fueron originalmente interpuestas las
denuncias. Para la selección se empleó el muestreo
no probabilístico de tipo intencional. Con la asesoría
de una informante clave, que conocía todos los casos,
se escogió un número reducido de estos (vid. tabla 3).
Así, se ha querido garantizar un examen profundo de
la atención recibida por las víctimas. La metodología
que aquí se emplea requiere del manejo de una gran
cantidad de datos cualitativos. Un adecuado examen
de dicho material solo puede hacerse con un número
pequeño de unidades de análisis. Debido a lo reducido
de la muestra, se procuró que los casos permitieran
representar, en teoría, el perl general de aquellos
abordados en Santander en los últimos años. Por
este motivo, todos son de explotación sexual (como
los demás registrados entre el 2008 y el 2015). Las
víctimas son todas mujeres originarias de Santander
(a excepción de una víctima de Antioquia, procedente
de Bogotá y tratada en Barrancabermeja). Cuatro de
los cinco casos son de trata interna. Se incluye en la
muestra el único caso de trata externa reportado
hasta el 2015. En tres de los cinco casos las víctimas
reciben asistencia inmediata. En dos de estos, además,
la asistencia es mediata. Se seleccionaron casos de
diferentes municipios, a pesar de que la mayoría se han
atendido en Bucaramanga. Así se ha podido conocer
la respuesta que se da en las provincias de Santander,
y no solo en la capital.
Tabla 3. Caracterización de los casos
Año Lugar Tipo de trata Modalidad de
explotación
Tipo de asistencia
proveída Nivel de intervención
2012 Barrancabermeja Interna Sexual Inmediata y
mediata
Nacional
Departamental
Municipal
2014 Girón Interna Sexual Inmediata y
mediata Municipal
2015 San Gil Interna Sexual Inmediata Distrital
2015 Haití Externa Sexual Inmediata
Nacional
Departamental
Municipal
2015 Bucaramanga Interna Sexual Inmediata Municipal

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Procedimientos
El examen de los casos se ha hecho de manera retros-
pectiva, a partir de los recuerdos sobre lo sucedido
por parte de funcionarios involucrados en respon-
der a la situación. Para recolectar la información se
ha hecho uso de la entrevista narrativa, una técnica
que recupera experiencias personales a partir de pre-
guntas abiertas que invitan a hablar sobre momentos
concretos de la vida. Se ha procurado entrevistar a
por lo menos dos personas con responsabilidad en el
caso. Se contactaron 14 personas, de las cuales nueve
han accedido a colaborar. De las que no fueron en-
trevistadas, tres no contaban con autorización de sus
superiores para brindar la información requerida, una
estaba desvinculada laboralmente de la institución y
otra tuvo problemas de agenda durante la etapa de
recolección. Los datos analizados fueron entregados
por cinco funcionarios públicos, dos miembros de or-
ganizaciones no gubernamentales y un integrante de
una organización de cooperación internacional (vid.
tabla 4).
Tabla 4.
Relación de entrevistados por cada caso
Caso Código Institución
Barrancabermeja
M1 UNODC
M2 Alcaldía Barrancabermeja
M3
M4
Fundación Riqueza Activa
Comité Departamental de Lucha contra la Trata
M5 Organización Femenina Popular
Bucaramanga
M1 UNODC
M4 Comité Departamental
H1 Policía Nacional
Girón
M1 UNODC
M4 Comité Departamental
M3 Fundación Riqueza Activa
H1 Policía Nacional
H6 Policía Nacional
Haití M1 UNODC
M4 Comité Departamental
San Gil
M1 UNODC
M4 Comité Departamental
H3 Policía Nacional
H4 Policía Nacional
Las entrevistas se realizaron en entornos
que aseguraran la intimidad del funcionario y la
condencialidad de la información suministrada. Antes
de iniciar la entrevista se rmaba un consentimiento
informado. El encuentro se centraba en la narración
del caso por parte del funcionario y en la obtención de
detalles sobre el mismo. Las entrevistas duraron entre
30 y 100 minutos, dependiendo de la cantidad de casos
que se iban a examinar con la persona, y de su nivel de
implicación en ellos. Los encuentros fueron grabados
en audio y transcritos en su totalidad. El análisis se
realizó a través de un procedimiento inspirado en
la reconstrucción biográca del caso (Rosenthal
& Fischer-Rosenthal, 2004).
Se consideró como unidad de codicación la
descripción de una acción completa realizada por
un actor especíco. Durante las entrevistas, dichas
acciones podían aparecer en frases simples, así como
en construcciones más complejas. E. g., una acción podía
ser: “El COAT reportó el caso al comité”. La misma
acción podía aparecer en otras entrevistas de manera
más detallada; e. g.: “El COAT le escribe [al comité]. Le
dice: ‘Señores Comité Santander: en el vuelo once no sé
qué… del día de mañana, arribará una víctima de trata
de personas procedente de Haití. Favor hacer todo el
proceso de asistencia mediata’ ”. Independientemente
del grado de detalle, los dos fragmentos fueron
identicados con el código “reporte del caso”.

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
Después de la codicación, para cada caso
se confeccionó una secuencia de acciones y se
agregaron los datos suministrados por todos los
participantes. La secuencia se construyó en un archivo
independiente, siguiendo el desarrollo histórico de
los acontecimientos (es decir, no como la historia fue
narrada, sino como ocurrió realmente). Así, e. g., en el
archivo del caso de Haití se incluyeron primero todos
los fragmentos codicados como “reporte del caso”,
luego los de la “reunión extraordinaria del comité”,
después los del “operativo de recepción de la víctima”,
etc. Los casos así reconstruidos fueron comparados
para identicar puntos en común y diferencias
signicativas en la trayectoria de asistencia a las
víctimas. Avances de los resultados obtenidos fueron
socializados con el Comité Departamental de Lucha
contra la Trata, así como con miembros de los comités
municipales de Girón, Barrancabermeja y San Gil, en
el contexto de dos talleres, en los que participaron
16 personas (funcionarios de la Gobernación, alcaldías
municipales, Policía Nacional, Fiscalía, Procuraduría,
Migración Colombia e Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar).
La reconstrucción de los casos supuso un gran
reto para los investigadores, puesto que ningún
entrevistado contaba con una imagen completa de lo
ocurrido. Con frecuencia solo habían participado en
tareas especícas o durante un período limitado. Los
funcionarios que conocían la mayor parte de la historia
también presentaban vacíos en su versión, al ignorar
detalles de la acción de otros. Reunir la perspectiva de
todos los entrevistados fue fundamental para tener una
mirada de conjunto. Sin embargo, las percepciones de
los funcionarios diferían en determinados aspectos
de su testimonio. Por este motivo, no fue posible
articular un relato único en el que todos coincidieran.
Resultados
En lo que sigue se exponen los principales hallazgos
derivados del análisis. Se ha querido resaltar tanto for-
talezas como debilidades mencionadas por los funcio-
narios. Sin embargo, con respecto a las primeras no
existe el mismo grado de acuerdo que con relación
a las segundas. Se ha encontrado un buen número de
buenas prácticas de asistencia, pero las mismas pare-
cen ocurrir de manera esporádica solo en algunos de
los casos estudiados. Las debilidades son mencionadas
con más frecuencia y, al respecto de estas, se aprecia
un mayor grado de acuerdo entre los entrevistados.
Tanto las buenas prácticas como las debilidades se
presentan a continuación en una secuencia cronoló-
gica aproximada, para tratar de distinguir las que se
presentan en las primeras fases de la asistencia de las
que ocurren después. Algunos de los fenómenos iden-
ticados suceden transversalmente, y no es posible
denir su ocurrencia en un momento especíco.
Buenas prácticas
El estudio permite identicar un conjunto de buenas
prácticas en el abordaje de los casos reconstruidos,
las cuales están relacionadas con la identicación, la
reacción oportuna de las autoridades, la entrevista ini-
cial y las alianzas entre el Estado y las organizaciones
no gubernamentales. Una primera cuestión que llama
la atención es la celeridad con la que es identicada,
en el 2012, una víctima en Barrancabermeja. En este
caso, la persona escapa de sus tratantes y se presenta
en la Alcaldía en busca de ayuda. Después de hablar
con algunos funcionarios, es rápidamente direccionada
a uno de los miembros del Comité Municipal. De
acuerdo con una de las entrevistadas, esta eciente
identicación se debe a un esfuerzo continuo, reali-
zado por el comité en los meses anteriores, por hacer
visible el problema a través de los medios de comu-
nicación. Dichos esfuerzos habían convertido a la fun-
cionaria encargada en un “referente” institucional en
la materia. La entrevistada lo narra en estos términos:
La muchacha acaba de llegar y yo llego a la Alcaldía.
(…) Ella llegó primero que yo, 10 minutos, y cuando
llego de casualidad me encuentro esa situación [ya
le habían remitido el caso]. Pero yo creería que si
no hubiera llegado yo, me hubieran llamado; porque
de alguna manera ya tenían el referente de que era
yo la que estaba hablando del tema en la ciudad
(E3-BBJA-14032016).
Esta experiencia sugiere un posible efecto positivo
de las campañas de sensibilización en la correcta y
oportuna identicación de víctimas. Dichas campañas
no solo hacen patente la existencia del problema,
sino que lo vuelven reconocible. Su capacidad para
impactar de forma positiva la identicación puede
estar relacionada con dos cuestiones: 1. Que las
campañas sean sostenidas en el tiempo, y 2. Que dejen
claro una persona o institución “referente” a la que
los casos puedan ser direccionados. Evidentemente, el
“referente” ha de tener capacidad para reaccionar de
manera oportuna.
La reacción inmediata de las autoridades es
condición indispensable para que las necesidades de
las víctimas sean cubiertas. Como se apreciará, existen
dicultades en este sentido, lo que produce retrasos
en la atención a las víctimas. Sin embargo, el estudio
también muestra que la ruta puede ser activada de
forma rápida. Este es el caso de una mujer residente
en Girón, explotada sexualmente en Bucaramanga en

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Juan C. Aceros; Jakeline Vargas Parra; Johana Reyes Jaimes
el 2014. La víctima escapa de los tratantes y se dirige
a una Comisaría de Familia. De acuerdo con uno de
los entrevistados:
…ella llegó a instaurar la denuncia y como eso [la
Comisaría] queda (…) cerca de las instalaciones de
la SIJIN1, obviamente nos llaman. Inmediatamente
acudimos (…) nos entrevistamos con ella (…) y se
pone en conocimiento al comité del departamento
y también al comité aquí en la Alcaldía sobre lo que
estaba ocurriendo. Se hace una reunión extraordina-
ria (…) se expone a las otras entidades que hacen
parte de este comité y cada una, pues, empieza a
moverse en su actuación (E9-BGA-30072016).
Una reacción semejante se aprecia ante el reporte
que en el 2015 hace el Ministerio del Interior, de una
mujer de Piedecuesta explotada en Haití, y de una de
San Gil, en Bogotá. En respuesta a la remisión del caso, el
Comité Departamental cita de manera extraordinaria
a las entidades competentes y coordina con estas las
acciones. En el caso de la víctima residente en San
Gil, el Comité Departamental informa a la alcaldía
correspondiente para activar el comité municipal,
debido a que la persona regresa a su lugar de origen:
…quien tiene la obligación de darle la asistencia
mediata es [la alcaldía de] San Gil. Entonces, [nom-
bre de la funcionaria] le oció al alcalde de San Gil,
mandándole toda la información (…) solicitándole
que hiciera la revisión para hacerle la asistencia
mediata según el decreto (E1-BGA-02032016).
En la forma como los funcionarios describen
las entrevistas iniciales a las víctimas también se
encuentran buenas prácticas. Concretamente, hay
referencias a la sensibilidad de los funcionarios ante
diferentes condiciones que acompañan a las personas
atendidas. Así, los encuentros pueden acompañarse
de una apreciable preocupación por el bienestar
de las víctimas, y de un esfuerzo por movilizar los
recursos a su disposición para ofrecer una buena
atención. Aquí aparecen referencias a la conanza que
es recomendable que los funcionarios tengan con
relación al relato de las víctimas:
…obviamente creemos en ella (…) Nosotros parti-
mos del benecio de la buena fe de lo que la per-
sona está diciendo. (…) Obviamente, al escuchar
el relato de ella y darle credibilidad (…) ponemos
en conocimiento a las otras entidades y entre todos
ayudamos para que esta mujer se recupere (E9-
BGA-30072016).
Además de esta conanza de los funcionarios, los
entrevistados reeren otras buenas prácticas durante
sus primeras entrevistas con las víctimas. E. g., en el
1 La sigla SIJIN se reere a las Seccionales de Investigación Criminal de la
Policía Nacional de Colombia.
abordaje del caso de Barrancabermeja la funcionaria
que recibe a la persona protege, tan pronto como
puede, su intimidad. Lo hace realizando la entrevista en
un espacio privado. En el abordaje del caso de Haití, se
traslada a la víctima a las ocinas de la Gobernación de
Santander y se procura generar un clima de conanza,
para que la persona se sienta en libertad de pedir la
ayuda que necesita:
Inclusive yo le dije: ‘Cuando tenga alguna inquietud,
alguna preocupación, viene aquí a la ocina’. Porque
almorzamos con ella, yo le conté: ‘esta es la ocina
de nosotros, esta es la ocina del jefe, y hablamos de
todo’ (E5-BGA-22042016).
Se han identicado también esfuerzos para
realizar una atención individualizada, que responda
a las necesidades de las víctimas, de acuerdo con las
recomendaciones de la literatura en esta materia
(Organización Internacional para las Migraciones,
2012). Así, e. g., uno de los entrevistados reere sus
gestiones para que las víctimas sean entrevistadas por
personas de su mismo sexo:
Hay que tener en cuenta que esos casos son deli-
cados. Más para una joven. Por lo menos, ahorita
estamos trabajando para que cada unidad inves-
tigativa tenga una femenina. (…) Porque no es lo
mismo que un hombre entreviste a una mujer: ¿Qué
le hizo? ¿Cómo le hizo? ¿Si me entiendes? [es mejor
que] a que una mujer le pregunte [otra mujer] (E6-
BGA-26042016).
Después de las entrevistas iniciales, los
funcionarios proceden a activar la ruta de atención.
En este momento, los datos indican que las relaciones
entre las entidades estatales y las organizaciones no
gubernamentales (ONG) pueden ser fundamentales
para brindar una atención oportuna. Sin embargo,
la relación entre estos dos actores suele ser tensa.
Debido a que las ONG desarrollan una actividad
crítica, que llama la atención sobre las debilidades
del aparato estatal, las instituciones gubernamentales
a menudo se distancian de ellas. Sin embargo, en
ocasiones necesitan el apoyo de las ONG para
movilizar recursos con los que el Estado no cuenta
(e. g., el acceso a refugios o casas de paso). En los datos
recogidos, se encuentra al menos un caso en el que
las buenas relaciones entre Estado y ONG resultan
favorables para emprender acciones efectivas en la
lucha contra la trata:
En ese momento [nombre de la funcionaria] estaba
en [nombre de la entidad pública] que queda en el
nororiente y al frente (…) pues queda la otra sede
de la organización [no gubernamental]. Y pues en
esas alianzas y coordinaciones institucionales que se
encuentran mucho más fáciles, dependiendo de las
personas, más con unas que con otras. (…) Pues

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
había una relación en la comunicación permanente
(…) de casos que tanto la doctora pues nos hablaba
(…) como nosotras también recurríamos a ella para
apoyarnos para la atención y el acompañamiento a
algún caso (E8-BBJA-24052016).
En esta descripción sugiere que la cercanía entre
las ONG y las instituciones públicas puede favorecer
la asistencia y protección de las víctimas. La cercanía
a la que se reere la entrevistada es física (las
organizaciones se ubican una frente a la otra), pero
también social: existe “una relación en la comunicación
permanente” que depende, en cierta medida, “de las
personas” concretas que hacen parte del comité.
Debilidades
Los actores institucionales también resaltan distin-
tas debilidades de las trayectorias de atención a las
víctimas en Santander. Las mismas se reeren a la
identicación de las víctimas, la activación de la asis-
tencia, la coordinación interinstitucional, la moviliza-
ción de recursos durante la atención y el seguimiento
de los casos.
Identificación
Los casos reconstruidos empiezan con diferentes
acciones de identicación por parte de las autoridades
competentes (un contacto inicial, entrevistas prelimi-
nares, etc.). En esta fase, los entrevistados apuntan a
la ocurrencia de tres problemas: 1. El escaso cono-
cimiento que sobre la trata de personas tienen los
funcionarios; 2. Los juicios sociales realizados por las
personas encargadas de la atención, y 3. La falta de
identicación de las “víctimas indirectas”.
La identicación requiere de un conocimiento
mínimo del delito por parte de los funcionarios. Se
trata de un requisito difícil de cumplir. La complejidad
del concepto de trata de personas hace imposible
ofrecer un perl general y universal de sus víctimas
(UNODC, 2016). De acuerdo con los entrevistados,
el concepto de “trata de blancas” continúa siendo
utilizado (incorrectamente) por muchos funcionarios,
y persiste un desconocimiento del tipo penal de la
trata de personas. El siguiente fragmento de entrevista
es un ejemplo:
…cuando yo hablé con el coordinador de dere-
chos humanos me dijo: ‘Pero, aquí no hay eso’. ¡Y
eso que era el coordinador de derechos humanos!
Me dijo: ‘Pero aquí este problema no lo hay’. Le dije:
‘doctor, siéntese y le explico qué es trata’, y comencé
ta, ta, ta, y me dijo: ‘¡Ah, sí! esos casos sí se ven’
(E3-BBJA-14032016).
El desconocimiento sobre el fenómeno puede
llevar a que la trata de personas no sea reconocida
como un problema en el ámbito local. Esto diculta
la obtención de recursos públicos para la lucha
contra el delito e impide la intervención adecuada,
tanto en asistencia como en otras áreas. E. g., es
probable que afecte los procesos de denuncia,
investigación y judicialización. De acuerdo con uno de
los entrevistados, “las entidades (…) no la encarrilan
[la denuncia] por el delito que tiene que ser”
(E10-BGA-30072016) y, a menudo, tipican los casos
como violencia intrafamiliar, inducción a la prostitución
o secuestro. Entre los casos examinados, al menos uno
de estos fue incorrectamente considerado como este
último delito.
Los datos sugieren la existencia de un segundo
problema relacionado con la identicación de las
víctimas. El mismo ocurre mientras la asistencia está
teniendo lugar. Una de las entrevistadas lo denomina
el “proceso de desvirtuar el caso”. Se trata de un
juicio social en el que los funcionarios expresan su
desconanza por la víctima:
…después empieza el proceso a desvirtuar el caso:
Entonces [los funcionarios dicen]: ‘no, es que la mu-
chacha creo tiene como problemas psicológicos, es
que está loca, que dice mentiras, es que es muy men-
tirosa’. Entonces: ‘que eso ni siquiera es trata’. Enton-
ces: ‘que eso ni siquiera ocurrió’ (E1-BGA-02032016).
El “proceso de desvirtuar el caso” es una
des-identicación y un proceso de identicación
alternativa. Pone en duda que la persona atendida sea
una “víctima de trata”, para asignarle otras categorías
que podrían justicar la suspensión de la asistencia.
Cuando ocurre este fenómeno, los funcionarios
empiezan a percibir a la persona como alguien que
intenta engañar a las autoridades. Este proceso de
“desvirtuar el caso” se realiza generalmente para
justicar que no se pueda realizar una atención
adecuada. Sin embargo, no debe descartarse que pueda
inducir a la suspensión prematura de los servicios en
algunos casos.
Una última cuestión sobre la identicación puede
ser mencionada aquí. En ninguno de los casos analizados
se brinda atención a las “víctimas indirectas”, con
excepción de los hijos de las víctimas (con quienes
se intentó contactar en el proceso y a quienes se ha
ofrecido también alojamiento y asistencia médica).
Con frecuencia se encuentra que las familias de las
víctimas directas, más que objeto de atención, son
obstáculos para la misma. Lo anterior ocurre, en
general, porque desconocen la situación de la víctima
directa y porque esta no desea que dicha información
sea compartida con su círculo más cercano. También
se encuentra que los problemas familiares son

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Juan C. Aceros; Jakeline Vargas Parra; Johana Reyes Jaimes
parte de los factores que dicultan la estabilización
y reintegración social de las víctimas.
Activación de la asistencia
El Estado está en la obligación de prestar ayuda a las
víctimas de trata de personas, tan pronto como se tie-
ne conocimiento de su situación. La expresión “asis-
tencia inmediata” hace clara referencia a esta cuestión.
Sin embargo, esto no siempre es posible. Una de las
entrevistadas apunta a esta cuestión:
…lamentablemente esas atenciones inmediatas en
el Estado colombiano pasan a ser mediatas: ‘Espé-
rese. Venga el lunes. Hoy es viernes, el lunes es festivo.
Lo espero el martes para que haga la denuncia.
Mientras tanto se aguanta’ (E4-BGA-18042016).
La atención a las víctimas de trata debe ser
asegurada, con independencia del momento en el que
la víctima sea identicada. Sin embargo, en la práctica
existen condicionantes que afectan el abordaje de
casos que se presentan en lo que una entrevistada
denomina “momentos poco favorables” (E8-
BBJA-24052016). Dichos momentos son de dos tipos.
Primero, están aquellas franjas horarias ubicadas por
fuera de la jornada laboral de los funcionarios o que
se encuentran muy cerca de la nalización de dicha
jornada. Segundo, están los momentos de sobrecarga
de trabajo que ocurren durante los días de atención
ordinarios. El fragmento antes citado se reere al
primero de dichos momentos. En al menos uno de los
casos estudiados, el que la víctima fuera identicada
un viernes se traduce en “poca respuesta institucional
hacia la situación” (E8-BBJA-24052016).
La ruta de asistencia es más difícil de activar por
fuera de los horarios de trabajo. En dichos períodos
es muy probable que algunas instituciones no puedan
operar y que la Secretaría Técnica de los comités sea
difícil de movilizar. Para una víctima que escapa o es
identicada en horas o días no laborales, esto puede
suponer un signicativo retraso en la valoración de su
estado de salud, en la provisión de asistencia material
y de alojamiento digno, así como en su protección.
Ahora bien, los datos indican que los retrasos en la
atención también se presentan en horarios laborales.
En dicho período de tiempo, desde el punto de vista
de los funcionarios, las víctimas pueden aparecer en
momentos “poco favorables”, cuando su volumen de
trabajo es muy alto. La falta de personal suciente y/o
la gran cantidad de obligaciones que recaen sobre los
profesionales pueden dicultar o hacer imposible la
atención prioritaria de víctimas. Con frecuencia, los
funcionarios recaen sobre la misma idea: la trata de
personas no es la única problemática por la que deben
responder en su rutina habitual. En un momento
de sobrecarga laboral, sin recursos sucientes para
responder a los casos, una víctima puede ser vista
como una carga:
…es, por decirlo así, un chicharrón2. Nadie se la va
a recibir [a la víctima] porque usted, si se la lleva: le
toca comprarle el almuerzo, le toca pagarle el trans-
porte, le toca hacer ciertas cosas. Usted no lo va a
hacer. [Entonces usted piensa:] ‘Pues avisemos allá
que alguien venga y yo me voy; porque es un chicha-
rrón’, vulgarmente [hablando] (E9-BGA-30072016).
En una situación así, la calidad de la atención que
recibe la víctima puede erosionarse sensiblemente.
Por otro lado, se producen retrasos que afectan la
disposición de la víctima a recibir ayuda del Estado, lo que
diculta acciones posteriores de asistencia. El tiempo
transcurrido sin atención puede ser experimentado
como un acto más de victimización, lo que genera
desconanza hacia los funcionarios. Además, dilata
el período transcurrido entre la identicación de la
víctima y la satisfacción de sus necesidades básicas
o los tratamientos de salud que requiera. En uno de
los casos examinados, la víctima pasa varios días sin
recibir medicación contra una enfermedad venérea
contraída durante su explotación en prostitución. En
otro, la valoración por médico legista –necesaria para
determinar si se había producido abuso sexual– se
solicita varios días después del acto, lo que impide su
realización. Este tipo de problemas puede llevar a que
la víctima abandone la ruta sin haber recibido ayuda:
…una persona en esa condición llega a una ins-
titución y recibe ese tipo de trato: ‘espérese ahí a
que se le atienda’, pues la persona termina huyendo,
corriendo, lo que sea porque no está en las condi-
ciones para quedarse sentada en un sitio (E8-BB-
JA-24052016).
La coordinación interinstitucional
Una vez que se activa la ruta de atención, los funciona-
rios relatan dicultades de coordinación interinstitu-
cional. La atención a las víctimas de trata requiere del
concurso de distintas entidades, articuladas con ayuda
del comité municipal o departamental que correspon-
da. Sin embargo, de acuerdo con los testimonios de
los entrevistados, los funcionarios que identican a las
víctimas no suelen tener claridad sobre cómo activar la
ruta de atención o con quién comunicarse para hacerlo.
Con frecuencia, activan redes de apoyo informales
en busca de ayuda. El caso de Barrancabermeja es
un ejemplo:
2 El “chicharrón” es un alimento que resulta de fritar la carne del cerdo
con su piel. En Colombia, se utiliza la expresión coloquialmente para
referirse a una situación muy difícil o problemática.

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
…Yo, digamos que a la única institución que llamé
fue a [nombre de la institución]. Yo no llamé a
nadie. Simplemente pues a la [institución] para
que le brindaran el acompañamiento. (…) Pero a la
Secretaría de Salud, la Policía… yo no llamé a nadie
(E3-BBJA-14032016.)
De acuerdo con la normatividad, la primera
institución en conocer el caso debe dar parte al
Ministerio del Interior para que active el comité
territorial que corresponda. La Ley 985/2005 establece
que dicho ministerio es el encargado de liderar el
Comité Interinstitucional para la Lucha contra la
Trata. Además, en su Centro Operativo Anti-Trata
(COAT) descansa la responsabilidad de coordinar
la investigación y judicialización de los tratantes, así
como la asistencia a víctimas. En el único caso de trata
externa examinado, el Consulado de Colombia en
Haití y la Cancillería se articulan con el Ministerio del
Interior para trasladar a la víctima hasta Bucaramanga.
En el caso de trata interna ocurrido con una habitante
de San Gil, las instituciones que reciben a la víctima en
Bogotá (donde ocurren los hechos) se contactan con el
Ministerio del Interior y este remite el caso al Comité
Departamental. En los demás casos, el Ministerio del
Interior no aparece como un actor relevante para la
asistencia. De hecho, los entrevistados no ven a esta
entidad como un apoyo, sino como un ente que se
limita a ejercer control sobre la acción territorial. El
siguiente fragmento es un ejemplo:
Bogotá solo se limita a mandar y obligar a los
comités municipales y departamentales (…)
Si uno ve, les mandan circulares, les dicen: ‘tie-
ne que hacer, tienen que hacer’, pero a la hora
de que tú revisas los casos, o sea, ellos nunca
dicen: ‘vamos a intervenir, vamos a solicitar’, nada
(E1-BGA-02032016).
Algunos entrevistados sostienen que el
Ministerio del Interior desatiende con frecuencia
los requerimientos de información y asesoría por
parte de los comités locales. E. g., en uno de los
casos examinados, el Comité Departamental solicita
repetidamente asesoría al COAT sobre el curso de
acción que se debe seguir cuando la víctima rechaza la
asistencia. Sin embargo, no se recibe respuesta:
…del COAT no nos dijeron nada, ni nada. Por eso yo
digo y vuelvo y repito: (…) el COAT, como todas las
instituciones públicas, cambian de administración y
llegan nuevos que no saben nada y ahí quedamos:
otra vez a empezar (E5-BGA-22042016).
A las dicultades de articulación con la autoridad
central hay que añadir los problemas de coordinación
interinstitucional a nivel territorial. Un primer problema
en este sentido tiene que ver con la articulación entre
las instituciones dedicadas a la asistencia y aquellas
que se dedican a la investigación y judicialización. De
acuerdo con una de las entrevistadas:
“Cuando tú hablas de trata en Santander, siempre:
Pero, ¿cuántos son los casos? Tú empiezas a mirar:
la Policía tiene los casos, la Fiscalía tiene los casos
(…) Sin embargo, ha sido muy difícil porque esos dos
actores, que son los que reciben (…) las denuncias
como tal, no tienen la costumbre de compartir esa
información. (…) No se hace porque no quieran, sino
porque digamos que ellos siempre trabajan como un
mundo aislado en sus procesos de investigación y
judicialización (E1-BGA-02032016).
Cuando la Fiscalía o la Policía conocen un posible
delito de trata de personas, deben realizar una labor
de vericación de la información (UNODC, 2010).
En efecto, algunos testimonios recogidos entre
funcionarios de la Policía Nacional indican que la
institución revisa el contenido de las denuncias antes
de reportar los casos al Comité Departamental. Solo
después de hacer comprobaciones les es posible
estar seguros de que el delito denunciado es trata de
personas. Es entonces cuando reportan los casos:
Porque usted sabe que inicialmente, pues, la mayoría
de esos casos llegan es por abuso sexual, por inducción
a la prostitución, pero no van enfocados hasta que…
por lo menos uno los lee y mira a ver si se cumplen
los requisitos para la trata. (…) Tiene que haber una
investigación (…) para establecer una trata o no
(E6-BGA-26042016).
La prioridad que tienen las acciones de investigación
permite a las fuerzas de seguridad entregar información
contrastada al Comité Departamental; sin embargo,
puede retrasar el reporte del caso y la subsecuente
asistencia a las víctimas. De acuerdo con los datos
recogidos, el tiempo dedicado a las comprobaciones
previas puede durar cerca de un mes. Sin embargo, la
espera puede ser mayor si las autoridades conocen el
caso durante sus actividades de investigación. Esto es
lo que ocurre con uno de los casos reconstruidos, que
requirió una investigación de aproximadamente tres
años. Durante ese tiempo las víctimas continúan en la
situación de explotación, sin recibir asistencia.
La reconstrucción de los casos también indica
que la relación entre los funcionarios dedicados
a la asistencia y los encargados de la protección
no es tan uida como sería deseable. Como
resultado, se presentan problemas en la activación
de los protocolos de seguridad. Tal cosa exacerba la
situación de indefensión de las víctimas y pone en
riesgo también a los funcionarios. Así, en uno de los
casos estudiados se envía a la víctima a presentar
su denuncia sin acompañamiento de ningún tipo.
Durante su desplazamiento a la Fiscalía, estuvo cerca
de ser identicada por sus captores (de quienes había

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Juan C. Aceros; Jakeline Vargas Parra; Johana Reyes Jaimes
escapado recientemente). Después de presentada la
denuncia, la Fiscalía no brindó protección a la persona
y las entidades que continuaron con la atención no
solicitaron acompañamiento policial. Llama la atención
que la ausencia de medidas de protección haya
ocurrido a pesar de que los funcionarios manifestaron
haberse sentido en una situación de riesgo.
Movilización de recursos
Las dicultades en la coordinación se ven amplicadas
a nivel territorial por la debilidad de los comités mu-
nicipales. En Santander se ha hecho un importante
esfuerzo para que dichas entidades sean constituidas
en diferentes lugares del departamento. Sin embargo,
algunos entrevistados hablan de “comités a la carrera”
(E4-BGA-18042016), creados en forma apresurada,
sin atención a las realidades locales, o a la capacidad
técnica y administrativa de las instituciones. Como
resultado, los funcionarios mencionan ampliamente
que tales comités son “muy poco operativos” (E8-
BBJA-24052016). Los testimonios de algunos entre-
vistados apuntan a que los comités municipales no
se reúnen, o lo hacen solo para responder a requeri-
mientos de orden nacional. Una entrevistada se re-
rió a dicho fenómeno al hablar de “comités de papel”
(E1-BGA-02032016) cuya existencia es una mera for-
malidad. En los dos talleres realizados a lo largo del
proyecto, diferentes funcionarios atribuyeron la cau-
sa de este problema a la falta de “voluntad política”.
En este sentido, resaltan la poca importancia que los
gobiernos locales prestan a la trata de personas y a la
posición marginal que se le da al tema en los planes
de desarrollo:
De todos los planes de acción que se les planteó
[al municipio], [en] los presupuestos no dejaron ni
un peso para hospedaje, para alimentación, para
atención real y atención primaria a la víctima
(E4-BGA-18042016).
Se trata de una queja recurrente, que suele
acompañarse de otras referidas al insuciente
presupuesto, o la falta de recurso humano y de
infraestructura dedicada a la atención a víctimas. De
acuerdo con algunos funcionarios, en la actualidad
existe indenición sobre la fuente de los recursos
económicos que deben costear la asistencia. Sobre todo
a nivel municipal, resulta difícil reservar presupuesto
para esta cuestión. Sin embargo, no se trata de la única
falta de recursos que aqueja a los municipios. Los
funcionarios mencionan repetidamente que una de
las grandes debilidades de los comités municipales es
que los funcionarios asignados para integrar el mismo
no tienen vocación de continuidad. Los cambios de
gobierno, las modalidades contractuales y las dinámicas
propias de algunas instituciones, llevan a que se pierda
con frecuencia personal capacitado en el tema de trata
de personas, y que los funcionarios que asisten a los
comités no tengan conocimiento suciente o poder
de decisión.
La falta de una infraestructura adecuada para
la atención a víctimas parece ser también de orden
general. Los comités municipales no cuentan con una
infraestructura adecuada para alojar a las víctimas de
trata. En al menos dos de los casos estudiados, esta
situación genera problemas en la atención:
…el comité se reúne… (…) Empiezan a buscarle
alojamiento porque no tenían alojamiento. Complica-
dísimo. Nadie quiere alojarla. Inclusive se habló con
[nombre de la institución]. Yo personalmente llamé
a [nombre de la funcionaria] para que la recibiera
por lo menos 10 días (…) Dijo que no. Que ellas no
podían recibirla (E1-BGA-02032016).
La falta de opciones de hospedaje aqueja no solo
a los municipios, sino también al departamento. Este
hecho lleva a que las personas identicadas sean
alojadas en instituciones sin personal especializado
en atención de víctimas de trata (e. g., organizaciones
que atienden a mujeres víctimas de violencia de
género, víctimas del conicto armado, o adolescentes
embarazadas). Este hecho se relaciona con un
fenómeno presente en la mayoría de casos: en un
intento por ofrecer a las víctimas las ayudas y servicios
que requieren, los funcionarios optan por movilizar
recursos que están por fuera de las rutas institucionales
de atención a víctimas. Las narraciones de los casos
incluyen referencias a víctimas que han sido hospedadas
en el domicilio de funcionarios. También se encuentran
referencias a funcionarios que han costeado el traslado
de víctimas con su dinero, o que han brindado atención
material por su propia cuenta.
Aunque esta asistencia informal suple parte de las
debilidades de la ruta de atención (y cubren, en algunos
casos, las inmediatas necesidades de las víctimas),
también pueden tener consecuencias negativas. En
lo referente a la atención en salud, se encuentra al
menos una situación en la que se producen demoras
en la atención oportuna, debido al uso preferente de
rutas no formales. También se identica que en uno
de los casos la víctima recibe atención psicosocial
por personas sin formación profesional en la materia.
Finalmente, se encuentran testimonios que reeren
retrasos en la atención a las víctimas por parte de
profesionales cualicados.
Seguimiento
En los datos, es llamativa la existencia de problemas
en el seguimiento de los casos. Este problema puede

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
considerarse como un correlato de la forma como las
organizaciones se coordinan en la atención a víctimas.
Debido a que la asistencia requiere la implicación de
variados actores, una sola entidad no puede encargar-
se de todo el proceso. Siempre necesita colaborado-
res a los cuales remitir el caso para que se lleve a cabo
parte de la atención. Esta articulación puede resultar
difícil, especialmente cuando se necesita implicar a or-
ganizaciones de orden nacional, o “comités de papel”.
En el contexto estudiado, una vez que una
institución ha brindado algún tipo de asistencia o
asesoría a las víctimas, es habitual que delegue la
siguiente fase de la atención a otras entidades. Como
resultado, las víctimas transitan por distintas ocinas
en busca de ayuda. Las entidades de coordinación a
menudo no son informadas de la situación, o no tienen
capacidad para responder. Por otro lado, no se adelantan
acciones de seguimiento una vez que una institución ha
cumplido su parte en el proceso, lo que da paso a la
intervención de otro actor. La responsabilidad queda
delegada en el siguiente eslabón de la cadena. Este
fragmento es un ejemplo:
Entrevistadora: ¿No volvieron a tener contacto [con
la víctima]?
Funcionaria: Nosotras no. Vimos que estaba teniendo
el apoyo, el acompañamiento por la fundación que
la recibió en Bucaramanga. Pero directamente con
ella no tuvimos más, más que una llamada para
decirnos que estaba bien y que había llegado bien
(E8-BBJA-24052016).
En este último sentido, llama la atención la
debilidad que los comités territoriales (incluido
el departamental) tienen a la hora de realizar un
adecuado seguimiento a los casos. Los datos sugieren
que los comités pueden llegar a ser activados solo
cuando el abordaje ya ha tenido lugar. Se requiere,
así, una presencia más determinante de los comités
locales a lo largo de todo el proceso de asistencia.
Discusión
Este estudio se interesa por la respuesta institucional
a la trata de personas en el ámbito territorial. Se han
reconstruido cinco casos de trata de personas, abor-
dados en una región con signicativa experiencia en el
tema en Colombia: el departamento de Santander. La
reconstrucción de dichos casos hace parte de una in-
vestigación que quiere recuperar la experiencia vivida
por los funcionarios que han atendido a las víctimas.
Los resultados vuelven sobre los ya conocidos proble-
mas en la identicación de las víctimas (Department
of State, 2016), la falta de conocimiento sobre el delito
por parte de funcionarios (Benavides, 2011; Monte-
negro, 2015), los retrasos en la atención y la falta de
refugios de emergencia (Department of State, 2016),
la ausencia de actividades de un seguimiento (Bernal,
2010; Reyes & Anaya, 2014), la difícil coordinación en-
tre las entidades encargadas de la atención (Organi-
zación Internacional para las Migraciones, 2009, 2013),
o la falta de recursos para este eje de la lucha contra
la trata (Ministerio del Interior et al., 2014), así como la
precariedad institucional (Alianza Global contra la Trata
de Mujeres, 2015).
El estudio también resalta fenómenos que no han
sido reportados por la literatura sobre el tema, o que
no han sido abordados a fondo. E. g., los datos indican
que, en los procesos de identicación, las “víctimas
indirectas” no reciben suciente atención. En los casos
reconstruidos, los funcionarios centran su trabajo
en las víctimas directas del delito, y desatienden a
las personas con las que estas tienen vínculos en
primer grado de consanguinidad o primero civil,
los cónyuges o compañeros permanentes, y las
personas con las que la víctima tiene una relación
de dependencia (“víctimas indirectas”, según el
art. 2.2.2.2.2. del Decreto 1066/2015). Este hecho
puede estar relacionado con los hallazgos de la
Alianza Global contra la Trata de Mujeres (2015),
cuyo informe para Colombia indica que las familias
no suelen recibir apoyo estatal, ni acompañar los
procesos de judicialización o de reparación de las
víctimas directas.
En relación con la identicación, el estudio también
se reere a la forma como los funcionarios perciben a las
personas que han atendido. La literatura internacional
documenta estereotipos sobre las “víctimas” de
trata de personas, que incluyen temas de naturaleza
binaria, interpretables en términos de moralidad o
inmoralidad (Snajdr, 2013). En dichas descripciones,
las “víctimas” son presentadas como sujetos pasivos,
débiles y carentes de responsabilidad (Lindholm,
Börjesson & Cederborg, 2014). Cuando las víctimas
no se ajustan a estas creencias, puede ocurrir que no
reciban ayuda por parte de los funcionarios que deben
asistirlas. El presente trabajo llama la atención sobre
lo que se ha llamado “el proceso de desvirtuar el
caso”, un fenómeno de juicio social que puede tener
el mismo efecto mientras la asistencia está teniendo
lugar. Se trata de un proceso psicosocial que hasta
ahora no ha sido documentado en la literatura sobre
trata de personas y que requiere un mayor estudio en
el futuro próximo.
La identicación de las víctimas es una acción
primordial para la asistencia; sin embargo, no es sino
el inicio de una cadena de acciones que compromete
a funcionarios de diversas instituciones. La trayectoria
que siga la asistencia a las personas catalogadas como

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Juan C. Aceros; Jakeline Vargas Parra; Johana Reyes Jaimes
“víctimas” dependerá de una rápida activación de
la ruta de atención, de una adecuada coordinación
interinstitucional, de una oportuna movilización de
los recursos y de una adecuada labor de seguimiento.
En dichas trayectorias se han identicado buenas
prácticas, que podrían sugerir avances en la lucha
contra la trata en Santander y sus municipios.
La reconstrucción de los casos sugiere la posibilidad
de activar con celeridad la ruta de asistencia cuando el
tema de la trata de personas se ha puesto en la agenda
pública y existe un referente claro en el municipio, al
que pueda contactarse cuando se identica un caso. La
movilización de los recursos y servicios para reparar
a las víctimas puede mostrar un adecuado desempeño
cuando entre las instituciones existe cercanía física
y el Comité Departamental es operativo y resulta
fácil de activar. A pesar de que algunas evaluaciones
sugieren lo contrario (Alianza Global contra la Trata
de Mujeres, 2015), el estudio también documenta
esfuerzos por parte de los funcionarios para generar
una relación de conanza con las víctimas, en especial
en los primeros encuentros con ellas. Finalmente,
se encuentra que las relaciones uidas entre las
entidades gubernamentales y las no gubernamentales
pueden ser clave para brindar una adecuada atención
a las víctimas de trata. Estas relaciones aún requieren
un mayor nivel de formalidad (Department of State,
2016). En tal sentido, es de resaltar que en Santander
la Ordenanza 076/2013 establece la participación
de organizaciones de la sociedad civil en el Comité
Departamental. Similares iniciativas podrían llevarse a
cabo a nivel municipal para fortalecer estos vínculos.
La reconstrucción de los casos apunta hacia
un conjunto de situaciones que pueden afectar
negativamente la asistencia a las víctimas de trata de
personas en Santander. Los datos muestran que la
reparación de las víctimas y la investigación del crimen
se encuentran y se solapan en la práctica, aunque en
los textos normativos sean ejes estratégicos distintos.
Así, e. g., una mala identicación de las víctimas tiene
consecuencias en la atención, pero también en la
tipicación del delito y, por tanto, en la judicialización
de los tratantes. Con relación a este fenómeno,
se observa que las acciones de investigación
y judicialización tienden a tener prioridad sobre las de
atención a las víctimas. Este hecho puede deberse a la
preponderancia que, de acuerdo con algunos autores,
tiene la mirada criminal en la lucha contra la trata
(Bravo, 2015). Desde dicha perspectiva, la trata se
entiende como un problema de orden público que debe
ser castigado por el derecho penal. Los funcionarios
policiales y judiciales –quienes suelen conocer los casos
en primer lugar– tienden a posicionarse desde este
enfoque, y enfatizan la criminalización de los tratantes,
más que la intervención sobre el daño causado a las
víctimas (Cortés, Becerra, López & Quintero, 2011).
Para una mejor coordinación entre las
instituciones dedicadas a la judicialización y a la
asistencia, es necesario trabajar en una claricación
de las competencias en materia de lucha contra la
trata. En este sentido, conviene indicar que los casos
analizados aquí se presentaron poco después de la
aprobación del Decreto 1069/2014, que reglamenta
la asistencia y protección a víctimas de trata en
Colombia (el caso de Barrancabermeja se presentó
dos años antes del mismo). Así pues, algunos de los
problemas de coordinación aquí mencionados pueden
atribuirse a la relativa novedad de la norma. Si esta
hipótesis resulta ser cierta, podría anticiparse una
mejora en las trayectorias de atención locales en los
próximos años. Sin embargo, también es cierto que
el mencionado decreto solo reglamenta la asistencia
a las víctimas. Es probable que la articulación de este
eje con el de judicialización requiera un ejercicio
normativo adicional, así como la potenciación de
los comités locales de lucha contra la trata (donde
las instituciones de asistencia y las de judicialización
pueden coordinarse).
Los resultados obtenidos parecen indicar que aún
hay mucho por hacer en la formación de los funcionarios,
en especial en la generación de capacidades técnicas
(Centro de Pensamiento sobre Trata de Personas,
2016). Aunque en Colombia se ha hecho un gran
esfuerzo de capacitación en los últimos años, el mismo
no ha dado los frutos esperados. Probablemente esto
es así porque la formación ha estado centrada en la
difusión de contenidos teóricos, y no en el aprendizaje
de competencias prácticas. Mejorar la capacidad de
respuesta de los funcionarios podría requerir una
metodología más activa y vivencial. También es posible
que suponga paliar tres problemas de orden más
estructural: 1. La falta de recursos económicos y de
infraestructura; 2. La débil coordinación territorial, y 3.
La ausencia de un apoyo de las autoridades nacionales.
La reconstrucción de los casos llama la atención
sobre la necesidad de robustecer a los comités
municipales. Es a este nivel que se encuentran
las mayores debilidades de tipo presupuestal y
organizativo. El Decreto 1066/2015 hace responsables
a los gobiernos locales de la provisión de asistencia,
pero no asegura los recursos económicos necesarios
para ofrecer dichos servicios (Department of
State, 2016). Así, los comités locales no pueden
estar sucientemente preparados para asumir las
responsabilidades propias de la asistencia (Centro
de Pensamiento sobre Trata de Personas, 2016). Los
entrevistados atribuyen dicho problema a la falta de
“voluntad política” de las autoridades locales. Sin un

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Trayectorias territoriales de la asistencia a víctimas de trata de personas. Análisis cualitativo desde la perspectiva de los actores institucionales en Santander, Colombia
verdadero interés por parte de los gobiernos locales,
resulta muy difícil dinamizar los comités municipales,
así como dotarlos de presupuesto suciente. Para
trabajar sobre esta cuestión, se hace necesario
sensibilizar a los equipos de gobierno sobre la necesidad
de reservar recursos económicos para la asistencia a
víctimas de trata. La Gobernación de Santander, de la
mano de la UNODC, ha realizado esfuerzos en este
sentido. Conviene seguir avanzando en esta dirección
para vigorizar la lucha contra la trata de personas a
nivel local.
El análisis también indica que los comités municipales
necesitan fortalecer su dinámica de funcionamiento
interno. En este sentido, la Organización Internacional
para las Migraciones (2009) ha mencionado la escasa
periodicidad con la que se reúnen los comités
departamentales en Colombia. El presente estudio
sugiere que dicha problemática, en Santander, persiste
en la forma de los así llamados “comités (municipales)
de papel”. Así pues, es prioritario lo que Pérez y Urón
(2011) recomiendan: “requerir a las administraciones
municipales a través del Comité Departamental para
que dinamicen los comités existentes y se generen
planes de acción con mecanismos de seguimiento
efectivos” (p. 119).
Finalmente, parece claro que los comités locales
necesitan de un apoyo más decidido por parte de las
entidades nacionales. En este sentido, Montenegro
(2015) asegura que existe una “ruptura entre las
dinámicas políticas y sociales del ámbito nacional
con las dinámicas de los entes territoriales” (p. 107).
Aquí se ha documentado, además, la percepción que
tienen los funcionarios del escaso acompañamiento
del Ministerio del Interior. Muchas de las debilidades
mencionadas podrían estar asociadas con esta
cuestión. La misma podría indicar un carácter
incipiente e incompleto de la descentralización
de la política pública sobre trata de personas
en Colombia. Aunque esto es algo que futuras
investigaciones deben explorar más cuidadosamente,
los datos sugieren que dicha descentralización ha
supuesto el traslado de competencias al ámbito
territorial; pero no ha incluido suciente apoyo
económico y acompañamiento a las entidades
locales. De esta manera, pareciera que el Estado
ha delegado a los territorios un importante
cúmulo de responsabilidades, pero no ha asegurado
las condiciones para que municipios, distritos
y departamentos las asuman de manera adecuada.
De ser esto cierto, la mejora de las trayectorias de
asistencia a víctimas en Santander y Colombia pasaría
por una descentralización que incluya mayor apoyo
económico y técnico desde el nivel central hacia las
instituciones competentes en los territorios.
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