Technical ReportPDF Available

Hulp en Recht aan de Keukentafel: De toegang tot de Wet maatschappelijke ondersteuning volgens lokale professionals

Authors:

Abstract and Figures

Sinds de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) wordt gemeentelijk gefinancierde zorg pas toegekend nadat de gemeente onderzoek heeft gedaan naar de persoonlijke situatie van de betreffende burger. Dit heeft de rol van lokale sociale professionals drastisch veranderd: deze heeft naast zorgkennis nu ook juridische kennis nodig. Het HU-lectoraat Toegang tot het Recht heeft een verkennend onderzoek gedaan naar deze juridische competenties bij sociale professionals. In bijna 90 procent van de gemeenten zijn wijkteams opgericht die in veel gevallen het onderzoek naar de zorgvraag van burgers, bekend geworden als ‘het keukentafelgesprek’, voor de gemeente uitvoeren. De sociale professionals in deze teams moeten als poortwachter van de gemeentelijke voorzieningen kijken naar de behoeftes, mogelijkheden en omstandigheden van burgers. Dit is een grote verantwoordelijkheid, die de rechten en levens van mensen in kwetsbare posities sterk kan beïnvloeden. Sociale professionals zijn echter primair opgeleid om hun beroep uit te oefenen op basis van hulpverleningscompetenties, terwijl ze nu ook de juridische gevolgen van hun adviezen aan burgers moeten kennen. De manier waarop professionals nieuwe wet- en regelgeving begrijpen en uitvoeren, heeft invloed op de mate waarin mensen toegang hebben tot sociale voorzieningen. Dit verkennende onderzoek gaat over de juridische competenties van sociale professionals in het kader van de Wmo. Herkennen zij de juridische gevolgen van hun handelen? Hoe gaan ze om met de juridische procedure van het keukentafelgesprek? Voor dit onderzoek zijn zeven keukentafelgesprekken geobserveerd, aangevuld met individuele- en groepsinterviews met generalisten en specialisten. Uit het onderzoek blijkt dat de juridische kennis van professionals in wijkteams weliswaar groter is dan van professionals die specialistische zorg bij mensen thuis bieden, maar dat er zeker ruimte is voor verbetering. Het beleidsideaal van het versterken van de ‘eigen kracht’ van burgers gaat momenteel te weinig samen met juridische empowerment. Professionalisering van de juridische vaardigheden van sociale professionals is nodig om de gelijkwaardigheid en de rechtsbescherming van burgers te kunnen waarborgen.
Content may be subject to copyright.
L
ECTORAAT
T
OEGANG TOT HET
R
ECHT
.
Hulp en recht aan de keukentafel
De toegang tot de Wet maatschappelijke ondersteuning volgens lokale professionals
Auteurs
Dorien Claessen MSc
Mr. dr. Quirine A.M. Eijkman
Dr. Majda Lamkaddem
november 2017
© Hogeschool Utrecht, 2017
Bronvermelding is verplicht. Verveelvoudigen voor eigen gebruik of intern gebruik is toegestaan.
1
COLOFON
Het Kenniscentrum Sociale Innovatie (KSI) van de Hogeschool Utrecht is een bundeling van een
aantal lectoraten op het gebied van zorg en welzijn, sociaal beleid, maatschappelijke participatie,
ondersteuning en dienstverlening, arbeid, recht en veiligheid. Het doel van het kenniscentrum is
om kennis te ontwikkelen, te bundelen en over te dragen ten behoeve van onderwijs en praktijk.
Het lectoraat Toegang tot het Recht richt zich op juridisch en sociaalwetenschappelijk onderzoek
over maatschappelijke vraagstukken rondom de toegang tot het recht. Dit onderzoek vond plaats
binnen deze onderzoekslijn en sluit aan bij het KSI-brede onderzoek ‘gebiedsgericht werken’.
Daarnaast is dit project aangesloten bij de landelijke werkgroep Mensenrechten & Social Work.
Jaar van uitgave: 2017
ISBN: 978-90-8928-113-5
Contact en adres
Kenniscentrum Sociale Innovatie, Hogeschool Utrecht
Lectoraat Toegang tot het Recht
Padualaan 101 3584 CS Utrecht
Telefoon secretariaat: 088-4819222
Email: dorien.claessen@hu.nl
www.socialeinnovatie.hu.nl /www.hu.nl
Met dank aan:
Sociale professionals en cliënten in de provincie Utrecht
Kennisplatform Utrecht Sociaal (kUS)
Klankbordgroep:
Dr. Eijmert Mudde, Hogeschool Leiden
Mr. dr. Matthijs F. Vermaat, Van der Woude de Graaf Advocaten
Dr. Martijn van Lanen, Tilburg University
2
Inhoudsopgave
COLOFON .................................................................................................................................................. 1
SAMENVATTING ....................................................................................................................................... 3
1. INLEIDING ......................................................................................................................................... 5
1.1 PROBLEEMSTELLING ............................................................................................................................. 7
1.2 ONDERZOEKSVRAGEN ........................................................................................................................... 8
1.3 DOELSTELLING .................................................................................................................................... 8
1.4 OPBOUW VAN HET RAPPORT .................................................................................................................. 9
2. LOKALE SOCIALE PROFESSIONALS EN DE WET MAATSCHAPPELIJKE ONDERSTEUNING ................... 10
3. METHODOLOGIE ............................................................................................................................. 13
3.1 METHODE ........................................................................................................................................ 13
3.2 DATA-ANALYSE ................................................................................................................................. 14
3.3 RESPONDENTEN ................................................................................................................................ 16
4. LEGAL CAPABILITIES VAN GENERALISTEN EN SPECIALISTEN AAN DE KEUKENTAFEL ....................... 19
4.1 KENNIS VAN DE ALGEMENE JURIDISCHE PROCEDURE.................................................................................. 19
4.1.1 Generalisten ............................................................................................................................. 19
4.1.2 Specialisten ............................................................................................................................... 19
4.1.3 Tussenconclusie ........................................................................................................................ 20
4.2 JURIDISCHE VAARDIGHEDEN BIJ HET VORMGEVEN VAN HET KEUKENTAFELGESPREK .......................................... 20
4.2.1 Generalisten ............................................................................................................................. 20
4.2.2 Specialisten ............................................................................................................................... 23
4.2.3 Tussenconclusie ........................................................................................................................ 25
4.3 HOUDING TEN OPZICHTE VAN DE JURIDISCHE PROCEDURE .......................................................................... 26
4.3.1 Generalisten ............................................................................................................................. 26
4.3.2 Specialisten ............................................................................................................................... 29
4.3.3 Tussenconclusie ........................................................................................................................ 31
5. CONCLUSIE ..................................................................................................................................... 32
6. BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................................. 36
3
Samenvatting
Dit rapport verkent juridische kennis, vaardigheden en houdingsaspecten van lokale sociale
professionals bij het vormgeven van de toegang tot de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo 2015). Sinds de wet in werking is getreden, op 1 januari 2015, is de gemeente verplicht
onderzoek te doen naar de persoonlijke situatie van mensen die zich melden met een
ondersteuningsvraag. Uit dat onderzoek, bekend geworden als het ‘keukentafelgesprek’, moet
blijken of een cliënt zijn beperkingen het hoofd kan bieden met algemeen toegankelijke
voorzieningen (bijvoorbeeld activiteiten in een buurthuis) en de inzet van gebruikelijke hulp van
familie, vrienden en kennissen. Als dit niet afdoende is, kan hij een aanvraag doen voor een
maatwerkvoorziening zoals huishoudelijke zorg, een woningaanpassing of specialistische
begeleiding.
In sommige gemeenten voeren Wmo-consulenten, in dienst van of tijdelijk ingehuurd door de
gemeente, dit onderzoek uit. In bijna 90 procent van de gemeenten zijn echter wijkteams
opgericht waarvan een (onbekend) deel deze onderzoeken voor de gemeente uitvoert, al dan niet
met het mandaat om een (juridisch) besluit voor een maatwerkvoorziening te nemen. De
gemeente blijft wel formeel verantwoordelijk.
Aan de hand van een casestudy van twee posities aan de keukentafel worden in dit rapport
juridische competenties in kaart gebracht en vergeleken. Het gaat om generalisten in een
wijkteam en specialisten in een maatwerkvoorziening. De generalisten voeren het
keukentafelgesprek namens een middelgrote gemeente in de provincie Utrecht, en zijn
gemandateerd om het besluit over een maatwerkvoorziening te nemen. De specialisten werken
voor een maatwerkvoorziening en begeleiden cliënten met cognitieve beperkingen bij het
keukentafelgesprek in diverse gemeenten in Utrecht. Deze functies zijn geselecteerd omdat zij
exemplarisch kunnen zijn voor het handelen van professionals aan de keukentafel. Zeven
keukentafelgesprekken zijn participerend geobserveerd, waarop tien individuele interviews en
twee groepsinterviews met generalisten en specialisten volgden tussen oktober 2016 en mei
2017. Op basis van het public legal education evaluation framework (Collard et al., 2011) zijn de
data gecategoriseerd in de domeinen kennis, vaardigheden en houding. Het gaat ten eerste om
kennis van de algemene procedure van de Wmo, de belangrijkste juridische vaardigheden die men
gebruikt bij het vormgeven van de toegang tot de Wmo, en het rechtsbewustzijn en de bereidheid
om juridische kennis te gebruiken of te vergaren.
Dit rapport laat zien dat de generalisten in een wijkteam meer juridische kennis hebben dan de
specialisten in een maatwerkvoorziening. Dit kan deels verklaard worden doordat generalisten
het keukentafelgesprek uitvoeren onder de formele verantwoordelijkheid van de gemeente.
Generalisten hebben meerdere petten op: ze zijn hulpverlener en poortwachter tot de Wmo. Zij
zoeken een vertrouwelijk contact met de cliënt en proberen tegelijkertijd voldoende informatie
te verzamelen om het besluit voor een maatwerkvoorziening verbaal en schriftelijk te
onderbouwen. Communicatieve en interpersoonlijke vaardigheden zijn nodig om met anderen
aan de keukentafel, soms door onderhandeling, tot overeenstemming te komen. De procedure
vergt een nauwkeurige en planmatige voortgang om wettelijke termijnen te halen en juridische
verantwoording te onderkennen en eventueel te voorkomen. Specialisten dienen vooral het
4
Hulp en recht aan de keukentafel - Samenvatting
belang van de maatwerkvoorziening te onderbouwen op, en identificeren kansen en obstakels om
te sturen op een bevredigende uitkomst voor de cliënt en de eigen organisatie. Generalisten lijken
meer rechtsbewust dan specialisten en houden rekening met de mogelijke juridische gevolgen van
het keukentafelgesprek. Af en toe zijn ze minder transparant over de juridische procedure omdat
informatie zou kunnen leiden tot verwarring bij de cliënt of om de eigen positie niet te
ondermijnen. Zij zijn zich bewust van mogelijke subjectiviteit van hun besluit en zij zoeken naar
(juridische) kaders. Specialisten zien vooral het belang van een samenwerkingsrelatie met de
Wmo-consulent of de generalist, en zijn daarom minder met de juridische kant van de zaak bezig.
Hierdoor zijn ze zich minder bewust van de rechten van cliënten tijdens het keukentafelgesprek.
Ondanks een aantal methodologische beperkingen van dit onderzoek concluderen we dat
juridische kennis en vaardigheden, een bewustzijn van rechtsgevolgen voor cliënten, en het
juridisch kunnen verantwoorden van professioneel handelen, (nieuwe) noodzakelijke
competenties zijn voor lokale professionals om in het krachtenveld van het sociaal domein te
kunnen opereren. Met het in werking treden van de Wmo is er een nieuwe benadering ontstaan
van de uitvoering van zorg door de overheid. De wetgever lijkt overgestapt van gelijkheid als
dragend rechtsidee bij de toegang tot zorg, naar ‘ieder het zijne’. Dat draagt een aanzienlijk risico
van willekeur in zich. Generalisten moeten als poortwachter van de gemeentelijke voorzieningen
onderscheid maken naar behoefte, mogelijkheden en omstandigheden van cliënten. Dit is een
ongekende verantwoordelijkheid, die de rechten en levens van mensen in kwetsbare posities sterk
kan beïnvloeden. Het vergt veel van de professionaliteit van lokale sociale professionals om de
juridische gevolgen van het eigen handelen voldoende te (kunnen) onderkennen. Zij zijn per slot
van rekening primair opgeleid om hun beroep uit te oefenen op basis van hulpverlenings-
competenties, zoals het werken met individuen, families en netwerken.
In de beleidsmatige ontwikkeling van de wijkteams, waarvan generalisten meer juridische
vaardigheden hebben dan specialisten in een maatwerkvoorziening, bestaat het risico dat er te
weinig rekening gehouden wordt met het imponerende effect van de beslissingsmacht van
generalisten. Aan de keukentafel brengen zij een nieuwe rechtsbetrekking tussen de lokale
overheid en burgers tot stand. Onder de formele verantwoordelijkheid van gemeenten lijkt dit
echter ook onbedoelde gevolgen te hebben voor de geschillenbeslechting van cliënten. Doordat
generalisten naast hulpverlener ook poortwachter zijn, bestaat het risico dat wijkteams een
beleidsinstrument worden bij het voorkomen van juridisering. Het beleidsideaal van het
versterken van de ‘eigen kracht’ gaat dan te weinig samen met juridische empowerment van
cliënten.
Professionalisering van juridische vaardigheden van lokale professionals is nodig teneinde
gelijkwaardigheid en rechtsbescherming van cliënten te waarborgen. Legal capabilities moeten
verankerd zijn in een sterk rechtsbewustzijn, kennis van wet- en regelgeving en daadkracht om de
rechtspositie van cliënten te versterken in het lokale krachtenveld. Niet alleen sociale
professionals en hun organisaties, maar ook gemeenten doen er goed aan de beroepscode van de
Beroepsvereniging van Professionals in Sociaal Werk en de uitgangspunten van de International
Federation of Social Workers, gebaseerd op sociale rechtvaardigheid en mensenrechten, te
onderschrijven om de identiteit en kwaliteit van Social Work te waarborgen.
5
Hulp en recht aan de keukentafel - Inleiding
1. Inleiding
Het sociaal domein is volop in ontwikkeling door de
maatschappelijke, economische en politieke transitie van de
verzorgingsstaat naar een ‘participatiesamenleving’. Dit betekent
een omvangrijke stelselwijziging door de decentralisaties van zorg,
werk en jeugdhulp. Behalve in de Jeugdwet en de Participatiewet,
wordt dit geëffectueerd in de Wet maatschappelijke ondersteuning
20151 (Wmo). Gemeenten zijn daardoor meer dan ooit actief op
terreinen die mensen en hun rechten direct raken met betrekking
tot zorg, opvang, ondersteuning en participatie. Er is een
fundament gelegd voor Verzorgingssteden. Daarin zouden niet
zozeer protocollen leidend moeten zijn, maar ontdekken cliënten
en professionals in een nieuwe wisselwerking wat er nodig is voor
mensen met een beperking om te participeren in de samenleving.
Standaard diensten zoals aangeboden onder het oude stelsel van
de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) zijn per 1 januari
2015 vervangen door maatwerk: op de persoon toegesneden
oplossingen voor ondersteuningsvragen. De gemeente is sindsdien
wettelijk verplicht om onderzoek te doen naar de persoonlijke
situatie van mensen die zich melden. Uit dit onderzoek, bekend
geworden als het ‘keukentafelgesprek’, moet blijken of een cliënt
zijn beperkingen het hoofd kan bieden met algemeen toegankelijke
voorzieningen (bijvoorbeeld activiteiten in een buurthuis) en de
inzet van gebruikelijke hulp van familie, vrienden en kennissen. Als
dit niet afdoende is, kan hij2 een aanvraag doen voor een
maatwerkvoorziening zoals huishoudelijke zorg, een
woningaanpassing of specialistische begeleiding.
Elke gemeente organiseert de uitvoering van het keukentafel-
gesprek op haar eigen manier. In veel steden zijn sociale wijkteams
ingericht die dit namens de gemeente uitvoeren.3 Doordat het
onderzoek is uitbesteed, is het voor burgers en hun belangen-
behartigers niet altijd duidelijk wie formeel beslist: de gemeente of
het wijkteam (Eijkman, 2017, p. 27).
1 In dit rapport wordt de afkorting Wmo aangehouden als de Wet maatschappelijke
ondersteuning 2015 wordt bedoeld.
2 Waar 'hij' staat kan ook 'zij' of 'hij/zij' worden gelezen.
3 Movisie heeft eind 2015 een peiling gehouden onder 234 gemeenten.
87 procent werkt met wijkteams (Arum & Schoorl, 2015, p. 6-7).
John (53) heeft sinds zijn
hersentumor geheugenproblemen.
Hij krijgt wekelijks vier uur
persoonlijke begeleiding van een
specialist op basis van een
gemeentelijke beschikking. Omdat
John zijn huishouden niet zelfstandig
kan runnen, deed de specialist een
melding bij de gemeente om
huishoudelijke zorg aan te vragen.
Het keukentafelgesprek is twee
weken later, waarbij de specialist
John en zijn hoogbejaarde
mantelzorger begeleidt. Stipt op tijd
stapt een dame binnen op spierwitte
sneakers. Ze slaat een dossier open
en zegt: ‘Is het duidelijk waarom we
dit gesprek hebben meneer?’ ‘Ja!’,
zegt John, maar verklaart zich niet
nader. De consulent stelt vragen aan
John en aan de specialist, waarbij het
tevens gaat over de aard van de
persoonlijke begeleiding door de
specialist. Na een uur merkt de
consulent dat de klok stilstaat. ‘Ja’,
zegt John, ‘Het is hier altijd kwart
voor vier.’ Hij gaat buiten een sigaret
roken. De consulent zegt: ‘Ik maak er
drie uur van, ik heb alleen nog een
handtekening van hem nodig.’ Na
binnenkomst vraagt ze aan John:
‘Meneer, mag ik je handtekening?’
‘Nee!’ roept John lachend. ‘Dan krijg
je ook geen thuiszorg!’ lacht de
consulent, waarna John het papier
tekent. ‘Je krijgt alles van me terug
per post’, zegt de consulent; ‘Heb je
nog vragen?’ ‘Nee’, antwoordt John,
maar stelt toch een vraag: ‘Jij bent
toch van de woningbouw?’ ‘Nee’,
antwoordt de consulent: ‘van de
gemeente.’
6
Hulp en recht aan de keukentafel - Inleiding
Als men overeenstemming bereikt, biedt het keukentafelgesprek de mogelijkheid om op een
informele en persoonlijke manier te bepalen wat nodig is in de leefsituatie van de cliënt. Sociale
professionals hebben daarbij de ruimte hun expertise te gebruiken om samen met de cliënt,
mantelzorgers en belangenbehartigers een oplossing te vinden die aansluit bij de behoefte en
persoonlijke leefsituatie. Het wordt echter lastig als de cliënt of belangenbehartiger een ander
idee heeft over ‘een op de persoon toegesneden oplossing’ (i.e. maatwerk) dan een wijkteam-
medewerker. Of als je als wijkteammedewerker ter verantwoording wordt geroepen doordat een
cliënt een bezwaar indient, terwijl je zelf vindt dat je goede zorg geboden hebt.
Tot nu toe was er in onderzoek en onderwijs vooral aandacht voor algemene hulpverlenings-
competenties zoals werken met individuen, systemen en groepen.4 Dit verkennende onderzoek
geeft zicht op juridische competenties van sociale professionals bij het vormgeven van de toegang
tot de Wmo. Herkennen zij bijvoorbeeld juridische gevolgen van hun handelen? Hoe gaan ze om
met verantwoordingseisen in het kader van de Wmo? Voor mensen die juridisch minder
zelfredzaam zijn, is de manier waarop lokale professionals wet- en regelgeving begrijpen en
implementeren immers heel belangrijk (Eijkman, 2017, p. 7).
Het herkennen van recht-gerelateerde situaties en de vaardigheden die nodig zijn om vervolgens
doeltreffend te handelen, worden gevat in het concept legal capability (Jones, 2010). Dit begrip is
tot nu toe onderzocht bij burgers en de wijze waarop zij omgaan met mogelijke juridische
problemen (Collard, Deeming, Wintersteiger, Jones & Seargeant, 2011). De cliënten in dit
onderzoek zijn door cognitieve beperkingen meer of minder afhankelijk van sociale professionals
bij de aanvraag van een maatwerkvoorziening. Daarom richten we ons in deze casestudy op de
legal capabilities van lokale professionals in twee posities aan de keukentafel: generalisten in een
wijkteam en specialisten in een maatwerkvoorziening. De generalisten voeren het keukentafel-
gesprek namens een gemeente in de provincie Utrecht. Hun verslaglegging bepaalt grotendeels
de inhoud van de beschikking voor een maatwerkvoorziening. De specialisten zijn werkzaam voor
een maatwerkvoorziening en begeleiden hun cliënten bij het keukentafelgesprek. Om zicht te
krijgen op hun legal capabilities gebruiken we het public legal education evaluation framework
(Collard et al., 2011) als kader bij de data-analyse. Legal capabilities kunnen worden geëvalueerd
in kennis, vaardigheid en houding, waarbij het vooral gaat om de vastberadenheid om tot actie
over te gaan (bijvoorbeeld Parle, 2009).
Van oktober 2016 tot februari 2017 namen de onderzoekers als participerend observant deel aan
zeven keukentafelgesprekken, waarop tien individuele interviews volgden met de dienstdoende
professionals. Daarnaast zijn er twee groepsinterviews gehouden: een met drie generalisten en
een met drie specialisten. Tot slot waren er verkennende en informele gesprekken met lokale
sociale professionals uit het netwerk van de onderzoekers.
4 Zie bijvoorbeeld: Movisie: Leerpakket Wmo-competenties: https://www.movisie.nl/tools/leerpakket-
wmo-competenties. Kennisplatform Utrecht Sociaal: Bouwstenen voor sociale (wijk)teams:
https://www.werkplaatsensociaaldomein.nl/nieuws/wmo-wijzer-bouwstenen-sociale-wijkteams
7
Hulp en recht aan de keukentafel - Inleiding
1.1 Probleemstelling
Het woord ‘keukentafelgesprek’ suggereert wellicht een huiselijke gemoedelijkheid en
vrijblijvendheid. De inhoud van dit gesprek bepaalt echter grotendeels hoe persoonlijk maatwerk
vorm krijgt. In de Wmo is de gemeente verplicht tot het treffen van een maatwerkvoorziening,
maar pas nadat andere oplossingen niet toereikend zijn gebleken. Maatwerk (algemeen
toegankelijk) is dus iets anders dan een maatwerkvoorziening. Ondersteuning door een
wijkteamgeneralist kan maatwerk zijn als dat de vraag van de cliënt voldoende beantwoordt. Het
onderzoek door of namens de gemeente mondt dus niet per se uit in een beschikking. Dat gebeurt
pas als een maatwerkvoorziening nodig blijkt, of als de gemeente en de burger er samen niet
uitkomen (Vermaat, 2015, p. 107). Het keukentafelgesprek is dus geen machtsvrije ontmoeting in
een huiselijke ruimte (Hilhorst & Van der Lans, 2016). Tijdens deze gesprekken handelen lokale
sociale professionals op terreinen die mensen en hun rechten direct raken, zoals hulp,
ondersteuning en participatie.
Door de transitie naar maatwerk hebben professionals meer handelingsruimte gekregen. Ze
kunnen hun expertise inzetten voor oplossingen die passen bij de leefsituatie van de cliënt, zonder
dat protocollen de handelingsruimte sterk beperken. Tegelijk leidt het maatwerk in het kader van
de Wmo tot nieuwe verantwoordingseisen. Op basis waarvan komt een generalist bijvoorbeeld
tot een besluit over de inhoud van maatwerk? Hoe onderbouwt een specialist de noodzakelijkheid
van zijn begeleiding?
In de discretionaire ruimte van sociale professionals is moraliteit inherent verbonden met het
handelen (Jacobs, Meij, Terwolde & Zomer, 2008; Van Doorn, 2008). Jacobs et al. (2008) spreken
in dezen van normatieve professionaliteit als ‘het doen van waarden’. Hierdoor hebben sociale
professionals diverse strategieën om regels en procedures in te passen in hun eigen normatief
professionele kaders. Inherent aan hun uitvoeringspraktijk is een spanningsveld tussen hulp en
recht (De Savorin Lohman & Raaf, 2001). Procedures kunnen goede hulp aan cliënten beperken,
of de regels van de organisatie of gemeente kunnen ontoereikend zijn om een ondersteunings-
vraag te beantwoorden. Hun alledaagse werk is dus sterk ingericht op persoonlijke idealen, en
normatieve overwegingen spelen dan logischerwijs ook een rol bij het begrijpen en uitvoeren van
nieuwe wet- en regelgeving.
Door de toenemende nadruk op persoonlijk maatwerk verandert de rechtsbetrekking tussen de
gemeente en burgers. De Transitiecommissie Sociaal Domein constateert in haar essaybundel Wie
houdt er niet van kakelbont? dat juist de fundamentele verandering tussen overheid en burgers
tot nu toe te weinig aandacht heeft gehad (Noten, 2016, p. 7). Door decentralisatie wordt deze
deels informeler, minder juridisch en meer laagdrempelig. Door sociale professionals handelings-
ruimte te geven in de communicatie met burgers, wordt gestreefd naar een gehumaniseerde
rechtsbetrekking (Vonk, Klingenberg, Munneke & Tollenaar, 2016). Ondersteuningsvragen zouden
dan snel en op een humane manier afgehandeld kunnen worden. Niet met een formulier of aan
het loket, maar aan de keukentafel.
8
Hulp en recht aan de keukentafel - Inleiding
Zo kunnen tegelijkertijd burgers op hun eigen verantwoordelijkheid worden gewezen, op zo’n
manier dat daar geen juridische geschillen over ontstaan. Door in samenspraak na te gaan welke
voorzieningen passend zijn, kunnen geschillen in een informeel traject worden opgelost zonder
juridische middelen als een bezwaarschrift of beroep (Vonk, 2016, p. 10). Tollenaar (2016) stelt
dat het decentralisatieproces zich in de praktijk deels lijkt te richten op het verminderen van
juridische weerstand bij burgers. Lokale sociale professionals kunnen dus de juridische
zelfredzaamheid van cliënten (willen) bevorderen, maar het openbaar bestuur zit daar niet per
definitie op te wachten (Eijkman, 2017, p. 27).
Aan de keukentafel wordt de veranderende rechtsrelatie tussen overheid en burger concreet tot
stand gebracht door wijkteamgeneralisten. Zij hebben daarbij verschillende petten op: die van
zorgverlener en die van poortwachter tot de toegang tot de Wmo. Specialisten zijn in meer of
mindere mate afhankelijk van het besluit van de wijkteamgeneralist. Zij behartigen de belangen
van hun cliënt en van de eigen organisatie. Dit leidt tot de vraag of beide groepen sociale
professionals de kennis, vaardigheden en houding hebben om met de nieuwe wet- en regelgeving
uit de voeten te kunnen. Legal capabilities van sociale professionals kunnen immers invloed
hebben op gelijkwaardigheid, rechtsbescherming en verweermogelijkheden van cliënten tijdens
het keukentafelgesprek.
1.2 Onderzoeksvragen
Op basis van probleemstelling is de hoofdvraag van dit onderzoek: Welke ‘legal capabilities’
gebruiken generalisten en specialisten bij het vormgeven van de toegang tot de Wmo voor
cliënten met cognitieve beperkingen in de regio Utrecht?
De volgende deelvragen worden beantwoord:
1) Welke kennis van de procedure Wmo herkennen of benoemen generalisten en specialisten?
2) Welke juridische vaardigheden gebruiken generalisten en specialisten bij het vormgeven van
de toegang tot de Wmo?
3) Hoe verhouden generalisten en specialisten zich ten opzichte van de procedure van de
Wmo?
4) Zijn er verschillen tussen legal capabilities van generalisten en specialisten en welke
aspecten hebben daar invloed op?
1.3 Doelstelling
Dit onderzoek beoogt inzichten te verwerven in actuele samenwerkings- en professionaliserings-
vraagstukken in het gebiedsgerichte werken van sociale professionals, conform de brede
onderzoekslijn van het KSI van de Hogeschool Utrecht. Daarmee draagt het bij aan de vernieuwing
van beroepsopleidingen Social Work. In de huidige discussie over professionaliteit is er namelijk
weinig aandacht voor de manier waarop professionals gestalte geven aan hun vak (Jacobs et al,
2008). Dit verkennende onderzoek geeft inzicht in de kennis, vaardigheden en houdingsaspecten
op basis van het public legal education evaluation framework (Collard et al., 2011). Zo krijgen we
inzicht in het handelen van lokale professionals in de Verzorgingsstad en de mogelijke
consequenties daarvan voor de toegang tot het recht van burgers. De onderzoeksmethode en
9
Hulp en recht aan de keukentafel - Inleiding
inzichten kunnen gebruikt worden voor het ontwikkelen van lesmateriaal rondom thema’s als
dilemma’s in het sociale domein, rechtsbewustzijn en ethiek.
1.4 Opbouw van het rapport
Dit rapport is als volgt opgebouwd: bovenstaande inleiding besprak de aanleiding van dit
verkennende onderzoek en de probleemstelling die heeft geleid tot de onderzoeksvragen. In het
volgende hoofdstuk wordt de juridische procedure van de Wmo 2015 uitgelegd en de rol die lokale
professionals daarbij kunnen hebben. Hoofdstuk 3 geeft de onderzoeksmethode en data-analyse
weer en beschrijft de achtergrond van de respondenten. Hoofdstuk 4 geeft de resultaten weer.
Het rapport eindigt met een concluderend hoofdstuk dat de centrale onderzoeksvraag
beantwoordt, beperkingen bespreekt en aanbevelingen weergeeft voor vervolgonderzoek.
10
Hulp en recht aan de keukentafel - Lokale sociale professionals en de Wet maatschappelijke ondersteuning
2. Lokale sociale professionals en de Wet maatschappelijke
ondersteuning
Krachtens de Wmo 2015 biedt de gemeente maatschappelijke ondersteuning en levert zo nodig
een bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat is zich te redden en zo
lang mogelijk vanuit de eigen leefomgeving te participeren in het dagelijks leven.5
Zelfredzaamheid wordt in de wet gedefinieerd als het in staat zijn tot het uitvoeren van de
noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd
huishouden, participatie als het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.6
Iemand kan zich melden bij de gemeente met meerdere belemmeringen voor de zelfredzaamheid,
maar ook met een concrete vraag zoals een aanvraag voor een traplift of huishoudelijke zorg. Dat
kan schriftelijk, telefonisch of aan het loket en dient als melding aangemerkt te worden.
Gemeenten zijn wettelijk verplicht onderzoek7 te doen naar de persoonlijke situatie van burgers
die zich melden met een hulpvraag. Vanuit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bekeken, is van
belang of de vraag van de burger een aanvraag is, dat wil zeggen, een verzoek om een besluit te
nemen. In dat geval moet het bestuursorgaan in reactie daarop een besluit nemen. In het systeem
van besluitvorming krachtens de Wmo kan elk verzoek worden gezien als een vraag om hulp bij
het vergroten van de zelfredzaamheid of participatie. Dit resulteert in een besluitvormingsproces
met maximaal vijf stappen: melding, verslag, aanvraag, besluit en uitvoering (Marseille & Vermaat,
2017, p. 9-11).
In de meeste gemeenten zijn wijkteams gemandateerd8 om dit proces, al dan niet gedeeltelijk,
namens de gemeente uit te voeren. Zij hebben in dat geval de expliciete inspanningsverplichting
om ook mantelzorger(s) van de cliënt bij het keukentafelgesprek te betrekken. Ook dient de
gemeente of het wijkteam mensen erop te wijzen dat ze zich kunnen laten bijstaan door een
(gratis) onafhankelijke cliëntondersteuner en dat ze een persoonlijk plan kunnen indienen,9
waarin ze aangeven wat er nodig is en hoe dat geregeld kan worden. Dit persoonlijk plan dient
meegenomen te worden bij het onderzoek.
Tijdens het ‘keukentafelgesprek’, als onderdeel van het onderzoek, brengt een generalist in kaart
hoe de zelfstandigheid en participatie kunnen worden verbeterd. Het doel is om met de cliënt te
komen tot een onderbouwd plan voor ondersteuning. Dit onderzoek mondt niet uit in een besluit,
maar in een verslag dat binnen zes weken na de melding ontvangen moet zijn door de cliënt. In
het verslag wordt vastgelegd wat er afgesproken is of voorgesteld wordt als oplossing voor de
gesignaleerde problemen. Daarbij is het bieden van een maatwerkoplossing het credo.
Er zijn vier maatwerkoplossingen: verdergaan op eigen kracht, het inschakelen van het sociale
netwerk, gebruikmaken van een algemene voorziening, zoals begeleiding door de wijkteam-
5 Artikel 1.1.1, Wmo 2015. Artikel 2.3.5, lid 3, Wmo 2015.
6 Artikel 1.1.1, Wmo 2015.
7 Artikel 2.3.2, lid 4, Wmo 2015.
8 Artikel 2.6.3 en artikel 2.6.4, Wmo 2015.
9 Artikel 2.3.2, lid 3 en 4, Wmo 2015.
11
Hulp en recht aan de keukentafel - Lokale sociale professionals en de Wet maatschappelijke ondersteuning
generalist, of een maatwerkvoorziening. Als dat laatste het geval is dan moet hij een aanvraag10
indienen waarover vervolgens binnen twee weken (met de toestemming van de cliënt kan er meer
tijd genomen worden, bijvoorbeeld als er meer informatie nodig is) een besluit wordt genomen
voor een maatwerkvoorziening. In de andere drie gevallen is met het opmaken van het verslag en
verzenden daarvan de procedure in reactie op de melding afgerond. Als de conclusie van het
verslag is dat de cliënt geen aanspraak maakt op een maatwerkvoorziening dan moet hij zelf
bedenken dat hij toch een aanvraag in moet dienen, zodat hij een besluit in handen krijgt
waartegen bezwaar en beroep mogelijk is (Marseille & Vermaat, 2017, p. 12).
De invulling en uitvoeringspraktijk van een wijkteam verschillen in meer of mindere mate per
gemeente (De Waal, 2016). In de beleidsmatige uitgangspunten van deze wijkteams zijn
gelijkenissen te ontdekken, die ook gelden voor het wijkteam in deze casestudy. Zo hebben zij de
opdracht om gebiedsgericht te anticiperen op vragen van burgers. Daarbij werken ze met een
generieke blik waarmee ze kennis kunnen toepassen bij uiteenlopende vraagstukken en
tegelijkertijd een specifiek specialisme hebben zoals ouderenzorg, verslavingszorg of psychiatrie.
Korevaar (2014) beschrijft de werkwijze van deze zogenoemde ‘T-shaped professionals’ als
integraal vanuit verschillende vakgebieden naar een probleem kijken en gezamenlijk een diagnose
stellen en een plan van aanpak opzetten. De kernfuncties van het wijkteam in deze casestudy zijn:
1) Beslissen over de toegang tot gemeentelijk gefinancierde voorzieningen (behalve voor
inkomensvoorzieningen en arbeidstoeleiding);
2) Wegwijzen naar de basis(zorg)infrastructuur;11
3) Voeren van regie in het kader van één huishouden, één plan, één regisseur;
4) Vraag verhelderen;
5) Versterken eigen kracht;
6) Uitvoeren van ambulante zorg en ondersteuning op het gebied van Jeugdzorg, Wmo en sociale
zekerheid;
7) Signaleren.12
10 Een aanvraag hoeft niet altijd een afzonderlijk schrijven aan B&W te zijn. In de praktijk wordt wel
een werkwijze gehanteerd dat, als uit het keukentafelgesprek duidelijk wordt dat het wijkteam
namens de gemeente vindt dat recht bestaat op een maatwerkvoorziening en de betrokkene die ook
wil hebben, dit in het verslag wordt aangetekend en van dechandtekening van de cliënt wordt
voorzien. Het verslag fungeert vervolgens als aanvraag.
11 Onder de basisinfrastructuur vallen voorliggende voorzieningen in de wijk en de gemeente, zoals de
woningbouw, buurthuizen of vrijwilligersorganisaties.
12 Signaleren wordt in deze gemeente omschreven als: breed te kijken naar een hulpvraag door
eventuele andere knelpunten in het functioneren te bevragen. Hiervoor gebruiken wijkteams de
Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM) om de vraag te verhelderen (punt 4). De ZRM is een instrument om de
zelfredzaamheid van de cliënt in kaart te brengen op leefgebieden zoals inkomen, werk & opleiding,
tijdsbesteding, huisvesting, huiselijke relaties, geestelijke gezondheid, lichamelijke gezondheid,
middelengebruik, vaardigheden bij activiteiten van het dagelijks leven (ADL), sociaal netwerk,
maatschappelijke participatie en justitie. Het is onbekend hoeveel gemeenten en wijkteams met deze
matrix werken. Zie verder: https://www.movisie.nl/tools/zelfredzaamheid-matrix-zrm
12
Hulp en recht aan de keukentafel - Lokale sociale professionals en de Wet maatschappelijke ondersteuning
Vooraf of tijdens de keukentafelgesprekken worden cliënten soms - maar niet altijd - bijgestaan
door specialisten. Zij zijn als hulpverlener werkzaam voor een maatwerkvoorziening en werken
vaak al langer met de cliënt. Zij begeleiden cliënten met cognitieve problemen bij de aanvraag van
een maatwerkvoorziening voor bijvoorbeeld huishoudelijke zorg, maar ook een aanvraag voor
(een verlenging van) een beschikking voor de specialistische zorg die zij bieden. Aan de
keukentafel treffen zij wijkteamgeneralisten of Wmo-consulenten (in dienst van of tijdelijk
ingehuurd door de gemeente) en zijn ze deels afhankelijk van hun besluit of zij zorg kunnen
verlenen.
Figuur 1: Procedure Wmo 2015: van melding tot beschikking. Schulinck / Wolters Kluwer Nederland B.V.
13
Hulp en recht aan de keukentafel - Methodologie
3. Methodologie
3.1 Methode
De empirische ingang van dit onderzoek is de juridische bekwaamheid van sociale professionals
bij het vormgeven van de toegang tot de Wmo voor cliënten met cognitieve beperkingen. ‘De
discussie over wat een professional in de sociale sector zou moeten doen, begint met een
uiteenzetting over wat ze doen’ (Van Lanen, 2013, p. 31). Vervolgens gaat het er ook om hoe ze
betekenis geven aan wat ze doen (Geertz, 2000). Dit onderzoek is daarom kwalitatief van aard en
de methoden zijn geselecteerd om een casestudy te maken van twee posities in het lokale sociale
domein: generalisten in een wijkteam en specialisten in een maatwerkvoorziening. De
generalisten voeren namens de gemeente het keukentafelgesprek en besluiten of, en in welke
vorm, een maatwerkvoorziening wordt ingezet. De specialisten geven individuele begeleiding aan
mensen met cognitieve beperkingen. Zij ondersteunen ze bij de aanvraag van een maatwerk-
voorziening zoals begeleiding, huishoudelijke zorg of een woningaanpassing.
Yin (2003) ziet een casestudy als een ‘empirical inquiry that investigates a contemporary
phenomenon in depth and within its real-life context especially when the boundaries between
phenomenon and context are not clearly evident’ (Yin, 2003, p. 18). Het gaat dus niet alleen over
de vraag of sociale professionals kennis hebben van de procedure van de Wmo, maar ook over de
aspecten die invloed hebben op het al dan niet aanwezig zijn of gebruiken van die kennis. Dit geldt
net zo voor de vaardigheden en houdingsaspecten. De omstandigheden, context, strategieën en
motivaties van respondenten worden geïnterpreteerd voor een diepgaand begrip van het
handelen.
Participerende observatie, individuele interviews en groepsinterviews zijn de belangrijkste
methoden binnen onze casestudybenadering. Bij participerende observatie doen de onderzoekers
mee met activiteiten in de natuurlijke omgeving van de onderzochten en dit opent deuren die
anders wellicht gesloten blijven (Spradley, 1980). Spontane gesprekken, al fietsend naar een
keukentafelgesprek, gaven inzichten die anders mogelijk verborgen zouden blijven. Citaten uit
deze gesprekken werden aansluitend opgeschreven en later voorgelegd in interviews. De
onderzoekers namen van oktober 2016 tot februari 2017 daarnaast als participerend observant
deel aan drie keukentafelgesprekken met generalisten en vier keukentafelgesprekken met
specialisten in de thuissituatie van cliënten met cognitieve beperkingen. Elementen uit de
algemene procedure van de Wmo (zie hoofdstuk 2) en indicatoren uit het public legal education
evaluation framework (Collard et al., 2011) dienden daarbij als observatielijst.
Aansluitend aan de keukentafelgesprekken vond een semigestructureerd interview plaats met de
dienstdoende professional. Daarbij werd hij of zij bevraagd op het eigen handelen tijdens het
keukentafelgesprek. Aan het einde van het gesprek werd bij zes van de acht professionals de
procedure van de Wmo voorgelegd in een infographic (figuur 1). Een achtste individueel interview
vond plaats met een generalist zonder dat een keukentafelgesprek mogelijk was. Met één
generalist zijn drie gesprekken gevoerd. Op deze manier werden basale kennis van de Wmo en de
opvattingen over het belang van de procedure bevraagd.
14
Hulp en recht aan de keukentafel - Methodologie
Gemengde dataverzamelingsmethoden verschaften meer inzicht in de context van het handelen
van sociale professionals. Door het trianguleren van de data konden wij de casestudies vanuit
meerdere perspectieven bekijken. Zo droegen de observaties uit de keukentafelgesprekken bij
aan het ontwikkelen van casuïstiek die is voorgelegd in interviews. Er waren twee
groepsinterviews: een met generalisten en een met specialisten. Daarbij is gewerkt met een
onderwerpenlijst op basis van dezelfde infographic met de procedure van de Wmo. Het
groepsinterview met de generalisten werd gehouden op het wijkteamkantoor in februari 2017,
dat met de specialisten op de Hogeschool Utrecht in december 2016. De data uit deze interviews
worden weergegeven in het empirische hoofdstuk. Een vergadering in december 2016 van de
generalisten van het wijkteam genereerde tevens data over de wijze waarop de besluitvorming
van een geobserveerd keukentafelgesprek tot stand kwam. De toegang tot meer keukentafel-
gesprekken of vergaderingen was niet mogelijk vanwege privacybescherming van cliënten en
vertrouwensissues van sommige hulpverleners.
Van zes van de acht keukentafelgesprekken en van zeven van de tien interviews en groeps-
interviews zijn geluidsopnamen gemaakt en getranscribeerd. Deze opnames zijn gemaakt met de
expliciete toestemming van de sociale professional en de cliënt. De onderzoekers tekenden
daarbij een schriftelijke geheimhoudingplicht van persoonsgegevens van de cliënten. Namen van
medewerkers, organisaties en gemeenten worden anoniem weergegeven zodat verkennende
bevindingen niet voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt (bijvoorbeeld ter beoordeling
van het functioneren van medewerkers of als informatie in een aanbestedingsproces van een
organisatie). De data-analyse van de transcripten wordt in de volgende paragraaf besproken.
3.2 Data-analyse
In dit verkennende onderzoek is het public legal education evaluation framework (Collard et al.,
2011) gebruikt als richtinggevend kader bij het analyseren van de case van generalisten en
specialisten. Dit framework is ontwikkeld door het Bristol University Personal Finance Research
Centre en door Law for Life om legal capability te evalueren. Het onderscheidt vier domeinen:
1) het herkennen en benoemen van juridische dimensie van een situatie;
2) meer te weten te komen over die juridische dimensie;
3) omgaan met rechtsgerelateerde issues;
4) betrokkenheid en beïnvloeding.13
Elk van deze domeinen heeft vier tot zeven indicatoren. Tot de eerste behoort bijvoorbeeld:
‘Kunnen herkennen hoe wettelijke rechten en plichten van toepassing zijn in een situatie’ (zie
verder: Collard et al., 2011). De indicatoren worden ondergebracht in drie gebieden: kennis,
vaardigheden en houding (i.e. vermogen en zelfvertrouwen) om keuzes te maken vanuit de
alledaagse praktijk vis-à-vis de wet (Jones, 2010).
Tot nu toe is dit begrip onderzocht als competentie van burgers in de omgang met mogelijke
juridische problemen. Wij passen het toe op het handelen van generalisten en specialisten bij hun
13 De orginele Engelse tekst luidt: 1) recognising and framing the legal dimensions of issues and situation; 2) finding out
more about legal dimensions of issues and situations; 3) dealing with law-related issues 4) engaging and influencing.
15
Hulp en recht aan de keukentafel - Methodologie
alledaagse werk, waarin het keukentafelgesprek juridische gevolgen kan hebben voor cliënten en
(juridische) verantwoording kan vragen van de lokale professional. In die context verstaan we
onder kennis: kennis van de algemene procedure van de Wmo en de juridische aspecten die
daaraan gelieerd zijn, zoals de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. De infographic
met de Wmo-procedure (figuur 1) is gebruikt om algemene juridische kennis van de Wmo te
bevragen. Het ging dan bijvoorbeeld om het recht van de cliënt op onafhankelijke ondersteuning,
de kennis van wettelijke termijnen en de mogelijkheid voor cliënten om bezwaar te maken.
In de tweede plaats gaat het om vaardigheden, aangegeven met verschillende indicatoren in het
tweede, derde en vierde domein. Het ging hierbij vooral om juridische vaardigheden zoals het
uitzoeken welke rechten en plichten ertoe doen in een specifieke situatie.
Ten derde gaat het om houdingsaspecten. Dit onderzoek richt zich in navolging van Coumarelos
et al., (2012) en McDonald & People (2014) op psychological readiness. Het gaat dan om het
(zelf)vertrouwen om met juridische aspecten om te gaan, de betrokkenheid bij een juridische
kwestie en de bereidheid om tot actie over te gaan. Door vanuit het framework de data te
analyseren werd inzicht verkregen in welke kennis aanwezig is, wat sociale professionals daarmee
doen en hoe ze die kennis en vaardigheden gebruiken.
Door bovenstaande wijze van data-analyse wordt gestreefd naar een Case-Ordered Display: ‘The
cases are ordered according to some variable of interest, so that you can easily see the differences
[and] (…) the patterns of more and less X in the cases’ (Miles & Huberman, 1994, p. 187 e.v.). Dit
wil zeggen dat de infographic ‘Procedure Wmo 2015: van melding tot beschikking’ en framework
legal capability als kader dienden bij de data-analyse, die op deductieve wijze plaatsvond door te
turven welke aspecten naar voren kwamen in de data. Om de objectiviteit van de data-analyse te
vergroten is in deze fase gewerkt met een team van onderzoekers.
16
Hulp en recht aan de keukentafel - Methodologie
Legal capability: The four key domains for evaluation
Figuur 2: Het framework is ontwikkeld door Law for Life en Bristol University Personal Finance Research Centre
(Collard et al., 2011, p. 12).
3.3 Respondenten
In oktober 2016 werd een wijkteam geselecteerd omdat het exemplarisch kan zijn voor andere
wijkteams die het keukentafelgesprek namens de gemeente uitvoeren. De specialisten werden
benaderd via het professionele netwerk van de onderzoekers en zijn werkzaam voor een
maatwerkvoorziening die specialistische begeleiding biedt aan mensen met cognitieve
beperkingen.
De selectie van generalisten en specialisten gebeurde op basis van de datum van geplande
keukentafelgesprekken. De selectie van keukentafelgesprekken gebeurde door de sociale
professionals, op basis van de volgende indicatoren van de onderzoekers: het moet gaan om een
aanvraag voor een maatwerkvoorziening door cliënten met cognitieve beperkingen. Door deze
afbakening is het handelen van generalisten en specialisten gezien met mensen met vergelijkbare
beperkingen, zoals dementie, die hun legal capabilities beperken.
De sociale professionals hadden een BA-diploma in Social Work (Maatschappelijk Werk en
Dienstverlening (MWD) en Sociaal Pedagogische Hulpverlening (SPH)). Sommige professionals
hadden een ander sociaal opleidingsprofiel waarmee zij werkzaam waren bij de betrokken
organisaties.
Voordat de toegang verkregen werd tot deze twee organisaties liepen oriënterende gesprekken
met twee andere teams op niets uit. Een teamleider van een wijkteam gaf wel toestemming voor
17
Hulp en recht aan de keukentafel - Methodologie
het onderzoek, maar een medewerker weigerde vervolgens namens haar team de toegang tot
keukentafelgesprekken te verlenen aan de onderzoekers. De opgegeven reden was dat deze
gesprekken ‘nieuw’ waren voor de professionals en daarom ‘geen representatief beeld geven’.
Keukentafelgesprekken en individuele interviews generalisten
Leeftijds-
categorie
Werk-
ervaring
Social
Work
Datum
keukentafel-
gesprek
Datum
interview
Aanvraag
Besluit
Generalist
1
40-50 jaar
15-20 jaar
november
2016
generalist
onderzoeker
november
2016
Huis-
houdelijke
hulp
Toe-
gekend
Generalist
2
30-40 jaar
10-15 jaar
november
2016
mantelzorger
generalist
onderzoeker
december
2016
Dag-
besteding
Toe-
gekend
Generalist
3
40-50 jaar
5-10 jaar
januari 2017
mantelzorger
generalist
onderzoeker
januari
2017
Dag-
besteding
Toe-
gekend
Generalist
4
30-40 jaar
5-10 jaar
n.v.t.
mei 2017
n.v.t.
n.v.t.
Leeftijdscategorie
Werkervaring
Social Work
Generalist 3
40-50 jaar
5-10 jaar
Generalist 5
40-50 jaar
15-20 jaar
Generalist 6
40-50 jaar
15-20 jaar
Groepsinterview generalisten
18
Hulp en recht aan de keukentafel - Methodologie
Leeftijds-
categorie
Werk-
ervaring
Social
Work
Datum
keukentafel-
gesprek
Aanwezig
Datum
interview
Besluit
Specialist 1
30-40 jaar
5-10 jaar
oktober 2016
cliënt
specialist
Wmo-
consulent
onderzoeker
oktober
2016
hulp in de
huishouding
Toe-
gekend
Specialist 2
30-40 jaar
5-10 jaar
oktober 2016
cliënt
specialist
Wmo-
consulent
onderzoeker
oktober
2016
specialistische
begeleiding
Toe-
gekend
Specialist 3
30-40 jaar
15-20 jaar
november
2016
cliënt en
echtgenote
specialist
Wmo-
consulent
onderzoeker
november
2016
specialistische
begeleiding
Toe-
gekend
Specialist 4
30-40 jaar
0-5 jaar
december
2016
cliënt
specialist
Wmo-
consulent
onderzoeker
december
2016
specialistische
begeleiding
Toe-
gekend
Leeftijdscategorie
Werkervaring
Social Work
Specialist 5
30-40 jaar
10-20 jaar
Specialist 6
40-50 jaar
5-10 jaar
Specialist 7
30-40 jaar
5-10 jaar
Groepsinterview specialisten
Keukentafelgesprekken en individuele interviews specialisten
19
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
4. Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
In dit hoofdstuk worden de kwalitatieve data weergegeven. De eerste paragraaf behandelt de
kennis die generalisten en specialisten al dan niet hebben van de algemene procedure van de
Wmo. Vervolgens worden de juridische vaardigheden besproken die beide groepen vooral
gebruiken bij de keukentafelgesprekken. De laatste paragraaf geeft weer hoe generalisten en
specialisten zich verhouden tot de juridische procedure.
4.1 Kennis van de algemene juridische procedure
Generalisten
De generalisten hebben kennis van de algemene procedure van de Wmo zoals afgebeeld in
figuur 1. Ze zijn op de hoogte van het recht van onafhankelijke cliëntondersteuning. De
mogelijkheid voor cliënten om een persoonlijk plan in te dienen kwam niet aan de orde in de
interviews, noch tijdens de keukentafelgesprekken. De generalisten zijn op de hoogte van de
wettelijke termijn om het onderzoek af te ronden binnen zes weken nadat de cliënt een melding
heeft gedaan. Ook is bekend dat de cliënt na een aanvraag voor een maatwerkvoorziening binnen
twee weken op de hoogte gesteld moet worden van een beschikking. De werkprocessen zijn
vastgelegd in procesbeschrijvingen die de gemeente en de wijkteams in gezamenlijkheid hebben
ontwikkeld. Een ICT-systeem is ingericht om wettelijke termijnen te volgen.
Alle generalisten zijn op de hoogte van de mogelijkheid voor cliënten om bezwaar te maken bij de
gemeente tegen het besluit van het wijkteam. De mogelijkheid voor cliënten om een dwangsom
te eisen als de wettelijke termijn niet wordt gehaald, is bekend bij vijf van de zes generalisten. Bij
één generalist kwam dit niet aan de orde tijdens het individuele interview. Twee generalisten
noemen de gemeentelijke verordening als belanghebbend voor hun werk. Bij de andere
generalisten kwam dit niet aan de orde. Meerdere generalisten noemen jurisprudentie in
algemene zin als richtinggevend bij het leveren van maatwerk. Twee teamleden, met een
sociaaljuridische opleiding, hebben de taak om het team op de hoogte te houden van wijzigingen
in wet- en regelgeving. Zij hebben nu en dan overleg met ambtenaren van de gemeente die hun
uitleg geven over de verordening en beleidsregels.
Specialisten
De specialisten hebben in mindere mate kennis van de algemene juridische procedure. De
voorwaarden waaraan gemeenten of wijkteams zich wettelijk dienen te houden tijdens het
keukentafelgesprek, worden nauwelijks benoemd in de individuele interviews en tijdens het
groepsinterview. Als we rechtstreeks vragen hoelang het duurt voordat een besluit wordt
genomen na de melding, variëren de antwoorden van zes à acht weken (of maanden) tot ‘zo lang
als dat ze erover doen’. Eén specialist las in een gemeentelijke brief aan een cliënt over het bestaan
van onafhankelijke cliëntondersteuning. In dezelfde brief vroeg de gemeente de cliënt om vooraf
informatie te leveren. De specialist zegt hierover: ‘De gemeente stuurde een zorgmatrix met
domeinen die cliënten invullen: ik laat mensen dat zelf doen als ze niet goed kunnen schrijven
want dat geeft meteen een beeld, maar eigenlijk vind ik het heel veel werk voor de cliënt zelf en
20
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
het levert veel spanning.’ Naar alle waarschijnlijkheid bood de gemeente hiermee de optie aan de
cliënt om een persoonlijk plan aan te leveren waarmee kenbaar rekening gehouden moet worden
tijdens het onderzoek. Deze specialist benoemt de mogelijkheid voor cliënten om een beroep te
doen op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen als volgt: ‘(…) als de termijn verstrijkt
dan krijgt de gemeente een soort van boete. Dan krijgt de cliënt een geldbedrag voor het feit dat
ze te laat zijn.’ Alle specialisten zijn op de hoogte van de mogelijkheid tot bezwaar. Als we de
specialisten aan het einde van een individueel interview of het groepsinterview de algemene
procedure van de Wmo voorleggen, geven ze aan daar niet goed bekend mee te zijn.
Tussenconclusie
Uit bovenstaande blijkt dat de generalisten meer kennis van de algemene procedure van de Wmo
hebben dan de specialisten. Beide groepen benoemen de bezwaarprocedure die valt onder de
Algemene wet bestuursrecht. De generalisten zijn op de hoogte van de Wet dwangsom en beroep
bij niet tijdig beslissen.
4.2 Juridische vaardigheden bij het vormgeven van het keukentafelgesprek
Generalisten
De generalisten onderzoeken de persoonlijke situatie van cliënten op basis van zeven
leefgebieden van de Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM). Per leefgebied, zoals lichamelijke gezondheid
of huisvesting, geeft de generalist een score van 1 tot 5 voor de zelfredzaamheid van de cliënt.
Deze matrix is de leidraad tijdens het gesprek, omdat de leefgebieden de basis zijn van het plan
van aanpak.
Op weg naar een keukentafelgesprek, eind november 2016, vertelt een generalist: ‘Het gaat erom
om op basis van kennis, ervaring en intuïtie te komen tot maatwerk en dat dan ook nog eens
juridisch passend te maken.Het keukentafelgesprek verloopt als volgt:
De generalist legt een bejaarde cliënte en haar zoon uit dat het doel is om te kijken of de
beschikking voor de dagbesteding verlengd moet worden. De cliënte zegt dat ze dit
ontzettend hoopt, want na een periode waarin ze niet meer wilde leven kwam de
dagbesteding als een ‘geschenk’. De dame beantwoordt de vragen van de generalist over
de ZRM-leefgebieden niet eenduidig; ze vertelt over allerlei gebeurtenissen uit haar leven.
De generalist luistert geïnteresseerd en stelt regelmatig een vraag in dienst van haar
onderzoek. Na drie kwartier geeft ze aan dat het haar duidelijk is geworden dat mevrouw
heel graag naar de dagbesteding blijft gaan. Ze legt uit dat zij deze beslissing niet alleen
neemt, maar met collega’s. Ze belooft de dame meteen na de vergadering, twee dagen
later, te bellen. (Keukentafelgesprek, november 2016).
Na het keukentafelgesprek zegt de generalist tegen de onderzoeker dat ze het vervelend vindt om
de dame in onzekerheid achter te laten. Nu maakt de cliënt zich zorgen, terwijl wel duidelijk is dat
de beschikking moet worden verlengd. Toch staat ze achter haar handelen: ze vindt het belangrijk
dat de beslissing over een beschikking ‘teamgedragen’ is. De generalist kiest ervoor de cliënt in
21
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
het ongewisse te laten om de verantwoordelijkheid te delen met de collega’s. Vanuit
zorgoverwegingen had ze de cliënt liever meteen op de hoogte gesteld.
Ook andere generalisten hechten waarde aan het teamgedragen besluit’. Een van hen zegt: ‘Wat
ik dan prettig vind: hier [in dit wijkteam] is de werkwijze: je presenteert je casus en je bent niet de
enige die beoordeelt. Op het moment dat ik de casus presenteer is die daarna van ons allemaal
en is het gewoon een teamgedragen besluit wat er gebeurt.’ In het beleid dat tot stand kwam in
samenwerking met de gemeente heeft de overlegvorm de bedoeling om de gelegenheid te
creëren om op casusniveau kennis en ervaring te delen en onderling te leren. Dit zou de
totstandkoming van eenzelfde beoordelingskader bevorderen. Om deze reden gaan generalisten
ook in tweetallen op huisbezoek zodat zij verschillende expertises kunnen gebruiken om een
hulpvraag te beoordelen. Bij aanvragen voor huishoudelijke zorg lijkt hiervan afgeweken te
worden; meestal beslist de generalist dan zelfstandig naar aanleiding van het gesprek met de
cliënt.
In het functieprofiel van wijkteamgeneralisten worden drie rollen onderscheiden: de aannemer,
de regisseur en de coach. De aannemer houdt zich onder andere bezig met de vraagverheldering
en het maken van een analyse op basis van de leefgebieden; hij behoort een oordelend vermogen
te bezitten. Daarnaast moet hij samen met de cliënt (en het netwerk) een plan en doelen kunnen
maken, inclusief geschikte interventies. De regisseur voert het casemanagement uit en heeft
daarbij een signalerende rol, omschreven als ‘wat wordt er allemaal geboden aan zorg en wat is
er daadwerkelijk nodig’. Er wordt in deze rol kennis verwacht van de sociale kaart en van
netwerkconnecties. De coach behoort op methodische wijze de cliënt te begeleiden naar ‘zo groot
mogelijke zelfstandigheid’.
Meerdere generalisten zien zichzelf vooral als coach en ervaren dat dit soms op gespannen voet
staat met de invulling van de regisseursrol waarbinnen de besluitvorming over maatwerk
plaatsheeft. Dit kan de vertrouwensrelatie die ze als coach opbouwen met de cliënt schaden als
de generalist een andere mening heeft dan de cliënt. Er wordt in het functieprofiel niet direct
gerefereerd aan juridische vaardigheden, zoals kennis van wet- en regelgeving. Dit laatste lijken
generalisten vooral van elkaar te leren; zoals een generalist zei: ‘Je besmet elkaar met informatie.’
Generalisten zijn zich bewust van het feit dat het bepalen van de inhoud van een beschikking een
subjectieve kwestie is. Dat blijkt uit de volgende passage uit het groepsinterview:
Generalist: Soms word je teruggestuurd met ‘doe nog maar wat extra onderzoek’. En
soms denk je: nu moet ik flink aan de bak om dit voor elkaar te krijgen en heb je binnen vijf
minuten een beschikking.
Tweede generalist: Het is een verrassing, elke keer weer. [Lach]
Generalist: Ja, en het kwetsbare vind ik wel dat het afhangt van hoe goed wij het
woorden geven.
Tweede generalist: En wie het doet of een cliënt krijgt wat hij nodig heeft.
Generalist: Of wat de cliënt wil.
22
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
Derde generalist: Ja, het houd je wel scherp ja.
Generalist: Ja, dus dat vind ik wel best pittig.
(Groepsinterview generalisten, februari 2017)
In de praktijk hebben generalisten zeven leidende principes die zij in de praktijk kunnen hanteren
als leidraad bij hun besluitvorming. Deze zijn:
1) Veiligheid van het kind/de burger staat voorop;
2) Eén gezin, één plan, zo veel mogelijk één gezicht;
3) Versterken eigen kracht (door de generalistische professional als coach);
4) Vroeginterventie en preventie voorop;
5) Cliëntvraag is leidend bij het inrichten van de zorg (niet het aanbod van een zorgaanbieder);
6) Zo effectief mogelijk doorverwijzen (als aanvullende zorg nodig is);
7) Betrekken en benutten van de sociale basisvoorzieningen.
De leidende principes zijn ontwikkeld in samenwerking met de gemeente. In de overlegruimte
liggen deze principes geplastificeerd op tafel. Een generalist vertelt dat er aanvankelijk ook stond
dat ze zo ‘goedkoop mogelijk’ moeten verwijzen, maar dat principe werd door de gemeente
aangepast.14 Sommige generalisten lijken zich bewust van de ‘kwetsbaarheid’ van hun
besluitvorming, andere vinden dat je er niet te zwaar aan moet tillen.
Generalisten zoeken naar criteria om een beslissing over de inhoud van een maatwerkvoorziening
te bepalen, zoals duidelijk wordt in het volgende voorbeeld:
Generalist: (...) die mensen vragen een PGB voor eigenlijk 28 uur verzorging en begeleiding
per week voor een familielid. (…) Wij komen echt niet hoger uit dan 20,5 uur op basis van
wat zij aanleveren.
Onderzoeker: Hoe kom je aan een totaal aantal uren?
Generalist: De cliënten hebben uitgeschreven wat ze doen. Wij zijn gaan kijken wat zou je
redelijkerwijs kunnen beschikken en wat valt onder gebruikelijke zorg. (…) Net als bij de
thuiszorg staat daar een aantal minuten voor. Dan reken je dat.
Onderzoeker: Zijn er standaarden om die tijd in te delen, te berekenen?
Generalist: Nee, en dat is het vervelende. Vanuit persoonlijke verzorging weet een collega
[verpleegkundige] dat, omdat ze voor de thuiszorg werkte. Die uren houd je dan maar
gewoon aan. Ja, waarom zouden we ervan afwijken, die tijden zijn er niet voor niets. Met
uren [persoonlijke] begeleiding heb je [echter] geen enkele houvast.
(Individueel interview generalist, december 2016)
De generalist houdt er in deze casus rekening mee dat de mantelzorgers namens de cliënt in
bezwaar gaan tegen de beschikking. Daarbij heeft het team overwogen om hen, na meerdere
gesprekken, met de teamleider om de tafel te laten gaan om het meningsverschil te bespreken.
14 Aanvankelijk stond er ‘Zo min mogelijk doorverwijzen’. Dit werd later aangepast naar: ‘Zo effectief mogelijk
doorverwijzen (als aanvullende zorg nodig is)’.
23
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
Onderhandelingsvaardigheden zijn vaak, niet alleen in geval van een mogelijk bezwaar, van belang
om met andere partijen tot overeenstemming te komen over de invulling van maatwerk.
De betrokken generalist zag het in deze situatie niet uitdraaien op een oplossing, omdat het deze
mensen ‘om het geld ging [de hoogte van het PGB]’. Een bezwaarschrift, gevolgd door een
eventuele beroepszaak, zag de generalist in dit geval als meerwaarde: ‘Soms is het ook maar fijn
om het voor een rechter te krijgen, want dan ontstaat er jurisprudentie en weten we wat blijft
staan en wat niet. Want op die manier leer je ook. Nu is er geen jurisprudentie over, dus je bent
ook nog helemaal vrij. Wat kan wel en wat kan niet?’
Generalisten zijn zich bewust van een mogelijk juridische afloop van een keukentafelgesprek. Dit
kan leiden tot verantwoordingseisen aan het eigen professionele handelen. Dezelfde generalist
vertelt in een individueel interview: ‘We laten ons [in het dagelijkse werk] niet zo bepalen door de
juridische kaders. Je komt er eigenlijk alleen mee in aanraking als de klant het niet eens is met je.
Dus op het moment dat er een klacht of een bezwaar gaat komen, krijg je te maken met de
juridische kaders. Dan ben je je opeens bewust van: “O ja, ik moet het dus wel allemaal op een
bepaalde manier onderbouwen. Wat staat er eigenlijk in de verordening en de nadere regels van
de gemeente? Wat wij zeggen, houdt dat juridisch wel stand?’’Als tijdens het onderzoek blijkt dat
cliënten mogelijk in bezwaar gaan tegen de beschikking omdat men geen overeenstemming
bereikt, dan kunnen generalisten de juridische afdeling van de gemeente raadplegen om het
besluit met de juiste juridische grondslag te formuleren.
De gemeente ziet er, via een ICT-systeem, op toe dat generalisten de wettelijke termijnen van de
Wmo volgen; een overschrijding wordt zichtbaar in het systeem. De statistieken worden
gerapporteerd aan de teamleider. Dit wordt enigszins als beperkend ervaren in de
uitvoeringspraktijk. Zo kan er meer tijd nodig zijn om met een cliënt een vertrouwensrelatie op te
bouwen dan de wettelijke termijnen voorschrijven. De generalisten geven aan dat als de
verstandhouding met een cliënt goed is, er in (mogelijk stilzwijgende) overeenstemming meer tijd
genomen kan worden om het onderzoek af te ronden. Dit vergt een nauwkeurige en planmatige
rapportage van het eigen handelen en de verantwoording daarvan.
Generalisten lijken voor het verantwoorden van de beschikking vooral formuleringen in de geest
van de wet te kiezen. Dat blijkt uit de volgende uitspraak van een generalist: ‘Het is belangrijk om
in de conclusie [van het plan van aanpak] al te spreken over zelfredzaamheid en participatie. (…)
Nou ja, als je dat dan op die manier verwoordt: op basis van ons onderzoek is gebleken dat u niet
zelfredzaam bent en niet zelfstandig kunt participeren vanwege die en die beperkingen. Als u die
niet krijgt dan gebeurt er dit, dit en dit en daarom is het noodzakelijk om die en die redenen dat
u specialistische hulp krijgt. Dan heb je het binnen de kaders van de Wmo onderbouwd waarom
je iemand iets beschikt.
Specialisten
‘Het gaat bij iedere gemeente anders’, is een terugkerende uitspraak van specialisten tegen de
onderzoekers. Typerend is de specialist die vertelt vanuit de woonkamer van de cliënt te googelen
‘wat de procedure is [om een maatwerkvoorziening aan te vragen]’, bij een eerste melding in een
24
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
nieuwe gemeente. In het groepsinterview refereert deze specialist aan het oude stelsel van de
AWBZ, waarbinnen tot 2015 een aanvraag voor een indicatie schriftelijk werd gedaan bij het
Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). Deze procedure vinden meerdere specialisten eenduidig
omdat zij met één regionaal kantoor werkten. Bovendien kon de formulering van de aanvraag
worden overdacht en collega’s konden eventueel meelezen. Sinds 2015 werken ze met meerdere
gemeenten die verschillen in werkwijzen. Bij het keukentafelgesprek moeten specialisten verbaal
beargumenteren waarom een maatwerkvoorziening nodig is. Alle specialisten geven voorbeelden
van situaties waarbij het lastig was om Wmo-consulenten of wijkteamgeneralisten te overtuigen.
Ze zijn zich deels ervan bewust dat hun handelen tijdens het keukentafelgesprek gevolgen kan
hebben voor de inhoud van de beschikking voor de cliënt. Een specialist zegt daarover in een
informeel gesprek in oktober 2016: ‘Je moet goed nadenken hoe je persoonlijke begeleiding (i.e.
maatwerk) onderbouwt naar een gemeente. Ik ben daar niet zo goed in, zeker als ik echt moet
onderhandelen. Ik ben daar te soft voor.’
Specialisten beargumenteren de aanvraag voor een maatwerkvoorziening vooral op basis van hun
kennis over cognitieve beperkingen. Hierop worden ze in sommige keukentafelgesprekken
bevraagd door de Wmo-consulent of de wijkteamgeneralist. Specialisten zijn zich ervan bewust
dat sommige informatie meer effect heeft dan andere. Een specialist: ‘Ik word altijd wel blij van
behoorlijk wat medisch onderzoek, zodat je toch wat kan wapperen met termen (...). Als het [de
onderbouwing in algemene termen] niet landt bij de Wmo-consulent dan moet je het toch echt
gaan hebben over medische informatie [over de cliënt].’ De specialist merkt daarbij meteen het
volgende op: ‘Je hebt dan wel het stuk met privacy. Je wil in contact blijven met je cliënt als je
informatie deelt met de gemeente, maar je ontkomt er niet aan om dingen te delen buiten de
cliënt omdat je teruggebeld wordt op een moment dat je niet in de thuissituatie van de cliënt
bent.’ Meerdere specialisten benoemen het dilemma tussen het recht op privacy van cliënten en
het pragmatisme.
De specialist verkeert in een (relatieve) afhankelijkheidspositie van de Wmo-consulent of
generalist die de beslissing neemt over de beschikking, zo blijkt uit de volgende passage tijdens
het groepsinterview:
Onderzoeker: Jullie hebben me duidelijk gemaakt dat gemeentelijk beleid overal anders
kan zijn. Tegelijkertijd liggen een aantal dingen vast in de wet waar gemeenten en
wijkteams zich aan zouden moeten houden. Daar zou je de gemeente of het wijkteam
verantwoordelijk voor kunnen houden.
Specialist: Ja, en daar heb je het spanningsveld, snap je? Want je moet zorgen dat je een
goed contact en een goede verstandhouding houdt met de wijkteammedewerker en je
moet in het belang van de cliënt denken. Dus dat is laveren.
Deze specialist spreekt over de ‘kunst van het laveren’. Daarvoor passen specialisten hun
communicatiestijl aan. Een specialist zegt daarover: ‘Het gaat erom hoe je een consulent
benadert. Informerend werkt beter. Niet van: heeft iemand dat al opgepakt? Maar: bij wie ligt het
op het bureau en is het mogelijk dat we alvast wat contact hebben? Dus je bent veel zorgvuldiger
25
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
in je benadering van een wijkteammedewerker of Wmo-consulent, terwijl je zelf denkt:
doorhakken die knoop!”
Tijdens de keukentafelgesprekken bleek ‘de kunst van het laveren’ bevestigd te worden. Zo
vertellen meerdere generalisten achteraf dat ze bewust achteroverleunen, vooral als zij het
vertrouwen hebben dat er een beschikking volgt conform hun inschatting van wat goed is voor de
cliënt. Specialisten sturen op randvoorwaarden, zoals het creëren van een rustige sfeer waarbij de
cliënt goed in gesprek kan gaan. Twee specialisten zeiden soms juist het tegenovergestelde te
doen. Regelmatig loopt de spanning op tijdens het keukentafelgesprek doordat de cliënt de vragen
van de Wmo-consulent of generalist niet kan overzien. Deze specialisten grepen daarbij soms
bewust niet in, zodat de cognitieve beperking zichtbaar werd.
In november 2016 voerde een specialist een keukentafelgesprek voor een verlenging van de
beschikking van de eigen begeleiding aan een cliënt. Het ging om een echtpaar waarvan de man
lichamelijke en cognitieve beperkingen had. Na een uur naderde het einde van het gesprek en
vroeg de Wmo-consulent aan de specialist hoeveel uur voldoende zou zijn voor specialistische
begeleiding. De specialist ontweek de vraag meerdere keren. In het individuele interview legde ze
uit dat ze vooral de cliënt aan het woord laat en zo min mogelijk op de inhoud stuurt. In plaats
daarvan werkt ze aan een goede verstandhouding met de Wmo-consulent in de kleine gemeente
waar ze beiden opereren. Zij kwamen elkaar al zo’n tien keer tegen aan de keukentafel, waardoor
er een vertrouwensrelatie groeide.
De Wmo-consulent vertelde de onderzoekers dat ze inzicht had gekregen in de aard en gevolgen
van cognitieve beperkingen door de samenwerking met de specialist. Hierdoor kwam ze geleidelijk
tot andere inschattingen over de inhoud van een maatwerkvoorziening dan toen ze net begon als
gemeentelijke consulent.
Tussenconclusie
Uit bovenstaande blijkt dat de werkomgeving van het wijkteam een andere juridische
verantwoording vraagt van de generalist dan van de specialist in een maatwerkvoorziening. De
generalist zoekt een vertrouwelijk contact met de cliënt en probeert tegelijkertijd voldoende
informatie te verzamelen om het besluit voor een maatwerkvoorziening verbaal en schriftelijk te
kunnen onderbouwen. Communicatieve en interpersoonlijke vaardigheden zijn nodig om met
anderen aan de keukentafel, soms door onderhandeling, tot overeenstemming te komen. De
procedure vergt een nauwkeurige en planmatige voortgang om wettelijke termijnen te halen en
juridische verantwoording te onderkennen en eventueel te voorkomen. Generalisten zijn zich
bewust van mogelijke subjectiviteit van besluitvorming over een beschikking en zoeken naar
criteria en (juridische) kaders. Ze lijken vooral van elkaar te leren over juridische procedures. In
geval van een mogelijk bezwaar kunnen ze juridische ondersteuning vragen aan gemeentelijke
juristen. Communicatieve vaardigheden zijn essentieel, waarbij vooral formuleringen in de geest
van de wet gekozen worden om een besluit te onderbouwen.
Specialisten beheersen dit juridische jargon minder goed. Ook zij hebben te maken met nieuwe
verantwoordingseisen om het belang van een maatwerkvoorziening te beargumenteren aan de
26
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
generalist of Wmo-consulent. Dit doen ze vooral op basis van kennis over cognitieve beperkingen.
Zij zijn zich bewust van het krachtenveld aan de keukentafel, waarbij zij in meer of mindere mate
afhankelijk zijn van het besluit van de generalist of Wmo-consulent. Ondanks deze relatieve
afhankelijkheidspositie kunnen specialisten de besluitvorming van de generalist of Wmo-
consulent wel beïnvloeden. Dat kan door de omstandigheden aan de keukentafel te
optimaliseren, medische gegevens over te dragen, specialistische kennis te delen en te werken
aan een goede verstandhouding met generalisten of Wmo-consulenten. Hun juridische
vaardigheden zijn er dus vooral op gericht te anticiperen op de verhoudingen aan de keukentafel,
kansen en obstakels te identificeren en te sturen op een bevredigende uitkomst van het gesprek.
4.3 Houding ten opzichte van de juridische procedure
In deze paragraaf wordt inzicht gegeven in het rechtsbewustzijn en de bereidheid om juridische
kennis te gebruiken of te vergaren.
Generalisten
Tijdens een keukentafelgesprek in januari 2017 koos een generalist ervoor om een oudere dame
met beginnende dementie nauwelijks informatie te geven over de procedure van het
keukentafelgesprek. Tijdens het interview dat volgde legde de generalist uit de cliënt bewust
weinig informatie te geven omdat dit haar in verwarring zou brengen. Dit zou bovendien niet
helpen om een vertrouwensrelatie op te bouwen. In de dagelijkse praktijk worden generalisten
voortdurend geconfronteerd met een spanningsveld tussen hulp en recht. Generalisten zijn zich
bijvoorbeeld bewust van het recht op informatie dat een cliënt heeft. Desalniettemin kunnen ze
in de praktijk ervoor kiezen om cliënten bewust minder informatie te verstrekken, vanuit
hulpverleningsoverwegingen.
Een andere generalist probeert daarentegen, in november 2016, een alleenstaande man tijdens
een keukentafelgesprek juist wel informatie te geven. Dit deed de generalist als volgt: ‘Mijn rol in
het gesprek is in eerste instantie vooral onderzoekend samen met u te kijken waar de beperkingen
en problemen liggen, welke oplossingen zijn daarvoor of kunnen we samen bedenken. Uiteindelijk
ben ik dan aan het einde adviserend naar de gemeente.’ De cliënt leek de informatie niet op prijs
te stellen en reageerde meermaals met: ‘Ja, ja, ja, ja, ja.’ Achteraf constateerde de generalist dat
de cliënt ‘weerstand had’. Daarom vroeg de generalist bewust minder naar de ondersteunings-
mogelijkheden van zijn sociale netwerk dan bij cliënten die ‘heel meegaand’ zijn: ‘Dat had ik bij
deze man niet moeten doen denk ik. Op de een of andere manier voelde ik dat aan. Die man die
wilde het bepalen in zijn leven en daar heeft hij ook recht op. Ja dan moet je een beetje laveren.’
Met laveren bedoelt de generalist: afwegen hoeveel vragen gesteld kunnen worden om een goede
verstandhouding met de cliënt te houden, en tegelijk genoeg informatie ‘op te halen’ om een plan
van aanpak te schrijven.
Generalisten vinden het onprettig wanneer andere organisaties cliënten adviseren tijdens het
keukentafelgesprek informatie te beperken, zo blijkt uit het volgende voorbeeld:
27
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
Onderzoeker: Wat vind je ervan dat Per Saldo15 zo’n advies [weinig informatie geven over
hulp uit het eigen netwerk] geeft aan mensen?
Generalist: Ja, dat vind ik niet zo fijn, want de visie vanuit de gemeente is natuurlijk van
oké we kijken wel naar voorliggende voorzieningen en dat is het sociaal netwerk ook, maar
we zijn niet te beroerd om het wel te indiceren.
Generalisten laveren tussen het aansluiten bij de leefwereld van mensen en de eisen van hun
systeemwereld. Het vermeende advies van belangenvereniging Per Saldo lijkt vooral een
belemmering bij dat tweede: tijdens het keukentafelgesprek vraagt de generalist bewust minder
over dit onderwerp, om de aansluiting met de cliënt niet te verliezen.
Het plan van de generalist op basis van het keukentafelgesprek gaat naar de cliënt, inclusief de
voorgestelde maatwerkoplossing. Als het wijkteam vindt dat de cliënt recht heeft op een
maatwerkvoorziening, dan kan hij die aanvragen door het verslag te ondertekenen. Volgens
generalisten heeft de cliënt twee opties voor ondertekening: ‘gezien’ of ‘akkoord’. Op de vraag of
cliënten dit onderscheid begrijpen, antwoordt een van de geïnterviewde generalisten dat zelfs het
team het niet goed begrijpt, en dat cliënten het ‘dan al helemaal niet begrijpen’. In de
handelingspraktijk lijkt er weinig behoefte dit te verduidelijken.
Versterking van de rechtspositie van de cliënt door onafhankelijke cliëntondersteuning komt
nauwelijks ter sprake tijdens de interviews. Als we er in het groepsinterview rechtstreeks naar
vragen, zegt een generalist dat dit iets is waarop cliënten recht hebben. De generalist ziet het
volgende belang:
‘En dat kan ook voor ons heel ondersteunend zijn dat ze erbij zijn. Ze geven aanvullende
informatie, MEE weet soms dingen die wij niet weten, dat kan handig zijn. En het kan de
cliënt ook geruststellen dat er iemand met hen meekijkt waardoor het hele proces soepeler
verloopt. Het kan ook weleens tegenwerken, dat er iemand naast zit waarvan je denkt:
nou, hier worden we niet zo gelukkig van omdat die zelf al de hakken in het zand zet. Dus
dat wisselt.’
Ook uit dit voorbeeld blijkt dat de generalist zich bewust is van het recht dat een cliënt heeft. Het
belang wordt vooral uitgelegd als een ‘soepele’ afloop van het keukentafelgesprek. Een
onafhankelijke cliëntondersteuner die een andere invulling van maatwerk ziet dan de generalist
draagt daar volgens de generalist niet aan bij. Hierdoor lijkt er sprake te zijn van een paradox aan
de keukentafel: generalisten stimuleren enerzijds ‘eigen kracht’ door hulpverlening te geven,
maar lijken in mindere mate de juridische kracht van cliënten te stimuleren. Juridische
weerbaarheid kan de cliënt of zijn mantelzorgers gebruiken om het wijkteam middels een klacht
of bezwaar-procedure ter verantwoording te roepen, zo blijkt uit het volgende voorbeeld:
15 Per Saldo is een belangenvereniging van mensen met een persoonsgebonden budget.
28
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
Generalist: Ik heb nu een zaak waar veel gedoe is. Je wilt voorkomen zeg maar dat er een
bezwaar wordt ingediend want dan is er nog meer werk en daarom duurt het soms langer
dan zes weken om overeenstemming te krijgen met elkaar om een klap erop te geven.
Tweede generalist: Het is voor niemand helpend.
Generalist: Het is voor niemand helpend en zeker niet voor de cliënt.
Derde generalist: Dus dan doe je wat eerder water bij de wijn?
Tweede generalist: Nee, dat niet!
Generalist: Nee, nee dat niet nee. Nee, je gaat meer de gesprekken aan en je wilt weten
waarom ze dingen doen zoals ze doen zeg maar en waarom ze denken dat ze er recht op
hebben. Je wilt meer woorden geven aan hetgeen wat ze zeggen, wat ze doen.
Een bezwaarprocedure wordt niet wenselijk geacht omdat het de aanvraag voor een
maatwerkvoorziening (i.e. zorg) vertraagt. In een individueel interview merkte een generalist op
dat als een cliënt bezwaar zou willen maken tegen het besluit van het wijkteam, de cliënt dan geen
ondersteuning zou krijgen bij het indienen van het bezwaar. In plaats daarvan geven ze vaak de
voorkeur om opnieuw in gesprek te gaan. Het feit dat een keukentafelgesprek juridische gevolgen
kan hebben in de vorm van een bezwaarschrift of zelfs een beroepszaak, kunnen generalisten
ervaren als een aanval op hun handelen als hulpverlener, zo blijkt uit de volgende passage uit een
individueel interview met een generalist:
Generalist: Het laatste wat je wilt is ergens in de rechtbank verschijnen om je verhaal te
onderbouwen, daar zit natuurlijk niemand op te wachten. [lach]
Onderzoeker: Waarom niet?
Generalist: [serieus] Nou ja daar wil je als hulpverlener niet terechtkomen, dat je daar
opeens als getuige moet opkomen om je verhaal te verdedigen. Dat voelt gewoon niet fijn.
Onderzoeker: Want…?
Generalist: Omdat je dan het gevoel krijgt dat je je moet verdedigen. Dat je als
hulpverlener je werk niet goed hebt gedaan terwijl je gewoon... weet je, ik ben gewoon
zorgvuldig in mijn werk en daar zit nu iemand gewoon te beweren dat ik niet zorgvuldig
ben in mijn werk. Daar word je echt niet blij van, dus in die zin voel je je ontzettend
aangevallen. Dan weet je wel dat er een persoon naast je zit die een oordeel gaat vellen
of jij je werk goed hebt gedaan of niet.
Uit bovenstaande blijkt dat een generalist overtuigd is van het eigen handelen als hulpverlener.
De zorgvuldigheid die generalisten zien in hun handelen als hulpverlener, kunnen vanuit het recht
onzorgvuldig geacht worden. Generalisten zijn zich bewust van juridische gevolgen. Dit blijkt
bijvoorbeeld uit een interview met een generalist:
Generalist: Daar [Wet dwangsom en beroep] heb ik nog maar één keer mee te maken
gehad binnen ons team. Wat je nu probeert is om zo veel mogelijk transparant te zijn naar
mensen en uit te leggen: het is druk, we doen er alles aan om die termijn te redden, maar
als dat niet zo is kunnen we met terugwerkende kracht beschikken. Dan merk je gewoon
dat heel veel mensen het allemaal prima vinden.
Onderzoeker: En zolang mensen akkoord gaan dan mag dat?
29
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
Generalist: Dan voorkom je eigenlijk problemen. Ja, of het mag is iets anders [lach] maar
dat is een slimmigheidje om te voorkomen dat mensen allemaal recht gaan maken op de
Wet dwangsom en beroep.
Onderzoeker: Geef je mensen de informatie dat ze een dwangsom kunnen…
Generalist: Nee. Tot voor kort was ik er zelf niet eens van op de hoogte dat ie bestond. Ja
en ik heb zoiets van ik ga mensen natuurlijk niet wijzer maken dan nodig is.
De generalist uit dit voorbeeld heeft juridische kennis die ze niet gebruikt ten behoeve van het
versterken van de rechtspositie van de cliënt, maar ten behoeve van de positie van het wijkteam
en de gemeente die formeel verantwoordelijk is voor het behalen van de wettelijke termijnen.
Samenvattend lijken generalisten zich ten dele bewust van een aantal stringente voorwaarden
zoals het recht op informatie van cliënten, de mogelijkheid tot onafhankelijke cliëntondersteuning
en de mogelijkheid voor cliënten om een bezwaar in te dienen. Dit bewustzijn betekent niet dat
ze er consequent naar handelen. Overwegingen over het vermogen van de cliënt en het overtuigd
zijn van de eigen professionele zorgvuldigheid beïnvloeden de wijze waarop ze bereid zijn
beschikbare juridische kennis te gebruiken. Er kan gehandeld worden in het rechtsbelang van de
cliënt of ter versterking van de positie van het wijkteam.
Specialisten
Tijdens de keukentafelgesprekken met specialisten valt op dat zij ruim voor de generalist of Wmo-
consulent arriveren in de thuissituatie van de cliënt. Ze zorgen direct voorafgaand aan het gesprek
dat ze een rustige, overzichtelijke sfeer kunnen creëren waardoor de cliënt de vragen van de
generalist of Wmo-consulent zo goed mogelijk kan beantwoorden. Op de vraag of zij cliënten
voorbereiden op het gesprek antwoorden de meeste specialisten dat ze niet veel uitleg geven
omdat de cliënt informatie mogelijk niet zou begrijpen of gespannen zou worden. Ook al zouden
zij meer kennis van de procedure hebben, dan wegen ze af hoeveel informatie ze geven aan de
cliënt op basis van hun inschatting van de vermogens van de cliënt.
Tijdens keukentafelgesprekken geven specialisten persoonlijke informatie over de cliënt als hij
zichzelf niet goed kan uitdrukken. Bij een keukentafelgesprek in oktober 2016 was de informatie
die de specialist gaf niet relevant voor de aanvraag van huishoudelijke zorg. Achteraf vertelde de
specialist de volledige problematiek duidelijk te willen maken aan de Wmo-consulent. De
specialist was zich er nauwelijks van bewust dat dit gevolgen heeft voor de privacy van de cliënt.
Een andere specialist greep juist in tijdens een keukentafelgesprek toen een cliënt niet ter zaken
doende persoonlijke informatie wilde delen met de Wmo-consulent. Deze specialist was zich
ervan bewust dat deze informatie de privacy van de cliënt zou kunnen schaden.
Aanvankelijk waren de meeste specialisten onaangenaam verrast tijdens hun eerste keukentafel-
gesprekken, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de uitspraak van een specialist in een informeel gesprek
in oktober 2016: ‘Het leek aanvankelijk heel gezellig. De Wmo-consulent was heel meelevend
maar uiteindelijk bleek dat ze een andere (lichtere) organisatie wilde inschakelen omdat de nood
volgens haar niet zo hoog was. Maar de nood was wel hoog, de cliënt had ernstige cognitieve
beperkingen! Ik heb het [de aard van het keukentafelgesprek] onderschat.’ Door deze ervaring
30
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
besloot de specialist het team te vragen of iemand meer kon vertellen over de gang van zaken in
een volgende gemeente. De specialist was zich nauwelijks bewust van de juridische gevolgen van
het keukentafelgesprek voor de cliënt. Hierdoor verdiepte de specialist zich niet in de juridische
procedure, maar vroeg collega’s naar ervaringen.
De eerdere ervaring met indicaties onder het oude stelsel van de AWBZ lijkt medebepalend te zijn
voor de houding bij de eerste ontmoetingen aan de keukentafel, zoals blijkt uit de volgende
uitspraak van een specialist: ‘Ik moet je heel eerlijk zeggen dat ik me eigenlijk alleen verdiept heb
op de inhoud van het gesprek wanneer er dingen niet naar wens gaan tijdens dat gesprek. Dat
geeft mij wel aanleiding om te denken: “Goh hoe zit dat nu eigenlijk?” Misschien is andersom
handiger, maar ik ben er eigenlijk ook een beetje, tja blanco ingestapt, ook omdat ik dacht: “Kom
maar, ik ga het meemaken.” Kijk, ik was gewend aan de oude manier van indicaties aanvragen bij
het CIZ. Daar ben ik mee opgeleid. En ik dacht eigenlijk: op basis van die ervaring weet ik wel wat
er gezegd moet worden, dus ik ga ervan uit, gemakshalve, dat dat ook is wat er in het
keukentafelgesprek gevraagd wordt.’
In het alledaagse werk lijkt de praktijk vooral leidend voor de mate waarin specialisten zich
verdiepen in de gang van zaken van een keukentafelgesprek, zoals blijkt uit voorgaande uitspraak
van de specialist. Als de inhoud van het besluit van het wijkteam of de gemeente dicht bij de
beoogde uitkomst van de specialist ligt, dan zien zij er weinig heil in om zich te verdiepen in de
juridische procedure. Dat is pas aan de orde als er geen overeenstemming bereikt kan worden. Dit
was vaak het geval gedurende het eerste jaar waarin de Wmo van kracht was en meerdere
cliënten minder huishoudelijke zorg kregen, hetgeen een specialist aanduidt met ‘huishoudelijke
zorg snoeien’ door gemeenten. Specialisten ondersteunden cliënten dan soms bij het schrijven
van bezwaarschriften. De inhoud van het bezwaar formuleren sommige specialisten deels op basis
van wat een cliënt belangrijk vindt, zonder daarvoor actief een juridische grondslag te
onderzoeken. Soms legden ze het bezwaar voor aan een collega die al eerder bezwaar had
gemaakt of bespraken het met een leidinggevende.
Kennis van de juridische procedure van de Wmo zien zij nauwelijks als meerwaarde om cliënten
te begeleiden. Dat blijkt bijvoorbeeld uit een uitspraak van een specialist: ‘Tja, en stel ik weet dit
[procedure Wmo], wat heeft de cliënt daaraan? Een juridische procedure duurt alleen maar
langer. Ik werk liever aan een goede relatie met de Wmo-consulent, dan komt de beschikking
meestal ook wel goed.’ Specialisten gebruiken relationele vaardigheden om de besluitvorming van
de Wmo-consulent of generalist te beïnvloeden.
Het belang van onafhankelijke cliëntondersteuning om de rechtspositie van de cliënt te versterken
lijken specialisten nauwelijks te zien als we er rechtsreeks naar vragen. In hun ogen is deze
aanwezigheid extra belastend voor de cliënt, die bijvoorbeeld concentratieproblemen heeft,
omdat er dan nog een professional aanschuift bij het gesprek.
31
Hulp en recht aan de keukentafel - Legal capabilities van generalisten en specialisten aan de keukentafel
Tussenconclusie
Uit bovenstaande blijkt dat generalisten en specialisten zich bewust zijn van de rechtsgevolgen
van het keukentafelgesprek, zowel voor de cliënt (bij generalisten en specialisten) als voor zichzelf
(bij generalisten). Generalisten kunnen hun juridische kennis en vaardigheden inzetten om de
juridische procedure te volgen of daarvan af te wijken op basis van hun eigen inschatting. Dit
laatste kan ten dienste staan van het welzijn van cliënten, of het kan de eigen positie verstevigen
en eventuele juridische verantwoording voorkomen.
Voor specialisten is de eerdere ervaring met de oude AWBZ-indicaties medebepalend voor de
houding in het eerste contact met generalisten of Wmo-consulent. Zij onderzoeken minder
proactief de juridische procedure van het keukentafelgesprek, omdat zij op basis van
interpersoonlijke vaardigheden een bevredigende afloop van het keukentafelgesprek proberen te
beïnvloeden. Zij zien hun rol als ondersteunend op basis van gespreksvaardigheden, minder als
juridisch ondersteunend. Bij beide groepen lijkt de praktijk in meer of mindere mate leidend voor
hoezeer zij zich verdiepen in de juridische procedure.
32
Hulp en recht aan de keukentafel - Conclusie
5. Conclusie
Met het in werking treden van de Wmo 2015 zijn gemeenten meer dan ooit actief op terreinen
die mensen en hun rechten direct raken met betrekking tot zorg, opvang, ondersteuning en
participatie. Waar burgers voorheen recht hadden op zorg als zij aan gestelde voorwaarden
voldeden, is in het nieuwe stelsel sprake van een voorziening voor als de burger het niet op eigen
kracht redt. Daarmee lijkt de wetgever te zijn overgestapt van gelijkheid als dragend rechtsidee
bij de toegang tot zorg, naar ‘ieder het zijne’. De relatie tussen overheid en burgers is veranderd
doordat in de inrichting van het sociaal domein niet zozeer protocollen leidend zijn, maar burgers
en professionals in een nieuwe wisselwerking ontdekken welke maatwerkoplossingen nodig zijn
voor mensen met een zelfredzaamheids- of participatieprobleem. Dit draagt bij aan een minder
gebureaucratiseerde werkomgeving, die lokale professionals ruimte geeft om te differentiëren en
in te spelen op de persoonlijke situatie van de burger. Of burgers de zorg krijgen die ze nodig
hebben, hangt in de gemeentelijke context dus sterk af van de professionaliteit van lokale
professionals, die tevens de opdracht hebben om de zorg in het sociaal domein betaalbaar te
houden.
Als de gemeente een melding ontvangt van een burger met een zorgvraag, wordt voor het
onderzoek naar de zelfredzaamheid (in beginsel) een ‘keukentafelgesprek’ gehouden. Als op basis
daarvan blijkt dat hij in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, kan de burger een
aanvraag indienen waarop het college van B&W beslist (zie artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015). In bijna
90 procent van de gemeenten zijn wijkteams opgericht met ‘generalisten’ die deze onderzoeken
uitvoeren; in de praktijk besluiten zij, terwijl de gemeente formeel verantwoordelijk blijft.
Generalisten zijn dus poortwachter en bieden tegelijkertijd hulpverlening aan cliënten. Vooraf of
tijdens de keukentafelgesprekken worden cliënten soms maar niet altijd bijgestaan door
‘specialisten’ die als hulpverlener werken voor een maatwerkvoorziening voor mensen met
cognitieve beperkingen. Zij ondersteunen cliënten bij het keukentafelgesprek voor maatwerk-
voorzieningen, zoals de door hen geboden zorg of huishoudelijke zorg.
De manier waarop generalisten en specialisten nieuwe wetgeving begrijpen en uitvoeren, heeft
invloed op de mate waarin cliënten toegang hebben tot sociale voorzieningen. Op basis van het
public legal education evaluation framework (Collard et al., 2011) werden de kwalitatieve
resultaten van dit verkennende onderzoek, dat plaatsvond in Utrecht vanaf eind 2016 tot
halverwege 2017, ondergebracht in drie domeinen: kennis, vaardigheden en houding. Onderzocht
werd de kennis van de algemene procedure van de Wmo, de belangrijkste juridische vaardigheden
die worden gebruikt bij het vormgeven van de toegang tot de Wmo, en het rechtsbewustzijn en
de bereidheid om juridische kennis te gebruiken of te vergaren.
Dit rapport laat zien dat de generalisten in een wijkteam meer juridische kennis hebben dan de
specialisten in een maatwerkvoorziening. Dit kan deels verklaard worden doordat generalisten
het keukentafelgesprek uitvoeren onder de formele verantwoordelijkheid van de gemeente,
waardoor sommige werkprocessen erop zijn ingericht de Wmo uit te voeren. De generalist zoekt
een vertrouwelijk contact met de cliënt en probeert tegelijkertijd voldoende informatie te
33
Hulp en recht aan de keukentafel - Conclusie
verzamelen om het besluit voor een maatwerkvoorziening verbaal en schriftelijk te onderbouwen.
Communicatieve en interpersoonlijke vaardigheden zijn nodig om met anderen aan de
keukentafel, soms door onderhandeling, tot overeenstemming te komen. De procedure vergt een
nauwkeurige en planmatige voortgang om wettelijke termijnen te halen en juridische
verantwoording te onderkennen en eventueel te voorkomen. Generalisten kunnen ondersteuning
vragen aan gemeentelijke juristen om, bij het vermoeden dat een cliënt in bezwaar gaat tegen
hun besluit, dat besluit op de juiste juridische grondslag te formuleren. Specialisten dienen vooral
het belang van de maatwerkvoorziening te onderbouwen, en identificeren kansen en obstakels
om te sturen op een bevredigende uitkomst voor de cliënt en de eigen organisatie. Generalisten
lijken meer rechtsbewust dan specialisten en houden rekening met de mogelijke juridische
gevolgen van het keukentafelgesprek. Zij zetten juridische kennis soms in om de juridische
procedure te volgen of daarvan af te wijken. Af en toe zijn ze minder transparant omdat informatie
zou kunnen leiden tot verwarring bij de cliënt, bijvoorbeeld in het geval van dementie, of om hun
eigen positie niet te ondermijnen. Zij zijn zich bewust van mogelijke subjectiviteit van hun besluit
en zij zoeken naar (juridische) kaders. Specialisten zien vooral het belang van een
samenwerkingsrelatie met de Wmo-consulent of de generalist, en zijn daarom minder met de
juridische kant van de zaak bezig. Hierdoor zijn ze zich minder bewust van de rechten van cliënten
tijdens het keukentafelgesprek.
Naast het recht op bezwaar hebben cliënten ook recht op een onafhankelijke cliëntondersteuner.
Het is op basis van dit onderzoek onduidelijk of generalisten cliënten wijzen op dit recht. Het
belang van onafhankelijke cliëntondersteuning lijken ze niet altijd in te zien. Specialisten lijken de
mogelijkheid van onafhankelijke cliëntondersteuning nauwelijks te kennen.
De uitkomsten van dit rapport moeten gezien worden als aanleiding voor vervolgonderzoek; de
resultaten zijn niet zomaar te generaliseren. Een andere beperking van dit onderzoek is dat het
public legal education evaluation framework hier voor het eerst gebruikt is om legal capabilities
in kaart te brengen van professionals in plaats van burgers. Het framework zal naar aanleiding van
dit onderzoek aangescherpt worden naar de uitvoeringspraktijk van professionals in het sociaal
domein ten behoeve van praktijk- en onderwijsinnovatie. De subjectiviteit die gepaard gaat met
de kwalitatieve analyse van de resultaten, is zo goed mogelijk ondervangen door te werken in een
team van onderzoekers en met een klankbordgroep. Zeven keukentafelgesprekken zijn
participerend geobserveerd, waarop tien individuele interviews en twee groepsinterviews met
generalisten en specialisten volgden. De gekozen posities zijn geselecteerd omdat zij exemplarisch
kunnen zijn voor professionals die handelen aan de keukentafel. In dit onderzoek zijn
keukentafelgesprekken geobserveerd waarbij vooraf nagenoeg zeker was dat er een beschikking
voor een maatwerkvoorziening zou komen. Tijdens de interviews hebben generalisten uitspraken
gedaan die niet direct gingen over de cliënten met cognitieve beperkingen, maar ook over cliënten
en mantelzorgers die reële druk uit leken te oefenen op de generalist om een besluit voor een
maatwerkvoorziening af te geven. Deze uitspraken zijn meegenomen in de resultaten.
Ondanks de methodologische beperkingen kunnen we concluderen dat in de beleidsmatige
ontwikkeling van de wijkteams, waarbinnen generalisten meer legal capabilities hebben dan
34
Hulp en recht aan de keukentafel - Conclusie
specialisten in een maatwerkvoorziening, te weinig rekening lijkt te zijn gehouden met het
imponerende effect van de beslissingsmacht van generalisten. Generalisten brengen de nieuwe
informele rechtsbetrekking tussen de burger en de lokale overheid tot stand. De institutionele
context van de wijkteams draagt in die zin bij aan een ‘gehumaniseerde rechtsbetrekking’ tussen
de overheid en burgers (Vonk, 2016). Enerzijds kan hierdoor rekening worden gehouden met de
persoonlijke situatie van mensen, en zijn er minder juridische procedures die tot vertraging leiden;
klachten worden afgehandeld door met elkaar in gesprek te gaan. Anderzijds heeft dit onbedoelde
gevolgen voor de organisatie van de geschillenbeslechting. Het is zeer de vraag of een cliënt zich
vrij voelt te klagen over de invulling van maatwerk, als hij afhankelijk is van het besluit van de
generalist. De Nationale ombudsman constateert dat burgers niet altijd een klacht indienen omdat
zij bang zijn voor de gevolgen voor de verhouding tot de gemeente of het wijkteam (Nationale
ombudsman, 2017, p. 38). Wijkteams kunnen juridisering te veel voorkomen, waardoor klachten,
die kunnen bijdragen aan de signalering van knelpunten voor burgers, verhuld blijven. Ondanks
het feit dat daar op basis van de Awb rechtsbescherming tegen bestaat, toont de discussie over
integrale geschillenbeslechting in het sociaal domein aan dat toegang tot het recht bij de Wmo
niet voor iedereen vanzelfsprekend is (Scheltema, 2017). Immers: voor burgers, zeker die
maatschappelijke ondersteuning nodig hebben, kan het lastig zijn de weg naar toereikende
geschillenbeslechting te vinden. Bovendien is het niet aannemelijk dat de cliënt bij de generalist
terecht kan als hij op eigen vermogen geen bezwaar kan maken tegen diens besluit. Juist mede
daarom vond de wetgever de rol van de onafhankelijke cliëntondersteuner essentieel. Het is
echter onduidelijk hoe consciëntieus gemeenten deze verplichting nakomen. De resultaten
suggereren bovendien dat generalisten en specialisten de cliëntondersteuner niet proactief
uitnodigen aan de keukentafel. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor de manier waarop
toegang tot het recht bij de Wmo wordt vormgegeven. Immers: de rechtsbescherming die burgers
in een latere fase van de procedure nodig kunnen hebben, wordt daardoor beïnvloed.
Het beleidsideaal van het versterken van de ‘eigen kracht’ lijkt momenteel te weinig samen te
gaan met het versterken van juridische empowerment van cliënten in het sociaal domein.
Specialisten kunnen beter toezien op de rechtspositie van hun cliënt als ze meer kennis hebben
van wet- en regelgeving. Generalisten hebben bij het bieden van maatwerk nog te weinig
duidelijkheid over wat juridisch is toegestaan. Zij zoeken naar manieren waarop ze hun
hulpverleningsrol en poortwachterstaak kunnen verenigen. Ze kunnen daarbij goede zorg bieden,
terwijl de juridische grondslag mist. Om gelijkwaardigheid, rechtsbescherming en
verweermogelijkheden van cliënten te waarborgen, is professionalisering van legal capabilities
van lokale professionals nodig. Dit moet verankerd zijn in een sterk rechtsbewustzijn, kennis van
wet- en regelgeving en daadkracht om de rechtspositie van cliënten te versterken in het lokale
krachtenveld.
Aanvullend onderzoek is nodig voor meer inzicht in hoe lokale sociale professionals nieuwe wet-
en regelgeving begrijpen en uitvoeren onder de formele verantwoordelijkheid van de gemeente.
Ook de manier waarop morele oordeelsvorming, inherent aan Social Work, een rol speelt bij
besluitvorming is belangrijk om te onderzoeken, omdat dit mogelijk te veel willekeur in de hand
35
Hulp en recht aan de keukentafel - Conclusie
werkt. Daarnaast zou de manier onderzocht moeten worden waarop lokale politici de
besluitvorming van wijkteams beïnvloeden. In hoeverre voeren zij druk uit op generalisten, en in
hoeverre voelen die zich onder druk gezet? Beroep doen op eigen kracht en verantwoordelijkheid
van burgers kan immers te veel rieken naar de uitvoering van een gemeentelijk
bezuinigingsprogramma. De frequentie waarmee gebruik wordt gemaakt van onafhankelijke
cliëntondersteuners en de rol die zij spelen, zijn van belang om te onderzoeken voor de discussie
over de rechtszekerheid van cliënten in het sociaal domein.
36
Hulp en recht aan de keukentafel - Bibliografie
6. Bibliografie
Arum, S., & Schoorl, R. (2015). Sociale (buurt)teams in beeld: Stand van zaken na de
decentralisaties.Utrecht: Movisie.
Boersma, E., & Bruggeman, K.W. (2016). De kleine gids Wmo 2015. Alphen aan den Rijn: Wolters
Kluwer.
Cohen, J. (2017). Artikel 1 Grondwet en de drie decentralisaties in het sociale domein.
NTM/NJCM-Bulletin, 42 (3), p.354-363.
Collard, S., Deeming, C., Wintersteiger, L., Jones, M., & Seargeant, J. (2011). Public legal
education evaluation framework. Geraadpleegd op 5 september 2016, van
http://lawforlife.org.uk/wp-content/uploads/2011/12/core-framework-final-version-nov-2011-
v2-370.pdf
Courmarelos, C., Macourt, D., People, J., McDonald, H.M., Wei, Z., Iriana, I. & Ramsey,
S. (2012). Legal Australia-wide survey: Legal need in Australia. Sydney: Law and Justice
Foundation of New South Wales.
De Waal, V. (2016). Sociale (wijk)teams onderzocht: zicht op ontwikkelingen en knelpunten.
Utrecht: Hogeschool Utrecht Kenniscentrum Sociale Innovatie.
Eijkman, Q.A.M. (2017). Toegang tot het recht gaat glocal (Openbare les). Utrecht:
Kenniscentrum Sociale Innovatie, Hogeschool Utrecht.
Geertz, C. (2000). The interpretation of cultures: Selected essays (2000 edition). New York: Basic
Books.
Hartman, J., Knevel, J., & Reynaert, D. (2016, 26 mei). Manifest: Stel mensenrechten centraal in
het sociaal werk. Geraadpleegd op 14 augustus 2016, van
http://www.socialevraagstukken.nl/stel-mensenrechten-centraal-in-het-sociaal-werk/
Hilhorst, P. & Van der Lans, J. (2016, 27 december). #30 Onder de oppervlakte van de
decentralisaties. Geraadpleegd op 11 januari 2017, van http://www.socialevraagstukken.nl/30-
onder-de-oppervlakte-van-de-decentralisaties/
Jacobs, G., Meij, R., Terwolde, H. & Zomer Y. (Reds.). (2008). Goed werk. Verkenningen van
normatieve professionalisering. Amsterdam: Humanistics University Press.
Jones, M. (2010). Legal capability. Geraadpleegd 3 september 2016, van
http://lawforlife.org.uk/wp-content/uploads/2013/05/legal-capability-plenet-2009-147-1-
147.pdf
37
Hulp en recht aan de keukentafel - Bibliografie
Kamerstukken II, 33841, nr. 3. (2014, 15 januari). Geraadpleegd op 2 oktober 2016, van
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33841-3.html
Kennisplatform Utrecht Sociaal. (2017, 17 mei). Bouwstenen voor sociale (wijk)teams.
Geraadpleegd op 11 juni 2017, van https://www.werkplaatsensociaaldomein.nl/nieuws/wmo-
wijzer-bouwstenen-sociale-wijkteams
Korevaar, L., Kroes, J., & Kuik, S. (2016). Interdisciplinaire samenwerking in de wijk: De t- shaped
professional. In J. P. Wilken, & A-M. van Bergen (Eds.), Handboek werken in de wijk (p. 89-99).
Amsterdam: SWP.
Marseille, A.T. & Vermaat, M.F. (2017). Burgers op zoek naar rechtsbescherming in het sociaal
domein. Handicap & Recht, 2 (1), p. 9-15.
McDonald, H. & People, J. (2014). Legal capability and inaction for legal problems:
Knowledge, stress and cost. Geraadpleegd op 5 september 2016, van
http://www.lawfoundation.net.au/ljf/site/templates/UpdatingJustice/$file/UJ_41_Legal_capabil
ity_and_inaction_for_legal_problems_FINAL.pdf
Miles, M.B. & Huberman, A.M. (2014). Qualitative data analysis: an expanded sourcebook.
New York: Sage.
Movisie. (2017, 17 september). De Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM). Geraadpleegd op 6
september 2017, van https://www.movisie.nl/tools/zelfredzaamheid-matrix-zrm
Movisie. (2016, 14 juni). Leerpakket Wmo-competenties. Geraadpleegd op 11 juni 2017,
van https://www.movisie.nl/tools/leerpakket-wmo-competenties
Nationale ombudsman. (2017). Terug aan tafel, samen de klacht oplossen: Onderzoek naar
klachtbehandeling in het sociaal domein na de decentralisaties. Geraadpleegd op 16 oktober
2017, van https://www.nationaleombudsman.nl/onderzoeken/2017035-onderzoek-naar-
klachtbehandeling-het-sociaal-domein-na-de-decentralisaties
Parle, L. J. (2009). Measuring young people's legal capability. Geraadpleegd op 5 september
2016, van http://www.lawforlife.org.uk/wp-content/uploads/2013/05/measuring-young-
peoples-legal-capability-2009-117.pdf
Scheltema. (2017). Advies-Scheltema over Integrale Geschilbeslechting Sociaal Domein: Advies
van regeringscommissaris Scheltema over de mogelijkheid van een integrale geschilbeslechting in
het sociaal domein, 3 oktober 2017, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken- en
Koninkrijksrelaties.
Schulinck (z.d.). Procedure Wmo 2015: van melding tot beschikking. Geraadpleegd op 2 oktober
2016, van https://www.schulinck.nl/Uploads/2017/2/Wmo-van-melding-tot-
beschikking.jpg
38
Hulp en recht aan de keukentafel - Bibliografie
Spradley, J. P. (1980). Participant observation. New York: Holt, Rinehart and Winston.
Ter Voert, M. (2014). Toegang tot recht in beweging. Over burgers en hun oplossingsstrategieën.
Justitiële verkenningen, 40, (1), p. 62-77.
Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) (2016a). Decentralisaties in het Sociaal Domein: Wie
houdt er niet van kakelbont, essays over de relatie tussen burger en bestuur. Den Haag:
Rijksoverheid.
Van Doorn, L. (2008). Sociale professionals en morele oordeelsvorming (Openbare les). Utrecht:
Kenniscentrum Sociale Innovatie.
Van Lanen, M. (2013). Wat doen sociaal werkers wanneer ze sociaal werk doen? Een etnografie
van professionaliteit. Delft: Eburon.
Van Lanen, M. (2012, 10 januari). Sociale sector laat zich gijzelen. Geraadpleegd op 17 oktober
2016, van https://www.socialevraagstukken.nl/sociale-sector-laat-zich-gijzelen/
Vermaat, M. F. (2015). Vertrouwen komt te voet: Over de ambities van de Wmo 2015. In E.
Steyger, J.J. Rijken, M.F. Vermaat, E. Plomp & T.A.M. van den Ende (Reds.), Op weg naar 10 jaar
nieuw zorgstelsel: Terug en vooruitblik (p. 105-128). Den Haag: SDU.
Vonk, G., Klingenberg, A., Munneke, S., & Tollenaar, A. (2016). Rechtstatelijke aspecten van de
decentralisaties in het sociale domein. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
Yin, R. K. (2003) Case study research: design and methods. Londen: Sage.
... Zou je dit meer kunnen inkopen, of dat je niet meer moet afnemen van deze aanbieder' (teamleider 4). Teamleider 3 is van mening dat het regelen van goede zorg voor mensen in de wijk een samenspel is tussen de gemeente, de specialistische zorg en de buurtteams: Inmiddels worden er binnen de Nederlandse context vraagtekens geplaatst bij de invloed van de gevolgen van de decentralisaties op de professionele handelingsruimte van sociaal werkers en de mogelijkheid om een positie in te nemen ten opzichte van het nieuwe beleid (Claessen, Eijkman & Lamkaddem, 2017). ...
Technical Report
Full-text available
Met de transities in het sociaal domein en de daarmee veranderende rol van de sociaal werker wordt een mensenrechtenbenadering relevanter. Het sociaal werk wordt steeds vaker geprofileerd als ‘mensenrechtenberoep’ omdat deze professionals een brugfunctie vervullen tussen de leefwereld van burgers en het lokale beleid. Sociaal werkers in wijkteams bepalend zijn geworden voor de toegang tot sociale zorg en ondersteuning. Daarom spelen zij een grote rol in de manier waarop sociaal-economische mensenrechten worden gerealiseerd. Toegang tot sociale zorg en ondersteuning kan namelijk worden gezien als onderdeel van het recht op gezondheid, het recht op een behoorlijke levensstandaard, en het recht op sociale zekerheid. Wanneer door regelgeving en beleid belemmeringen ontstaan in toegang tot zorg, brengt dit risico’s met zich mee voor de realisatie van deze mensenrechten op lokaal niveau. Deze praktijkstudie laat de invloed van sociale professionals op dit proces zien. Vier concrete belemmeringen in toegang tot zorg en ondersteuning zijn geconstateerd. Ten eerste is de toegang tot de specialistische zorg beperkt. Daarnaast kan de nadruk op zelfredzaamheid een belemmering in toegang veroorzaken wanneer de zelfredzaamheid van cliënten wordt overschat. Vervolgens bestaan er onduidelijkheden over de grenzen tussen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet langdurige zorg (Wlz), waardoor mensen moeilijkheden ervaren in het verkrijgen van de juiste zorg. Ten slotte kampen de wijkteams met verschillen in kennis en ervaring tussen sociaal werkers, waardoor zorgbehoeftes verkeerd kunnen worden ingeschat. Uit de interviews met sociaal werkers en teamleiders bleek hoe ze op verschillende manieren omgaan met de vier belemmeringen. De belemmeringen lijken in eerste instantie door de sociaal werkers met name op individueel cliëntniveau benaderd te worden door de eigen interpretatie en toepassing van beleid, en door de manier waarop zij de noodzaak voor (specialistische) zorg onderbouwen binnen het eigen team. Het rapport suggereert eveneens dat bepaalde belemmeringen aandacht krijgen op buurtteamniveau met maatregelen gericht op kennisdeling en kennisbehoud. Het onderzoek laat verder zien dat teamleiders en sociaal werkers met betrekking tot enkele belemmeringen in contact treden met de gemeente. Hiermee beïnvloeden zij toegang tot zorg door te pleiten voor meer aanbod van specialistische zorg, door praktijkgerichte interpretaties van beleid voor te leggen, en door te vragen om betere kennisdeling tussen de wijkteam en de specialistische zorg. Wat opvalt is niet alle belemmeringen in toegang tot zorg worden aangekaart. Daardoor blijven deze problemen op individueel cliëntniveau bestaan en is de invloed hiervan op de toegang tot zorg met name afhankelijk van het handelen van de sociaal werker.
Technical Report
Full-text available
Omdat wet- en regelgeving lastig te doorgronden kunnen zijn, staan in verschillende Nederlandse gemeenten sociaal raadslieden de eerstelijns professionals in wijkteams bij. Deze rechtshulpverleners adviseren en ondersteunen individuele burgers en sociaal werkers op juridisch gebied. Zodoende leveren zij tezamen met de sociale professionals in de wijkteams een belangrijke bijdrage aan de toegang tot voorzieningen voor hulpzoekende burgers. Sociaal raadslieden kunnen vanuit deze positie worden gezien als hoeders van mensenrechten in de lokale praktijk. Een eerdere studie, Tussen Burgers en Mensenrechten Lokaal: Sociale Professionals over Toegang tot Zorg en Ondersteuning, onderzocht de manier waarop sociaal werkers en sociaal werk-teamleiders in wijkteams bijdragen aan toegang tot zorg en ondersteuning. In dit rapport wordt een vervolg gegeven aan dit eerdere onderzoek. Met hun sociaal-juridische achtergrond kunnen sociaal raadslieden namelijk een ander perspectief bieden. Door middel van interviews met tien sociaal raadslieden gehouden in 2018 in Utrecht zijn belemmeringen in de toegang tot zorg, zoals die in de dagelijkse gang van zaken verloopt binnen wijkteams, vanuit hun juridische perspectief uiteengezet. Uit wetgeving en beleid blijkt dat sociaal raadslieden, in tegenstelling tot sociaal werkers, geen rechtstreekse rol spelen in het faciliteren van toegang tot zorg of ondersteuning. Voor toegang tot de specialistische zorg verwijzen ze door naar de sociaal werkers, naar andere eerstelijns professionals, de onafhankelijke cliëntondersteuners, en in sommige gevallen naar tweedelijns rechtshulpverleners, voornamelijk advocaten. Het rapport laat verder zien dat belemmeringen die voortkomen uit regelgeving of beleid, in eerste instantie door sociaal raadslieden wordt opgelost op individueel niveau: per cliënt. Daarnaast wordt er gebruikgemaakt van een bestaande stedelijke, regionale en landelijke structuur om dergelijke belemmeringen te signaleren en aan te kaarten. Het blijft echter de vraag of op deze manier de problemen ten aanzien van toegang tot zorg en ondersteuning op lokaal niveau structureel worden aangepakt. Ten aanzien van toegang tot het recht lijken sociaal raadslieden met name een aanvullende rol spelen te spelen. De directe verantwoordelijkheid voor de omgang met belemmeringen door hulpzoekers wordt immers neergelegd bij de lokale sociaal werkers en de onafhankelijke cliëntondersteuners, die ze – anoniem – kunnen bijstaan bij maatschappelijke ondersteuning en hulp bij het verkrijgen daarvan. Het lijkt er daardoor sterk op dat de sociaal raadslieden het niet als hun primaire taak beschouwen om de toegang tot het recht in de context van zorg en ondersteuning te versterken. Dit heeft, ondanks de belangrijke aanvullende rol van sociaal raadslieden, zijn weerslag op het waarborgen van mensenrechten voor de meest kwetsbare burgers.
Book
Full-text available
Gemeenten zagen in 2014 de (wijk)teams als dé manier om te voldoen aan de extra taken die door de decentralisaties bij hen terechtkwamen. Hoe is het de gemeenten na de decentralisaties vergaan? Hoe staan zij er nu voor? Van de 234 gemeenten die aan deze laatste peiling deelnamen werkt nu 87% met sociale wijkteams.
Article
Deze rede is als volgt opgebouwd. Eerst wil ik kort stilstaan bij de twee termen in de naamgeving van het lectoraat. Dat vormt de opmaat naar de onderzoeksfocus van het lectoraat, namelijk de morele dilemma’s waar sociale professionals in hun dagelijks werk mee te maken krijgen en hun morele oordeelsvorming. Ik zal het belang schetsen van dit tot op heden onderbelichte thema. Tot slot zal ik aangeven hoe we dit onderwerp de komende jaren in de schijnwerpers gaan zetten via de programmering van onderzoeks- en ontwikkelactiviteiten.
Article
Libro de metodología cualitativo para investigación en las ciencias sociales. La utilización de la computadora, el uso de datos y la recolección de los mismos. Se describen detalladamente numerosos métodos de datos y análisis.
De kleine gids Wmo 2015
  • E Boersma
  • K W Bruggeman
Boersma, E., & Bruggeman, K.W. (2016). De kleine gids Wmo 2015. Alphen aan den Rijn: Wolters Kluwer.