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URVIO, Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, No. 21, Quito, diciembre 2017, pp. 70-86
RELASEDOR y FLACSO Sede Ecuador • ISSN 1390-4299 (en línea) y 1390-3691
URVIO, Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad
No. 21 - Quito, diciembre 2017 - pp. 70-86 - © RELASEDOR y FLACSO Sede Ecuador ISSN 1390-4299 (en línea)
Chile: consideraciones sobre el control
civil de la inteligencia militar
Chile: considerations on civil control
of military intelligence
Rodrigo Cárcamo Hun1
Fecha de envío: 31 de agosto de 2017
Fecha de aceptación: 28 de octubre de 2017
Resumen
La inteligencia constituye un aspecto clave en la política de seguridad de los Estados, tanto por los controles
civiles a los que debe estar sujeta, lo que asegurará la estabilidad de la democracia; como por su contribución
técnica y operativa a otras áreas que han tomado relevancia en el mundo globalizado. En este trabajo se realiza
una revisión exploratoria de los conceptos que aplican a la temática del control que el poder civil debe aplicar
sobre la función de inteligencia militar, enfocado al caso de Chile y su reciente Sistema de Inteligencia del Es-
tado, establecido y regulado desde el año 2004 por la Ley Nº 19.974. También se pretende explicitar algunas
deciencias en el modelo de inteligencia, en general, y en la inteligencia militar, en particular, centrado en la
escasa articulación del sistema, el control parlamentario y su desarrollo ante nuevas amenazas.
Palabras clave: control civil; democracia; Fuerzas Armadas; inteligencia militar; toma de decisiones; trans-
parencia.
Abstract
Intelligence constitutes a key aspect in the security policy of the States, both for the civil controls to
which it must be subject, which will ensure the stability of democracy; as for its technical and operational
contribution to other areas that have taken relevance in the globalized world. is paper is an exploratory
review of the concepts that apply to the subject of control that the civil power should apply on the military
intelligence function, focused on the case of Chile and its recent State Intelligence System, established and
regulated from the year 2004 by Law 19.974. Also, it is intended to make explicit some deciencies in the
intelligence model, in general, and in military intelligence, in particular, focused on the poor articulation
of the system, parliamentary control and its development against new threats.
Keywords: civil control; democracy; Armed Forces; military intelligence; decision-making; account-
ability.
1 Profesor de Historia y Ciencias Sociales. Magister en Ciencia Política y Política Pública de la Ponticia Universidad
Católica de Chile. Actualmente se desempeña en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile y como
colaborador en temas de defensa y seguridad en el Centro de Estudios Instituto Igualdad en Santiago de Chile. Correo:
rodrigo.carcamo@igualdad.cl
DOI: http://dx.doi.org/10.17141/urvio.21.2017.2956
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Introducción
En un contexto nacional y global de am-
pliación de los escenarios de incidencia de
las Fuerzas Armadas, particularmente, en el
combate contra el narcotráco, operaciones
de paz, pero también de ciberdefensa, resul-
ta importante plantear un debate en torno a
la inteligencia militar, asumiendo su rol en
el planeamiento estratégico de la fuerza. Esta
discusión debe impregnarse de un carácter pú-
blico, democrático y político, entendiendo la
connotación, especialmente, represiva (Mal-
donado 2002a) que tuvo la Dirección Nacio-
nal de Inteligencia y posterior Central Nacio-
nal de Inteligencia en la dictadura de Augusto
Pinochet, y por tanto, el concepto de lo que es
inteligencia y quién la produce en Chile. Esto,
bajo la premisa que la producción de inteli-
gencia resulta primordial para toda estabilidad
institucional y régimen democrático.
En esta línea, y aunque escapa al obje-
to de este trabajo, el caso de la Secretaría de
Inteligencia argentina resulta interesante de
mencionar en un punto en particular. Esto
por cuanto, en un contexto de democracias
regionales postransicionales, la ley que regula
su función prohíbe desempeñarse como fun-
cionario a todo quien “registre antecedentes
por crímenes de guerra, contra la Humani-
dad o por violación a los derechos humanos”.
Requisito ausente en la legislación chilena. Es
por esto que el control civil de la inteligencia
militar en sus amplias modalidades y meca-
nismos resulta fundamental para que esta se
enmarque en las disposiciones de las normas
constitucionales, legales y reglamentarias vi-
gentes en el país que la desempeña (Ugarte
2002). El siguiente artículo busca describir
conceptualmente, como ya se mencionó, al-
gunos puntos que son relevantes en la ejecu-
ción de un control civil de la inteligencia; esto
por medio de una revisión bibliográca de la
literatura que se estima básica para estos nes.
Bases para un control de la función
de inteligencia
La inteligencia estratégica, entendida como
un subsistema de la Defensa, constituye el
primer círculo en contacto con las amenazas y
riesgos tradicionales y globales del siglo XXI.
Detecta, analiza y asiste sobre las mismas al
planeamiento estratégico, según las conside-
raciones político-culturales del Estado al que
pertenece (Sillone 2009). Para la actual Ley N°
19.974 (2004) que dio origen y rige el actual
Sistema de Inteligencia del Estado de Chile
(en adelante, SIE), la inteligencia, denida en
su artículo 2°, se entiende como el “proceso
sistemático de recolección, evaluación y análi-
sis de información, cuya nalidad es producir
conocimiento útil para la toma de decisiones”
(Richelson 1993, citado por Ugarte 2002,
3); y más detalladamente la dene como “el
producto resultante de la recolección, evalua-
ción, análisis, integración e interpretación de
toda la información disponible concerniente
a uno o más aspectos de naciones extranjeras
o áreas de operación que son inmediatamente
o potencialmente signicativas para el planea-
miento”.
Abraham Shulsky (1991) en su obra Si-
lent Warfare-Understanding the World of Inte-
lligence comprende que el término de inteli-
gencia engloba ciertos tipos de información,
actividades y organizaciones. La inteligencia
se reere a información relevante para la for-
mulación y la implementación de políticas;
a una actividad que comprende la colección
y análisis de información de inteligencia. Así
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también se reere a las organizaciones buro-
cráticas especializadas que detentan la activi-
dad en un país (Saín 2003; Bruneau 2014). El
concepto de “conocimiento útil”, estipulado
en esta ley, rearma el hecho que la informa-
ción en si misma no constituye bajo ningún
punto de vista inteligencia. La recopilación de
información no es ecaz sino hay un análisis
que proporcione una orientación o determi-
nadas tareas para los incumbentes (Godson
1996, citado por Bruneau 2014), tomadores
de decisiones o hacedores de políticas para el
caso de los Estados nacionales.
El hecho que la inteligencia se considere
más como un proceso o tradecraft que como
un objeto/producto hace que el método, el
análisis y la tecnología empleada sean de toda
relevancia. La inteligencia como proceso ten-
dría cuatro fases: recolección, sistematización,
contrainteligencia y difusión de conocimien-
to. Aunque para Hastedt (1991), a la fase de
análisis le sigue la de acciones encubiertas para
ulteriormente terminar en la fase de contraes-
pionaje. La difusión de información no estaría
presente en este modelo.
No obstante, la inteligencia dista mucho
de ser solo información militar o enfocada a
lo externo, y así lo consigna relativamente la
norma legal antedicha. Puesto que además
se tiene a la inteligencia política, inteligencia
económica, inteligencia social, inteligencia
ambiental, inteligencia cultural, entre otras
(Lowenthal 2000). Bruneau (2014), efectiva-
mente, realiza una distinción en este sentido
al reconocer la potencialidad de existencia de
una inteligencia doméstica, una inteligencia
policial y una inteligencia independiente. Para
el caso chileno, en la dictadura (1973-1990)
la inteligencia descansó en una policía polí-
tica doméstica, que no constituía inteligen-
cia estratégica propiamente tal. Llegados los
primeros gobiernos democráticos, y hasta la
fecha, la inteligencia civil, aspecto que regula
fundamentalmente la ley en comento, pasó de
ser una policía política a una inteligencia do-
méstica, en la medida que regulaba aspectos
que le incumben a las policías uniformadas y
civiles, competentes en la mantención del or-
den público y seguridad interna. Por tanto, los
hacedores de políticas, y solo para el caso de la
inteligencia civil policial y no militar, deben
considerar actividades de inteligencia enfoca-
das en amenazas contra la seguridad interna,
tales como subversión, espionaje y terrorismo.
Entendiendo que una tipología viable de
clasicación de los servicios de inteligencia ra-
dica en el grado de poder que poseen, medido
en el grado de autonomía respecto del control
político, así como por su grado de penetra-
ción en la sociedad (Gill 1994), un tema fun-
damental que ha suscitado discusiones aún en
la actualidad tiene que ver con la necesidad y
el método en que estos servicios pueden ser
controlados por instituciones democráticas. Si
ocupamos la denición de democracia de Sch-
mitter y Lynn (1991), entendida como “un
sistema de gobierno en el cual los gobernan-
tes son responsables de sus actos en el ámbito
público por sus ciudadanos, actuando indirec-
tamente a través de la competición y la coope-
ración de sus representantes electos”, bien se
puede plantear que un rasgo fundamental del
concepto de democracia consiste en la rendi-
ción de cuentas a la cual están obligados los
gobernantes democráticos y, por añadidura,
los organismos que producen inteligencia, en
cuanto instituciones sujetos al control de los
primeros.
Tomando en cuenta las siete condiciones
mínimas de democracia procedimental de Ro-
bert Dahl, Schmitter y Lynn, que incorporan
la condición sine qua non de las autoridades a
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ejercer el poder constitucionalmente entrega-
do sin oposición ni superación de stakeholders
no electos. Y asumiendo que el actor dispone
de los medios, es decir, de información que
deviene en poder, así como una capacidad de
actuación estratégica derivada (Scharpf 1997,
citado por García 2006; Sibeon 1999), los ser-
vicios de inteligencia militares, para este caso,
constituirían actores potenciales de oposición.
Holt (1995), partiendo de la base que to-
dos los países tienen aparatos de inteligencia,
entre los cuales los hay de diferente tipo y ni-
vel de capacidad, plantea cuatro aspectos de
debate en torno a su control democrático. Pri-
mero, se plantea que el secreto es “enemigo de
la democracia” (Holt 1995, 30) y por tanto, la
actividad de inteligencia estaría inefablemente
ligada a la potencialidad de abuso de poder.
La actividad y los organismos de inteligencia
enajenarían a la democracia de un mecanismo
fundamental de contrapeso: los check and ba-
lance en los cuales la democracia se sustenta.
Segundo, y como derivada, los organismos
suelen estar al borde de la legalidad, precisa-
mente, por la falta de control, lo que acentua-
ría la factibilidad de impunidad en sus activi-
dades. Tercero, en la medida que el ecosistema
natural de los organismos de inteligencia es la
información, el principal capital de aquellos es
el poder que emana de esta. Gill (1994) agre-
ga además que la información, en esta lógica,
uiría unidireccionalmente, esto es hacia las
agencias de inteligencia y no desde estas al Es-
tado y la Sociedad Civil. Este oligopolio de la
información reduciría considerablemente los
costos de transacción para promover agendas
o propósitos individuales.
Finalmente, el autor incorpora un com-
ponente sociológico, en cuanto existiría una
cierta condescendencia de los funcionarios de
inteligencia basado en la criticidad de la labor
que desarrollan, fundamental para la defensa
de los intereses nacionales. Así, el monopolio
de la información, sumado a la potestad de ac-
tuar en el margen o directamente fuera de de-
terminados marcos sociales y jurídicos, los ha-
ría parte constitutiva de un ocio y profesión
privilegiada. Maldonado (2003, 256), para el
caso chileno, lo plantea como la cristalización
de un ethos profesional, conformado por una
acumulación de experiencia y conocimiento
técnico que deriva en “cualidades que hacen
singular a su profesión en el sentido weberia-
no […] tratándose ante todo de un servicio
único, denido y esencial para la sociedad”.
El Trade-o del control y la eciencia
El dilema del control democrático y la e-
ciencia de la inteligencia se reducirían concep-
tualmente a una tensión entre la rendición de
cuentas, que se basa en transparencia, y la fun-
ción de inteligencia, que requiere secreto (Ca-
parini 2007). Y sí se considera que un servicio
de inteligencia efectivo en su quehacer puede
constituir una amenaza para la democracia,
esta temática se ha instalado como uno de los
asuntos más problemáticos en las relaciones cí-
vico-militares en las nuevas democracias (Wis-
hart 2002). En lo que se reere al ámbito del
control, existe un consenso relativo en cuanto
a los mecanismos que debiesen existir en un
régimen democrático (Caparini 2007; Matei
2007; Ugarte 2002; Wishart 2002). Es de este
modo como los tipos de control principales se
jan en: a) el ámbito interno; b) el Poder Eje-
cutivo (Presidente o Ministros sectoriales); c)
Poder Judicial; y fundamentalmente, d) desde
el Congreso mediante Comisiones especiales.
Marina Caparini (2007), y coincidente
con Gill (1994), incorpora un quinto control
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de carácter público, reconociendo que este
será aún más necesario cuando exista menor
grado de institucionalidad tanto en el régimen
democrático como, por tanto, en los órganos
competentes de control. No obstante, en lo
que coincide con Wishart (2002) es que el
control de los medios de comunicación, la
opinión pública o los grupos de interés resul-
ta relevante. Y para que realmente sea posible
implementar un control civil-democrático a la
inteligencia, y según Ugarte (2002), el gobier-
no debiera acometerse a la tarea de a) motivar
a la Sociedad Civil a un interés en estos temas;
b) incentivar una cultura política que dé legi-
timidad a la actividad de inteligencia en una
democracia; y c) fomentar el capital profesio-
nal en inteligencia.
En cambio, los mecanismos de control
que buscan legitimidad quieren que la ac-
tividad de inteligencia se enmarque en las
disposiciones de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias vigentes en el país que
la desempeña (Ugarte 2002). Además del an-
tedicho, serían:
a) Control político no partidista. Descansa
principalmente en el Poder Ejecutivo, en
la gura de un Presidente, del ministerio
sectorial y del Ministerio de Hacienda
para el caso de Chile. Su objetivo es moni-
torear y controlar el cumplimiento de las
políticas implementadas.
b) Control profesional. Radicado en el supe-
rior jerárquico del subordinado que reali-
za la actividad de inteligencia, o dicho de
otro modo, por el titular del organismo
de inteligencia. Este control interno com-
prenderá la supervisión de la administra-
ción de los recursos humanos, nancieros
y técnicos y el que los procedimientos se
ajusten al Derecho. Para el caso chileno la
conducción de los servicios de inteligen-
cia castrenses corresponde al mando de las
instituciones de las cuales dependen.
c) Control parlamentario. Debe vericar tan-
to la legitimidad como la ecacia/ecien-
cia en la actividad de inteligencia, ya sea
por medio de una Comisión Bicameral, tal
es el caso de Argentina; o una Comisión
Especial conformada por miembros de la
Cámara de Diputados, según consigna la
Ley ya citada, en su artículo 37°.
d) Control judicial. Enfocado a examinar
aquellas acciones relativas a la privacidad y
libertad de los habitantes de un estado, ve-
ricando si las operaciones del organismo
se ajustan a Derecho.
Por parte de la eciencia/ecacia, Wishart
(2002) plantea que para que el tomador de
decisiones adquiera una panorámica completa
de la realidad deberá tener diferentes agencias
de inteligencia que tengan, a su vez, distintos
enfoques complementarios o no de un fenó-
meno. A su vez, y para evitar un monopolio
de la información, entendido como poder, y
por tanto, un cierto manejo de la agenda po-
lítica, no podrá existir un solo organismo de
inteligencia. Finalmente, la existencia de más
de dos organismos impediría una situación de
polarización entre dos actores, en un mismo
campo de acción.
En suma, esto permite una especialización
de la función, así como un cierto equilibrio y
control que mantiene la eciencia y facilita la
supervisión. Para el caso chileno, la inteligen-
cia civil y policial depende del Ministerio del
Interior y Seguridad Pública, mientras que la
inteligencia militar de las tres ramas castren-
ses, de la Dirección de Inteligencia de Defensa
(en adelante, DID) del Estado Mayor Con-
Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar
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junto de la Defensa Nacional (en adelante,
EMCO), dependiente del Ministerio de De-
fensa Nacional. 2 Ugarte (2002) complementa
este diseño explicitando que el aspecto de la
eciencia/ecacia tiene que ver también con
evitar la duplicación de funciones lo que, en
caso de no poderse evitar, constituye uno de
los factores más frecuentes de gasto subópti-
mo del presupuesto scal asignado.
Inteligencia chilena y su origen represivo
Hasta el golpe de estado cívico-militar de
1973 solo las Fuerzas Armadas y las Policías
cumplían con funciones de inteligencia (Mal-
donado 1996). Sería luego de la instauración
de la dictadura cívica-militar que se confor-
maría una policía política al margen de las
instituciones castrenses y policiales. No obs-
tante, ni la Dirección de Inteligencia Nacional
(DINA), ni su sucesora, la Central Nacional
de Informaciones (CNI), se posicionarían
como generadoras de inteligencia estratégica
de calidad (Maldonado 2007; 2002b) dada su
esencia eminentemente centrada en la repre-
sión política contra la oposición de partidos y
militantes políticos de izquierda.
La DINA, en una primera etapa, com-
puesta por miembros de las tres ramas de las
Fuerzas Armadas y Carabineros, se constituyó
como el instrumento fundamental de la “gue-
rra contra el marxismo”, a pesar de su de-
nición como organismo “técnico profesional”
(Huneeus 2005). El Decreto Ley N° 521 de
1974 que le dio origen, en su artículo 1° de-
2 La Ley N° 20.424 (2010) moderniza el Ministerio de De-
fensa, suprimiendo el Estado Mayor de la Defensa Nacional,
reemplazándolo por el Estado Mayor Conjunto que heredó
sus atribuciones y funciones y al cual se le agregaron nuevas
otras a n de adecuar su accionar a los tiempos modernos
nió que su objetivo estratégico sería “reunir
toda la información a nivel nacional, prove-
niente de los diferentes campos de acción, con
el propósito de producir la inteligencia que
se requiera para la formulación de políticas,
planicación y para la adopción de medidas
que procuren el resguardo de la seguridad na-
cional y el desarrollo del país”. Sin duda, ha
quedado comprobado históricamente que la
duplicidad de objetivos tendió a favorecer las
funciones represivas más que las de inteligen-
cia propiamente tal. Es así como tampoco la
CNI fue capaz de predecir hechos con poten-
cialidad de riesgo para la seguridad nacional
(Maldonado 2002b). No detectaron de forma
ecaz el movimiento guerrillero mirista de la
montaña de Neltume en la década de 1980, la
guerra de las Malvinas, la derrota en el plebis-
cito presidencial de 1988, ni la internación de
armas en Carrizal Bajo, realizada por el Fren-
te Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR), ni
mucho menos el despliegue para el atentado
al general Pinochet en 1986.
Una vez iniciada la democracia pactada
(Moulian 1994; Drake y Jaksic 2002; Hu-
neeus 2005; Constable y Valenzuela 1993)
en marzo de 1990, las Fuerzas Armadas con-
tinuaron con su presencia e inuencia en la
vida política nacional. No tanto por los en-
claves autoritarios (Huneeus 2005) que frena-
ban y delimitaban el juego democrático en lo
jurídico y político, como sí por el temor de la
autoridad civil a que las ramas castrenses, con
la inteligencia militar como elemento cons-
titutivo, pudieran potencialmente intervenir
militarmente cuando vieran amenazados sus
intereses corporativos. Ilustrativo resulta el
“Ejercicio de Enlace” (1990) y el “Boinazo”
(1993). A pesar que el acontecimiento de
1990 reviste de importancia histórica, es el
segundo evento el que rayaría la ilegalidad,
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constituyendo una antesala a un golpe de Es-
tado (Huneeus 2014). En mayo de 1993 se
desplegarían boinas negras en la principal ar-
teria urbana de la capital, frente a la sede de
Gobierno, y que a diferencia del caso argen-
tino de la “rebelión de los carapintadas” en el
Gobierno del presidente Alfonsín, esta cons-
tituía una iniciativa del propio comandante
en Jefe del Ejército, y no de ociales de rango
medio (Huneeus 2014).
Es así como en consonancia con la suscep-
tibilidad que los institutos castrenses tenían
de las nuevas autoridades democráticas, y en-
tendiendo que el desarrollo de la transición
chilena estuvo determinado por las reglas y
procedimientos establecidos por los gobier-
nos autoritarios precedentes, similar al caso
español y brasileño (Moulian 1994), acaecie-
ron ciertos eventos de espionaje militar desde
la Dirección de Inteligencia del Ejército (en
adelante, DINE) pero que no constituyeron
la norma durante la primera década de transi-
ción democrática. Por contraposición, y según
Maldonado (2003), esta Comunidad de Inte-
ligencia habría desarrollado un profesionalis-
mo sin escándalos ni actos ilegales, cultivando
una ética profesional y evitando la politiza-
ción y el espionaje político.
En este sentido, destacar el espionaje
(1990) desde la DINE al senador Eduardo
Frei (1990) y al diputado Andrés Palma; o
la grabación clandestina de conversaciones
del senador Sebastián Piñera, ex presidente
2010-2014, que sería conocido como el “Pi-
ñeragate”. Pero sería la escalada de violencia
por parte del Frente Patriótico y el Mapu
Lautaro, lo que llevó a que la autoridad gu-
bernamental tomara como prioritaria la tarea
de asumir el desafío en temas de inteligencia
(Otano 2006). Particularmente, estas refor-
mas adscribieron a la nalidad de dotar de
un marco legal democrático el desarrollo de
la función de inteligencia y, en sentido prác-
tico, de diagnosticar y proponer medidas de
organización estratégicas en las áreas de vio-
lencia y terrorismo (Maldonado 2002a). Pri-
mero, se reformaría la inteligencia civil para
luego, ya en el año 2002, crear un nuevo SIE
que efectivamente incorporará a las Fuerzas
Armadas.
Si bien en 1991, vía Decreto Presidencial
N° 363, se creaba el Consejo de Seguridad Pú-
blica, fue en 1993 mediante la Ley N° 19.212
que se crea la Dirección de Seguridad Pública
e Informaciones (en adelante, DISPI) como
un servicio de inteligencia propiamente tal,
de carácter directivo, técnico y especializado,
dependiente del Ministerio del Interior y Se-
guridad Pública, constituyendo el primer ser-
vicio de inteligencia del país formado solo por
funcionarios civiles. Expresamente, se estable-
ció como un organismo sin carácter operativo,
circunscrito a velar por el orden y seguridad
interior. Respecto de los servicios de inteligen-
cia de las Fuerzas Armadas, esta norma solo
las relaciona en la medida que exista la posi-
bilidad de retroalimentación de información
entre ambas dimensiones de la inteligencia en
benecio de las áreas de competencia respec-
tivas. También, se crea un Comité Consultivo
que estará integrado, además de otras autori-
dades, por el subsecretario de Guerra3 del Mi-
nisterio de Defensa, por el subjefe del Estado
Mayor de la Defensa Nacional y los jefes de
inteligencia de las Fuerzas Armadas y de las
Policías de Carabineros (uniformada) e Inves-
tigaciones (civil).
Desde entonces, y hasta las reformas del
2004 y 2010, la comunidad de inteligencia
3 Con la Ley N° 20.424 (2010) se suprime esta Subsecreta-
ría, siendo sustituida por las actuales Subsecretaría de Defen-
sa y Subsecretaría de las Fuerzas Armadas.
Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar
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chilena quedó integrada por la Dirección de
Seguridad Pública e Informaciones, depen-
diente del Ministerio del Interior y la Direc-
ción de Inteligencia de Defensa del Estado
Mayor de la Defensa Nacional que centralizó
la información de las Direcciones de Inte-
ligencia de las tres ramas de las Fuerzas Ar-
madas como a su vez asesoró en el nivel po-
lítico estratégico al Ministro de Defensa, a la
Junta de Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas y al Consejo Superior de Defensa
Nacional. Por otro lado, se encontraban las
Direcciones o Jefaturas de inteligencia de las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública: Cara-
bineros de Chile (DIPOLCAR) y la Policía de
Investigaciones de Chile (JIPOL).
Cambios en el sistema de
inteligencia civil-militar
Gómez de la Torre (2009) sitúa la reforma a
los servicios de inteligencia chilenos en una
primera ola democratizadora que encuadró la
actividad del sector en el Estado de Derecho
y en las nuevas amenazas transnacionales. Sin
embargo, Born y Johnson (2005) establecen,
aunque reriéndose a las democracias del cen-
tro y este de Europa, que la década de 1990
correspondió a una tercera ola de control de
la inteligencia. Ambas posturas coindicen, no
obstante, en que el cese de la Guerra Fría ter-
minó por generar una “ventana de oportuni-
dad” para la expansión y profundización del
control de la actividad de inteligencia.
En 2001, a diez años de la creación del
Consejo de Seguridad Pública, el presidente
Ricardo Lagos ingresó el proyecto de ley que
creó el SIE y la Agencia Nacional de Inteli-
gencia (en adelante, ANI), órgano civil depen-
diente del Ministerio del Interior y Seguridad
Pública. Este proyecto que demoraría tres
años en ser aprobado como Ley de la Repúbli-
ca, además, regularía la actividad de inteligen-
cia militar, explicitando las responsabilidades
internas y externas y considerando bajo el aba-
nico de su supervisión a los órganos militares
de la Defensa.
En lo inmediato, y según se desprende del
mismo Boletín del proyecto (N° 52-345) y de
la historia de la Ley N° 19.974, la reforma se
basaba en el trabajo realizado anteriormente
por la Comisión Especial Investigadora de la
Cámara de Diputados del año 1993. En suma,
se buscaba dotar al Estado chileno de las ca-
pacidades de inteligencia mínimas para hacer
frente a las nuevas amenazas que pusieran en
riesgo la seguridad y estabilidad del país. Este
objetivo se basaba a su vez en la preocupación
por la necesidad de perfeccionar y reformar las
instituciones del Estado en las que se advertían
condiciones que entorpecían la acción pública,
lo que se delataba en una reglamentación insu-
ciente en materia de servicios de inteligencia
civil y militar, particularmente en lo referido a
la ecacia de la institucionalidad, así como res-
pecto de la garantía a los derechos civiles de los
ciudadanos tanto frente a la actuación como a
la scalización de dichos servicios.
En esta línea, el Título IV expone los prin-
cipios que dan sustento a la intención de re-
formar el SIE chileno, incorporando algunos
principios antedichos referentes al control y
vigilancia de estas instituciones. Es así como
los principios rectores fueron:
a) Principio del respeto al ordenamiento jurí-
dico.
b) Principio del respeto al régimen democrá-
tico.
c) Principio de respeto a los derechos consti-
tucionales.
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d) Principio de autorización judicial previa.
e) Principio de la proporcionalidad.
f) Principio de reserva.
g) Principio de la utilización exclusiva de la
información.
Inteligencia militar bajo la nueva
la reestructuración
La nueva Ley N° 19.974 en su artículo 5° in-
corpora por primera vez en Chile a los ser-
vicios de inteligencia militares como órganos
de un sistema de inteligencia encargados de la
inteligencia y contrainteligencia ante amena-
zas internas y externas que pongan en riesgo la
defensa nacional, especícamente, en la gura
de las Direcciones de Inteligencia de las tres ra-
mas de las Fuerzas Armadas y de la Dirección
de Inteligencia de Defensa del Estado Mayor
de la Defensa Nacional. El sistema completo
además incluye a la ANI y a las Direcciones
o Jefaturas de Inteligencia de las Fuerzas de
Orden y Seguridad Pública. Por su lado, orga-
nismos civiles velarán por las condiciones del
orden público y de la seguridad pública inte-
rior; mientras que lo militar se circunscribirá.
El artículo 8°, dene como funciones de
la ANI:
a) recolectar y procesar información de
todos los ámbitos del nivel nacional e in-
ternacional, con el n de producir inteli-
gencia y de efectuar apreciaciones globales
y sectoriales, de acuerdo con los requeri-
mientos efectuados por el Presidente de la
República; b) elaborar informes periódicos
de inteligencia; c) proponer normas y pro-
cedimientos de protección de los sistemas
de información crítica del Estado; d) re-
querir de los organismos de inteligencia
[…] los antecedentes e informes que es-
time necesarios para el cumplimiento de
sus objetivos; e) requerir de los servicios
del Estado los antecedentes e informes que
estime necesarios; f) disponer la aplicación
de medidas de inteligencia, con objeto de
detectar, neutralizar y contrarrestar las ac-
ciones de grupos terroristas, nacionales o
internacionales, y de organizaciones crimi-
nales transnacionales; y g) disponer la apli-
cación de medidas de contrainteligencia,
con el propósito de detectar, neutralizar y
contrarrestar las actividades de inteligencia
desarrolladas por grupos nacionales o ex-
tranjeros, o sus agentes.
La conducción de los servicios de inteligencia
militar, por su parte, corresponderá al mando
institucional de las cuales dependen, y por
tanto, los objetivos serán jados por las co-
mandancias respectivas de acuerdo “con los
criterios de la política de defensa nacional, es-
tablecidos por el Ministro de Defensa Nacio-
nal” (artículo 21°). Por su parte, los objetivos
de la inteligencia militar de la Dirección de
Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa
Nacional serán jados por el Ministro de De-
fensa Nacional.
Dirección de Inteligencia de la Defensa
Si hubiese que denir y caracterizar el SIE
actual el concepto pertinente sería multifun-
cional aunque con una autonomía inorgáni-
ca. El actual sistema es multifuncional dado
que es posible identicar dos subsistemas de
inteligencia con objetivos diferenciados, com-
puestos, por una parte, por los organismos de
las Fuerzas Armadas cuyo objetivo es velar por
la Defensa Nacional y, por otro, los de Orden
y Seguridad responsables del orden público y
la seguridad interior; un subsistema de coor-
dinación, compuesto por la DID, en lo que
respecta a los militares; y la ANI, en lo que
Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar
79
URVIO 21 • 2017 • pp. 70-86
respecta a los organismos policiales y de segu-
ridad interior.
Y derivado de este rasgo de polifunciona-
lidad, en cuanto número de sistemas y sub-
sistemas presentes, otra característica es que
los organismos de inteligencia civil y militar
tienen un alto grado de independencia, de tal
forma que el artículo 4° consigna que el SEI
“es el conjunto de organismos de inteligencia,
independientes entre sí (y) funcionalmente
coordinados”. Es más, los objetivos de la DID
son jados por el Ministro de Defensa Nacio-
nal; en otras palabras, el EMCO, como prin-
cipal organismo a cargo de la preparación y el
empleo conjunto de las Fuerzas Armadas no
posee las competencias ni atribuciones para
determinar las líneas estratégicas del organis-
mo que coordina a las inteligencias castren-
ses (Avendaño 2012). Cabe consignar que el
EMCO fue creado en la reforma orgánica al
Ministerio de Defensa Nacional, en la Ley
N° 20.424. De esta manera, a partir del año
2010, el EMCO pasa a reemplazar al Estado
Mayor de la Defensa Nacional, instancia de la
cual dependía la DID, tal cual se mencionó.
Con la Ley N° 20.424 mencionada, se mo-
dica la orgánica del Ministerio de Defensa, y
según Velásquez (2016) se gesta un “Sistema
de Defensa” en el cual se fortalece la autori-
dad presidencial y ministerial en los procesos
de Seguridad y Defensa. A la vez, se delimita
la responsabilidad de la Subsecretaría de De-
fensa como organismo competente en mate-
rias de Política de Defensa, Política Militar y
Planicación Primaria. Y, nalmente, con la
creación mencionada del EMCO, se refuerza
la institucionalidad conjunta supeditando así
las decisiones de cada rama a una perspectiva
global de la Defensa.
En este sentido, el mismo Velásquez (2015;
2016) plantea que a la luz de la nueva norma
que reformula la orgánica del Ministerio de
Defensa, la DID aumenta sus tareas y deman-
das que se pueden resumir en, a) proveer de
inteligencia a la Subsecretaría de Defensa para
efectos de la planicación primaria; b) elabo-
rar y mantener actualizada la planicación
secundaria; c) elaboración de insumos especí-
cos relacionados con el despliegue de tropas
en Operaciones de Paz, en tanto mandato del
EMCO; y d) proponer al Ministro de Defensa
la doctrina y reglamentación conjunta.
Además, se señalan múltiples limitaciones
que tendría la DID, siendo las principales la
insuciencia de recursos económicos, excesiva
rotación de personal y excesiva dependencia
de los organismos de inteligencia instituciona-
les. Este punto Velásquez (2016) lo detalla en
el sentido que la DID no cuenta con medios
para búsqueda de información, quedando
dependiente, de tal modo, a la entrega de in-
sumos desde las agencias institucionales. A su
vez, y considerando que la DID está integrada
por funcionarios castrenses miembros de las
mismas instituciones que esta debiese coordi-
nar, la alta rotación de personal atenta contra
la consolidación de la función coordinadora
de esta Dirección.
Aproximación al control parlamentario
de la defensa
Como ya se ha dicho, el control del Congreso
como mecanismo externo es primordial para
el encausamiento democrático de los orga-
nismos de inteligencia. El artículo 36° de la
Ley N° 19.974, antes tratada, establece que el
control externo descansará en la Contraloría
General de la República, los Tribunales de Jus-
ticia y la Cámara de Diputados, mediante una
Comisión Especial Permanente de parlamen-
Rodrigo Cárcamo Hun
80
URVIO 21 • 2017 • pp. 70-86
tarios llamada Comisión Control del Sistema
de Inteligencia del Estado.
Sin embargo, esta norma solo especica
la responsabilidad del ente coordinador del
SIE, es decir la ANI, de dar cuenta de mane-
ra general sobre el quehacer de inteligencia
del Sistema, y no de los institutos armados,
en particular. Esta deciencia se ve de algu-
na manera sopesada en las competencias que
el Reglamento de la Cámara de Diputados
(2015) en su artículo 321° y 322° conere
a la Comisión parlamentaria mencionada.
Esto dado que podrá conocer los informes y
antecedentes de los servicios de inteligencia
que componen el SIE, tanto a manera gene-
ral como de forma especíca; es decir, podrá
solicitar directamente a los directores o jefes
de los servicios u organismos de inteligencia
militar antecedentes respecto de sus activi-
dades. También explicita la obligación del
Director de la ANI de presentar anualmente
un informe secreto, en sesión secreta, sobre
la labor realizada por la Agencia y respecto
del funcionamiento del Sistema. Más allá
de la inamovilidad por cuatro años que se
le conere a los diputados miembros de esta
Comisión como al requerimiento de guardar
secreto respecto de las materias que se traten
en las sesiones, en términos generales el pro-
blema de alcance e incidencia en el control
de la actividad bien se puede circunscribir a
la idoneidad de los mismos diputados, medi-
do por su perl de conocimiento en materia
de defensa, seguridad e inteligencia.
Guardando la reserva de la diversidad
temática en donde deben estar involucrados
los diputados, y por tanto, racionalizando su
tiempo, la Comisión de Control del Sistema
de Inteligencia del Estado entre el 17 de ju-
nio de 2016 y el 8 de agosto de 2017 sesionó
solo 20 veces, registrando 12 sesiones fraca-
sadas en el mismo periodo. Si se desglosa el
conocimiento “técnico” de cada diputado se
puede constatar que del total de siete repre-
sentantes solo cuatro poseen actividad en
otras comisiones permanentes cuyos temas
se pueden relacionar en algún grado con la
actividad de inteligencia militar. Es así como
dos diputados pertenecen a la vez a la Co-
misión de Defensa Nacional, uno a la de Se-
guridad Ciudadana y otro a la de Derechos
Humanos. El resto, esto es tres diputados, no
participan en ninguna comisión que diga re-
lación con el ámbito propio de la defensa y
seguridad.
Para el caso de la Comisión de Defensa
Nacional, se comprueba que entre marzo
2014 y agosto 2017 se realizaron 88 sesio-
nes, siendo las frustradas 23. Del total de 13
diputados que la componen, siete no tienen
relación alguna con otra instancia relacio-
nada en algún grado con el ámbito en co-
mento. Así, solo un diputado pertenece a la
Comisión de Seguridad Ciudadana, dos a la
de Inteligencia y tres a la de Relaciones Exte-
riores. Para el caso de la Comisión de Seguri-
dad Ciudadana, a la cual bien pueden derivar
aspectos residuales del funcionamiento y ac-
cionar de la inteligencia civil chilena, tene-
mos que en el periodo marzo 2014 y agosto
2017 se sesionó 114 veces, con un registro de
26 sesiones fracasadas en el mismo periodo.
Para este caso, la proporción de diputados
con alguna base de conocimiento en segu-
ridad, medida por su participación en co-
misiones relacionadas, es más preocupante.
Nueve representantes no participan en comi-
siones relacionadas de algún modo, mientras
que solo tres sí lo hacen en las instancias ya
mencionadas de Relaciones Exteriores (2) y
Defensa Nacional (1).
Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar
81
URVIO 21 • 2017 • pp. 70-86
Desafíos y nuevas áreas de
incidencia: inteligencia económica
Asumiendo la progresiva apertura e inserción
del país en la economía global, como tam-
bién que las guerras modernas no se susten-
tan en la conquista de territorios sino que de
mercados (Mora 2016), los procedimientos
y mecanismos de la inteligencia militar reo-
rientados a una inteligencia económica, es
decir, a los nuevos desafíos de la guerra eco-
nómica y comercial, resulta fundamental. En
términos generales, la inteligencia económica
(Mitrokhin 2002 citado por Mora 2016; Da-
vara 2013) consiste en un proceso de plani-
cación, obtención y análisis de información
transformada en inteligencia respecto de una
situación económica en particular que insume
la toma de decisiones estratégicas de actores
económicos públicos o privados. Esto es la
búsqueda de resguardo de las actividades que
constituyen patrimonio económico nacional
salvaguardando el aparato productivo críti-
co y manteniendo las ventajas comparativas
(Cerda 2010).
En este sentido, los casos de Francia y Rusia
(Mora 2016) en donde este tipo de inteligen-
cia ha devenido en política pública, resultan
ilustrativos para conocer la incidencia de ins-
tituciones de inteligencia y defensa, así como
las competencias transferidas desde el ámbito
militar al civil. Un ejemplo de lo primero es
el papel que desde mediados de la década de
los 90 jugó la Dirección de Asuntos Estraté-
gicos del Ministerio de Defensa de Francia en
la reexión conceptual y procedimental de la
inteligencia económica, así como la creación
de las primeras escuelas de guerra económica
por parte de militares miembros de la Escuela
de Inteligencia Conjunta francesa. Para el caso
ruso, uno de los componentes fundamentales
para la obtención de información económica
que sirviera como insumo para la toma de de-
cisiones tácticas y estratégicas de empresas na-
cionales y privadas rusas en el exterior fueron
los servicios especializados en inteligencia po-
lítica y militar. Esta alianza público-privada, a
su vez, constituyo el link entre la obtención de
información y su procesamiento en inteligen-
cia estratégica y el fomento de I+D.
Respecto de las competencias de las Fuer-
zas Armadas que han sido útiles para la inte-
ligencia económica (Viamonte 2012 y Mora
2016) se encuentran: el mismo análisis me-
todológico de inteligencia; asesoramiento en
guerra de la información y protección de in-
formación; formación cívico-militar a nivel
de estudios de defensa; denición estratégica
de inuencias; y gestión de fuentes abiertas
e inteligencia militar propiamente tal, entre
otras. Y en este contexto es la ciberseguridad
o ciberdefensa la llamada a ser un tópico parte
de las reformas a los sistemas de defensa e in-
teligencia militar nacionales. Cuando se ana-
liza la Política Nacional de Ciberseguridad de
Chile, lanzada en abril de 2017, se constata la
centralidad que tiene la infraestructura de la
información de los sectores de energía, tele-
comunicaciones, agua, salud, servicios nan-
cieros, seguridad pública, transporte, admi-
nistración pública, protección civil y defensa
(2017, 17) en consonancia con la generación
de políticas públicas que regulen el empleo
del ciberespacio y ofrezcan seguridad en su
uso (Sancho 2017). Sin embargo, el enfoque
tiende a ser mayormente de prevención y reac-
ción interna de carácter público, más que ex-
terna de carácter público-privado. Es decir, no
se hace mención, como es esperable dado el
estado embrionario aún de esta Política, de un
enfoque estratégico de prevención de activi-
dades comerciales y económicas a nivel global
Rodrigo Cárcamo Hun
82
URVIO 21 • 2017 • pp. 70-86
en un marco de inteligencia económica. Y aún
resulta más restrictiva para el caso especíco
de la Defensa.
La ciberdefensa, como elemento parte de
la ciberseguridad, está limitada al Ministerio
de Defensa, la Subsecretaría de Defensa y el
Estado Mayor Conjunto. Bajo esta política,
serán las propias Fuerzas Armadas las que es-
tarán a cargo de proteger su infraestructura de
información, colaborar con las tareas de ciber-
seguridad dentro del ámbito de la seguridad
nacional y del sistema nacional de inteligen-
cia. Así, no se describe de ninguna manera el
rol que le cabe al SIE en su vertiente militar
respecto de los otros subsistemas de inteli-
gencia, bajo la modalidad de cooperación en
términos de técnicas de inteligencia, como ya
se mencionó, y menos, respecto de la colabo-
ración con otras instituciones públicas o pri-
vadas en territorio nacional.
Sintomático, considerando que, según el
Informe de Presencia de Inversiones Directas de
capitales chilenos en el mundo (2017) del Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores, durante el
período comprendido entre los años 1990 y
2016, el stock de inversión chilena directa ma-
terializada en el exterior alcanzó la suma de
US$ 114.230 millones, distribuidos en más
de 60 países de América, Europa, Asia, Ocea-
nía y África. Solo en el año 2016, las inversio-
nes chilenas directas en el exterior alcanzaron
la suma de US$ 4.574 millones, lo que repre-
sentó un incremento del 12,1%, respecto de
2015. Actualmente, se contabilizaban más de
1.200 empresas chilenas que ejecutan más de
3.000 proyectos en el exterior en las áreas de
Servicios, Industria y Energía.
A partir de la presentación que hiciera el
Subsecretario de Defensa ante la Comisión
de Defensa de la Cámara de Diputados en
octubre de 2017, se colige que del total de
medidas, actualmente, en ejecución en la Po-
lítica de Ciberdefensa Nacional, tres podrían
constituir, o llegar a serlo, una base para una
futura proyección de inteligencia en otras
áreas conjuntas de la seguridad. A la fecha
se encuentra en redacción un proyecto de
ley que consolidará la institucionalidad y la
operatividad ante incidentes, cuyo ingreso a
tramitación quedará sujeto a la discrecionali-
dad de la nueva autoridad a asumir en mar-
zo 2018. Con esto, los estudios que se han
mandatado buscan diagnosticar la resiliencia
de las redes de telecomunicaciones y detectar
los requisitos necesarios y actualizados de se-
guridad para sectores económicos regulados
por las Superintendencias nacionales (elec-
tricidad, bancos, pensiones, entre las más
importantes). Sin duda, estos sondeos sobre
lo que se ha aceptado como infraestructura
crítica, desde una perspectiva de la ciberde-
fensa, resulta un avance importante en una
primera fase para, posteriormente, extender
esta lógica de defensa al ámbito exclusivo de
la economía estratégica internacional desde
una perspectiva político-estratégica.
Conclusión
Como se pudo revisar, las reformas a la inte-
ligencia civil y militar tuvieron un signica-
tivo desarrollo en los primeros 13 años de de-
mocracia con la promulgación de la Ley N°
19.974 y complementada, para el caso de la
inteligencia militar, con la reestructuración
del Ministerio de Defensa del año 2010. Sin
embargo, y además de las falencias consta-
tadas por los expertos que dice relación con
la excesiva autonomía de los organismos
militares y una suerte de incongruencia en-
tre las competencias y objetivos del EMCO
Chile: consideraciones sobre el control civil de la inteligencia militar
83
URVIO 21 • 2017 • pp. 70-86
para con la inteligencia castrense, Holzmann
(2002) plantea otros desafíos que no han es-
tado ni están actualmente en la agenda po-
lítica en vista de dotar al SEI de una lógica
sistémica acorde a la calidad de democracia
emergente del país y a la nuevas amenazas del
mundo global.
Si bien no se consideró entre los com-
promisos presidenciales del gobierno de la
Nueva Mayoría una reforma al SIE en su ge-
neralidad en estos últimos cuatro años, bien
se pude plantear que las iniciativas guberna-
mentales de diseñar una Política Nacional de
Ciberseguridad y Defensa en el último año
van en la línea correcta, entendiendo que la
inuencia del ciberespacio en la práctica de
la inteligencia en pleno siglo XXI es en ex-
tremo relevante (Gomes de Assis 2017). Pues
resulta razonable atender la necesidad de am-
pliar el rango de acción estratégico no solo
de la inteligencia civil, sino que también de
la militar. La articulación de esta política tal
vez, en el mediano plazo, pueda signicar el
primer paso para lo que más arriba se llamó
la inteligencia económica.
En este sentido, la denición que se ha
desarrollado a la fecha respecto de lo que se
entiende por infraestructura crítica, y aunque
aún limitada a aspectos meramente públicos
y nacionales, también resulta un avance a re-
conocer. Y entendiendo que los sistemas de
información de la Defensa Nacional constitu-
yen infraestructura crítica para “la seguridad
exterior y el ejercicio de la soberanía del país”
resulta evidente el rol que le cabe al Ministe-
rio de Defensa, Subsecretaría de Defensa, así
como a la Dirección de Inteligencia de la De-
fensa en el diseño e implementación de políti-
cas de protección de redes y de fomento a un
ciberespacio seguro.
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