Diagnóstico del sistema de pensiones en El Salvador (1998-2010)

Full text

INFORME SOBRE ESTUDIO RE-REFORMA DE PENSIONES EN
EL SALVADOR1
Carmelo Mesa-Lago, Consultor SSF, versión revisada, 9 febrero 2014
El documento preparado por el Equipo Técnico de la Superintendencia de Pensiones (en adelante
“el documento”) es excelente. Incluye: un resumen completo de la legislación antes y después de
la reforma, un diagnóstico detallado y profundo de la situación financiera-actuarial del sistema
previsional (apoyado en muchas estadísticas), proyecciones y simulaciones utilizando múltiples
variables en busca de la mejor combinación para reforzar el sostenimiento financiero del sistema,
así como mayor equidad entre varios grupos de afiliados, y propuestas alternativas para la
reforma (Equipo Técnico, 2013a, 2013b).
He notado algunas contradicciones y diferencias entre el documento y su presentación resumida
en power point (Equipo Técnico, 2013c, en adelante “la presentación”), incluyendo el orden de
los temas, algunas de las cuales indico después y que deberían ser resueltas.
Mi último estudio sobre el tema (Mesa-Lago, 2011, en adelante “mi estudio”) puede ayudar
porque toca temas similares con un enfoque similar y, especialmente, analiza en detalle temas
sociales que el Equipo está desarrollando, como la cobertura, u omite como la competencia. Haré
referencia cuando sea necesario a dicho estudio y sus cuadros
Un paso importante es la toma de la Encuesta de Protección Social en El Salvador (recomendada
en mi estudio), de tipo panel, cuyos resultados se esperan para principios de marzo. Este tipo de
encuesta realizado en Chile bajo el gobierno de Michelle Bachelet, fue esencial para recopilar
información clave que ayudó en la re-reforma y se ha hecho en otros países de la región.
Mis observaciones y sugerencias intentan ser constructivas con el ánimo de hacer el documento
aún mejor de lo que ya es, así como lograr que la propuesta de re-reforma sea más viable y
balanceada.
I. COMENTARIOS GENERALES
El documento es muy largo (180 págs. más adiciones en proceso) así como complejo (difícil
incluso para expertos), por lo que sugiero: 1) Reducirlo, manteniendo sólo los cuadros, gráficos y
puntos principales, pasando todos los cálculos y metodología para anexos; por ejemplo, en las
tasas de remplazo, la metodología toma cuatro páginas que se pasarían a un anexo, dejando los
Cuadros 38 y 40, los resultados y problemas identificados. 2) Los temas/variables se repiten en
tres secciones, haciendo difícil su seguimiento por lo que habría que consolidarlos, tratándolos
juntos cuando sea factible: el diagnóstico, los resultados y las recomendaciones. 3) El documento
resumido y consolidado no debería tener más de unas 70 páginas. 4) Reorganizar el documento
1 El consultor es sólo responsable de este informe, pero agradece al Lic. Omar Martínez y todos los integrantes del
Equipo Técnico mencionados en las Entrevistas, su colaboración, aclaraciones y entrega de estadísticas en los varios
días de labor en San Salvador, a más de los detallados comentarios a la primera versión de este documento.
1

dando mayor importancia a los temas sociales (ver abajo) que aparecen ahora al final, sugiero
seguir el orden de mi estudio. 5) Una vez terminado todo lo anterior, escribir un Resumen
Ejecutivo que sea comprensible para no expertos.
El documento demuestra que varios objetivos de la reforma de 1996 no se han cumplido, en
parte por los cambios posteriores: 1) no se resolvió la estabilidad financiera del sistema por
cuanto la deuda previsional ha crecido y también el costo fiscal, lo cual es el motivo principal del
documento; 2) ha aumentado la evasión y la mora; 3) no se ha generado ahorro para financiar
inversión rentable a largo plazo, ya que 84% de la inversión se concentra en instrumentos de
deuda pública que generan un rendimiento bajo; y 4) no se ha conseguido una pensión digna para
todos los trabajadores y hay inequidades entre grupos. Otros objetivos tampoco alcanzados han
sido la extensión de la cobertura (la de la PEA ha caído en vez de aumentar), la equidad de
género no ha mejorado, y no ha habido competencia real sino un duopolio.
Desde la promulgación de la Ley SAP en 1996 se han hecho 12 reformas encaminadas a corregir
fallas del sistema o enfrentar coyunturas adversas con una visión a corto plazo. El resumen de
dichas reformas en el documento muestra la enorme complejidad de la ley vigente a más de
resultados no siempre positivos y el incremento del déficit previsional. Lo anterior aconseja que
esta reforma no sea otro “parche”, encaminado mayormente a aliviar el costo fiscal alto y
creciente, sino que se haga una re-reforma integral que enfrente todas las fallas del sistema
actual. No deben hacerse promesas que después no se puedan cumplir, y habría que combinar los
endurecimientos necesarios, como aumento de edades de retiro y de cotización, con aspectos
sociales que sean positivos, como incremento de la cobertura y la equidad; se recomienda hacer
una lista de los segundos e insertarla en un recuadro en el documento. En la Argentina,
problemas similares a los de El Salvador causaron el descontento generalizado de los asegurados
con el sistema de capitalización individual y ello contribuyó a su cambio a un sistema de reparto
en 2008. Por el contrario, en Chile una re-reforma más balanceada con elementos positivos
mejoró los principios de la seguridad social (ver IV-5). Hay que evitar que la población perciba
la reforma como una carga más que no mejora su situación, sino sólo las finanzas del Estado.
El documento original se terminará a fines de enero o comienzos de febrero, sin incorporar las
sugerencias de este informe, por lo que es crucial que se advierta que es un borrador y no se le dé
publicidad pues ello provocaría críticas que pueden ser evitadas con las sugerencias hechas aquí.
El calendario de la re-reforma se complica porque el actual gobierno termina en junio de 2014 y
hay elecciones legislativas en marzo de 2015. Para enfrentar este problema se recomienda que el
período desde el inicio de febrero hasta que tome posición la legislatura en mayo de 2015, se
dedique a una serie de acciones cruciales que se resumen en el Cronograma al final.
II. ANÁLISIS DEL DIAGNÓSTICO
1. Integración del Sistema de Previsión y Protección social
Mi estudio demostró la necesidad de integrar el sistema de protección social de El Salvador y el
Plan Quinquenal estipuló que esto se hiciese en 2010-2014 a través del Sistema de Protección
Social Universal (SPSU). Además recomendé unificar las administraciones separadas del SAP y
el SPP en un ente autónomo (como hizo Chile), lo cual reduciría costos administrativos y
2

facilitaría los trámites para obtener pensiones y los pagos a los pensionados. También sugerí
coordinar de forma efectiva (no unificar) las pensiones contributivas con las no contributivas
(PBU) a fin de evitar duplicaciones, lagunas y filtraciones. Por último recomendé que el IPSFA
(que paga pensiones mejores que en el resto del sistema con tasas de reemplazo superiores y
recibe cuantiosos subsidios fiscales) fuese integrado al sistema previsional con condiciones
normalizadas de acceso y prestaciones. No se han llevado a cabo estas medidas.
El documento demuestra la gran segmentación de los afiliados y pensionados que ha generado un
mosaico legal y considerables desigualdades. La propuesta trata de reducir las últimas entre
grupos. Esto es un tema muy complejo que se trata en diversas partes del documento y se
recomienda integrarlas e insertar el Cuadro 1 que resume las diferencias entre los grupos.
Cuadro 1. Seis grupos en el sistema de pensiones y sus diferencias en tamaño, acceso y pensiones
Grupos % población aEdades para corte (años) Cálculo de la pensión
SAP 92.3
Obligados A 19.0 -36 y nuevos Saldo CIAP con CT b
Obligados B 62.6 -36 y nuevos Saldo CIAP sin CT c
Optados A 1.7 36-50 M y 36-55 H Renta Programada (fórmula) y CTC d
Optados B 9.0 36-50 M y 36-55 H 30% SBR 3 primeros años+ 1.50% cada año extra
SPP 7.7
Obligados 6.8e+50 M y +55 H 30% SBR 3 primeros años+ 1.75% cada año extra
Optados 0.9 36-50 M y 36-55 H 30% SBR 3 primeros años+ 1.50% cada año extra
a Activos y pensionados. b Cotizaron a ISSS o INPEP. c No cotizaron a ISSS o INPEP. d Si la pensión de SAP fuese menor a la
que hubiese recibido del SPP, el CTC cubre la diferencia. e Los pasivos del SPP no están diferenciados por optados y obligados,
por lo que todos los pensionados del SPP están incluidos en el 6.8%.
Notas: SBR= salario básico regulador o promedio de 10 años cotizados ajustados al IPC. Los obligados se quedaron en SPP por
su edad alta o se pasaron al SAP por su edad baja. Los optados tenían opción de quedarse en el SPP o pasarse al SAP.
Fuente: Elaboración del consultor basado en legislación y cifras de Equipo Técnico.
2. Cobertura de la PEA y Adultos Mayores
a) PEA
El Gráfico 26 del documento muestra la cobertura de la PEA basada en cotizantes; el texto (p.
105) dice que era 30.3% en 1998 y que se ha mantenido “prácticamente estable” y promedió
29.8% en 1998-2009. El Cuadro 45 basado en afiliados indica que la cobertura de la PEA era de
106% pero sólo 29.9% basada en cotizantes efectivos. El Cuadro 10 muestra que en 2011 había
2.2 millones de afiliados al SAP pero sólo 601,762 cotizantes efectivos, o sea, una cuarta parte,
por ello la relación cotizante efectivo por afiliado declinó de 69.7% a 27.3% en 1998-2011 y era
la relación más baja entre los ocho sistemas de capitalización individual en la región. No se
explican las causas de esto, como el rol de las dos AFP en enrolar a jóvenes que entran en el
mercado de trabajo y después no cotizan, el que baste pagar una cotización para aparecer como
afiliado, la emigración, el pase del sector formal al informal, etc. La baja relación también indica
la importante evasión en el sistema que la propuesta intenta reducir (ver medidas en IV-4).
Recomiendo que se reproduzca el Cuadro 2 de mi estudio (abajo) que calcula la cobertura de la
PEA basada en cotizantes efectivos, la cual cayó de 25% en 1998 a 23.4% en 2010.2 La CEPAL
2 El Cuadro 45 del documento, basado en AIOS (2011), ordena a El Salvador en tercer lugar de cobertura entre los
sistemas de capitalización individual de la región, pero excluye al Uruguay con cobertura mayor, y en Colombia
3

(2013b) también calcula que la reducción fue de 2pp en el período. Según encuestas de hogares
comparadas en América Latina, la cobertura de la PEA por todos los programas de pensiones en
El Salvador cayó de 30.3% a 28.6% en 1998-2009 y se ordenó oncena entre 18 países, o sea, 7
tenían cobertura inferior y 10 superior (Rofman y Oliveri, 2012). Si se optase por ratificar las
cifras del documento, habría que respaldarlas con un cuadro similar.
Cuadro 2. Cobertura de la PEA por pensiones contributivas, basada en estadísticas
del SAP, SPP y Total, 1998-2011
Años Cotizantes efectivos (miles) PEA (miles)
DIGESTYCc
Cobertura PEA (%)
SAP ISSS INPEP SPP aTotal bSAP SPP Total
1998 397.5 172.2 33.2 205.4 602.9 2,403.2 16.5 8.5 25.0
1999 469.4 51.8 30.4 82.2 551.6 2,445.0 19.2 3.4 22.6
2000 481.2 25.5 29.0 54.5 535.7 2274.8 21.1 2.4 23.5
2001 489.4 19.9 29.3 49.2 5386 2,323.6 21.1 2.1 23.2
2002 472,1 16.6 17.7 34.3 506,4 2278.1 20.7 1.5 22.2
2003 490.7 15.4 18.1 33.5 524.2 2343.4 20.9 1.4 22.3
2004 477.1 13.4 17.1 30.5 507.6 2339.7 20.4 1.3 21.7
2005 505.0 10.0 16.7 26.7 531.7 2347.0 21.5 1.1 22.6
2006 537.2 9.2 15.7 24.9 562.1 2,389.6 22.5 1.0 23.5
2007 587.0 8.3 16.4 24.7 611.7 2,464.4 23.8 1.0 24.8
2008 566.2 7.5 14.2 21.7 587.9 2,495.9 22.7 0.9 23.6
2009 551.5 6.8 13.8 20.6 572.1 2,551.7 21.6 0.8 22.4
2010 569.6 6.1 12.5 18.6 588.2 2,580.3 22.1 0.7 22.8
2011 601.8 5.2 10.5 15.7 617.5 2,641.2 22.8 0.6 23.4
.
a Suma de ISSS e INPEP. b Suma de SAP y SPP. c Hasta1999 la PEA estaba basada en mayores
de 10 años, a partir de 2000 es 16 años y más.
Fuente: Mesa-Lago, 2011, recalculado basado en nueva serie de la PEA de DIGESTYC y cifras
de 2011 del Equipo Técnico.
b) Cobertura de informales
El Cuadro 11 del documento indica que en términos de afiliados, virtualmente la mitad del total
era dependiente y la otra mitad independiente, pero basado en cotizantes efectivos sólo 0.2% del
total eran independientes (declinando de 3.5% en 2009) y 99.8% eran dependientes (SSF, 2014).
Según la CEPAL (2013b), el promedio regional de trabajadores no asalariados (independientes)
cubierto era 12.4% muy superior al de El Salvador. Obstáculos para la incorporación de los
independientes son: a) aunque es un grupo variado, la mayoría tiene un ingreso bajo y errático;
b) pagan doble cotización (la suya y la del empleador que no tienen), aunque la abonan sobre el
salario mínimo muchos no alcanzan este, varios países otorgan un subsidio estatal a los de menor
ingreso pero hay fuertes limitaciones fiscales en El Salvador que hacen esto difícil; c) como no
tienen empleador son difíciles de detectar y cobrar sus cotizaciones.
La Ley SAP estipuló crear regulaciones especiales para afiliar a los trabajadores informales,
domésticos y agrícolas, teniendo en cuenta sus peculiaridades, pero no se ha aprobado
legislación o normas para ello y debería hacerse. Los trabajadores domésticos sólo están
cubiertos en 2.8% frente a un promedio regional de 18.9% y los empleados en microempresas
sólo 5.9% versus un promedio de 19.7% (CEPAL, 2013b). El Plan de 2011 para incorporar a las
domésticas en salud fracasó, a pesar de la prioridad de este servicio sobre pensiones, por lo que
debe estudiarse formas más efectivas para la incorporación. Por otra parte se informa que las
sólo muestra la cobertura del sistema de capitalización pero no del sistema público que la colocaría también sobre El
Salvador, bajando a este al quinto lugar entre siete países con cifras disponibles.
4

domésticas se ponen de acuerdo con sus empleadores para evadir pero pagar al final de su vida
laboral a fin de cumplir los requisitos mínimos para obtener una prestación. Los profesionales
independientes con alto ingreso deberían de inmediato ser obligados a afiliarse.
El Salvador tiene una de las emigraciones mayores del mundo relativa a su población total:
2,181,341 emigrantes o 37% de la población del país (MRE, 2014). Este grupo envía remesas
cercanas a los $4,000 millones anuales y muchos regresan al país después de una vida de trabajo.
Hay que cubrir a este grupo por los sistemas de salud y previsión, descontando de sus remesas la
cotización a esos programas y calculando actuarialmente su pensión.
c) Adultos mayores
El documento (p. 102-103) estima la cobertura de los adultos mayores era 19.5% en 2011
(basada en las edades de retiro de 55M y 60H) pero las encuestas de hogares normalizadas a 65 y
más años exhiben cifras menores aunque aumentando de 12% en 1998 a 16.9% en 2010, frente a
un promedio regional de 41.9% (Rofman y Oliveri, 2012; CEPAL, 2013b). A pesar de esta
mejoría, El Salvador se ordenaba como el quinto país con cobertura inferior en la región, sólo
por encima de Guatemala (una pequeña diferencia), Honduras, Paraguay y República
Dominicana.
En 2009 se estableció la pensión básica universal (PBU) que abona $50 mensuales a los que
tienen 70 años o son inválidos, no reciben una pensión contributiva y son pobres. El número de
beneficiarios activos de la PBU aumentó de 8,968 en 2009 a 28,246 en 2013 y el costo fue de
$17 millones anuales ó 0.07% del PIB de 2012. El porcentaje de los adultos mayores en extrema
pobreza que reciben la PBU es 4% (la meta para 2011 era de 38%), de forma que aunque es un
programa muy importante no es universal. Se ha demostrado que estos programas reducen
considerablemente la pobreza extrema. El Cuadro 3 exhibe las tasas de pobreza extrema en
relación a la población en 1999-2012 y muestra una substancial reducción: de 21.9% a 13.5%
por la CEPAL y de 20.3% a 11.3% por el gobierno. El costo de expandir este programa para
alcanzar 8% de la pobreza extrema sería 0.14% del PIB y para lograr 20% sería 0.36% del PIB,
compárese este costo con 1.3% que se asigna a susidios a la energía que en parte favorecen a la
clase media. No se debe aumentar el monto de la PBU pues es más prioritario extenderla y
crearía desincentivos a la afiliación contributiva (actualmente hay una relación adecuada de 1 a 4
de la PBU respecto a la pensión mínima).
Cuadro 3. Pobreza extrema en 1999-2012 y costo actual y de extender la cobertura de la PBU
Pobreza extrema 1999 2001 2004 2007 2008 2009 2010 2011 2012
CEPAL 21.9 22.1 19.0 17.3 16.7 13.5
Gobierno 20.3 19.4 15.2 12.8 15.4a14.8 14.1 15.4 11.3
Costo actual y de expandir la PBU
Pobreza extrema Beneficiarios PBU % cubierto Costo miles $ % PIB
2012-2013 708,320 28,246 4.0 16,948 0.07
Expandir 2 veces 708,370 56,492 8.0 33,895 0.14
Expandir 5 veces 708,370 141,230 20.0 84,738 0.36
a Incremento debido a la crisis financiera global.
Fuentes: Elaboración del consultor basado en Mesa-Lago 2011; actualizado y complementado con CEPAL, 2013b;
DIGESTYC-EHPM varios años; cifras del Equipo Técnico.
5

El documento debería poner más énfasis en el aumento de la cobertura de la PEA y los adultos
mayores, ofreciendo recomendaciones concretas de cómo aumentarla (ver para ello mi estudio,
págs. 67-69). Se aconseja también usar sistemáticamente cifras de cotizantes efectivos pues las
de afiliados crean distorsiones, como ya se ha notado y se ratificará después.
3. Suficiencia de las Pensiones
En 2009, 51.9% de todas las pensiones (SAP, SPP e IPSFA) era inferior al salario mínimo y esto
no ha mejorado. No se ha implementado la renta vitalicia y la combinación de la programada y la
vitalicia, debido a obstáculos legales que deberían ser obviados.3 También promulgar el
Reglamento de la Superintendencia sobre el ajuste de la pensión vitalicia contratada en dólares.
a) Tasas de reemplazo
En los sistemas de reparto, la tasa de remplazo usualmente se calcula sobre el salario promedio
de cotización en toda la vida activa. En la proyección se usó, como establece la ley, el promedio
de los 10 últimos años cotizados, pero en el texto del documento se dividió la pensión así
calculada entre el último salario, lo cual resulta en un tasa de reemplazo menor.4 Este cálculo
crea confusión y muestra una tasa de reemplazo menor que en la proyección, lo cual no es
conveniente frente a la población. Se recomienda usar la tasa de reemplazo proyectada o, si hay
razones de peso para seguir con el cálculo actual, que se explique con un ejemplo simple la
forma de cálculo. La norma de la OIT es un mínimo de 45% del promedio de todas las
cotizaciones durante la vida activa. En el SAP los optados A gozan tasas de 66% y 69%,
mientras que los optados B entre 64% y 70%, pero los obligados A y B, en vejez con más de dos
salarios mínimos, sufren tasas entre 28% y 41%, inferiores al 45% de la OIT. El Cuadro 38 del
documento que presenta las tasas de reemplazo por tipo de afiliado, edad y género demuestra
que: a) en el SPP la tasa de los obligados es algo mayor que la de los optados; b) en el SAP la
tasa de los optados es mayor que la de los obligados (los obligados B tienen usualmente las
inferiores); c) las tasas en el SSP son superiores a las del SAP (aunque solo se dan dos cifras)
porque la primera es de beneficio definido, d) las tasas de las mujeres son menores a las de los
hombres en el SAP pero no en el SPP en que son iguales, debido a que el último es de beneficio
definido y se asumió que hombres y mujeres cotizan 25 años para jubilarse. Es esencial
promover el ahorro voluntario complementario para mejorar las tasas de reemplazo.
b) Pensión mínima
Si el asegurado cumple con los requisitos para jubilarse pero su pensión resulta inferior a la
mínima se le da esta y, después que se agote la CIAP, el Estado la financia. Si no tiene garantía
de la mínima y opta por esta, se le paga hasta que se acaba el CIAP, sin responsabilidad estatal
posterior. La ley no regula el ajuste de la pensión mínima y esto se hace discrecionalmente por el
gobierno, usualmente después de una elección presidencial. El documento calcula que la mínima
3 El Decreto 100 otorga una pensión programada constante por toda la vida, lo cual es un desincentivo a la renta
vitalicia. Todos los pensionados del SAP actuales y en años venideros son optados, la mayoría bajo el Decreto 100;
los obligados mujeres comenzarán en 2017 y los hombres en 2025, haciendo viable la renta vitalicia.
4 Supongamos que la tasa de reemplazo fuese 50% sobre el SBR en los 10 últimos años cotizados de $5,000 en
promedio resultando en una pensión de $2,500, esta última suma se divide entre el último salario de $10,000 dando
una tasa de reemplazo de 25% en vez del 50%.
6

aumentó (nominalmente) 160% entre 1998 y 2011. El Cuadro 7 de mi estudio estima que,
ajustada a la inflación, la pensión mínima por vejez creció 23% en 1998-2010 y la tasa de
inflación promedió solo 2% en 2011-2013. En 2009 la pensión mínima por vejez superaba en
51% la línea de pobreza urbana y 135% la línea de pobreza rural. Las condiciones de la renta
programada contribuyen a recibir la pensión mínima (lo cual hace más necesario introducir la
renta vitalicia) y el documento calcula que la pensión mínima genera 24.4% del déficit actuarial.
Con la discrecionalidad histórica la pensión mínima ha aumentado sobre la inflación por lo que
se recomienda que (sometida a evaluación actuarial previa) la re-reforma estipule el ajuste de la
misma a un porcentaje inferior al IPC (por ejemplo, 80%), con lo cual se ganaría certidumbre y
probablemente se reduciría el gasto previsional.
c) Pensiones promedio en SAP
El Cuadro 13 del documento indica que todas las pensiones promedio del SAP en términos
nominales se incrementaron en 2004-2011 (no hay cifras de 1998-2003), por ejemplo, 13% en
vejez y 32% en invalidez. Pero ese cálculo debería ser hecho también ajustado a la inflación. Mi
estudio muestra que la pensión promedio general real menguó 11.6% en 2005-2010; en
promedio, la CIAP de los pensionados alcanza para cubrir su pensión por solo siete años y
después el costo se asume por el Estado. En los últimos seis años no ha habido un incremento en
dichas pensiones (sólo en aquellas inferiores a $300 mensuales). Esto ha resultado en una
reducción de la brecha entre la pensión mínima (con un aumento real) y la pensión promedio
(con una merma real); si esta tendencia continuase podría generar desincentivos para seguir
cotizando una vez ganado el derecho a la pensión mínima.
d) Incremento de las devoluciones
Según la Ley SAP, el saldo de CIAP se devuelve cuando el afiliado arriba a la edad de vejez sin
cumplir los 25 años de cotización para obtener una pensión, o cuando se invalida o fallece con
requisitos distintos. Entre 2001 y 2011 se devolvió el saldo a más de 24,000 asegurados y el
porcentaje creció de 0.2% a 24% de los pensionados; del total de personas que alcanzó la edad de
retiro en 2011, 58% recibió devolución y se proyecta que en el futuro 800,000 la recibirán
(Equipo Técnico, 2013b). Estas cifras indican lo difícil que es cumplir los referidos 25 años. El
beneficiario tiene la opción de que se le abone el saldo en un solo pago o en seis anualidades (si
tiene menos de seis años cotizados se hace un solo pago); la gran mayoría escoge el primero con
el riesgo de que lo gaste con rapidez y se quede sin protección. Se recomienda estimar el monto
de la devolución promedio y como se compara con el nivel de pobreza (también ver III-3-g).
4. Desigualdades en las Pensiones e Inequidades de Género
Hay substanciales diferencias entre el nivel de las pensiones. Dentro del SAP, 18% de las
personas reciben el 46% del monto de las pensiones y el 5% recibe el 19%. Las diferencias se
acentúan con las pensiones de beneficio definido del SSP. Por otra parte, con pocas excepciones,
las pensiones del IPSFA son mayores que las del SPP y del SAP: el retiro es a los 50 años y la
tasa de reemplazo puede llegar a 100% (Mesa-Lago, 2011). Las propuestas intentan reducir las
inequidades existentes, pero excluyen al IPSFA y deberían incluirlo.
7

Según el Cuadro 10, en 2011 basados en afiliados al SAP, las mujeres representaban 46% del
total y los hombres 54%, pero con los cotizantes efectivos, los porcentajes eran 44% y 56%
respectivamente, la brecha crecía a 12pp y el porcentaje femenino decrecía en el tiempo mientras
que el masculino subía. Las mujeres tienen menor cobertura que los hombres en trabajo
independiente y doméstico, en los que son mayoría (CEPAL, 2013b). Las tasas de reemplazo
promedio de las mujeres son más de 6 pp inferiores a la de los hombres. En 2010, la pensión de
vejez promedio de la mujer era 15% menor a la del hombre en el SAP (aunque descendiendo de
25% menor en 2004) y 8% en el SPP (Cuadro 11 de mi estudio).
Para compensar a las mujeres aseguradas que se salen del mercado laboral para criar a sus hijos,
varios países (Argentina, Chile, Uruguay) han establecido un bono de maternidad que consiste en
una suma por cada hijo nacido vivo, la cual se deposita en la CIAP y gana un interés anual; al
tiempo de la jubilación la suma acumulada se hace efectiva y se agrega a la pensión de la mujer.
Esta medida mejoraría la equidad de género en El Salvador pero enfrenta la barrera de la falta de
recursos fiscales y, de otorgarse, aumentaría el déficit previsional. En todo caso, se recomienda
como hizo Chile, promover una cuenta individual conjunta para la pareja y, en caso de divorcio,
juntar los derechos de pensiones adquiridos y dividirlos entre los cónyuges.
5. Competencia y Costo Administrativo
a) Competencia
En 1998, cuando había cinco AFP, predije que se reducirían a dos debido al tamaño pequeño de
los cotizantes efectivos en el sistema; el otro sistema de capitalización individual que tiene sólo
dos AFP es Bolivia con un número similar de cotizantes que El Salvador que de hecho tiene un
duopolio con escasa competencia. Por ejemplo los traspasos anuales entre AFP menguaron de
8.5% de los afiliados en 2001, cuando había tres AFP, a 5% en 2003 con dos AFP y 0.2% en
2010 (Cuadro 12 de mi estudio). La libertad de elección se reduce porque usualmente las grandes
empresas afilian a sus empleados a la misma AFP pues es más fácil pagar con una sola planilla.
Debería prohibirse que las empresas hagan esta decisión o ejerzan presión sobre sus empleados.
A pesar de los esfuerzos de la Superintendencia, no ha sido factible crear una tercera AFP.5 Por
ello se sugiere establecer una AFP pública, pero organizada como sociedad anónima y sujeta a
las mismas reglas que las privadas. Hay antecedentes en la región: en México la AFIORE Siglo
XXI, y en Uruguay la AFAP Banco de la República que tiene 60% de los asegurados y carga la
mitad de la comisión promedio en el sistema. Chile tiene siete AFP y Michelle Bachelet incluyó
en su programa electoral la creación de una octava pública. El Ministro de Hacienda (E, 2014) ha
sugerido trasladar a la AFP pública los activos y pasivos del SPP más los optados B del SAP
(142,000 activos y 109,557 pensionados), así como los fondos correspondientes a los activos que
se transfieran, y recibir sus cotizaciones futuras. Se recomienda introducir algunas innovaciones
hechas en México donde los nuevos asegurados se asignan automáticamente a la AFIORE con
mayor rentabilidad o en Chile donde cada dos años se hace una licitación para los nuevos
entrantes en el mercado laboral y la AFP que ofrece la comisión menor se lleva los mismos y
además reduce la comisión a los ya afiliados.
5 IPSFA planea crear una AFP pero cerrada, es decir, sólo para sus asegurados, lo cual no generaría competencia con
las otras dos que son abiertas.
8

b) Costo administrativo
La comisión total, sumando la administrativa de la AFP y la prima de invalidez y sobrevivencia,
ha disminuido de 3.5% en 1998 a 2.2% en 2013 (10.8% va al depósito en la cuenta individual),
por tres razones principales: a) al no haber competencia real no se gasta tanto en mercadeo y
publicidad que absorben la mayor proporción del gasto en las AFP de otros países; b) las AFP no
tienen mucho trabajo en la inversión pues 58% de la cartera les es impuesta por el gobierno (55%
en CIP y 3% en FSV), 26% se invierte en otros títulos de deuda pública y 10% en depósitos
bancarios, dejando sólo 6% para otras inversiones; y c) el gobierno ha reducido la comisión total
máxima permitida, así a fines de 2011 la bajó de 2.7% a 2.2%. Se ha estimado que, a lo largo de
la vida activa de un asegurado, una carga administrativa de 1% reduce la acumulación en la
cuenta individual en 20% de forma que en El Salvador sería 40% (Barr y Diamond, 2012). Pero
la reducción es muy distinta cuando se desglosa la comisión administrativa (que cayó 48% en
1999-2013) y la prima que sólo mermó en 4% (mi cálculo basado en cifras del Equipo Técnico).
Una explicación de la prima sostenida es que han crecido los siniestros de invalidez y muerte.
Según el Equipo, la evaluación de invalidez es adecuada por la comisión de calificación que es
parte de la Superintendencia, pero no hay tablas de incidencia de invalidez. Por muchos años no
se actualizó la regulación del grado de discapacidad pero en 2013 se envió el reglamento a la
Presidencia donde se espera su emisión. Otra explicación es que no hay competencia efectiva
entre las aseguradoras de personas que gestionan el seguro de invalidez y sobrevivencia. Aunque
se efectúan licitaciones, en la práctica la misma aseguradora ha estado vinculada a una AFP por
un largo período de tiempo, por lo que existe un duopolio. Se sugiere hacer una licitación cada
dos años y que la aseguradora que ofrezca las mejores condiciones sea la que ofrezca el servicio
a todos los asegurados, con lo cual tendría una cohorte mayor y podría bajar la prima.
Los gastos operativos (excluyendo “otros gastos”) administrativos del SPP, como proporción de
los egresos totales mermaron de 4.3% a 1.7% en 1998-2005, pero aumentaron a 2.3% en 2011
(Cuadro 20 del documento). Una fusión de las administraciones del ISSS e INPEP reduciría
dichos gastos.
6. Participación Social
A diferencia de los sistemas de reparto en que hay participación tripartita en la gestión
previsional (trabajadores, empleadores y gobierno), ningún sistema de capitalización individual
tiene representación directa de los trabajadores en la administración de los fondos de pensiones,
a pesar de que aquellos son los dueños de los fondos; tampoco hay participación de los
empleadores quienes, junto con los trabajadores, cotizan al sistema. Las re-reformas chilena y
argentina crearon mecanismos de participación social en forma de comisiones que monitorean la
implantación de las re-reformas y sus resultados. En Chile una comisión de usuarios con amplia
representación de los sectores involucrados debe rendir y publicar un informe anual que recibe
extensa difusión por los medios de comunicación. Se recomienda instaurar una comisión de
seguimiento de la re-reforma en El Salvador, con representación de trabajadores, empleadores,
pensionados, académicos especializados en el tema y otros sectores pertinentes.
9

7. Sostenibilidad Financiera
a) Balance financiero y déficit previsional actuarial
La deuda previsional aumentó de 3.4% del PIB en 2008 a 11.6% en 2014 (Ministerio de
Hacienda, 2014). El Equipo proyecta el déficit actuarial total de las obligaciones futuras en
$21,688 millones ó 93.7% del PIB de 2011 (p. 58). El déficit per cápita es $14,309, en base a
afiliados más pensionados pero, si se usasen los cotizantes efectivos, sería el doble (El Cuadro 31
muestra que el déficit per cápita del SPP es $68,254 y del SAP es sólo $9,837, pero el número de
pensionados del último saltará 13.8 veces respecto a 2011). Asafondos (2013) proyecta un déficit
actuarial menor de $16,689 millones mayormente porque usaron una tasa de descuento mayor
(ver III-3-c). El déficit de IPSFA se proyecta en $2,000 millones que financiaría el Estado.
De un déficit fiscal proyectado a 4% del PIB en 2014, casi la mitad fue debida al déficit de
pensiones (Ministerio de Hacienda, 2014). Incluyendo las transferencias del FOP, la carga
previsional tomó 12% del Presupuesto de 2013 y crece a un ritmo de 13% anual, por lo que si no
hay re-reforma alcanzaría 18% en 2040 reduciendo recursos para otros gastos fiscales como
educación, salud, infraestructura, etc. Por otra parte, Asafondos (E, 2014) argumenta que cuando
el gobierno dice que la obligación previsional presupuestaria en 2013 es $500 millones esto es
por el pago del capital e intereses de la deuda que se emite cada año, y estima la erogación en
sólo $101 millones (Novellino, 2013). Esta visión diferente debería ser objeto de debate público.
En la contribución del déficit previsional a la deuda soberana, sería conveniente desarrollar dos
cuadros, en 2012 y la proyección en 2029, en que se comparen desglosados y en relación al PIB:
la deuda pública, la deuda por CIP A y por CIP B, y la deuda total. El Cuadro 19 presenta el
balance financiero del SPP pero la última columna es confusa ya que muestra una reserva técnica
considerable aunque en declive (que se debe a bienes inmuebles del INPEP) mientras que en el
texto se dice que las reservas se agotaron en 2001. Sería más transparente mostrar el déficit sin
las trasferencias del Ministerio de Hacienda, después estas, y por último el valor de los
inmuebles del INPEP.
El Cuadro 17 del documento muestra los cotizantes efectivos y pensionados en el SPP en 1998-
2011 y debería agregar la tasa de sostenimiento que decreció de 2.4 a 0.1, por la mengua en los
primeros y el aumento en los segundos. Aunque el SAP es de capitalización individual, parte está
en reparto; en mi estudio calculé que la tasa de sostenimiento del SAP disminuyó de 355 a 14.5,
y unida a la del SPP mermó de 7.4 a 4.2 (Cuadro 15 de mi estudio, agregar 2011). A medida que
madure el SAP y envejezca la población, la tasa de sostenimiento descenderá más, agravando el
déficit y la deuda previsional. A partir de 2015 la pirámide poblacional comenzará un proceso de
reversión: la población mayor de 60 años crecerá 17.3% por quinquenio y disminuirá la
población joven (Equipo Técnico, 2013b).
b) Aumento de la evasión y la mora
10

Contrario al supuesto de la reforma de 1996, la evasión y mora lejos de reducirse han aumentado
como afirma el documento, y una indicación es que 73% de los afiliados no cotiza. Aunque hay
otras razones para esto, dicha cifra fue la mayor entre todos los sistemas de capitalización
individual en la región en 2011. Otra indicación es que hay 111,297 más cotizantes en salud que
en pensiones, equivalente a 17%. La mora real creció a una tasa anual promedio de 10.9% en
2005-2011, y saltó de 1.3% de lo recaudado a 5.1% (Equipo Técnico, 2013b). Habría que medir
la evasión a pesar de las dificultades para hacerlo pues una mejor identificación de este problema
ayudaría a combatirlo. Se aconseja ofrecer medidas concretas para reducir la mora (ver IV-4).
c) Composición de la cartera de inversiones
En 2011, 83.5% de la inversión del SAP estaba en instrumentos públicos (51% en CIP y 33% en
otros), mientras que solo 9.8% en bancos, 3.2% en “valores extranjeros” (en realidad, emisiones
salvadoreñas colocadas en el mercado internacional, como eurobonos), 2.3% en organismos
financieros de desarrollo, 0.9% en sociedades nacionales y 0.2% en fondos de titulación. De
acuerdo con la FIAP (2011), El Salvador tenía la mayor concentración en deuda estatal entre
ocho países en América Latina y tres en Europa Oriental con sistemas de capitalización
individual cuyo promedio era 39.4%. El Cuadro 16 del documento ofrece promedios de
inversión por instrumentos en 1998-2011 pero sería más efectivo que se presentara una serie
histórica de la distribución porcentual de la inversión en ese período. Mi estudio muestra que la
concentración en deuda pública creció de 64.6% a 83.5% en 1999-2011, a par que mermó la
inversión en otros instrumentos (ver Cuadro 4 abajo). Por otra parte, el valor del fondo saltó de
$213 millones en 1999 a $6,093 millones en 2011 o de 1.7% a 26.3% del PIB. La diversificación
de la cartera tendría efectos positivos y cumpliría con los tres objetivos de la Ley SAP (abrir el
fondo al capital nacional y extranjero, aumentar la rentabilidad y mejorar el nivel de las
pensiones) pero privaría al Estado de dinero barato para financiar la deuda previsional.
Cuadro 4. Distribución porcentual de la cartera invertida por instrumentos en el SAP, 1998-2011
(31 diciembre de cada año)
Años Deuda
pública
Bancos y
financiera
s
Organizaciones
de desarrollo
Sociedades
nacionales
Valores
extranjerosa
Renta
variable
Total
1998 73.7 24.8 0.0 1.5 0.0 0.0 100.0
1999 64.6 31.7 0.0 0.0 0.0 3.7 100.0
2000 71.3 25.2 0.0 1.2 0.0 2.3 100.0
2001 80.7 17.7 0.0 0.9 0.0 0.7 100.0
2002 84.7 14.4 0.0 0.5 0.0 0.5 100.0
2003 82.3 13.2 3.2 0.3 0.6 0.3 100.0
2004 83.5 10.5 4.2 0.3 1.4 0.2 100.0
2005 80.9 12.8 4.3 0.3 1.7 0.0 100.0
2006 78.7 15.5 4.1 0.3 1.4 0.0 100.0
2007 78.7 16.4 3.6 0.7 0.7 0.0 100.0
2008 77.7 17.8 3.1 0.8 0.5 0.0 100.0
2009 79.0 17.2 2.8 0.6 0.4 0.0 100.0
2010 84.7 11.7 2.5 0.9 0.1 0.0 100.0
2011 83.5 9.8 2.3 0.9 3.2 0.0 100.0b
.a Emisiones salvadoreñas colocadas en el mercado internacional. b Incluye 0.2% en fondos de titularización.
Fuente: Mesa-Lago, 2011, revisado y actualizado a 2011 con cifras del Equipo Técnico.
d) Rentabilidad del Fondo
11

El Gráfico 6 del documento exhibe el rendimiento nominal y real sin cifras; la presentación (p.
25) inserta cifras para el primero pero no para el segundo que es el crucial por ser inferior al
nominal. Se nota un declive en el rendimiento real para todo el período con los años 2008 y 2011
negativos (-2.2% y -2.1%) pero un crecimiento de 4.4% en 2012.6 A pesar de su aumento, la
cifra de 2011 fue la más baja entre los ocho países con capitalización individual y el promedio de
todos que fue 7.8%. El documento estima que el promedio de rentabilidad real anual ha sido
3.6%. La rentabilidad histórica real anual promedio desde la incepción del sistema, calculada por
la Superintendencia, cayó de 14.0% en 1999 a 7.4% en 2011, pero el estimado en mi estudio es
2.2% para 2001-2011, excluyendo los años 1999 y 2000 en que circulaba el colón y hubo otras
anomalías (ver Cuadro 5 abajo). Las AFP tienen invertido parte del fondo, sobre el que tienen
libertad, en depósitos bancarios y cuentas de ahorro que ganan un interés de 3.5% a 4%. La
rentabilidad de los instrumentos públicos es mucho menor, los CIP pagan 1.87% y no están
sometidos a calificación de riesgos. Debería elaborarse un cuadro estadístico con la rentabilidad
real en el último año y la acumulada (histórica) en 2001-2011, a más de la rentabilidad por cada
instrumento, lo cual demostraría el impacto adverso de la inversión en títulos de deuda pública.7
El documento también da como causas de una baja rentabilidad, la integración monetaria y la
crisis global; esta redujo substancialmente el fondo en países con una cartera bien diversificada
(Chile y Perú) pero ambos ya han sobrepasado con creces el cénit pre-crisis. Se plantea (p. 85)
evaluar que tipo de alternativas de inversión podrían lograr una adecuada rentabilidad de acuerdo
con las condiciones establecidas en la Ley SAP, pero no se analizan dichas alternativas.
Cuadro 5. Monto y rentabilidad real del fondo en SAP, 1998-2011 ( diciembre de cada año)
Años Monto del fondo Rentabilidad real (%)
Millones US$ % del PIB Ultimo año Acumulada [1]aAcumulada [2]b
1998 47 0.4
1999 213 1.7 14.1 14.0
2000 482 3.7 7.9 13.3
2001 768 5.6 7.6 12.6 7,6
2002 1,061 7.4 2.4 10.9 5,0
2003 1,572 10.5 4.8 10.5 5,0
2004 2,148 13.6 2.3 9.9 4,9
2005 2,902 17.0 1.5 9.2 4,2
2006 3,352 18.1 1.1 8.8 3,3
2007 3,958 19.7 1.4 8.5 3,0
2008 4,471 20.9 -2.2 7.6 2,3
2009 5,014 24.3 5.5 8.0 2,7
2010 5,474 25.6 2.4 7.3 2,7
2011 6,093 26.3 -2.1 7.4 2,2
a Rentabilidad promedio real anual desde el inicio del sistema (acumulada) estimada por la
Superintendencia. b Rentabilidad promedio real anual desde 2001 estimada por el consultor.
Fuente: Mesa-Lago, 2011, revisado y actualizado a 2011 con cifras del Equipo Técnico.
III. PROYECCIONES, RESULTADOS Y PROPUESTAS
6 Se dice (p. 57) que el rendimiento del último año fue 4.4% y después (p. 58) que el rendimiento de las inversiones
que no son CIP es 4%. Pero la rentabilidad de los CIP es inferior a la de los otros instrumentos, lo que confirma la
presentación (p. 49): “la baja rentabilidad pagada por los CIP implicará pensiones bajas para los obligados al SAP”.
7 La rentabilidad promedio de la inversión en instrumentos obligatorios de deuda pública en 2012 fue 1.5% mientras
que era 9.2% en los no obligatorios (Asafondos, 2013).
12

Las proyecciones hechas por el Equipo Técnico se basan en el modelo desarrollado por Eduardo
Melinsky para la valuación actuarial de 2009; él envió a un actuario para capacitar al Equipo en
el uso del modelo y desarrollar escenarios con datos a diciembre de 2011. Las proyecciones de
Asafondos fueron hechas directamente por Melinsky. De manera que la misma compañía de
actuarios hizo la valuación de 2009 y ambas proyecciones en 2011. Sin embargo, como se usaron
algunas variables diversas, los resultados del Equipo y Asafondos exhiben ciertas diferencias que
se explicarán después (III-3-c).
1. Supuestos para las Proyecciones
La proyección a 120 años es muy larga y tiene el riesgo que los formuladores de política y la
ciudadanía no perciban el problema en toda su magnitud y pospongan su solución. Además, en
casi todos los cuadros se da la proyección a 2045 (en un caso a 2059). Por todo ello se
recomienda que se muestre la proyección a 2045 y 2060 en términos absolutos y respecto al PIB.
Las proyecciones usan los afiliados con al menos una cotización, lo cual eleva el número de
“activos” de 615,000 cotizantes efectivos a 1.36 millones; sería conveniente correr el modelo con
los cotizantes efectivos.8 Ya he apuntado que el déficit per cápita calculado en $14,309 en base a
afiliados más pensionados sería el doble si se usasen los cotizantes efectivos. No obstante se
utilizó la densidad de cotización como una de las variables en todas las simulaciones.
Se usa una tasa de crecimiento de 1.6% del PIB en 2012 (CEPAL da 1.9%), 2% en 2013
(CEPAL da 1.7%) y 2.5% en 2014-2028, que sería algo optimista en vista al promedio de 1.86%
en 2004-2013 y 0.9% en 2008-2013. El Equipo Técnico planteó que la tasa usada es
conservadora pues supera el promedio dado por el BCR (esto debe decirse). De resultar mayor el
PIB proyectado, las proporciones del déficit actuarial serían menores a las calculadas en el
documento y viceversa.
2. Pruebas de Sensibilidad y Consideraciones sobre las Variables y su Combinación
La pruebas son de dos tipos: 1) escenarios individuales: cálculo de las prestaciones, TIT, re-
cálculo, período mínimo de cotización, edad legal de retiro, tasa de cotización y rentabilidad del
Fondo; y 2) escenarios conjuntos, combinando los factores individuales en cuatro escenarios
distintos y midiendo sus resultados en la reducción del déficit previsional y la tasa de reemplazo.
3. Análisis de las Variables y sus Resultados
Las variables más drásticas que resultan en mayor reducción de la deuda previsional son (Cuadro
65): cambio en el cálculo de beneficios (19.9%), incremento en la rentabilidad (11.6%),
extensión del tiempo mínimo de cotizaciones (11.3%) y aumento de la edad a 60-65 (9.7%). Los
que menos lo reducen son: tasa de cotización a 15% (4.7%), tasa de interés técnico-TIT (3.9%) y
re-cálculo (1.2%). Respecto a las tasas de reemplazo, esta mejora para los obligados: rentabilidad
(11.5 pp), aumento de la edad (10.4 pp) y tasa de cotización (7 pp), mientras que para los optados
el alza de la edad (5.8pp) y el cambio del cálculo de la pensión de beneficio definido a renta
programada (-29.8pp).
8 Melinsky (2012) también usa afiliados en sus cálculos y da un total de 2,275,000, 86% de la PEA.
13

a) Rentabilidad.
El incremento de la rentabilidad del fondo debe ser una variable prioritaria porque es la segunda
en reducir el déficit y la primera en mejorar el reemplazo. Por cada punto de incremento en la
rentabilidad se aumenta la pensión promedio en 33% y se reduce el déficit en 5.8% (Durán y
Peña, 2011; Equipo Técnico, 2013a). Para lograr esto se requiere una diversificación de la
cartera y busca de instrumentos más rentables con las cautelas debidas, lo cual beneficiaría a los
pensionados, abriría capital para el sector nacional y también para invertir en instrumentos
extranjeros, de forma gradual y con mesura. A corto plazo el único perjudicado sería el Estado
que dejaría de tener o tendría menos acceso a crédito muy barato, pero a largo plazo al
aumentarse el rendimiento, también mejorarían las pensiones y se reduciría el costo fiscal por
pensión mínima, y el financiamiento de una pensión después de agotada la CIAP. El proceso de
transferencia hacia instrumentos con mayor rentabilidad sería gradual pero es esencial establecer
un cronograma y comenzar de inmediato. En Chile tomó unos ocho años a la Superintendencia
impulsar la transferencia desde títulos de deuda pública (76% en 1985) hacia otros instrumentos
más rentables y la concentración en la primera bajó a 8% en 2006. El Ministro de Hacienda ( E
2014) informó que se podría elevar el interés de los CIP de 1.87% (0.75% LIBOR más 1.12%) a
3% si la LIBOR continúa baja (lo cual generaría $10 millones más), y a 4% si la LIBOR
aumenta (otra opción es desligarse de la LIBOR y hacerlo con una tasa local). Esto es positivo
pero debería ir acompañado de la reducción en la enorme concentración de la inversión en deuda
pública. Las comparaciones históricas en la región demuestran que los sistemas que han
diversificado la cartera obtienen a largo plazo la rentabilidad mayor y los que tienen alta
concentración en deuda pública la menor (Mesa-Lago, 2013). La simulación proyecta que, si se
aumentase la rentabilidad histórica salvadoreña de 3% a 4%, se reduciría el déficit en 5.9% y si
se subiese a 5% se bajaría en 11.6%.
Hay dos obstáculos a la diversificación. El primero es que el mercado de valores no está
desarrollado, se tranzan muy pocos instrumentos, el 55% son reportos a corto plazo no aptos para
inversiones a largo plazo del fondo, y algunos instrumentos están sobrevaluados (Asafondos,
2013). Desde hace 20 años se discute una Ley de Fondos de Inversión que abriría nuevos
instrumentos para invertir; el 15 de enero de 2014 la Asamblea había aprobado 100 de los 150
artículos de la Ley pero los que quedan son los más difíciles, no obstante se espera su aprobación
completa antes de que cese la administración actual en junio (Douglas Avilés, E Diputados,
2014). La Ley del Mercado de Valores exige requisitos fuertes a los emisores extranjeros para
colocar títulos en el país y esto debería flexibilizarse. El Cuadro 4 indicó que 3.2% de la
inversión del Fondo estaba en dichos instrumentos en 2011 pero en realidad se trata de emisiones
de bonos salvadoreños en el mercado internacional, como los eurobonos por 2,600 millones; el
Ministro de Hacienda (E 2014) afirmó que se podría invertir 10% o más en estos instrumentos.
La volatilidad en los mercados de valores puede reducir el fondo y su rentabilidad, como ocurrió
en 2007-2009 durante la crisis financiera global. Chile y Perú que tenían las carteras más
diversificadas sufrieron esos efectos adversos, pero ya en 2010 sus fondos habían sobrepasado el
cénit pre-crisis y la rentabilidad de ambos era la mayor en la región. Para atenuar efectos
adversos de una recesión en los asegurados próximos a retirarse, la re-reforma debería establecer
los multifondos que ya hay en varios países latinoamericanos y se recomienda en el documento.
14

Este mecanismo permite al asegurado escoger entre varias carteras diversas (lo que les daría un
derecho que hoy no tienen pues la inversión se decide exclusivamente por las AFP): cuando son
jóvenes invertir en carteras con instrumentos de mayor rentabilidad y riesgo, pero según se
acercan a la edad de retiro moverse a una cartera con instrumentos de más baja rentabilidad y
riesgo.
El segundo obstáculo a la diversificación, es la preocupación del Ministerio de Hacienda de que
el pase de títulos de deuda pública a otros instrumentos le cree un problema de liquidez pues
$3,102 millones son dichos títulos con los cuales paga las pensiones en curso y sigue emitiendo
deuda para pagar las nuevas obligaciones. El tope legal de endeudamiento con CIP y la
obligación de comprar estos por las AFP se aumentó de 30% a 45% en 2012; no debe seguirse
aumentando dicho tope porque agravará más la situación, de hecho debería reducirse, pues es
hora que el Estado enfrente sus obligaciones y no las posponga.
b) Tasa de Interés Técnico (TIT)
La ley no determina el TIT sino que se hace por medio de instructivos; inicialmente se fijó en 6%
y no se ha revisado en 16 años. El Equipo Técnico reduce la TIT a 5% basado en el promedio de
rentabilidad real estimado de 3%, mientras que mi cálculo es de 2% lo que permitiría bajar el
TIT a 4%.
c) Tasa de descuento
El Equipo Técnico usó una tasa de descuento de 3%, que resulta en una deuda previsional mayor,
mientras que Asafondos utilizó 4% que genera una deuda menor. El Equipo se basó en el 3% de
rentabilidad promedio del Fondo y planteó que la tasa de descuento hubiese sido menor si se
hubiese tenido en cuenta el interés bancario.9 Asafondos alega que ellos usaron la tasa del
financiamiento de la deuda, en vez del rendimiento promedio, Del Castillo adujo que
macroeconomistas mencionaban incluso un 7%, mientras que Novellino advirtió que era un tema
de interpretación (E Industria de AFP, 2014). El Equipo Técnico (2013b) considera que el
gobierno paga más interés por ciertos valores de la deuda, mientras que el interés de los títulos
previsionales es menor; respecto al 7% sugeridos por los macroeconomistas con los que
Asafondos discutió el tema, la tasa ponderada de la deuda pública al cierre de 2013 fue 5.2%. Si
el Equipo usase una tasa de 4% la diferencia con la proyección de Asafondos se reduciría a
menos de $1,000 millones (ver Cuadro 6 abajo). Este cuadro (sacando SAP y SPP y agregando
los per cápita, PIB y diferencias) debía insertarse en el documento; también ofrecer en un anexo
la comparación detallada de las diferencias en las variables entre el Equipo y Asafondos, y
resumir este problema al tratar las proyecciones.
Cuadro 6. Proyecciones de la deuda previsional según la tasa de descuento usada (en millones de dólares)
Tasa des- Equipo Técnico Asafondos Diferencias
9 La rentabilidad promedio se basó en el período 2002-2007, excluyendo 2008-2011 en que bajó la rentabilidad, por
lo que el promedio en 2002-2011 sería menor al 3%. El Cuadro 5 estima 2.2% en 2001-2011.
15

cuento Absoluta Per cápita % PIB Absoluta Per cápita % PIB Absoluta Per cápita % PIB
3% 21,688 14,309 93.7 20,860 n.d. 75.9 828 n.d. 17.8
4% 17,639 11,642 76.2 16,689 7,334 n.d. 950 4,308 n.d.
Fuente: Elaboración del consultor basado en cifras del Equipo Técnico y Asafondos, 2013.
d) Cálculo de beneficios a optados del SAP y activos del SPP
Considero apropiada la propuesta del E1 que reduce el déficit en casi 20% y mejora la equidad:
renta programada para SAP, y 20% del SBR + 1.75% por cada año adicional y un límite de 60%
para SPP. Estas medidas se aplican únicamente a la población activa que es sólo de 14,978 y no
retroactivamente a los pensionados que son 101,000 y generan el grueso del déficit. No obstante,
es esencial reducir las pensiones de los activos en el SPP aunque sean pocos pues al recibir una
pensión alta generan un efecto de demostración adverso para los otros asegurados, algunos de los
cuales piden normas similares a las de SPP.
e) Edad de retiro
Hay que aumentar la edad de retiro ya que 55M y 60H se colocan entre las edades más bajas en
América Latina, sólo menores para hombres en Haití y Ecuador. Países menos desarrollados y
con menores expectativas de vida que El Salvador, como Guatemala, Honduras y Nicaragua
tienen edades de retiro mayores (dos de ellos 60M y 65H); y el promedio no ponderado entre los
sistemas de capitalización individual es 60.6M y 62.4H. La expectativa de vida de la mujer es 9.4
años mayor que la del hombre y la edad de jubilación es cinco años menor, o sea, que cotiza
cinco años menos pero su período de retiro es nueve años más. Esto resulta en los períodos
promedio más largos de las pensionadas en la región, 29 años, pero el período del hombre es
también el mayor, 21 años. Mis estimados para 2005 indican un alargamiento de dichos
períodos, por lo cual el aumento gradual de las edades de retiro es necesario y mejoría la tasa de
reemplazo, especialmente la de la mujer porque tendría más años para cotizar. El documento
propone subir las edades a 58M y 63H (3 años más en ambos sexos) lo que reduciría el déficit en
2.9% y con edades de 60M y 65H se cortaría en 4.5%. Creo adecuado el período gradual de
aumento de la edad en la propuesta.
La valuación actuarial supuso que todos los cotizantes en condiciones de pensionarse por vejez
ejercen su derecho en forma inmediata pero las edades efectivas de jubilación promedio en el
sistema son mayores: en SAP 57M y 61H, en promedio general 58M y 62H, y en SPP 60M y
65H (SSF, 2014).10 Lo ideal sería fijar una edad igual para ambos sexos porque la expectativa de
vida de la mujer es mayor que la del hombre lo que provoca (junto a otros factores adversos) una
pensión más baja, pero ello obligaría a subir más años para el retiro a la mujer que al hombre.
Por ejemplo con 63 años para ambos sexos el aumento de la mujer sería ocho años y la del
hombre sólo tres (respectivamente cinco y un año más que el promedio general de edad efectiva
de retiro). Si las edades se elevasen a 60M y 65H, implicarían un aumento igual de cinco años
(dos años para la mujer y tres para el hombre sobre el promedio general de edad efectiva). Sería
conveniente que se dieran las tres opciones (proyectando el cambio en el costo de las dos nuevas
edades) y que el legislador escogiese teniendo en cuenta esos resultados.
10 El retiro con 30 años de cotización con independencia de la edad, suprimido en 2004, resulta en edades de
jubilación efectiva promedio más bajas; si se sacase este grupo las edades efectivas aumentarían.
16

Se argumenta que el incremento de la edad de retiro sería adverso en cuanto al empleo de
jóvenes, pero de hecho una buena parte de los que se retiran continúan trabajando. La Encuesta
de Protección Social aportará información sobre esto. Se aconseja prohibir que los que se retiren
en el sector público vuelvan a trabajar en este sector, aunque podrían hacerlo en el privado.
f) Cotización
La reforma (en cuatro ocasiones) aumentó las tasas de cotización de 3.5% en ISSS y 9-12% en
INPEP a 13% en SAP y 14% en SPP, respectivamente 300% y 56% (17% en docentes). Un
aspecto positivo fue que mantuvo la cotización del empleador (eliminada en Bolivia, Chile y
Perú) y después traspasó la comisión del trabajador al empleador. El alza notable de la comisión
puede haber influenciado en la creciente evasión y subdeclaración del salario por colusión entre
trabajadores y empleadores, con la consiguiente merma en la recaudación, aumento del costo
fiscal y pensiones menores. Las tasas actuales son: en SPP 7% por el trabajador y el empleador
y en SAP 6.25% y 6.75% respectivamente.11 Entre los ocho países con sistemas de capitalización
individual, los totales salvadoreños son sólo superados por el Uruguay (hasta 2008 también la
Argentina, ahora con reparto) que es el sistema previsional más antiguo y con la población más
envejecida en la región, y por Colombia. Debido a su altísima cotización, Uruguay empujó hacia
arriba el promedio de los referidos sistemas al 13.7% pero al sacarlo, el promedio baja a 11.4%,
o sea, 1.6 pp. menor que en el SAP y 2.6 pp. menor que en el SPP. El documento, basado en el
Banco Mundial, da un promedio de cotización regional de 14.1%. El incremento de la tasa a
17% (para SAP y SPP) en el escenario 3 es altísimo. El 15% propuesto para ambos implica un
aumento de 1 pp. para trabajadores y empleadores en el SAP en un período de cuatro años y de
0.50 pp en el SPP en dos años, y reduciría el déficit en sólo 2.5%. Debe anticiparse fuerte
oposición de trabajadores y empleadores. Por ello se recomienda igualar la cotización de ambos
a 14% e investigar si es factible la elevación del salario mínimo en forma gradual para
compensar el aumento salarial y conseguir apoyo de los trabajadores.
g) Tiempo mínimo de cotización
El período actual de 25 años aumentado desde 15 años antes de la reforma, se ordena entre los
cinco más largos en los 20 países de la región. Entre los ocho sistemas de capitalización
individual sólo es superado por Uruguay, que se ha notado tiene el programa más antiguo y la
población más envejecida, mientras que entre los sistemas de reparto sólo es excedido por
Argentina y Ecuador. Se estima que el tiempo cotizado promedio es de 6.3 años en toda la vida
laboral, el tiempo mayor en SAP es 8.4 años. Además, en promedio, los asegurados tienen una
tasa de cotización de 50%, o sea, cotizan sólo la mitad del tiempo. Debido al requisito de 25
años, las devoluciones del saldo han aumentado y representan 24% de las pensiones. El
documento propone mantener el período actual, pues si se redujese a 20 años la deuda
previsional aumentaría 16.6%. A fin de insertar un elemento positivo en la re-reforma, se
recomienda rebajar el tiempo mínimo a 20 años y dar al asegurado con derecho a devolución, la
opción de recibirla en anualidades (aboliendo el pago de una vez) o no recibir la devolución y
cotizar cinco años más (con igual densidad de cotización) para tener derecho a la pensión
11 El empleador paga 4.45% de cotización más 2.2% de comisión máxima que comprende la comisión administrativa
y la prima; el trabajador no paga por esto.
17

mínima. Esta última variante reduciría el costo de 16.6% proyectado pero no puede determinarse
con el modelo de proyección actual. Otra alternativa sería establecer el pago de pensiones
proporcionales al período de cotización efectuado. Ambas tendrían que ser evaluadas
actuarialmente.
h) Re-cálculo
Consiste en una re-estimación anual de la pensión por renta programada basada en la cuenta
individual de ahorro, la expectativa de vida del jubilado y el número de sus dependientes, a fin
de que el fondo sea suficiente para pagar la pensión durante los años acordados y evitar el
subsidio fiscal: con re-cálculo, el saldo de la CIAP se agota en 26 años, sin aquel se extingue en
16 años. Por otra parte, el re-cálculo crea incertidumbre en el monto de la pensión, en buena
parte determinado por la rentabilidad que a su vez es influenciada por la falta de diversificación
en la inversión de la cartera. El Decreto 100 eliminó el re-cálculo a parte de los optados del SAP
y el documento propone restablecerlo, pero sólo reduciría el déficit en 1.2%. No existe la renta
vitalicia ni la combinación de una programada con una vitalicia diferida, a pesar de que es
común en el resto de los sistemas de capitalización individual, lo estipula la Ley SAP y hay
sociedades de seguro para dar este servicio.
i) Combinaciones
El documento debería resumir como las propuestas ayudarían a mejorar cada uno de los
problemas encontrados, no sólo los financiero-actuariales y equidad entre grupos.
El Cuadro 66, no tiene rendimiento y tiempo de cotización y ambos debían de agregarse. Las
combinaciones en los E3 y E4 serían muy duras para la población y probablemente repercutirían
en mayor evasión y mora, además generarían fuerte oposición de las federaciones de sindicatos y
las asociaciones de empleadores. Los E1 y E2 reducen el déficit previsional de forma casi
idéntica; E1 propone menores edades de retiro y beneficios inferiores en el SPP que E2, pero el
último exhibe tasas de reemplazo superiores. Sugeriría correr un nuevo escenario para
determinar el impacto en el déficit previsional y la tasa de reemplazo, así como reducir la
inequidad de optados en SAP y afiliados en SPP, de la siguiente combinación de variables:
rentabilidad 4% (tomando las medidas sugeridas), cotización 14% ambos, edades de retiro 63
ambos y 60M y 65H, tiempo de cotización 20 años, beneficios SAP renta programada y
beneficios SPP 20% + 1.75% con límite de 60%, no re-cálculo y no traslado al SPP. Podría
agregarse el aumento de la cobertura lo que detectaría su importancia en reducir la deuda
previsional. Como todos los escenarios mantienen la diferencia de género a favor de los hombres
habría que agregar medidas que favorecieran a las mujeres.
IV. ALTERNATIVAS POSIBLES DE SOLUCIÓN
Las proyecciones indican que los ajustes en las pensiones y otros cambios propuestos no
lograrían asegurar el equilibrio del sistema en el largo plazo pero podrían reducir hasta 33% la
deuda previsional proyectada. No obstante, existen otras vías para mejorar esa proyección.
1. Impulsar el desarrollo económico
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El PIB de El Salvador creció a un promedio de 1.9% en 2004-2013, menos de la mitad del
promedio regional de 4.1% (CEPAL, 2013a). El desarrollo crearía más empleo formal y mayores
salarios ayudando a expandir la cobertura y la recaudación por cotizaciones,12 a más de aumentar
el ingreso fiscal para cumplir las obligaciones del gobierno con la previsión.
2. Aumentar el ingreso fiscal
La carga tributaria salvadoreña era una de las más bajas en la región y el BID recomendó
aumentarla en 2005. El Plan Quinquenal y el Ministerio de Hacienda proyectaron una subida de
la carga tributaria de 14.3% del PIB en 2010 a 16.7% en 2014; en 2013 llegó a 15.8% y para
2014 se proyecta 16.3% (DGT, 2014; E Ministro de Hacienda, 2014).
En mis estudios previos recomendé una reforma tributaria que introdujese el impuesto sobre la
propiedad predial, cuyo valor aumenta según sube el precio de mercado de la propiedad
inmobiliaria. También recomendé el cobro efectivo del impuesto sobre la renta que tiene un
efecto progresivo sobre la distribución del ingreso. No se ha implementado ninguno de los dos.
El documento propone que parte de los ingresos del IVA se asigne al pago de las pensiones; por
cuanto esto tendría un efecto regresivo en la distribución del ingreso, debería darse preferencia a
los dos tributos anteriores. En 2013, las dos principales fuentes de ingreso fiscal eran el IVA
(48%) y el impuesto sobre la renta (38%), aunque la brecha se ha ido cerrando, debería
aumentarse la recaudación del último. En 2013, del ingreso tributario, 61.3% era por impuestos
indirectos y sólo 38.7% por directos (Ministerio de Hacienda, 2014).
Los depósitos en la CIAP no pagan impuestos y deberían ser diferidos, o sea, no pagar al tiempo
del depósito para facilitar la acumulación pero si al tiempo del retiro de los fondos. Podría
establecerse una exención a las pensiones más bajas y cobrar especialmente a las pensiones altas,
muy superiores al promedio, con lo cual además se reducirían las inequidades actuales.
3. Reducir el gasto fiscal
Pero también hay que reducir el gasto fiscal porque a pesar del incremento de la recaudación esta
ha sido menor a la escalada del gasto. El Estado no ha cumplido con el financiamiento del déficit
previsional sino que ha emitido títulos de deuda a ese efecto y ha obligado a las AFP a
comprarlos, con el resultado de menor rentabilidad del fondo y pensiones más bajas, o sea, que el
gobierno ha recibido crédito muy barato a costa del valor de las pensiones lo que implica un
subsidio de los trabajadores al Estado. Por tanto es esencial hacer un sacrificio compartido,
ajustando las pensiones pero también que el Estado cumpla sus obligaciones con el sistema
previsional en vez de obligar la inversión en CIP y otros títulos de deuda con baja rentabilidad.
Para lo anterior se necesita establecer un orden de prioridad y eliminar o reducir gastos de menor
importancia y equidad que las pensiones. Por ejemplo, el Poder Judicial recibió en 2013, 5.4%
del presupuesto estatal mientras que la salud recibió 11.6%, en base al PIB las proporciones
fueron 1% y 2.2%, o sea que el primero tomó la mitad de la segunda. Aunque esto implica una
reforma de la Constitución, la cual obliga a que la Judicatura reciba 6% del presupuesto, debe
12 La recaudación del sistema aumentó en 2013 porque se aumentó el salario mínimo.
19

tratar de eliminarse dicha clausula. También habría que suprimir el subsidio de la gasolina al
transporte público pues su costo fiscal es mayor que el ingreso que se percibe por el impuesto
por ese concepto, así como abolir el subsidio a los cilindros de gas licuado. En 2013, $315
millones (1.3% del PIB) se asignaban a subsidios a la energía y parte de ellos favorecen a la
clase media. El esquema separado de IPSFA enfrenta un severo déficit actuarial y recibe
subsidios fiscales, de ser integrado al sistema general con pensiones menos generosas se lograría
una reducción del gasto. Es predecible que estas medidas generen oposición, pero los
gobernantes tienen que escoger que es lo más esencial y elaborar una lista para recortes
comenzado con los gastos más superfluos y menos importantes.
Por último debería prohibirse promulgar leyes o normas que creen prestaciones adicionales a las
existentes o las flexibilicen, sin someterlas previamente a un estudio actuarial de factibilidad.
4. Incrementar los ingresos del sistema previsional
A más del incremento de la rentabilidad ya analizada, se recomiendan las medidas siguientes
para reducir la evasión, elusión y mora a fin de incrementar el ingreso: a) constituir una
recaudación centralizada y unificada a través del Ministerio de Hacienda de los impuestos y
contribuciones sociales, podría obligarse a los municipios y darle una comisión sobre lo
recaudado; b) establecer un formulario único para salud y pensiones, así como cruce de
información entre los dos gestores, con un acuerdo entre ellos, a fin de capturar a los cotizan a
salud pero no a pensiones, estos trabajadores tendrían además protección en caso de invalidez y
muerte; c) hacer un contraste entre las empresas en el registro de comercio, DIGESTYC y las
AFP y que, de acuerdo con los resultados, la Dirección General de Inspección del Ministerio de
Trabajo tome la acción necesaria; y d) establecer fuertes multas a las empresas evasoras y
morosas cargando tasas de interés superiores a la de mercado y ejecutar dichas sanciones y darles
amplia publicidad por los medios de comunicación.
En la sección de cobertura se sugirió la incorporación obligatoria de los emigrantes, lo cual
aumentaría los ingresos; para ello se necesitaría que el Ministerio de Relaciones Exteriores tome
acción efectiva. De igual forma se aconsejó la incorporación obligatoria de los profesionales
independientes que cobran altos honorarios por servicios, utilizando para ello data del impuesto
sobre la renta. La incorporación de los independientes informales de bajo ingreso sería más
difícil pero podría hacerse obligatoria de forma gradual comenzando con aquellos grupos bien
organizados y que pagan IVA o impuesto sobre la renta, tal como se está haciendo en Chile.
Hay que estimular el ahorro voluntario complementario para mejorar la tasa de reemplazo basada
en las cuentas individuales obligatorias, como se hace en muchos países del mundo (Valero,
2011). Por último debe evitarse aprobar medidas que reduzcan la recaudación. Por ejemplo, la
Asamblea Legislativa está discutiendo una ley que exime de la cotización a salud y pensiones, a
las empresas que creen empleo juvenil y a estos trabajadores (E Asafondos, 2014)
5. Cambiar el modelo previsional
El análisis de la “re-reforma” (Equipo Técnico, 2013b), un término acuñado por mí para
distinguirla de la “reforma estructural” o privatización, debería resumirse y basarse en el estudio
20

comparativo editado por mí (del cual tienen una copia digital y un resumen impreso), el más
abarcador y actualizado que existe en la literatura (Mesa-Lago, 2013). El análisis del Equipo
tiene varios problemas: a) el de Argentina y Bolivia es excesivamente largo (3 páginas) y no
entra en detalle en los serios problemas de sostenibilidad financiera de ambas; b) se usa el
término “sistema multipilar” pero en El Salvador este se conoce como “sistema mixto” y mejor
sería usar este; c) sugiero suprimir la cita del Banco Mundial pues se refiere al paradigma teórico
pero no a lo que el Banco apoyó en la práctica que fue el modelo chileno, también eliminar el
cuarto pilar; d) Chile no es ejemplo de modelo multipilar o mixto sino que es el modelo
prototípico “substitutivo” pues cerró el sistema público y lo convirtió en “privado”
(capitalización individual gestionada por AFP), que copió El Salvador, además se le dedica
media página y no se detallan las mejoras que hizo en los principios de seguridad social;13 e)
Uruguay sí es un modelo mixto, pero no ha tenido re-reforma sino reforma paramétrica y se le
dedican dos páginas.
Como parte de un grupo de expertos, yo recomendé en 1994 un sistema mixto de dos pilares para
El Salvador: uno público con capitalización colectiva parcial que pagaría una pensión básica y
otro de capitalización individual que sufragaría una pensión complementaria. Un conocido
actuario demostró las bondades de este modelo sobre el de capitalización individual plena, pero
la Asamblea aprobó el último sin una amplia discusión pública. Varios diputados desean ahora
cambiar al sistema mixto, pero han transcurrido 20 años y la deuda previsional se ha disparado lo
que constituye un obstáculo; además no es igual pasar de un sistema de reparto a uno mixto que
de uno de capitalización individual con 18 años de funcionamiento con derechos adquiridos a
uno mixto.
Muchos de los que desean el sistema mixto asumen que el pilar público será de reparto sin
reserva, que el gobierno expropiará los valores de deuda pública emitidos por unos $5,000
millones con lo que se resolverá el costo fiscal y que el Estado se hará responsable de su
financiamiento. Pero legalmente habría que traspasar dichos valores al pilar de capitalización
individual pues los asegurados son sus propietarios. Otro problema es qué hacer con la
cotización actual de 13% al SAP; técnicamente debería pasarse toda al pilar de capitalización,
pero algunos países con sistema mixto (Argentina hasta 2008 y Uruguay) dividieron la
cotización en dos, pasaron la del empleador al pilar público (para reducir el costo fiscal) y la del
trabajador al pilar privado. Supongamos que se divide la cotización del SAP de 13% a la mitad,
esto significaría que si la tasa de reemplazo es juzgada baja por un sector de la población, la
división de la cotización reduciría el depósito en la CIAP a la mitad y asimismo mermaría la tasa
de reemplazo. Por otra parte el Estado tendría que pagar una pensión básica a todos los
asegurados a través del pilar público (incluso a los que no reciben una pensión mínima), lo cual
aumentaría el costo fiscal.
Mi estudio sobre la re-reforma de pensiones en Argentina, Bolivia, Chile y Hungría, muestra que
todas salvo Hungría mejoraron algunos aspectos sociales del modelo. Las de Argentina y Bolivia
cerraron el sistema/pilar de capitalización individual y traspasaron a todos sus asegurados y
fondos al sistema de reparto (mezclándolos con los anteriores asegurados que ya estaban en ese
13 Esta terminología y su taxonomía se encuentran en el Cuadro 1 de mi estudio de 2011, y se desarrollan en mi libro
Reassembling Social Security Security: A Survey of Pension and Health Care Reforms (Baltimore: Johns Hopkins
University Press, 2008) y en varios artículos publicados en Revista Internacional del Trabajo, Revista Internacional
de Seguridad Social, Revista de la CEPAL, etc.
21

sistema) pero prueba que a largo plazo sufrirán serios problemas de sostenibilidad financiera que
comprometerán el pago de las pensiones. Por otra parte, la re-reforma chilena de Michelle
Bachelet mantuvo el sistema de capitalización pero universalizando la pensión asistencial para
los pobres y grupo de bajo ingreso, haciendo un aporte estatal para mejorar las pensiones bajas,
infundiendo mayor solidaridad social y equidad de género, y fomentando la competencia,
además ha sido la única que aseguró la sostenibilidad financiera-actuarial del sistema (Mesa-
Lago, 2013). Aunque hay diferencias muy notables entre los sistemas de capitalización
individual de Chile y El Salvador (por ejemplo, en el primero el costo fiscal se ha reducido y se
cubre con superávit del presupuesto), debería desarrollarse este enfoque en el documento.
6. Ayuda financiera internacional
En el seminario sobre reforma previsional realizado por la SSF en diciembre de 2013, asistieron
representantes del Banco Mundial y el FMI, estos consideraron que el diagnóstico del documento
era adecuado pero la solución no era suficientemente drástica y que para equilibrar el sistema
habría que efectuar reducciones en las pensiones en curso de pago. Sin embargo esto violaría los
derechos adquiridos de los pensionados y podría generar un recurso de inconstitucionalidad a
más de que sería extremadamente difícil de aprobar por la Asamblea. Ambos organismos
internacionales eran más flexibles al tiempo de la crisis financiera global, pero ahora son más
estrictos e impondrán fuertes condiciones para recibir ayuda al próximo gobierno (E Segovia,
2014).
7. Cooperación técnica de la OIT y estudios actuariales periódicos
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es la institución mundial con el mejor equipo
de actuarios especializados en pensiones y su criterio sobre la re-reforma tendría amplia
credibilidad, incluyendo a los trabajadores. Debido a los problemas complejos analizados en este
informe y el hecho que tanto las proyecciones del Equipo Técnico como las de Asafondos están
basadas en la asesoría de Eduardo Melinsky, recomiendo que un actuario de la OIT con probada
experiencia sobre la región, especialmente del sistema previsional salvadoreño, preste la
asistencia técnica. Sería ideal Fabio Durán que fue jefe actuarial en la CCSS por muchos años,
trabajó conmigo en dos estudios actuariales de El Salvador y actualmente es actuario en la OIT
con experiencia en todo el mundo.
El actuario realizaría cuatro tareas: a) revisaría las proyecciones de Melinsky para el Equipo
Técnico y Asafondos y, de encontrar algún fallo serio, haría las correcciones necesarias; b)
estudiaría la factibilidad actuarial de varias propuestas hechas en mi informe; c) desarrollaría una
proyección del costo de un modelo mixto, estableciendo las condiciones y derechos, como la tasa
de reemplazo, la cotización, etc.; y d) establecería una base sólida para que los formuladores de
política supieran con certeza a qué atenerse ya sea con una re-reforma del sistema actual de
capitalización individual o con uno sistema mixto.
En mis entrevistas con distintas entidades encontré un consenso muy amplio sobre la asesoría de
la OIT: el Ministro de Hacienda, la Presidenta del BCR, el Secretario Técnico de la Presidencia,
el Superintendente del Sistema Financiero, el Superintendente Adjunto de Pensiones, un buen
número de Diputados el Presidente de Asafondos. Se recomienda que el gobierno de inmediato
22

solicite dicha ayuda técnica por los canales convencionales, pues puede tomar tiempo que envíen
al actuario.
Es muy importante que cualquiera que sea la re-reforma, se realicen estudios actuariales
obligatorios cada dos o tres años. El Equipo Técnico tiene un modelo que sería revisado por la
OIT y la capacidad para hacer dichas valuaciones periódicas. Por ello es esencial mantenerlo,
pues si no la nación perdería un valioso recurso profesional y años de trabajo. El próximo
gobierno en el Salvador, tendría una base muy sólida para acometer la re-reforma: el documento,
mi informe, la revisión de la OIT, la Encuesta de Protección Social y un Equipo Técnico que
podría correr diversas combinaciones.
V. CAMPAÑA DE DIVULGACIÓN-EDUCACIÓN Y DIÁLOGO SOCIAL
A pesar de su enorme importancia, el tema previsional estuvo ausente durante la campaña
electoral. Es obvio que el tema es muy sensible políticamente y que será imposible llevar a cabo
la re-reforma en la próxima administración si no va precedida de una intensa campaña educativa
nacional, a través de todos los medios de comunicación, para que los salvadoreños entiendan la
gravedad de la situación y la urgencia de enfrentarla, así como desmitificar algunas percepciones
ilusorias como que es posible recibir una tasa de reemplazo de 70% del último salario. También
sería útil comparar al sistema previsional salvadoreño con otros de capitalización individual y de
reparto en la región, por ejemplo en cuanto a cobertura, edad de retiro y otras variables clave. No
puede repetirse la reforma de 1996, aprobada de madrugada sin una amplia discusión pública, es
imprescindible un diálogo social, con participación de todos los sectores involucrados.
En mi entrevista con diputados de los diversos partidos, varios de ellos plantearon que era crucial
un acuerdo entre ellos, una decisión concertada con “desgate compartido”, un pacto a fin de no
utilizar el tema para ganancia política. También sería útil que el Presidente de la República se
reúna antes de la segunda vuelta electoral con los dos candidatos y les plantee la necesidad de un
acuerdo público para que se lleve a cabo la re-reforma cualquiera que sea el que gane. Las cinco
centrales de trabajadores deben involucrarse en una discusión informada, para lo cual ha sido
muy valioso el entrenamiento auspiciado por la Central Única de Trabajadores de Brasil y la
firma de un acuerdo de dichas centrales con una plataforma que incluye el tema previsional (E
Segovia, 2014). Las asociaciones de empleadores y Asafondos han de participar en el debate, al
que sería muy importante que asesorasen los tanques de pensamiento (FundaUngo, Fusades) y la
academia.
Habría que crear un fondo público para la campaña y el diálogo social. Es probable que los
organismos financieros internacionales y regionales aportasen parte; también debería contribuir
el gobierno y la empresa privada, y Asafondos está dispuesto a aportar.
Debido que hay elecciones legislativas en marzo de 2015 y el cambio en la composición en la
Asamblea en mayo, habría un período de un año para la campaña educativa y el diálogo social (E
Segovia, 2014). El nuevo gobierno tendrá varios instrumentos útiles: los documentos y
proyecciones del Equipo Técnico y de Asafondos, así como este informe, un modelo que
permitirá hacer simulaciones con diversas variables, y la cooperación actuarial y técnica de la
OIT. El Cuadro 7 abajo presenta un cronograma tentativo para el proceso de la re-reforma.
23

Cuadro 7 . Cronograma tentativo para la re-reforma previsional
Año/Mes Actividad
2014
5 de febrero Mesa-Lago envía su informe revisado
Febrero Solicitar ayuda actuarial a la OIT
30 Abril Equipo Técnico termina el documento final
Incorporar recomendaciones de Mesa-Lago
Reducir documento, sacar cuadros, pasar metodología a Anexos
Preparar Resumen Ejecutivo
Mayo-Julio Visita OIT, revisión de proyecciones, cálculo actuarial sistema mixto
Agosto Incorporar cambios necesarios en el documento por Equipo Técnico
Sept.-Diciembre Campaña de educación ciudadana, diálogo social,
Sept 2014-Enero 2015 Elaboración del borrador de Ante-proyecto de Ley de Re-reforma
2015
Marzo Elecciones legislativas
Mayo Toma de posesión nueva legislatura
Mayo-Junio Presentación del Ante-Proyecto de Ley de Re-reforma
He dedicado 20 años de esfuerzos a mejorar el sistema previsional de El Salvador y abrigo la
esperanza de que se acometa una re-reforma integral en los próximos cinco años, pues ya no se
puede esperar más.
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Equipo Técnico: Omar Martínez Coordinador, Gerber Ardón, José Rodolfo Castillo, Julieta Fuentes,
Leily Mendoza y Sergio Tamayo, 13, 14 y 17 enero.
Consejo Directivo del SSF: Víctor Ramírez, Omar Martínez, José Alvarenga, Willian Calderón, William
Durán, Genaro Escalante, Sigfredo Gómez, Carlos Mejía, Francisco Mejía, Juan Murillo, Gustavo
Soriano, José Saúl Quijada, 15 enero.
Equipo Económico: Ministro de Hacienda Carlos Cáceres, Presidenta BCR Martha Evelyn Rivera, Sub-
Secretario Hacienda Ingresos Mauricio Guardado, Superintendente Sistema Financiero Víctor Ramírez,
Superintendente Adjunto Pensiones Omar Martínez, 15 enero.
Industria AFP: Presidentes Asafondos René Novellino, AFP Confía Lourdes Arévalo, AFP Crecer Ruth
del Castillo, 15 enero.
25

Gabinete Económico: Secretario Técnico de la Presidencia Alexander Segovia y Leslie Quiñones,
Ministro de Economía Armando Flores, Ministro de Agricultura Pablo A. Ochoa, Carlos Cáceres, Martha
Evelyn de Rivera, Víctor Ramírez, Omar Martínez, 16 enero.
Diputados de la Asamblea Legislativa y Asesores en materia de Pensiones, 16 enero.
26