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Instrumental de análisis espacial (sistemas, soportes y modelos) aplicado a la ordenación del territorio en España

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Abstract

La presente aportación es una síntesis del estado de la cuestión sobre herramientas de análisis espacial en materia de ordenación del territorio y planificación regional y urbana, de cara a la labor del experto territorial en su tarea técnica en la Administración pública o en la empresa de consultoría e ingeniería, particularmente en el ámbito español. Este instrumental básico se va a referir de forma sucinta al sistema estadístico (censo demográfico e indicador de cuota de mercado), el sistema y soporte cartográfico y de SIG, el sistema normativo específico (ambiental, urbanístico y de ordenación territorial), y el uso de modelos espaciales (con referencia a las teorías de los lugares centrales y de la difusión espacial de las innovaciones). Se reflexiona, finalmente, sobre la labor del diagnóstico territorial, que ha de incluir la definición de los problemas territoriales a afrontar, la explicación de las posibles relaciones entre ellos y los objetivos perseguidos, previa a la operación del planeamiento territorial y su gobierno.
Recibido: 19 de enero de 2011
ciudades 15 (1) 2012: 167-188
Universidad de Valladolid
Aprobado: 30 de marzo de 2011
Instituto Universitario de Urbanística
INSTRUMENTAL DE ANÁLISIS ESPACIAL
(SISTEMAS, SOPORTES Y MODELOS) APLICADO A LA
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESPAÑA
TOOLS FOR ANALYSIS SPATIAL (SYSTEMS, SOFTWARE AND
MODELS) APPLIED TO TERRITORIAL PLANNING IN SPAIN
Lorenzo LÓPEZ TRIGAL y José CORTIZO ÁLVAREZ*
RESUMEN
La presente aportación es una síntesis del estado de la cuestión sobre herramientas de análisis
espacial en materia de ordenación del territorio y planificación regional y urbana, de cara a la labor del
experto territorial en su tarea técnica en la Administración pública o en la empresa de consultoría e
ingeniería, particularmente en el ámbito español. Este instrumental básico se va a referir de forma
sucinta al sistema estadístico (censo demográfico e indicador de cuota de mercado), el sistema y
soporte cartográfico y de SIG, el sistema normativo específico (ambiental, urbanístico y de ordenación
territorial), y el uso de modelos espaciales (con referencia a las teorías de los lugares centrales y de la
difusión espacial de las innovaciones). Se reflexiona, finalmente, sobre la labor del diagnóstico
territorial, que ha de incluir la definición de los problemas territoriales a afrontar, la explicación de las
posibles relaciones entre ellos y los objetivos perseguidos, previa a la operación del planeamiento
territorial y su gobierno.
Palabras clave: análisis espacial, sistema estadístico, soporte cartográfico, Sistemas de Información
Geográfica (SIG), sistema normativo, modelos espaciales, diagnóstico territorial
ABSTRACT
This present contribution constitutes a synthesis of the state of the art in the spatial analysis tools
available for application to land use, regional and town planning land of relevance to planning experts
in the exercise of their professional responsibilities in public administration or in consulting and
engineering companies, with particular reference to the Spanish context. Briefly, the basic tools which
will be discussed correspond to statistical systems (demographic censuses and market share indicators),
cartographic systems and software and Geographic Information Systems (GIS), the specific regulatory
systems (environmental, town planning and land use planning regulations) and the use of spatial
models (with particular reference to theories of central places and the spatial dissemination of
innovations). Lastly, the task of territorial diagnosis will be considered, which should include a
definition of the territorial problems to be tackled, an explanation of their possible inter-relationships
and the objectives pursued, prior to implementation and management of territorial planning strategies.
Key words: spatial analysis, statistical systems, cartographic software, Geographic Information
Systems (GIS), Regulations, spatial models, territorial diagnosis
* Lorenzo López Trigal es catedrático emérito de Geografía Humana (l.trigal@unileon.es) y José
Cortizo Álvarez es profesor titular de Análisis Geográfico Regional (jose.cortizo@unileon.es), ambos
en el Departamento de Geografía y Geología de la Universidad de León (España).
LORENZO LÓPEZ TRIGAL Y JOSÉ CORTIZO ÁLVAREZ
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1. Introducción
La tarea emprendida en esta aportación pretende servir de aproximación
metodológica al estado de la cuestión más que a los fundamentos teóricos de la
disciplina, comprendiendo las dificultades que se encuentran a la hora de contar
con los instrumentos o herramientas apropiadas en la materia, máxime en un
entorno institucional y normativo tan complejo como es el Estado autonómico de
España por lo que entendemos que se justifica bien una revisión de la materia, de
un lado, en cuanto a los sistemas estadístico, cartográfico y normativo, y de otro,
una aproximación y valoración de los modelos de análisis geográfico y el
diagnóstico territorial aplicado al planeamiento.
La conceptualización y la sistematización de la planificación regional y la
ordenación territorial se encuentran en el tratamiento aportado, entre otros autores,
por los estudios de los geógrafos Peter Hall (1992) y Pierre Merlin (2002).
Contribuciones relevantes que revisan ampliamente lo que algunas visiones sobre
la ordenación del territorio han denominado como “disciplina en construcción”,
juicio acaso no tan fundado, si tenemos en cuenta también los estudios de
sistematización llevados a cabo en España, esencialmente desde una visión
geográfica, tanto profesional como académica, por parte de Pujadas y Font (1998),
Benabent (2006) y Bielza de Ory (2008 y 2010) y, ateniéndonos a aproximaciones
más específicas, entre otras obras, alguna singular que plantea análisis de casos
regionales y de España (Rodríguez González, 2010) o de desarrollo y gobierno del
territorio en el ámbito europeo y español (Romero y Farinós, 2006).
Si bien, es cierto también que en España, como tal actividad académica, “era
una metadisciplina de contornos borrosos, cuyo objeto era subordinar las políticas
sectoriales y urbanísticas hacia el logro de un fin superior: la apuesta por el
requilibrio territorial, la protección de los recursos naturales... que vendría a
resolver los conflictos, a encauzar los problemas, aunque no se sabía bien cómo
podría hacerse ni el método que habría de seguirse” (Benabent, 2005: 2), hasta que
ha sido asumida institucionalmente tras su incorporación en el nuevo Grado de
Geografía y Ordenación del Territorio iniciado a la altura de 2009; mientras que
el ámbito de aplicación de la disciplina es aún desigual, acaso por falta más bien
de “voluntad política” que de “fundamento disciplinar y bagaje técnico”.
Sin embargo, se ha echado en falta en España, ciertamente, una visión
estratégica y voluntad política de integrar y coordinar las diversas políticas
sectoriales y territoriales con los intereses generales y analizar y tener en cuenta la
evolución previsible de los fenómenos, tal como concibe la Carta Europea de
Ordenación del Territorio (1983), estando, por otro lado, ligados el planeamiento
territorial y el planeamiento urbanístico, en sus metodologías, enfoques y
objetivos, bien en una adecuación y un reparto de cometidos o bien de forma
diferenciada. Se marca aquí una profunda diferencia, por ejemplo, con el caso de
Francia, donde ha tomado carta de plena profesionalización la actividad en
ordenación del territorio, distinguiendo bien entre aménageur, al servicio de
grandes operaciones de actuación territorial y sectorial, y urbaniste, especializado
en los campos de gestión, planificación y diseño urbano.
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2. El sistema estadístico y su aplicación en censos e indicadores
2.1.- Podríamos comenzar con una expresión: “en la medida que existe
estadística existe una realidad”, e incurriríamos en una verdad a medias, a no ser
que la contrastemos con otra de parecido calibre, “si no hay un observador de la
realidad no existe ésta”. Ambas frases conducen a la complementación, pues
sumando observación más estadística y otros instrumentos como los cartográficos,
posibilitaremos el análisis de los fenómenos insertos en la realidad social y el
territorio. En todo caso, la necesidad y valor de la estadística al servicio del poder
político y de la administración pública está reconocida desde hace mucho tiempo,
desde el primer catastro y primer censo de los que pudieron derivarse múltiples y
diversos datos estadísticos al servicio de unos intereses de poder. De resultas de la
evolución adquirida con el tiempo, cabe diferenciar estadísticas, método y
disciplina científica, de un lado, y bases de datos e indicadores estadísticos, de
otro.
En este marco, a la hora de abordar un estudio sobre cualquier fenómeno
territorial, se pueden dar distintos tipos de situaciones en la medida que tengamos
accesibilidad a la estadística precisa o que nos enfrentemos a una carencia de
datos o estadísticas en el formato o en el grado de elaboración requerida. En todo
caso, se hace necesario poner a punto el ingenio, mediante una pesquisa a veces
detectivesca, para obtener información que a menudo se presenta dispersa y
variada en fuentes y, una vez que contemos con la correspondiente base de datos,
el trabajo sobre los fenómenos observados debe tratar de descubrir las
características, analizar y comparar, predecir los acontecimientos.
El sistema estadístico español moderno inicia su institucionalización de la
actividad a mediados del siglo XIX, pasando por diversos cambios de
denominación y de relevo en el organismo superior del que depende, hasta llegar a
1945 en que se crea el Instituto Nacional de Estadística (en adelante, INE),
respondiendo a la necesidad evidente del mismo, tras los cambios acaecidos en el
país y el desarrollo de la economía y de las empresas. El periodo más reciente
coincidirá con el auge de la actividad estadística en materia de población, sectores
económicos, empleo, equipamiento y la descentralización del INE en el Estado de
las Autonomías, estableciéndose a la vez la organización del sistema estadístico en
las tres Administraciones públicas, siguiendo el esquema de la Tabla 1. La Ley
12/1989 de la Función Estadística Pública atenderá a los objetivos de neutralidad,
fiabilidad y a criterios de calidad técnica, eficiencia, imparcialidad y
confidencialidad. El INE, como tal, es la autoridad estadística independiente que
en periodos cuatrienales programa su actividad a través del Plan Estadístico de
información de datos clasificados en sectores o temas y cientos de operaciones
estadísticas complejas en formato de registros, censos, encuestas, previsiones,
inventarios e indicadores varios.
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Tabla 1. Esquema de la Organización Estadística en España.
ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS
Consejo Superior de Estadística Consejo Autonómico de Estadística
Instituto Nacional de Estadística (INE) Instituto o Dirección de Estadística
Comisión Interministerial de Estadística Comisión Autonómica de Estadística
Comité Interterritorial de Estadística (CITE)
Servicios de Estadística de Ministerios Servicios de Estadística de Consejerías
ADMINISTRACIONES LOCALES
Oficinas y Gabinetes Municipales de Estadística
El funcionamiento de esta organización centrípeta supone: 1º) el seguimiento
y control de los organismos estadísticos por parte de los Consejos y Comisiones
representativos de las Administraciones estatal y autonómica, 2º) la interrelación
entre el INE y la correspondientes Oficinas de Estadística de las Comunidades
Autónomas y las Ciudades Autónomas a través del CITE, 3º) la interrelación entre
las anteriores Autoridades Estadísticas y los Servicios Estadísticos de Ministerios
y Consejerías y otros órganos de ambas Administraciones, 4º) la coordinación e
interrelación de la programación y metodología de actuaciones con el organismo
europeo EUROSTAT, y 5º) la coordinación con las Unidades Estadísticas
(Institutos, Servicios, Negociados) de las diversas Corporaciones Locales
(Diputaciones Provinciales, Consejos Comarcales, Consejos Insulares,
Ayuntamientos).
Por su lado, el sistema estadístico de las Comunidades Autónomas se
estructura en sus respectivos Institutos, Direcciones Generales o Servicios de
Estadística, que tienen como base la producción propia y la resultante de
convenios de colaboración con el INE, Ministerios y Organismos de la
Administración, principalmente, siguiendo como estrategia minimizar las
actividades de producción a favor de las de difusión, así como realizar actividades
complementarias a las del INE. De este modo, atienden a la realización de las
actividades programadas de asistencia técnica estadística, producción de
estadísticas económicas, demográficas y sociales y la difusión de las mismas. Sin
embargo, el proceso de consolidación de las Oficinas Autonómicas de Estadística
ha sido desigual hasta hoy.
En este proceso de descentralización fue pionera la Ley 4/1986 de Estadística
del País Vasco y el organismo estadístico EUSTAT (Llera Ramo, 1997), en el que
se recogen subgrupos de estadísticas económicas, de población, sociales,
territoriales y ambientales, desarrollo estadístico y síntesis y difusión estadística.
Es amplia la lista de publicaciones editadas hasta ahora, siendo de destacar el
Atlas Temático Estadístico de Euskadi, 1996, elaborado por el Departamento de
Geografía de la Universidad de Deusto, que ofrece la oportunidad de una
visualización geográfica de los datos estadísticos y es exponente de instrumento a
la vez estadístico y cartográfico.
Una selección de fuentes de indicadores y datos estadísticos producidas por
diferentes organismos (INE, empresas, instituciones) conduce desde hace años a la
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queja reiterada de “limitaciones de la información estadística disponible”, si bien
el panorama ha mejorado sensiblemente en la actualidad, pues se han cubierto
algunos de los vacíos y deficiencias de la información. En efecto, una revisión
teniendo en cuenta repertorios anteriores de fuentes estadísticas (BBV, 1992), nos
conduce a valorar en especial algunas fuentes de carácter estructural, insistiendo
en la conveniencia de acceso, en cualquier caso, a la información electrónica de
los Atlas y mapas temáticos disponibles y de bases de datos, suministradas para
aspectos generales o específicos por el INE y los Institutos y Servicios
Estadísticos de Comunidades Autónomas, Ministerios, Fundaciones, Gabinetes de
Estudios, Observatorios o Consejos Económicos y Sociales.
2.2.- Es preciso resaltar en este orden de aspectos, la relevancia de una fuente
de información, el Censo, y de un indicador escasamente utilizado y explotado, la
cuota de mercado. En el primer caso, el INE realiza decenalmente el Censo de
Población y Viviendas, con enumeración exhaustiva de los datos de referencia y
con apoyo en el Padrón municipal continuo, el Padrón de españoles residentes en
el extranjero (PERE) y Registros administrativos. El Censo de 2011 (INE,
Proyecto de los Censos demográficos 2011, disponible en:
http://www.ine.es/censos2011/censos2011.htm) presenta una metodología nueva
al trabajar, primeramente, con un fichero precensal realizado a partir del
aprovechamiento de los registros administrativos posibles, básicamente el Padrón,
y, en segundo lugar, incluye dos operaciones como son el censo de edificios y una
encuesta por muestreo para conocer las personas y las viviendas, cuya explotación
facilita una información relevante en aspectos sociodemográficos, a escala
municipal e inframunicipal, a través de las secciones censales, que amplía y a la
vez contrasta la existente en el Padrón, en datos, por ejemplo, referidos a los
inmigrantes extranjeros. A partir del Censo se puede analizar la distribución
espacial de la población (medidas de concentración/dispersión, densidades
espaciales, cambios de tamaños); se pueden desarrollar, entre otros, los análisis
espaciales de la estructura de edades y en particular el envejecimiento, de la
inmigración o de los niveles de status social (educativo y ocupacional) de la
población.
Asimismo, en el Censo de 2001 por primera vez y ahora en el Censo de 2011,
se ha incluido un cuestionario individual donde se inquiere a las personas de 16
años y más sobre lugar de trabajo o de estudio, movimiento diario
residencia/trabajo o estudio, medios de transporte en ese desplazamiento y tiempo
aproximado, si cursa alguna enseñanza y tipo, si está ocupado y tipo de trabajo
realizado, situación profesional, tipo de actividad y tiempo semanal de trabajo. Su
análisis es necesario para el estudio de la movilidad pendular y para la
delimitación de áreas urbanas a partir de las cuencas de empleo de las ciudades.
También es preciso tener en cuenta el cuestionario para el análisis de la situación
educativa y ocupacional. Por otro lado, un segundo cuestionario de vivienda
pregunta sobre el tiempo de residencia en la vivienda, régimen de tenencia,
problemas tanto de la vivienda como de su entorno de barrio o lugar,
instalaciones, combustible usado, número de habitaciones y superficie de la
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vivienda, si usa segunda residencia, dónde está situada y cuánto tiempo al año,
para finalizar preguntando si se dispone de algún vehículo en el hogar. Una
explotación detenida de sus datos nos aporta nueva información e indicadores
acerca de la vivienda, los problemas urbanos y la localización de las áreas
obsoletas de las ciudades, además de reflejar la importancia de la segunda
residencia, tal como hemos podido atestiguar en la provincia de León (López
Trigal, Cortizo Álvarez y López González, 2007). En este sentido, resulta
especialmente relevante la aportación del Censo de 2001 en lo relativo a la
población vinculada a un municipio en razón de trabajo, estudio o residencia
esporádica; este apartado permite aproximarse al conocimiento de la población
real de los municipios, de su carga poblacional, algo crucial en la planificación de
las dimensiones que deben tener sus infraestructuras y equipamientos.
2.3.- En cuanto a la importancia del indicador cuota de mercado, nos
referiremos al extraído de las publicaciones «Anuario del Mercado Español»
(Banco Español de Crédito, 1962-1994), «Anuario Comercial de España» y
«Anuario Económico de España» (La Caixa, a partir de 1997). El indicador es un
índice compuesto que expresa la capacidad de compra o de consumo de los
municipios y tiene el mérito de servir de síntesis, de gran valor comparativo y muy
expresivo para medir la capacidad mercadológica, así como la centralidad y
jerarquía de lugares centrales, según el número de unidades de cuota que le
corresponde a cada municipio sobre una base nacional de 100.000 unidades. El
valor del indicador se obtiene en función de seis variables: población, teléfonos
fijos, automóviles, camiones y furgonetas, oficinas bancarias, actividades
comerciales mayoristas y minoristas según el Impuesto de Actividades
Económicas.
El interés aplicado de la cuota de mercado es manifiesto para la realización
de estudios, tanto sobre el sistema de lugares centrales de España, como de sus
ámbitos regionales o subregionales, pero hasta ahora ha sido poco habitual en su
aplicación (López Trigal, 2000). A partir de la mencionada fuente, se pueden
extraer los niveles jerárquicos de lugares centrales a partir de valores simples,
como las cifra de población, número de teléfonos fijos, de oficinas bancarias,
licencias comerciales, o a partir de un valor compuesto como es la cuota de
mercado, que engloba junto a los anteriores otros valores. En todo caso, es
conveniente acompañar la tabla jerárquica, ordenada según cuota de mercado, de
otros indicadores (entre otros, el índice turístico) y situar sus diferentes niveles
según una estructura predeterminada y estudiada, como, por ejemplo, la siguiente
experimentada ampliamente en diferentes escalas territoriales (entre otros, López
Trigal, 2001) y que juega con cifras de múltiplos de 3 (Tabla 2).
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Tabla 2. Niveles jerárquicos de lugares centrales, según cuota de mercado.
- Nivel I, municipios de localidades o pueblos-centro, de una mínima centralidad, de 3 a 9
unidades de cuota de mercado.
- Nivel II, municipios semiurbanos o villas, de 10 a 29 unidades (ejemplo: Sahagún).
- Nivel III, municipios urbanos básicos, pequeñas ciudades, de 30 a 89 unidades (Astorga).
- Nivel IV, municipios urbanos intermedios, ciudades medias, de 90 a 269 unidades (Ponferrada).
- Nivel V, municipios urbanos intermedios-superiores, ciudades medias subregionales, de 270 a
809 unidades (León).
- Nivel VI, municipios metropolitanos-inferiores, grandes ciudades regionales, de 810 a 2.429
unidades (Bilbao).
- Nivel VII, municipios metropolitanos-superiores, grandes ciudades nacionales, de 2.430 y más
unidades (Madrid).
Fuente: Elaboración de L. López Trigal.
En esta y otra línea de estudio, se pueden utilizar diferentes instrumentos de
análisis, además de indicadores económicos, como son los índices ecológicos de
vulnerabilidad del territorio, de valoración del patrimonio natural y de
conectividad ecológica (Folch, 2003: 146-156) y en especial un determinado
conjunto o sistema de indicadores territoriales relacionados con la estructura
territorial definida en el planeamiento, que en el caso de Andalucía han sido
experimentados básicamente: 1. Sistema de ciudades (población y poblamiento,
actividad económica, equipamientos y servicios...). 2. Sistema de articulación
(transportes, comunicaciones, energía y agua). 3. Sistema de protección del
territorio (riesgos y patrimonio territorial). 4. Zonificación. En todo este proceso
se tratará de incluir y barajar indicadores que sean “capaces de monitorizar las
dinámicas espaciales y los efectos de los planes en el territorio” (Segura y
Pedregal, 2011: 698-699 y 701).
3. El sistema y soporte cartográfico y la utilización de los SIG
3.1.- Sabido es que el documento cartográfico es el instrumento, si cabe, más
afín a la labor del geógrafo y del experto territorial; lo ha sido en el pasado y
continúa siendo imprescindible para la información territorial, tanto si se trata del
mapa como la foto aérea y todas las variantes recientes hechas posibles con la
revolución técnica y digital en este campo, en especial los Sistemas de
Información Geográfica (SIG). Las tecnologías aplicadas a la información
geográfica han facilitado el uso de los datos, así como su análisis y representación
cartográfica (Bosque Sendra, 1997; Bosque Sendra y Moreno Jiménez, 2004), con
posibilidad de aplicación a la ordenación territorial (Barredo, 1996; Peña Llopis,
2008).
De manera muy sucinta, el sistema cartográfico español está reglado a partir
de la Ley 7/86 de Ordenación de la Cartografía, desarrollado posteriormente en el
RD 1547/2007, con la regulación del Sistema Cartográfico Nacional, y la Ley
14/2010 sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica de
España. Bajo esta normativa se trata de ordenar la dispersión y duplicidad de los
trabajos de cartografía y de ello se responsabiliza la Administración del Estado,
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fundamentalmente a través del Instituto Geográfico Nacional (IGN) y el Centro
Nacional de Información Geográfica (CNIG, dependiente del IGN). Esta
organización se facilita con la creación de dos importantes instrumentos, el
Registro Central de Cartografía y el Plan Cartográfico Nacional, de un periodo
cuatrienal y elaborado por el Consejo Superior Geográfico, y clasifica la
cartografía oficial en cartografía básica, derivada y temática.
La evolución normativa en esta materia ha ido en gran parte asociada al
desarrollo técnico de la propia cartografía, en la que han tenido un papel
primordial la evolución de la informática y el tratamiento digital de la información
geográfica. En esta línea, por ejemplo, a partir de 1985 comenzó a informatizarse
el MTN25 y en 1999 el IGN/CNIG comenzó a elaborar una serie digital a partir de
la Base Cartográfica Numérica de los Mapas Provinciales, a escala 1:200.000
(BCN200). El paso más reciente ha sido la Ley 24/2010, que es la trasposición de
la Directiva denominada “Inspire” (Infrastructure for Spatial Information in
Europe; 2007/2/CE) por la que se establece una infraestructura de información
espacial en la Comunidad Europea.
Una vez resueltos los problemas técnicos en el tratamiento digital de la
información geográfica, el paso siguiente ha sido el de tratar de armonizar,
mediante la estandarización, el intercambio de esta información y su trabajo en la
web. Para el caso de Europa, la normalización ha desembocado en la citada
Directiva Inspire, en la cual (considerando 3) se hace referencia, precisamente, a
los “problemas relativos a la disponibilidad, calidad, organización, accesibilidad y
puesta en común de información espacial”, cuya resolución pasa por “medidas que
atiendan al intercambio, puesta en común, acceso y utilización de datos espaciales
interoperables y de servicios de datos espaciales. (…) Por consiguiente, debe
establecerse una infraestructura de información espacial en la Comunidad”.
Las infraestructuras de datos espaciales (IDE) quedan perfectamente
definidas en el preámbulo de la Ley 14/2010, cuando se refiere a una
infraestructura de información geográfica como “una estructura virtual en red
integrada por datos geográficos (…) interoperables (…) accesible vía internet (…)
con la finalidad de facilitar el acceso a todos esos datos (…)”. En el mismo texto
se abre la posibilidad de creación de diversas infraestructuras de información
espacial, al facilitar que las mismas puedan constituirse como partes de una
organización jerárquica. A la escala nacional, la referencia en cuanto a estas
infraestructuras es la Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDEE), en la
cual se integran otras clasificadas como de ámbito transfronterizo, nacional
(correspondientes a diversos Ministerios y a otras instituciones), regional, local y
aplicaciones derivadas. El resultado de estas IDE‟s, con mayor o menor acierto
visual y funcional, es el acceso a la información espacial a través de la web
mediante visores geográficos en red o el enlace a través de las “Web Map Service”
(imágenes) o de las “Web Feature Service” (capas); en ambos casos se accede al
contenido de la información, pudiendo utilizarla, a través de la red, en el propio
ordenador del usuario.
La información geográfica en España queda, así, bajo el amparo de diversas
instituciones de alcance estatal (Ministerio de Fomento -IGN-; Ministerio de
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Defensa -Centro Geográfico del Ejército-; Instituto Hidrográfico de la Marina;
Centro Cartográfico y Fotogramétrico del Ejército del Aire; Instituto Español de
Oceanografía; Instituto Geológico y Minero de España; Ministerio de Medio
Ambiente; Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; Ministerio
de Hacienda -Dirección General de Catastro-) o autonómico (bien como Institutos
cartográficos o bien como secciones dependientes de diferentes Consejerías). La
colaboración entre estos organismos ha permitido, mediante convenios (IGN-
CNIG-Ministerios-Comunidades Autónomas), la elaboración del Plan Nacional de
Ortofotografía Aérea (PNOA), puesto en marcha desde 2004 y cuyo objetivo es
cubrir todo el territorio nacional con imágenes digitales con una resolución de 25
0 50 cm, así como modelos digitales de elevación (MDE), con una actualización
de dos o tres años. En el último periodo, es esta una herramienta de excepcional
calidad y de gran utilidad en todos aquellos ámbitos de la investigación y de la
aplicación que requieran información detallada y actualizada del territorio.
3.2.- Los Sistemas de Información Geográfica (SIG), entendidos como una
aplicación informática que gestiona de manera conjunta la información territorial
y la de atributos de los distintos elementos espaciales, han permitido el avance de
la cartografía como herramienta en todos los niveles en los que el análisis
territorial tiene un papel relevante, desde el puramente geográfico al aplicado de la
planificación y la ordenación del territorio. Las funciones de análisis (de
localizaciones o recorridos óptimos o de accesibilidad, por ejemplo), las de
representación gráfica, así como la capacidad y facilidad de actualización de la
información (geográfica y de datos), hacen de los SIG una herramienta básica para
el conocimiento territorial los convierten en un elemento imprescindible para el
planeamiento urbano y regional y la ordenación territorial.
Por lo demás, la evolución de estos sistemas tiene lugar en el contexto del
desarrollo de las Tecnologías de Información Geográfica (TIG), en gran medida
asociadas a la expansión de internet, en particular en las llamadas redes sociales
(Web 2.0) y la estandarización mencionada. De hecho, el auge de la presencia de
los mapas virtuales en la red, junto con la facilidad de uso de dispositivos móviles
de posicionamiento (“navegadores”, teléfonos móviles) han hecho posible que
amplios grupos de usuarios no expertos utilicen de forma asidua la cartografía de
manera informal y construyan sus propios mapas en la red. El fenómeno alcanza
una gran relevancia y ha dado pie a la difusión de la información geográfica y al
acceso libre y gratuito a la misma con el objetivo de analizar y modelar problemas
reales.
La disponibilidad de cartografía en soporte digital en España ha conocido
cambios muy importantes en los últimos años, pasando del elevado precio de su
adquisición y las numerosas restricciones legales de uso que imponían las
administraciones a una amplia disponibilidad de aquella dependiente de las
diversas administraciones, particularmente la estatal y las autonómicas. Todo ello
es resultado del desarrollo tecnológico, así como de las decisiones administrativas
de coordinación, plasmado en la puesta en marcha de las IDE con una red de
servidores de información cartográfica.
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Las modalidades de acceso, escalas, temas, formatos, descargas, etc. son
muy variadas y no vamos a pormenorizarlas aquí, aunque se puede hacer una
cierta sistematización:
- Consulta de información a través de visores cartográficos en la red; por
ejemplo, Iberpix (IGN) para España y otros muchos dependientes de las
IDEs de las Comunidades Autónomas y otros organismos, como los
visores SIGPAC y del Catastro Virtual.
- Descarga de información geográfica a través de algunos visores
cartográficos.
- Descarga de información a través de servidores ftp; por ejemplo
ITACYL, para Castilla y León, con acceso a los límites administrativos,
ortofotos (incluyendo fotos aéreas de 1956/1957) o altimetría (MDE).
- Acceso desde los programas de SIG (comerciales o gratuitos) a la
información; por medio de servicios en la web del tipo WFS (Web
Feature Service) se accede a las capas geográficas en su integridad, es
decir, a los datos vectoriales (o raster) y alfanuméricos.
- Acceso mediante servicios WMS (Web Map Service); el procedimiento
es semejante al anterior, pero el acceso es a la imagen de una capa de
información geográfica.
Por otra parte, finalmente, las aplicaciones distribuidas, la disponibilidad de
amplia cartografía básica (límites administrativos, vías de comunicación,
callejeros, ortofotos) y el amplio acceso a la web han propiciado el desarrollo de
aplicaciones de software libre mediante las cuales los usuarios pueden construir,
en la red, sus propios mapas. En este punto conviene reseñar la existencia de un
buen número de programas gratuitos, desarrollados por instituciones o
universidades, que en nada desmerecen de las prestaciones de las aplicaciones
comerciales.
En todo caso, los SIG pueden ser considerados como un instrumento
paradigmático en el análisis espacial y la planificación, actuando como soporte en
todas sus fases, desde la meramente descriptiva hasta la propositiva. En efecto, la
capacidad de los SIG para representar las características geométricas (forma,
posición, relaciones-topología) de los elementos territoriales está fuera de duda,
con la ventaja añadida de las posibilidades de su actualización continua tanto en lo
espacial como en las bases de datos asociadas a dichos elementos.
Desde otro punto de vista, los SIG, mediante las metodologías de evaluación
multicriterio, nos permiten llegar con mayor facilidad y fundamento a realizar
propuestas de planificación teniendo en cuenta múltiples condiciones, factores y
requerimientos. En este sentido, la visibilidad o la proximidad (como algo
deseado/positivo o rechazado/negativo), la optimización de recorridos lineales (en
tiempo o en distancia) o el coste de atravesar un territorio, son funciones analíticas
que conducen a la toma de decisiones a partir del territorio y con consecuencias
sobre el mismo. Evidentemente, esta herramienta debe ser tomada con un criterio
no exclusivo ni excluyente, sino insertada de manera coherente en una estructura
metodológica de carácter integrador junto con los instrumentos normativos o
estadísticos.
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4. El sistema normativo ambiental, urbanístico y territorial
4.1.- Es evidente la relevancia e interés del conocimiento del sistema
normativo para el experto territorial, al menos como aproximación básica y en
ocasiones con una cierta necesidad de pormenorización de la normativa (europea,
nacional, autonómica) facilitada en la actualidad por los repertorios de legislación
y jurisprudencia como los diccionarios de Aranzadi o la consulta a las páginas
web especializadas de tipo jurídico y administrativo. Cuanto más se utilizan y
mejor se conocen los instrumentos de análisis jurídico del territorio, mayor
seguridad se consigue en la tarea de estudio y trabajo a realizar. Se trate de una u
otra actividad, hemos de consultar a menudo normas de diferente rango que
afectan en mayor o menor grado a nuestro trabajo, sea, por ejemplo, la evaluación
de impacto ambiental, la redacción de planeamiento urbanístico, estudios sobre
mercados y transportes, etc.
La organización territorial y las estructuras administrativas se regulan en la
Constitución española de 1978, que enuncia como entidades infraestatales el
municipio, la provincia y la Comunidad Autónoma, nueva entidad política a
resultas del proceso iniciado de descentralización junto a otras entidades de escala
intermedia como la comarca y la isla que se regular en sucesivas leyes. En su
artículo 148 la Constitución hace una referencia formal a que las Comunidades
podrán asumir competencias entre otras materias- en ordenación del territorio y
urbanismo. Posteriormente, cada Estatuto de Autonomía de las Comunidades
constituidas entre 1979 y 1983 asumirá como “competencia exclusiva” la
ordenación del territorio, correspondiendo a cada Comunidad valorar la opción de
regular conjuntamente estas dos materias en una misma ley o bien regularlas por
separado en sendas leyes. En cualquier caso, “las distintas leyes tienen
básicamente un doble contenido o finalidad: por una parte, establecer los
principios y objetivos de la ordenación del territorio en cada Comunidad
Autónoma. Por otra parte, regular los „instrumentos‟ necesarios para el ejercicio
de su competencia en la materia. Esto no impide, sino al contrario, que cada
Comunidad Autónoma atienda a las singularidades propias (por ejemplo, gran
extensión y debilidad demográfica en Castilla y León, o especiales diferencias en
la calidad de vida entre zonas rurales y urbanas en Galicia, etc. a tenor de las
Exposiciones de Motivos de sendas leyes autonómicas... Este fenómeno suele ser
caracterizado por la legislación autonómica como „definición de un modelo
territorial‟ ” (González-Varas, 2000: 16-17).
Siguiendo la jurisprudencia constitucional, la ordenación territorial persigue
en su caso “fijar los destinos y usos del espacio físico en su totalidad, así como
ordenar y distribuir valoradamente las acciones públicas sobre el territorio e
infraestructuras, reservas naturales, extensiones o áreas de influencia de los
núcleos de población, comunicaciones, etcétera... tiene una visión integral del
territorio, resulta de indudable complejidad, ofrece un mayor roce o fricción
competencial al contemplar otras percepciones del territorio desde puntos de vista
sectoriales y, en fin, se admite como orientadora y directora de la ordenación
urbana” (Sentencia Tribunal Constitucional 149/1998). “En este contexto pueden
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presentarse problemas jurídicos principales que plantea la ordenación del
territorio. El primero, la posible contradicción que puede plantearse con la
autonomía local, ya que los instrumentos de ordenación del territorio no ocultan su
vinculación sobre los planes y programas urbanísticos. El segundo problema
afecta a la participación de la Administración del Estado y la integración de su
voluntad en los instrumentos autonómicos de ordenación del territorio,
esencialmente en todos aquellos casos en los que el Estado pretende realizar una
política sectorial que incida sobre el territorio” (González-Varas, 2000: 18-19). Si
bien el propio Tribunal Constitucional en la misma sentencia anterior refiere que
esta exclusividad competencial no significa que se trate de una competencia
ilimitada, “dado que la complejidad de las funciones públicas modernas (y la
ordenación territorial es una de ellas) conlleva irremediablemente el
entrecruzamiento administrativo” y ante problemas de tipo competencial está la
figura de la cooperación como cauce de solución. Sin embargo, a escala de España
no se ha dispuesto de figuras específicas contempladas en la Ley del Suelo de
1985, como el Plan Nacional de Ordenación y los Planes Directores Territoriales y
de Coordinación, limitándose, mientras tanto, la actuación en este campo por parte
de la Administración del Estado a los Planes Sectoriales, que se regulan también
en este tiempo como instrumentos de política territorial del Estado o de las
Comunidades Autónomas (Planes Sectoriales, en especial el Plan Estratégico de
Infraestructuras y Transporte, el Plan Hidrológico Nacional, Planes de Desarrollo,
como también los Planes de Ordenación, Uso y Gestión de Espacios Naturales,
etc., así como los planes territoriales de escala regional y subregional).
4.2.- Uno de los grandes desafíos en la ordenación del territorio y el
desarrollo sostenible es el “desafío ambiental” en lo que se refiere 1º- a los
recursos naturales y la gestión de riesgos, 2º- a los valores asociados a la
protección del paisaje, 3º- a los transportes, la energía y el cambio climático, 4º- al
desarrollo urbano y rural. En respuesta, el sistema normativo se atiene, en primer
lugar, a la normativa de medio ambiente, que parte de una serie de principios
jurídicos que se sustentan esencialmente ante la serie de impactos que comportan
aspectos negativos sobre el medio y es fuente de degradación, asumiendo que una
intervención racional es aún posible para preservar los valores ambientales. Se
trata de actuar mediante instrumentos normativos tanto en los espacios naturales, a
menudo protegidos, como en los espacios rurales y urbanos, donde en cualquier
caso juegan su papel particular agentes y fenómenos con fuerzas que se
contrarrestan. Así es el caso de lo que se denomina “vectores de conflictos” en los
espacios naturales: de tipo interior, como la explotación de recursos, actividades
económicas, gestores locales, residentes, y de tipo exterior, como el uso
recreativo, actividades de conservación, gestores externos o visitantes.
En la legislación española, la normativa específica ambiental tiene
antecedentes directos como la Ley de 7 de diciembre de 1916 sobre Parques
Nacionales, la Ley de Espacios Naturales Protegidos de 2 de mayo de 1975, las
sucesivas Leyes del suelo o la Ley 25/82 de Agricultura de Montaña. Poco tiempo
después, con la entrada de España en la Comunidad Europea, se inicia la
transposición de la Directiva de 1985 sobre impacto ambiental a la normativa
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española y se promulga el Real Decreto Legislativo 1302/1986, que determina los
elementos constitutivos de un estudio de impacto ambiental y se relacionan en
Anexo los 12 tipos de proyectos que deben someterse a evaluación, y que tendrá
continuidad en el Real Decreto 1131/1988 de Reglamento de ejecución y
procedimiento administrativo de evaluación y se desarrollan más sus contenidos,
incorporando un Anexo 1 de conceptos técnicos y un Anexo 2 en que se concretan
más los proyectos sometidos a evaluación. Se sucederá posteriormente diferente
legislación como la Ley de Aguas de 2001, la Ley de Evaluación de planes y
programas en el medio ambiente, de 2006, y la Ley de Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad, de 2007.
Por su lado, las Comunidades Autónomas, todas ellas con competencias
relativas al medio ambiente, han venido desarrollando la normativa específica,
marcando en algunas de ellas una especial atención, como es el caso de la
legislación ambiental andaluza, donde la creación en 1984 de la Agencia de Medio
Ambiente es el original basamento que sustenta líneas de acción y que permite
sintetizar experiencias y definir opciones organizativas y procedimentales en la
Ley de Protección Ambiental de 1994 y en su cuidado desarrollo reglamentario.
Igualmente, en relación con la ordenación y protección de paisaje, desde una
visión transversal y territorial, las diferentes Comunidades han venido legislando
en los últimos años con un tratamiento desigual, atendiendo “a la posibilidad de
incluir las propuestas y proyectos paisajísticos en instrumentos globales de
planificación territorial, o, por el contrario, a la de elaborar directrices o planes
específicamente paisajísticos” (Mata, 2006: 205).
4.3.- El repertorio de legislación urbanística en España parte de precedentes
anteriores que atienden al planeamiento urbano y técnicas de actuación, hasta
llegar a la específica Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956,
desarrollada en sendos Reglamentos de Edificación Forzosa y Registro Municipal
de Solares y de Reparcelación, 1964, y de Planeamiento, Gestión y de Disciplina
Urbanística de 1978. Toda esta normativa sede gran trascendencia en nuestro
ámbito, pues regula la propiedad, su uso y abuso, formaliza la división en clases
de suelo en función de su régimen urbanístico, replantea a la vez las figuras del
planeamiento y desarrolla aspectos diversos del procedimiento y gestión. La
reforma de la Ley del Suelo de 1975 y Texto Refundido de 1976, presentan
novedades de carácter técnico en cuanto a las figuras del planeamiento y la
tipología de suelo.
Tras la Constitución española de 1978 y la nueva etapa de los ayuntamientos
democráticos desde 1979, se va a replantear la normativa urbanística que culmina
a partir de la Ley 8/1990 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones
del Suelo y su Texto Refundido de 1992 que trata de “contribuir a la disminución
de las tensiones especulativas y facilitar una mayor intervención administrativa en
el mercado del suelo”, si bien se verá recortada por Sentencia del Tribunal
Constitucional 61/1997 en parte de su articulado. La Ley 6/1998 sobre Régimen
del Suelo y Valoraciones, la cuarta en esta materia, complementada con la Ley de
Medidas Urgentes de Liberalización del Sector Inmobiliario de 2001, plantea un
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nuevo esquema metodológico para la clasificación del suelo así como los derechos
y deberes de los propietarios, las valoraciones y otros supuestos. Por último, una
nueva Ley del suelo de 2007 y texto refundido de 2008 plantea otro paradigma: la
utilización racional de los recursos, en particular el territorio, el suelo y el
patrimonio urbano en respuesta del urbanismo a los requerimientos de un
desarrollo sostenible, esto es, el valor del suelo como recurso económico y recurso
natural, escaso y no renovable.
Por su lado, la legislación urbanística autonómica española ha desarrollado
diferentes regímenes del suelo, de planeamiento, de gestión urbanística, de
intervención en el uso del suelo y del patrimonio público del suelo, además de
otros supuestos. En este periodo se ha ido conformando un derecho urbanístico
autonómico, al igual que en materias de medio ambiente y ordenación del
territorio, que hacen más complejo si cabe, el trabajo profesional en este campo,
que debe atender además a las peculiaridades y normativa específica de cada
Comunidad Autónoma.
4.4.- La legislación en materia de ordenación territorial viene a ser aplicada
esencialmente en España por parte de las instancias autonómicas, ajustadas a las
directivas comunitarias europeas y no tanto a la instancia nacional (Bielza de Ory,
2003). Pese a estar transferidas las competencias, la normativa española ha
dispuesto en este tiempo de una serie de figuras específicas para la ordenación del
territorio, contempladas en la Ley del Suelo, como son el Plan Nacional de
Ordenación no desarrollado- y los Planes Directores Territoriales y de
Coordinación, que se limita a la actuación en este campo por parte de la
Administración del Estado a través de los Planes Sectoriales y Planes de
Desarrollo. Asimismo, el Estado español se reservaba la acción de las grandes
infraestructuras que afectan al ámbito nacional y también la función del
cumplimiento y la articulación de las políticas territoriales autonómicas. Con todo,
tal como señala Sánchez Escolano, en «Cuadernos Geográficos» (2010-2012:
673), “conocemos qué se entiende por ordenación del territorio en España a través
de lo que han legislado las distintas Comunidades Autónomas en sus respectivas
Leyes de Ordenación del Territorio (proceso cerrado aunque en continua revisión),
y de las sentencias que en cada caso iba emitiendo el Tribunal Constitucional por
conflictos que se fueron originando en esta materia”.
Mientras tanto, la normativa de las Comunidades Autónomas ha venido a
actuar en las últimas décadas con una mayor sensibilidad desde el enfoque
ordenancista territorial a partir del desarrollo de sus propias competencias en esta
materia, abarcando en el presente la legislación a todas la Autonomías sin
excepción, con un mayor o menor desarrollo de la regulación según los casos de
los instrumentos de planeamiento, además de otras cuestiones relacionadas con el
régimen del suelo, atendiendo a sus características propias a partir de la definición
de un modelo de territorio. Se cuenta con un repertorio de textos aprobados a
partir de una opción legislativa en cada caso, bien como ley “específica” de
ordenación del territorio (Cataluña en 1983, a la que siguen Asturias, 1987,
Comunidad Valenciana, 1989, Murcia, 1992, Andalucía, 1994, Galicia, 1995, País
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Vasco, 1997, Castilla y León, 1998, Aragón o Baleares, 1999), o bien como ley
“compartida” con suelo y urbanismo (Madrid, 1995, Castilla-La Mancha o La
Rioja, 1998, Cantabria o Extremadura, 2001, Navarra, 2002) o texto refundido con
espacios naturales protegidos (Canarias, 2000), a las que se añaden en fechas
posteriores, en algunos casos, revisiones legislativas en forma de modificaciones o
de derogaciones parciales.
Sin embargo, el desigual comportamiento de las Comunidades Autónomas
en el desarrollo y aplicación en esta materia es bien notable. Así, no se ha
desarrollado este tipo de normativa en Comunidades como Valencia, caracterizada
por la ausencia de desarrollo de planeamiento a partir de la Ley promulgada en
1989 (Burriel, 2009), o la Comunidad de Madrid. En otras no se han completado
las bases, directrices o planes territoriales de ámbito regional y subregional, sino
sólo de una manera parcial, caso de Castilla y León entre otras. Mientras que
alguna Comunidad Autónoma ha puesto en marcha el proceso de ordenación
territorial en cuanto a la aplicación de los instrumentos de ámbito regional,
comarcal y sectorial, en los casos de Cataluña, Andalucía o País Vasco
(Cuadernos Geográficos, 2012).
Restan, pues, cuestiones pendientes como la reflexión en común y la
coordinación de las actuaciones competentes en materia de políticas territoriales y
sectoriales en España para avanzar en la eficacia y la coherencia de la ordenación
territorial. Y llama, también, la atención el insuficiente grado de voluntad política
y del nivel de participación ciudadana en la tramitación de los planes territoriales,
que afecta apenas a la toma de decisiones adoptadas como a su seguimiento y
evaluación (Manero Miguel, en «Cuadernos Geográficos», 2010-2012), a pesar de
la necesidad de concertar la ordenación con la discusión y parecer de los agentes
sociales institucionales, asociaciones y entidades y ciudadanos para dotar a los
planes territoriales de una mayor legitimidad, efectividad y estabilidad.
5. Valoración del diagnóstico y los modelos espaciales
5.1.- Se dice de los geógrafos que son “buenos diagnosticadores del
territorio” y, en efecto, este es un valor que se presume por su formación
específica en la práctica del geógrafo, como analista y estudioso de ámbitos
territoriales y socioeconómicos, que se ha de mover con soltura en un territorio
concreto y en lo posible destacar entre otros profesionales a la hora de redactar un
documento o informe de caracterización. No debe estar descaminado este
comentario, pues a ellos se les reserva normalmente esta tarea en los equipos de
estudios territoriales, pues, en particular, la elaboración de diagnóstico territorial
necesita el aprendizaje del razonamiento espacial, el cual pasa por aptitudes
relacionadas con la capacidad de traducir los fenómenos, de explicitar los modelos
subyacentes, de interrelacionar las actividades y los espacios y de evaluar las
organizaciones espaciales (Piveteau y Lardon, 2002).
El diagnóstico territorial es parte indispensable de una fase inicial en la que
se redacta el documento analítico, previo al de propuesta de políticas públicas y
actuaciones territoriales, donde “se diagnostica el estado del territorio a partir
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lógicamente del análisis anterior y se identifican los problemas territoriales que el
planeamiento habrá de corregir y enderezar” (Pujadas y Font, 1998: 37). Se trata
de responder, según los ámbitos territoriales y sociales que se estudien, a ciertos
interrogantes: ¿qué dinámicas internas y externas operan sobre el territorio?
¿Cuáles son los problemas de la zona de estudio? ¿Qué espacios se deben proteger
y en qué aspectos? ¿Qué infraestructuras y equipamientos se consideran
necesarios y su localización?... El diagnóstico incluirá, así, la caracterización de
los problemas territoriales a afrontar, la explicación de las posibles relaciones
entre ellos y la definición de objetivos con una visión prospectiva, para lo cual ha
de manejarse la información existente y recabar complementariamente cuanta sea
necesaria (Géocarrefour, 2005).
Este tipo de radiografía debe sobre todo partir de una labor de trabajo de
campo y de explotación de información bibliográfica, documental y cartográfica
que conduzca a la caracterización e identificación de los problemas y
potencialidades, para lo que se suele utilizar el método de síntesis DAFO (que
señala los factores limitadores de desarrollo y los factores positivos) y otros
métodos como el DELPHI (de cruzamiento de opiniones de expertos), los modelos
de simulación, los análisis de coste-beneficio y multicriterio, entre otros, además
de los modelos de análisis espacial que analizamos a continuación.
5.2.- Los modelos de localización son quizá los más frecuentados en el
ámbito regional y urbano. Es el caso del modelo de los lugares centrales, que
Walter Christaller llevó a cabo en 1933 a partir de un estudio del sur de Alemania
y aspiraba ser, como indica el largo subtítulo de la edición original, “una
investigación económico-geográfica de acuerdo a la ley de la distribución y el
desarrollo de los asentamientos”, y para ello formuló una teoría a partir de un
conjunto de presupuestos o principios en que demostraba haber un orden en los
padrones observados y sugería que había una organización general en el sistema
de poblamiento y áreas de influencia de las poblaciones, en particular en su
localización relativa y dimensión. Entre la amplia literatura que ha provocado tal
teoría cabe reseñar algunas referencias en el ámbito español (López Trigal, 1978;
Álvarez, 1991), de las cuales podemos obtener tanto una valoración de la misma
como de la crítica y posibilidades de aplicación.
La “racionalidad hexagonal” de la teoría de Christaller, revisada pocos años
después por el economista Lösch, ha dado a la misma una imagen identitaria de la
red de lugares centrales en sus diferentes niveles y la envoltura de un modelo bien
articulado, cuyas condiciones oscilan entre un espacio uniforme y heterogéneo,
una masa de consumidores homogénea en rentas, una población discontinua y una
jerarquía de lugares centrales que organizan tal territorio. Pero, adelantándose a
las críticas posteriores a la teoría por él construida, Christaller había previsto que
hay factores de todo tipo (desigualdades en las rentas y en la densidad
demográfica, fronteras físicas y políticas, desigualdad de vías de tráfico, etc.) que
perturban localmente el modelo y de ahí ha planteado una revisión del mismo,
introduciendo nuevos valores de tráfico y administrativo o el indicador de
centralidad telefónica, por entonces en pleno desarrollo.
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En esta línea abierta por los lugares centrales están: la regla rango-tamaño, la
aplicación al estudio de los subcentros intraurbanos, extendiendo las posibilidades
al ámbito del centro o centros principales y subcentros de barrio y periféricos de
las áreas urbanas y metropolitanas. En fin, una presentación y revisión acerca de la
investigación, los estudios teóricos y empíricos sobre la teoría de lugares centrales
y en particular en España (López Trigal, 1987; Cortizo, 1989; Capel, 2008) avala
la prolija aplicabilidad del modelo y la resolución de sus problemas y factores de
distorsión, en especial en el análisis del comercio minorista y de los servicios.
5.3.- Menor número de críticas y si cabe igual reconocimiento del modelo
por parte de estudiosos de otras ciencias, ha sido el que ha tenido el sueco Torsten
Hägerstrand en el modelo de la difusión espacial de las innovaciones, de 1952. La
contribución anterior del geógrafo cultural Carl Sauer, en 1925, desde una
trayectoria inductivista, fue sobrepasada por Hägerstrand, hecha desde una visión
locacional y en gran parte cuantitativa y teorético-deductiva, aunque igualmente
con una base empírica inicial de la Suecia rural, que le lleva a observar que el
orden espacial en la adopción de innovaciones (en las explotaciones rurales) es a
menudo tan relevante que es necesario ensayar modelos teóricos que simulen el
proceso y eventualmente puedan producirse ciertas predicciones factibles.
Demostró así que era posible simular la difusión midiendo el campo medio de la
información del habitante de la región, que variará con la intensidad de las
relaciones, y se producirá en el mundo urbanizado no tanto en función de la
distancia sino de preferencia en el sentido de la jerarquía de los lugares centrales,
a saltos, de un nivel jerárquico a otro, en ondas de innovación y estadios hasta
llegar al de saturación.
La aplicación original del modelo fue desarrollado por Hägerstrand y sus
discípulos, para estudios de tipo de transportes o de estructuras agrarias, como es
el estudio de aplicación a la comarca portuguesa de Cova da Beira, volcada a un
proceso de adopción de nuevos regadíos y nuevos cultivos (Gaspar y Gould,
1981). En este sentido, a los expertos territoriales les ha de interesar evaluar la
información que se esparce en el territorio, esto es, ¿dónde están los centros de
difusión y porqué? O ¿cuáles son sus canales? De otro lado, ha sido posible
reconstituir las etapas de adopción de innovaciones, como las de servicios urbanos
en localidades o los aparatos de televisión en hogares, en relación a la talla
jerárquica urbana y a la distancia.
Es el caso, por ejemplo, de la difusión de la televisión en España,
significativo por los estadios y tiempos que ha seguido su introducción y extensión
espacial: en cuanto a los receptores en blanco y negro, el tiempo primario (t 1),
años 1956-1957, muestra el comienzo del proceso, con un fuerte contraste de los
centros innovadores de Madrid y Barcelona por la ubicación en estas ciudades de
los centros de emisión y difusión, a la vez que se instalan los receptores en los
hogares de clase alta y media y algunos selectos centros de ocio y cafeterías.
Posteriormente, el tiempo de difusión propiamente dicho (t 2), años 1958-1964, al
resto del país, en particular a las ciudades, y en ellas los hogares de clases medias
y centros de ocio, impulsado el proceso por ciertos acontecimientos deportivos
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(fútbol y copas de Europa) y sociales (bodas reales sobre todo). El tiempo de
condensación de la innovación (t 3), años 1964-1974, coincide con los años del
desarrollo económico y es cuando se produce la difusión en el medio rural
(teleclubs) y en general en los hogares de clase media-baja y parte de los de clase
baja. Y el tiempo de saturación (t 4) de 1975 y siguientes, donde existe un
incremento generalizado aunque más lento hasta el máximo realizable en las
condiciones existentes. A la vez que se está ya iniciando, de forma solapada, un
segundo ciclo de innovación + difusión.
Es el de la televisión en color, que produce una segunda oleada acompañada
por el video, más rápida y favorecida por el mayor nivel de rentas de la población
y la red completa de emisión y recepción de los programas, así como la
liberalización de canales televisivos en estos mismos años, lo que produce una
sustitución de los anteriores televisores en hogares y centros. Esto es así en varios
tiempos: (t 1), 1975-1978, de difusión entre las clases altas y medias en especial
del medio urbano y centros de ocio de todo el país por igual; (t 2), 1979-1982,
expansión entre las clases medias y medias-bajas del medio urbano y rural, que va
desde los Juegos Olímpicos a los Mundiales de Fútbol de España; (t 3), 1983-
1990, expansión entre las clases bajas de todo el país; (t 4), 1991 y siguientes, con
la llegada a todos los hogares restantes, completándose con más de un receptor. Al
mismo tiempo está ya consolidada la secuencia de innovaciones sucesivas, como
la televisión por satélite, por cable de pago y los nuevos modelos de pantallas de
televisión y nuevos complementos, con lo que se ha iniciado, de hecho, otro ciclo
innovador difundido en los últimos años, realzado de nuevo por los macro-
eventos.
5.4.- El modelo territorial es herramienta común en los trabajos y estudios de
ordenación territorial y se basa en unos objetivos básicos y estrategias específicas
en cada caso, pues es primordial que, tras la elaboración del diagnóstico
socioeconómico y territorial, se formule el modelo territorial de referencia, y a
partir de éste las estrategias territoriales, relativas al sistema de ciudades, a la
gestión de los recursos naturales y el paisaje, a los sistemas de infraestructuras
regionales básicas, a la integración y articulación con el exterior. Entendido el
modelo a aplicar como una abstracción e interpretación de la realidad así como
esquema tendencial y propositivo de ordenación territorial.
A escala regional, pueden servir al caso los modelos y estrategias propuestas
en sus planes territoriales, en primer término, por Andalucía (Junta de Andalucía,
1998: 71-115), que expresa como objetivos de ordenación, desarrollar la
articulación física del territorio, favorecer un desarrollo económico sostenible,
contribuir al incremento de la calidad de vida y el uso sostenible de los recursos.
Esto es, vertebrar a la región andaluza en relación con estrategias relativas al
sistema de ciudades (consolidar los centros regionales y desarrollar las redes de
ciudades medias), con la gestión de los recursos naturales y el paisaje (establecer
criterios relativos a los usos del suelo y la utilización de estos recursos, configurar
un sistema regional de protección de recursos, establecer criterios para la
protección y gestión del paisaje, consideración de los riesgos naturales), con los
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sistemas de infraestructuras regionales (configurar un sistema hidrológico-
hidráulico, dotar a la región de un sistema energético y de un sistema integrado de
transporte), con la integración exterior (desarrollar la cooperación con Europa y
las regiones mediterráneas y atlánticas vecinas), y con la propia gestión territorial
(establecimiento de una política integrada y concertada).
En segundo término, en el caso del País Vasco (Urkidi Elorrieta en
«Cuadernos Geográficos», 2010-2012: 645-647), el modelo se basa en cuatro
estrategias relacionadas con el medio físico y los espacios naturales (identificar los
espacios valiosos y establecer su capacidad de acogida), el sistema de ciudades
(aprovechar el liderazgo de las tres capitales y conectarlas con las ciudades medias
para lograr un mayor equilibrio del sistema), las áreas funcionales de escala
intermedia (a las que se asocia el desarrollo de los planes territoriales parciales) y
las interrelaciones a través de las infraestructuras básicas. Se pretende así
consolidar el concepto de “rótula” por el que se destaca la posición estratégica del
País Vasco respecto a Europa y la Península Ibérica, consolidar la ordenación del
sistema de ciudades y áreas rurales y corregir los desequilibrios territoriales.
En esta línea se conciben también los modelos y estrategias elaboradas para
planes y territoriales de ámbito subregional, tal como hemos podido comprobar en
el modelo territorial propuesto en múltiples estudios aplicados a áreas urbanas y
comarcas, islas y áreas funcionales, cuyo objetivo común es la “consecución de un
territorio equilibrado y activamente protegido” y como estrategias generales,
lograr un sistema coherente de núcleos y proporcionar las condiciones para la
diversificación económica.
En resumen, la gestión y gobierno del territorio debe adoptar un modelo
decisional complejo, apoyado en los sistemas reglados a la vez que en los de
concertación, que permita a las Administraciones y agentes privados adoptar
decisiones que tengan en cuenta su incidencia en el territorio, en el medio
ambiente y en el patrimonio. Los planes y directrices territoriales no pueden ser un
fin en sí mismo sino un instrumento para la gobernanza, que trata de las
estrategias y toma de decisiones en un territorio específico. Esto es, servir de
instrumento útil y coherente, abierto a posteriores intervenciones y revisiones con
una estructura de intervención, por tanto, flexible, siendo el núcleo de las
Directrices y Planes Territoriales las actuaciones propuestas, por lo que las
técnicas y procedimientos vinculados a la definición y ejecución de tales
actuaciones se convierten en esenciales para el gobierno territorial, sin olvidar que
las herramientas o instrumentos de análisis espacial han servido desde el principio
de soporte en la elaboración del documento de ordenación territorial.
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Conference Paper
Full-text available
Monitoring and control indicators in spatial planning Abstract This paper is intended to recognize the importance of using spatial indicators in public policy today. Specifically, it seeks to verify the degree of implementation of indicator systems as tools for positive feedback on the spatial plans in Spain, focusing, in the sections devoted to monitoring, evaluation and control of plans. With this aim we have analyzed the existing legislation on the matter and Andalusian’s spatial plans. Resumen Este trabajo está orientado a reconocer la importancia del uso de los indicadores territoriales en las políticas públicas en la actualidad. En concreto, se trata de verificar el grado de implementación de los sistemas de indicadores como herramientas para retroalimentar positivamente los nuevos planes de ordenación del territorio en España, incidiendo, de manera especial, en los apartados de la planificación dedicados al seguimiento, evaluación y control de dichos planes. Con ese objetivo se ha analizado la normativa vigente y los planes de ordenación del territorio andaluces.
Article
Full-text available
Le diagnostic de territoire est une phase désormais indispensable dans les politiques publiques territoriales. Il nécessite l’apprentissage du raisonnement spatial qui passe par 4 aptitudes: la capacité à traduire les phénomènes, à expliciter les modèles sous-jacents, à mettre en relation les activités et les espaces et à évaluer les organisations spatiales. La modélisation graphique fournit les bases de cet apprentissage, expérimenté dans des sessions de formation d’ingénieurs à l’aménagement du territoire.
Article
Explains the structure of agriculture and of interpersonal communication in this potentially rich valley of E Portugal, where proposals for intensive irrigation exist. The success of such an enterprise requires a fundamental description and interpretation of these aspects of regional agricultural life.-J.Sheail
Book
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Article
La total ausencia de planificación territorial en la Comunidad Valenciana después de veinticinco años de gobierno autonómico es deliberada, consecuencia de una posición ideológica ultraliberal contraria a la intervención pública en la ordenación del territorio; pero también de una actitud de pragmatismo oportunista por la discrecionalidad que otorga a su gestión y porque permite evitar los conflictos con los municipios que acarrea la auténtica planificación territorial. Así se deduce de la excepcionalidad que supone hoy esta situación en el contexto autonómico español, en el que la gran mayoría de las comunidades autónomas cuentan ya con planes territoriales globales y planes para los espacios subregionales más importantes. La misma conclusión se obtiene todavía de modo más claro de las actuaciones del gobierno autonómico valenciano conservador desde 1995 y en especial de un análisis detallado de sus documentos y del contenido de los planes territoriales que ha elaborado pero nunca ha aprobado.
Article
Proefschrift Eindhoven. Lit. opg. - Index. Met samenv. i.h. Nederlands. Auteursnaam op omslag: Henk Voogd.
Article
Studies on city networks and urban hierarchies had been gaining increasing maturity throughout the first half of the 20th century, up to the 70s. This was true in geography as well as in other fields as economics and urban sociology. Christaller's 1933 contribution on central place theory was a breakthrough in support of these studies. His views were influential during the 1940s and played a definite role in advancing quantitative geography the following decade. Research on urban networks was particularly interesting from the stand point of regionalization considering the relationship between city systems and regional organization. The evolving process of those studies and the adding of new dimensions, such as the use of the urban system concept of the 1960s, are examined in this article. The essay is also concerned with examining a whole new set of problems and research approaches, which closely induced changes in geographic theory and methodology since those years. The organization of city networks themselves, urban hierarchy and areas of city influence have been altogether transformed, along with the changing significance of proximity and economic and social changes as well. The development of such new phenomena as multinuclear urban structures, megalopolises, metropolitan galaxies, the city-region, megacities or hypercities, all make it viable to think of a universal Pantopolis or ecumenopolis. It is an entirely logical outcome of current urban transformations that studies dealing with city networks should be reconsidered. New reality is being constructed. And new research themes are necessarily becoming the scholars' concern.