Content uploaded by Antonio Castillo-Esparcia
Author content
All content in this area was uploaded by Antonio Castillo-Esparcia on Jan 22, 2018
Content may be subject to copyright.
Novos cenários de participação política:
análise das estratégias de comunicação
dos grupos de pressão (lobbies)1
New political participation scenarios:
analysis of the communication strategies
of the pressure groups (
lobbies
)
Nuevos escenarios de participación política:
análisis de las estrategias de comunicación
de los grupos de presión (
lobbies
)
Antonio Castillo Esparcia
65
ANO 8
Este artigo tem dois objetivos: eliminar os estereótipos sobre o que é o lobby e
explicar quais são as suas técnicas e estratégias. A partir disso, explicar o que é
um lobista e as características que ele deve ter, além de citar as atividades que
uma campanha de lobby pode promover e como aplicá-las corretamente. O
lobby é muito pouco conhecido. O presente artigo enquadra o lobbying como
umas das técnicas de relações públicas, pois é basicamente uma forma de co-
municação entre as organizações e os poderes públicos. Portanto, essa moder-
na atividade está longe de velhos conceitos que a associavam a chantagem e a
suborno, já que na atualidade concentra sua atuação em ações dirigidas a toda
a população, com a intenção de influenciar os governantes.
LOBBY
This article pursues two objectives: to eliminate stereotypes on what lobbying
is and to describe its techniques and strategies. From there, explain who a lo-
bbyist is and what are the characteristics that he should bear, as well as affirm
the activities that a lobbying campaign can use and how to apply them cor-
rectly. Lobbying is still a little-known activity. The text classifies lobbying as
one of the techniques that characterize public relations, since it is basically an
act of communication between organizations and public powers. Thus, this
modern activity is far from the old concepts that associated it with blackmail
and bribery, since presently it focuses its activity on the actions aimed at the
population as a whole, with the intention of influencing the government.
Este artículo tiene dos objetivos: eliminar los estereotipos sobre qué es el lobby
y explicar cuáles son sus técnicas y estrategias. A partir de ahí, explicar qué es
un lobista y las características que debe tener, además de citar las actividades
que una campaña de lobby puede promover y cómo aplicarlas correctamente.
El lobby es muy poco conocido. El presente artículo aborda el lobbying como
una de las técnicas de relaciones públicas, pues es básicamente una forma de
comunicación entre las organizaciones y los poderes públicos. Por lo tanto, esta
moderna actividad está lejos de los viejos conceptos que la asociaban al chan-
taje y al soborno, ya que, en la actualidad, concentra su actuación en acciones
dirigidas a toda la población, con la intención de influir sobre los gobernantes.
LOBBY
66
O
estudo das organizações sociais atuantes no sistema político não foi, até
algumas décadas atrás, um aspecto fundamental e central de pesquisas rea-
lizadas nas áreas de ciência política e de comunicação. Esta última estava mais
interessada nos aspectos formais e institucionais do que a vertente dinâmica e
informal da atividade política. Durante muito tempo, a atividade de grupos de
pressão não foi considerada um fenômeno geral das organizações corporati-
vas, mas uma característica do sistema político norte-americano. Situação que
levou ao atraso, até a década de 1950, do surgimento na Europa dos primeiros
estudos desses atores do sistema político1.
Em qualquer organização social, grupos de pressão aparecem como um ele-
mento indissociável da estrutura política, com uma representação no proces-
so, longo e complexo, da formação de decisões, tanto integrando as demandas
quanto definindo a hierarquia, a ordem das propostas ou solicitações que pro-
vavelmente serão abordados na discussão política. O tema dos grupos e seu im-
pacto social, político e econômico levou os especialistas que estudam a dinâmica
política a fornecer descrições e condições diferentes para as demandas dirigidas
ao exterior por esses grupos2. Quando essas ações se desenvolvem de forma
endógena (ad intra), os autores, geralmente, adotam o termo grupo de interesse.
Enquanto isso, as ações e atuações exógenas do grupo que visem ao sistema
político, recebem usualmente o termo grupo de pressão. Além disso, pode-se uti-
lizar de forma recorrente a expressão lobby,, que está associada, principalmente,
a um grupo de pressão, mas, em um sentido próprio e restrito, refere-se às em-
presas especializadas na função de pressionar em nome de terceiros.
Grupos de interesse normalmente é um conceito com conotações econômicas.
Mas para os pesquisadores de psicologia social e sociologia ele se desvincula
das contribuições financeiras para participar de elementos próprios das estru-
turas e das estratificações sociais. Os conceitos associados a essas disciplinas
psicossociais citam o impacto da atitude, do comportamento, da ideologia, da
opinião como inerente ao termo interesse3. Também se apresenta associada à
atuação dos grupos de pressão a noção de interesse parcial, em por oposição
aos interesses gerais4. Dion (1967, p. 126) assegura que o termo pressure groups
apareceu pela primeira vez, na literatura científica, no título de livro publica-
do em 1928 por Peter Odegard sobre a Anti-Saloon League.
67
ANO 8
O termo lobby, ainda segundo Dion (1967, p. 126), apareceu antes do con-
ceito de pressure groups,. Durante muito tempo, ele designou os corredores
da Câmara Baixa da Grã-Bretanha. Posteriormente, passou a aplicar-se às
conversações realizadas nos corredores e, por volta de 1830 se estendeu ao
conjunto de grupos que pretendiam influenciar os parlamentares. Outros
autores, como Farnel (1994, p. 19), atribuem a expressão ao general Grant,
presidente dos Estados Unidos, o qual, após um incêndio que destruíra a
Casa Branca, se lamentava da grande afluência de pessoas que pululavam
no andar térreo do hotel onde ele residia temporariamente. Para H. L. Men-
cken (Dion, 1967, p. 127), autor de um dicionário da língua norte-americana,
os termos lobby-agent e lobby foram utilizados pela primeira vez nos Estados
Unidos em 1829, ano em que Andrew Jackson conquistou a presidência do
país. Apesar disso, na opinião de Mencken, a palavra lobbyist não foi utilizada
de forma corrente em Washington até 1837.
Podem-se definir os lobistas como agentes ou representantes profissionais
das associações e dos grupos que se dedicam a intervir, principalmente, so-
bre os governantes ou sobre aquelas pessoas designadas para tomar decisões
que afetem os interesses grupais. Seu trabalho consiste na mediação que
realizam entre seu cliente e o destinatário. Assim, os lobistas disponibilizam
seus contatos e conhecimentos para aqueles grupos que não podem ou não
querem realizar a influencia de forma direta. A utilização dos lobistas é dire-
tamente proporcional à impossibilidade de exercerem elas próprias empre-
sas as ações de pressão. Assim, Robert H. Salisbury 199, p. 220) afirma que
a presença de agentes de lobby em nome de uma empresa está relacionada a
seu tamanho e a seu volume de vendas.
Historicamente, o termo lobista tem tido um sentido negativo, em razão da
imagem, certamente simplista, de uma pessoa que causa intrigas e atua na
sombra, tentando alcançar seus objetivos por meio de chantagem, suborno
ou corrupção. No entanto, nos últimos anos, parece que essas conotações pe-
jorativas foram se perdendo ao aparecer a profissão sob um manto de maior
dignidade e reconhecimento. Assim, cada vez mais, se procura desenvolver
diferentes regras e regulamentos, que permitam certo poder de controle sobre
o acesso e as ferramentas desenvolvidas por esses grupos privados.
Ernest e Elisabeth Wittenberg (1989, p. 7) ressaltam essa mudança de percep-
ção mostrando o exemplo de que, nas recepções realizadas pelas embaixadas
no passado, quando se perguntava à pessoa sobre sua profissão, ela nunca se
definia como lobista, mas sim como especialista em relações legislativas. Atual-
mente, já existe menos “medo” em alguém se definir e se apresentar como
lobista. Concorre para tanto o uso de vários termos que tentam contornar
a referência específica ao termo lobby, como as ações de escritórios de ad-
vocacia, consultorias de relações públicas e assessorias de comunicação. No
entanto, apesar dos progressos, muitos ainda se mostram reticentes às atua-
ções e intervenções dos lobistas.
68
O ponto de partida da análise de grupos na vida social e política vêm da pes-
quisa realizada por Arthur Bentley5,em seu estudo sobre as diferentes manifes-
tações sociais. Assim, cabe citar sua famosa afirmação que reconhece a impor-
tância das entidades associativas nas sociedades contemporâneas:
O principal trabalho sobre o estudo de qualquer forma de vida social é a análise
dos grupos, que é muito mais do que uma classificação. Quando os grupos são
definidos corretamente, está tudo definido. E quando digo tudo, quero dizer
todas e cada uma das coisas ( Bentley, 1983, p. 256).
Alexis Tocqueville (1980) disse que era necessário desenvolver e aperfeiçoar
a arte de fazer parcerias para se ter uma vida mais igualitária. Ele se destacou
como protetor e defensor fervoroso de interesses de grupos de indivíduos
contra o poder político. Essa convicção aparece de forma recorrente ao lon-
go das páginas de seu livro La democracia en América Latina, como mostram
as seguintes passagens do volume II:
• É claro que cada cidadão, à medida que vai se tornando individualmente
mais fraco, mais incapaz de preservar por si próprio a sua liberdade, não
aprende a arte de se unir a seus semelhantes para defendê-la, a tirania cres-
cerá inevitavelmente (p. 95-96).
• Assim é que o povo mais democrático da terra é aquele na qual os homens
têm aperfeiçoado a arte de perseguir, conjuntamente, o objeto de suas de-
mandas comuns (p. 96).
• Nos povos democráticos, todos os cidadãos são independentes, mas são im-
potentes, não têm força própria e nenhum deles pode exigir a participação
de outras pessoas. Assim não podem fazer nada se não aprendem a ajudar-
se mutuamente (p. 97).
• Assim como os cidadãos dos Estados Unidos concebem um sentimento ou
uma ideia que queiram dar a conhecer ao mundo, se buscam e, quando se
encontram, se unem. A partir desse momento, já não são homens isolados,
mas sim um poder visível com ações que servem de exemplo, um poder
que fala e que é escutado (p. 99).
• Para que os homens conservem sua civilização ou a adquiram, é necessário
que a prática associativa se desenvolva e se aperfeiçoe na mesma proporção
que aumenta a igualdade nas condições sociais (p. 99).
A diversidade de interesses, para Georges Burdeau (1982, p. 164), se multiplica
quanto mais complexa for uma sociedade, situação esta que facilita o surgi-
mento, cada vez mais, de interesses muito específicos e, ao mesmo tempo,
contraditórios entre si. A formação dos grupos de indivíduos é o resultado de
ANO 8
dois processos sociais inter-relacionados: o aumento da complexidade social; e
a tendência natural de buscar a condição de equilíbrio.
Essa complexidade é o resultado da expansão e especialização que também
tem o efeito de uma maior especialização dos grupos para articular melhor as
suas próprias necessidades. A dinâmica social e econômica leva a uma progres-
siva fragmentação da atividade produtiva (em objetos tangíveis e simbólicos).
Truman (1968, p. 57) estabelece uma correlação entre complexidade social e
especialização, que dão lugar ao incremento de associações:
Com o aumento da especialização e a continua frustração das expectativas
geradas devido às rápidas mudanças técnicas, a proliferação de associações
é inevitável. De fato, esses acontecimentos são tão seguidos que o ritmo de
formação de agrupamentos pode servir como índice da estabilidade de uma
sociedade e o número de grupos se pode tomar como índice de estabilidade de
complexidade social. As sociedades simples não têm associações (no sentido
técnico da palavra) e, à medida que se convertem em mais complexas, isto é, à
medida que aumenta o número de grupos altamente diferenciados, desenvol-
ve-se um número maior de associações.
O aumento da complexidade ocorreu no estado e na sociedade. No eEstado,
há um aumento quantitativo dos órgãos tradicionais com a criação de insti-
tuições de diferente estrutura, como órgãos públicos, institutos autônomos,
empresas estatais de direito privado, empresas mistas etc. Na sociedade, a
diversificação da estrutura social corporificada em uma especialização social
levou a uma proliferação de organizações.
A disseminação do sufrágio universal; o surgimento de partidos políticos
populares destinados a mobilizar o eleitorado; o surgimento e a organização
dos grupos de pressão que representam os interesses de diferentes setores
de uma sociedade complexa e tendem a influenciar as decisões públicas; e o
desenvolvimento dos meios de comunicação de massa – tudo isso propiciou
descobrir outras funções políticas, que não podiam ser apreciadas em sua
totalidade durante os séculos XVIII e XIX.
Essas mudanças na percepção sobre a realidade e a dinâmica política levaram
Almond e Powell (1972, p. 19) a afirmar a necessidade de outorgar mais com-
plexidade ao modelo tradicional da separação dos poderes (legislativo, exe-
cutivo e judiciário), acrescentando outras funções, tais como a articulação de
interesses, a agregação de interesses e a comunicação política6.
As novas funções fazem com que o sistema político participe de modernos
processos de conversão, ou seja, processos que transformam o fluxo de de-
mandas e suporte do sistema político em um fluxo de extração, regulação e
distribuição no contexto da sociedade.
Quando falamos em articulação de interesses, refrimo-nos ao processo pelo
qual indivíduos e grupos apresentam reivindicações aos responsáveis pela to-
mada de decisões políticas. Essa função é importante, já que sinaliza os limites
entre a sociedade e o sistema político. Se os grupos que constituem a socieda-
de não encontram canais para expressar seus interesses e suas necessidades, é
possível que suas demandas não sejam satisfeitas, propiciando que o sistema
deixe de receber apoio e vá, assim, perdendo legitimidade.
Easton (1965, p. 116) definiu os grupos de pressão, assim como os partidos
políticos, como “reguladores estruturais do volume de demandas”, pois são os
indivíduos que controlam a entrada de pedidos no sistema político. Esse con-
trole se concretiza na redução do volume e da diversidade das solicitações, por
meio da combinação de duas ou mais demandas em uma única demanda.
O processo de redução permite canalizar o fluxo de exigências, ordenando-as
e reduzindo-as a um número limitado de alternativas, que são apresentadas
aos gestores públicos. Pode-se, assim, tratar de reunir requerimentos seme-
lhantes que foram apresentados de maneira dispersa. Entretanto, a redução
não consiste unicamente na reunião e organização de exigências gerais, já que
também reúne exigências específicas em uma demanda global. Os programas
dos partidos ilustram este processo conjuntivo, reunindo uma combinação de
exigências muito eclética, ordenadas em um todo mais ou menos coerente.
Essa coesão se acentuou por meio da nova estrutura partidária com a aparição
do catch-all party definido por Otto Kirchheimer.
A síntese e a homogeneização permitem simplificar e selecionar as múltiplas
demandas7 para conseguir realizar uma ação dirigida e em consonância com
os recursos do sistema. Essa regulação da conversão de necessidades sociais
em exigências políticas se realiza por dois mecanismos: a regulação estrutural
(o que pode converter uma necessidade em exigência) e a regulação cultural
(qual necessidade pode ser socialmente aceita como demanda)8.
instituições de controle social
71
ANO 8
Por meio da aplicação dessas normas endógenas e exógenas, todo sistema po-
lítico pode responder, de forma total ou parcial, às reivindicações e demandas
que cheguem a ele, vindos de dentro do ecossistema social.
A regulação estrutural da conversão das necessidades em exigências exige a no-
ção de guardião e de barreira. O acesso ao sistema se concretiza mediante al-
gumas barreiras estruturais, à frente das quais estão os guardiões. A função de
guardião é uma função especializada na formulação e formação de exigências
políticas: em um primeiro nível, estruturas muito específicas (associações so-
ciais, sindicatos, sindicatos patronais) transmitem as exigências; em um segun-
do nível, os homens políticos e os partidos políticos têm a função de receber
as necessidades e transformá-las em demandas políticas; e, em um terceiro ní-
vel, a withinput (autoalimentação do sistema político), as próprias autoridades
convertem necessidades em exigências, seja para satisfazer a seus eleitores/
cidadãos ou para melhorar sua própria imagem.
Já a regulação cultural permite enquadrar os pedidos como solicitações que se
inserem no contexto cultural da sociedade. Toda demanda reconhece como a
facilidade de acesso ao sistema político é inversamente proporcional ao distan-
ciamento das pautas culturais. Um dos fatores essenciais à atividade do grupo
consiste justamente em adequar seus pedidos à cultura política da sociedade
na qual deseja atuar. R. Rose (1974, p. 269-271) estabeleceu uma taxonomia
sobre as relações que podem se estabelecer entre um grupo de pressão e as
pautas culturais de uma sociedade:
a) harmonia entre as demandas do grupo e as normas culturais gerais;
b) aumento gradual da aceitação dos valores políticos que apóiam as deman-
das do grupo de pressão;
c) negociações com o suporte flutuante por parte das normas culturais;
d) um trabalho de fomento frente a tendências culturais em mudança há mui-
to tempo;
e) um trabalho de promoção ante a indiferença cultural;
f) um conflito entre os valores culturais e os objetivos do grupo.
Os grupos de pressão, além da função de articulação de interesses, possuem
uma função latente de integração, já que são sujeitos de socialização po-
lítica, de canalização de reivindicações e de comunicação política entre os
indivíduos e os governantes.
O fluxo comunicativo que se estabelece entre o sistema social e as instancias
políticas foi definido por Meynaud (1962a, p. 116-118) como a ação realizada
pelos grupos de pressão, que coletam a informação circulante na sociedade
e a transmitem aos atores políticos. Desta forma, se integram as aspirações
dos indivíduos que, sem essas organizações, não teriam canais formais, com
exceção dos partidos políticos, com o consequente perigo de pedidos confusos
e até mesmo violentos.
Trata-se aqui da função de aceitação e de inserção das demandas realizadas na
sociedade, assegurando assim a aceitação das decisões por parte dos interessa-
dos. Dessa forma, contribui-se para o consenso social e político.
Essas funções dos grupos no sistema político são uma ferramenta que contri-
bui para reduzir as demandas sociais, a integrar as solicitações do sistema e a
executar as decisões dos poderes públicos.
Todas as pretensões de estabelecer ilações entre grupos e gestores públicos
têm o objetivo de reduzir as demandas sociais, com a intenção de reduzir ou
eliminar a sobrecarga sistêmica. Entretanto, o sistema político não apenas
desenvolve procedimentos redutivos, mas também realiza uma variante que,
como visão antagônica, incide no aumento da capacidade produtiva estatal.
Nessa troca, o poder opera em dois níveis: de um ponto de vista, para a me-
lhoria da eficiência administrativa, e, de outro, por meio da criação de canais
formais de interação grupal e os gestores públicos.
O aspecto político repercute no aumento produtivo por meio da instituciona-
lização de alianças e de mecanismos de cooperação entre instâncias decisórias
e grupos de pressão. Essa situação tem feito com que, cada vez mais, haja uma
colaboração entre poderes públicos e grupos. A colaboração ocorre em cada
um dos países com diferentes especificidades e concretudes, que variam con-
forme os diferentes sistemas políticos9.
Essa cooperação pode adotar diversas opções, como a oficialização dos contatos
entre órgãos governamentais e determinados grupos sociais (audiências, obri-
gação de ouvir as opiniões antes da decisão final etc.) e a constitucionalização,
com o reconhecimento do seu papel e dos mecanismos de concorrência e regu-
lamentação legislativa (um regulamento geral sobre os grupos de pressão como
associações comuns – por meio de uma lei de associações – ou um regulamento
específico para certos grupos – por exemplo, os conselhos profissionais).
Esteban (1967, p. 51-73) apresenta uma classificação da articulação e integra-
ção dos interesses no processo político:
73
ANO 8
1. A representação extraparlamentar de interesses, que incluiria o exemplo
da ação do lobistas nos Estados Unidos. Essa representação foi reconhecida
pela primeira emenda da Constituição dos Estados Unidos, quando afirma
que o Congreso “não restringirá o direito das pessoas de se reunir pacifica-
mente e de dirigir petições ao Governo para reparação de injustiças”. Essa
orientação estaria refletida nos estágios iniciais da atividade dos grupos de
pressão, até o momento em que sejam reconhecidos e regulamentados, de
uma ou outra forma.
2. A quase-representação parlamentar de interesses, como são os partidos indi-
retos ou partidos de interesses econômicos (Loewenstein 1979, p. 433), que são
organizações por meio das quais os grupos de pressão passam a participar
no processo de elaboração das decisões do poder legislativo.
3. A representação intraparlamentar de interesses, materializada nos exemplos
de determinados países que deixavam certa representação de interesses em
alguma das câmaras. Um modelo extremo são as câmaras aristocráticas,
nas quais estavam representados certos interesses minoritários do país.
4. A representação consultiva de interesses: os conselhos econômicos e outros
órgãos consultivos. O primeiro conselho econômico data de 1880, quando
o chanceler Otto von Bismark tentava reduzir o papel do parlamento, por
meio da criação de uma nova câmara recrutada e constituída por interes-
ses econômicos. Esses conselhos visam refletir, com a máxima fidelidade, a
configuração social dos interesses diversos existentes em uma determinada
sociedade. Após a Primeira Guerra Mundial, houve uma grande prolifera-
ção dessas instâncias. Assim, o primeiro conselho de tipo moderno apare-
ceu na República de Weimar, com a pretensão de conter os defensores da
república de conselhos, que haviam sofrido o impacto da Revolução Russa.
Dessa forma, o art. 165 previa, como apoio do conselho econômico, uma
série de conselhos de operários nas empresas e em nível regional. O fas-
cismo contribuiu para desprestigiar a representação de interesses entre as
classes operárias, situação essa que fez com que os Conselhos Econômicos
unicamente aparecessem posteriormente na Constituição da França, de
1946, e na italiana, de 1947.
5. A representação empresarial de interesses específicos na realização de ne-
gociações diretas entre os grupos e as autoridades públicas. Distancia-se
dos canais formais e institucionais, ou seja, de todas as atividades institucio-
nais, incluindo os acordos entre o governo e um grupo de pressão. Quanto
ao âmbito da discussão na negociação, não é necessário ou essencial que
ele tenha uma dimensão setorial, mas o seu alcance pode ser para toda a
comunidade.
6. A representação parlamentar de interesses, com a criação de assembleias
econômicas. Aparece como um sistema misto de representação, no que
se diferencia entre uma representação geral ou política e uma representa-
ção de interesses particulares.
Uma das características estruturais do sistema político é o fato de que, há al-
gum tempo, já não se pode dizer que o canal representativo-democrático seja
o único, ainda que seja o mais importante, para elaboração, criação e imple-
mentação de políticas públicas. Reduzir exclusivamente as formações e formu-
lações de petições a canais formais e explícitos seria defender uma visão com-
pletamente alheia a uma realidade, ao não poder esta ignorar os inputs sociais
provenientes de entidades associativas que visam influenciar o governo 10.
A eficácia dos grupos de pressão11 é determinada por numerosos fatores. Den-
tre eles, destacam-se: a capacidade para mobilizar os seus membros, a energia
e os recursos disponíveis; a posição e a imagem do grupo perante a sociedade;
a eficiência de sua organização interna; a possibilidade de acesso aos gestores
públicos e/ou parlamentares; e a adequação de seus interesses aos valores de-
terminantes da sociedade.
Antes de iniciar qualquer tipo de atividade, os grupos devem ter clara a sua
posição em relação aos poderes decisórios. Normalmente, ocorrem três pos-
síveis situações:
a) uma disposição passiva que parte da observação da elaboração das deci-
sões, limitando a atividade ao momento da decisão final. Essa tendência é
claramente negativa, já que não permite introduzir as propostas do grupo
no processo criador das decisões públicas;
b) realizar um trabalho ativo na preparação das propostas quando se está no
processo de consultas. Os grupos que estão nessa situação têm a vantagem
de causar impacto sobre as propostas e de poder influenciar na decisão final;
c) vocação aprioristica que permite identificar as decisões e ações futuras para,
dessa maneira, se estar prevenido e, consequentemente, ter a capacidade
de minimizar os inconvenientes e maximizar as vantagens. Essa é a melhor
atuação que um grupo pode adotar, pois permite lutar contra o surgimento
de aspectos negativos para ele e, ao mesmo tempo, estabelece a possibilida-
de de propor as próprias propostas e não ir a reboque de outras iniciativas.
business confidence
11
75
ANO 8
Para poder influenciar convenientemente, devem-se utilizar técnicas de in-
tervenção com a pretensão de modificar, de alguma maneira, as decisões
das autoridades, em um sentido favorável às suas reivindicações materiais
ou morais. Essas técnicas são a negociação e a argumentação, a mobilização
dos adeptos, a utilização do dinheiro e a aplicação de todos os mecanismos
legais que sejam permitidos.
O efeito de uma mensagem depende tanto do emissor como do receptor. Este
é de grande importância, porque a comunicação muitas vezes transmite uma
mensagem não solicitada. Essa idiossincrasia se faz necessária para conquistar
a atenção do destinatário. Uma técnica que não para de crescer é a da persua-
são, que trata de convencer, por meio da exposição de argumentos racionais ou
que parecem ser. Os recursos econômicos são fundamentais, pois nos permi-
tem melhorar qualitativa e quantitativamente a natureza da mensagem. Para
Michel Le Net (1968, p. 61), no processo de persuasão existem três fatores:
a) A atenção do destinatário que exerce um papel de filtro, controlando a natureza e
qualidade da informação recebida. O filtro tem como funções principais: (i) proteger
o individuo contra o volume exagerado de informações que torna impossível uma
assimilação total; e (ii) selecionar a informação mais interessante pela qualidade de en-
riquecimento ou de teste. Para influenciar, a atenção deve ser mantida pela mídia-alvo
como condição para poder impactar.
b) A compreensão é básica, já que uma mensagem não entendida é uma mensagem
não recebida.
c) A aceitação da mensagem é a precondição da mudança de atitude.
As negociações e a argumentação compreendem a troca de opinião de qual-
quer natureza que possa ocorrer entre as autoridades oficiais e os grupos de
pressão em relação a uma questão específica. Assim, essas conversas integram
as oficiais, oficiosas, secretas, públicas, solenes, latentes, manifestas. Toda con-
sulta se realiza em dois momentos: na fase da elaboração do projeto ou texto;
e, uma vez que esteja finalizado, em sua aplicação (toda lei necessita do desen-
volvimento de um regulamento). Aos grupos de pressão interessa participar na
gestação do projeto para envolver-se, desde o principio, no processo de criação
e assim poder introduzir o maior número de apreciações próprias no texto.
A atuação deve ser ativa e mutável em relação ao sistema político no qual
está inserida. Não existe um principio nem um final sobre a ação, já que se
deve estar em um estado de alerta permanente, atuando sobre diversos luga-
res ao mesmo tempo.
As etapas de atuação são permanentes, não existindo um inicio e tampouco
uma finalização. Assim, o grupo entra em um circuito que se vai retroalimen-
76
tando de cada uma das respostas recebidas. Esse jogo implica um conjunto de
interrelações entre os grupos e outros atores do sistema social em permanente
movimento (veja figura 1).
Figura 1 – Processo do lobbying
Stage 11
3
Stage 5: Implementation Stage 4: Parliamentary procedures2
Stage 2 Stage 3: Proposals
Em sua ação, nem todos os grupos podem penetrar de forma fácil nesse sis-
tema, já que se deve conquistar uma imagem de forma prévia, percepção que
lhe permitirá aparecer como grupo suscetível de entrar no sistema. Para po-
der ser chamado à formação da política, é necessário que os antecedentes do
grupo sejam a seriedade e a formalidade em outros momentos, aspecto que
possibilita uma boa representação pública.
Um exemplo é a técnica utilizada por empresários japoneses com a intenção
de criar uma boa imagem pública. A Câmara de Comércio e de Indústria de
Osaka manteve durante dez anos (1981-1990) o programa Tyop (Ten Young
Outs Tanding Persons). Este consistiu no convite a dez jovens bem seleciona-
dos, provenientes de dez países do mundo, para visitar o Japão, a cada outono.
Cada uma dessas pessoas representava uma categoria profissional determina-
da: em um ano, os candidatos eram escolhidos dentre jovens da política e, nos
anos posteriores, de outros campos sociais (economia, cultura etc.). A inten-
77
ANO 8
ção do programa era bem clara: desenvolver a compreensão mútua no mun-
do, gerando oportunidades de comunicação entre os países. Mas, subrepticia-
mente, aparece a intenção de: estabelecer uma agenda de contatos de pessoas
que no futuro ocuparão posições sociais significativas; difundir uma imagem
positiva de seu país a pessoas-chave do ponto de vista social; e criar e conservar
relações fiéis e frutíferas.
Uma excelente ideia consiste em elaborar e remeter às autoridades responsá-
veis uma documentação sobre a temática. Esse documento não deve ser dirigi-
do apenas aos altos dirigentes, mas também aos funcionários. Deve expressar
a ótica favorável aos interesses do grupo, mas sem expressar qualquer tipo de
mentira ou inexatidão. Uma apresentação hábil e adequada torna difícil des-
cobrir a orientação dos argumentos utilizados, pelo que, para o interlocutor,
se apresenta como uma tarefa árdua averiguar aquelas seções em que se passa
dos fatos objetivamente verdadeiros para juízos ou posições interessadas.
É preciso mobilizar adeptos para realizar demonstrações públicas da força
numérica (apesar de a adoção de criar conscientemente um mal-estar social
poder ter repercussões negativas para a imagem grupal). Essa ação tenta en-
volver os cidadãos na realização de finalidades, como poderia ser o exemplo da
Common Cause. Esta organização foi criada, em 1970, por John Gardner, um
homem de múltiplos campos de ação – presidente da Foundation Carnegie,
autor de dois best-sellers (Excellence, 1961; e Self-renewal, 1963), secretário de
Estado da Saude, da Educação e do Bem-estar Social (1965-1968) e presidente
de duas comissões de política educativa. A Common Cause tem como objeti-
vo exercer pressão a favor da vigilância do financiamento público das eleições
presidenciais, da regulamentação sobre as atividades dos grupos de pressão
(essa ação foi definida como lobby contra os lobbies) e da descoberta de receitas
não-governamentais dos congressistas e altos funcionários.
A mobilização dos cidadãos e simpatizantes pode ser exclusiva (de maneira
constante12) ou valer-se de uma ou mais técnicas e recursos do conjunto de
instrumentos colocados ao alcance do grupo. Normalmente, as chamadas
para realizar atos com base na intimidação pela força numérica dos indivíduos
participantes fazem parte das estratégias daqueles grupos de pressão dos quais
participa um número de pessoas muito sensibilizadas na questão ou pela gran-
de quantidade de membros do grupo. Além disso, as ações pretendem incidir
sobre aquelas posições estratégicas para a evolução normal da vida social, bus-
cando a maior e mais ampla repercussão social.
78
Quando a intenção exclusiva consiste em uma mobilização dos indivíduos,
Carlos Fayt (1985) define as associações como grupos de tensão, em relação às or-
ganizações que tentam conseguir mudanças em outros atores, singularmente,
pela via violenta. Para Fayt (1945, p. 341-345), o aparecimento ou a criação des-
se tipo de grupo necessita de uma serie de requisitos, como no caso de a defesa
dos interesses exceder o contexto da petição ou pretensão, seja pela insuficiente
da demanda pública ou pela natureza dos interesses defendidos ou pela negati-
va dos órgãos públicos em satisfazer tais demandas. O surgimento desse tipo de
associações está imbricado por múltiplos fatores, tais como a teleologia grupal,
a forma de organização e meios de ação e a correspondência com sua posição
no quadro social, na ordem econômico e na classe efetivamente no domínio do
poder político. Nesse sentido, as características que essa taxonomia de grupos
tem implicam um grande número de situações pessoais e sociais. Os grupos:
a) têm a autoconsideração de estarem aprisionados pela legalidade formal,
submetidos à insegurança material, em luta por melhores condições de
vida e de estarem resistindo a uma ordem social que se considera injusta;
b) criam e provocam anormalidade formal e, em ocasiões, anormalidade ma-
terial, à margem da legalidade;
c) vão contra o poder político e o poder social, vindo sua força basicamente do
número de representantes, uma força mais quantitativa que qualitativa;
d) tentam desarticular a ordem pública, sem constrangimentos quanto à con-
vulsão social nem à anarquia, não buscando conservar, mas melhorar suas
condições sociais;
e) se confrontam com o poder, excluindo toda possibilidade de suborno ou
corrupção;
f) o grande número de membros e a solidariedade de grupos afins lhes pro-
porciona a força social necessária para suas ações, que podem ir do estado
de alarme até a greve;
g) carecem de potencial econômico suficiente para poder utilizar amplamente
os meios de comunicação.
h) mobilizam grandes setores sociais e produzem deliberadamente estados
de tensão por meio da paralisação das atividades sociais, aproveitando-se
assim da interdependência que existe na atualidade.
A existência de grupos de tensão puros, isto é, que realizam unicamente a ação
violenta, é mínima na sociedade, já que, se for significativa, pode levar a graves
conflitos e, até mesmo, à mudança do sistema político. Para a mobilização da
opinião pública existem numerosos métodos entre os quais podemos citar:
ANO 8
• atuação violenta e direta como manifestações públicas, desfiles, dar merca-
dorias, greves13;
• intervenção violenta e indireta, como não pagar impostos, desobediência
civil, não ajudar os poderes públicos na aplicação ldas leis;
• ação pacífica para chamar a atenção sobre determinadas questões, a fim de
conseguir que passem à agenda da discussão pública e, em consequência,
se tornem suscetíveis de serem solucionados; dentro desse tipo de inter-
venção, aparecem novas formas de acesso aos gestores públicos, como é o
caso do chamado grassroots lobbying (enviar cartas, telegramas, chamadas
telefônicas, uso de redes sociais...) aos poderes públicos e aos meios de co-
municação14.
Com essa técnica, os grupos de pressão desejam conseguir que pareçam natu-
rais e espontâneas as notificações a favor de uma determinada ação. Se a pes-
soa que deve tomar uma decisão começa a receber todo tipo de mensagens de
pessoas individuais que, em teoria, as enviam de forma anônima, parecerá que
uma importante quantidade de sujeitos demanda uma determinada posição.
Para realizar o grassroots lobbying de maneira mais efetiva, são fundamentais
duas características:
• que a ação pareça ser espontânea, isto é, o receptor dessa atividade não
deve pensar que forma parte de uma campanha organizada;
• que as demandas sejam coerentes com o objetivo demandado, já que apre-
sentar propostas que não sejam pertinentes pode levar ao rechaço.
Essas peculiaridades levaram à criação de manuais de atuação para dar indi-
cações de como agir, como no exemplo de um opúsculo da Common Cause,
de 22 páginas, enviado a seus membros (McFarland, 1987a, p. 197), no qual se
aconselhava:
Em primeiro lugar, você deve se familiarizar com as questões listadas aqui
(existe uma relação das prioridades reformistas do grupo).
Em segundo lugar, escreva uma carta a cada candidato de sua região, expres-
sando com suas próprias palavras por que esses pontos para um governo aberto
e responsável são importantes para você como eleitor. Os nomes e o endereço
dos candidatos de seu estado estão anexados a esse relatório. Por favor, escreva
as cartas imediatamente. Elas despertarão o interesse dos candidatos e os farão
13
new lobbyinggrassroots
pensar sobre as propostas. Você não necessita fazer perguntas aos candidatos
aos quais escreve, pois eles estão ocupados com a campanha política e possuem
pouco tempo para responder às cartas. Os olhos e ouvidos do candidato estão
abertos aos problemas que preocupam o eleitorado e as cartas são um bom
meio para chamar a sua atenção. A correspondência pode influir nos temas
sobre os quais os candidatos falam e nas promessas que fazem aos eleitores.
Em terceiro lugar, promova esses temas com cartas aos editores de jor-
nais locais, rádios e semanários que não cobrem assuntos políticos em
profundidade.
Em quarto lugar, quando você assiste reuniões com os candidatos ou é trans-
mitido um programa de perguntas, explicite as propostas da Common Cause
e peça respostas. As “perguntas que você pode fazer aparecem ao final de cada
capítulo deste relatório”.
Como podemos verificar, as instruções e recomendações são exaustivas para
os membros e simpatizantes do grupo, já que esse briefing permite destacar as
questões que mais interessam à associação e ajuda as pessoas que não sabem
como e nem a quem fazer perguntas.
Por outro lado, o uso do potencial da rede pressupõe uma melhora dos fluxos
de demandas sobre os poderes públicos e sobre os meios de comunicação. As-
sim as campanhas na internet buscam mais facilmente reunir o apoio de pes-
soas geograficamente dispersas e realizar atividades específicas de lobby através
dos cyberativistas.
O fundador da Common Cause expressou que o maior perigo da concentra-
ção do poder econômico consistia na crescente capacidade de influenciar no
sistema público por meio do dinheiro. Nesse sentido, isso pode ser traduzido
em facilidade de acesso, como é o caso de Harold Geneen, que, por meio do
financiamento da Convenção Nacional Republicana, não teve nenhum pro-
blema para discutir assuntos de antitruste com o presidente do Conselho da
Reserva Nacional. Sobre essa ação, Gardner afirma: “isso é acesso. E qual-
quer cidadão comum que tente estabelecer um programa similar de reuniões
aprenderá tudo o que faz falta saber sobre a influencia do dinheiro na política”
(McFarland 1987a, p. 251).
O dinheiro desempenha um papel no desenvolvimento e na implementação
de todas as atividades do grupo, desde uma greve até a preparação de certa
documentação. O pecúlio pode ser utilizado para obter favores e a cumpli-
cidade dos homens e dos partidos políticos, seja de uma forma aberta ou
subreptícia. Mas também pode financiar abertamente as campanhas eleito-
81
ANO 8
rais dos candidatos e partidos. A essa função se acrescenta o chamado new
lobby15, com uma função de informação, de educação da opinião pública
para tentar influenciá-la em uma direção e sempre de acordo com os objeti-
vos dos grupos de pressão.
Um exemplo de como o pecúlio pode ser utilizado para obter favores e cumpli-
cidade é o caso de dois altos funcionários do governo britânico, os deputados
Tim Smith e Neil Hamilton que cobravam 2 mil libras esterlinas cada vez que
formulavam, na Câmara dos Comuns, perguntas favoráveis aos interesses do
magnata egípcio Mohammed Al Fayed. Além disso, Hamilton desfrutou de uma
viagem, com sua esposa, a Paris com todos os gastos pagos no hotel Ritz16.
Os japoneses são mestres na utilização honesta dos pecúlios para neutralizar
as críticas contra eles. O método que se utiliza é o seguinte: oferecer a um
homem político, que em principio é hostil a seus interesses, a possibilidade de
viajar ao Japão para conhecer as realidades do país. Essa viagem se encontra
enquadrada em um ciclo de conferencias, pagas com 5 mil dólares para uma
personalidade de interesse médio e mais de 40 mil para uma alta personalida-
de. A inicial hostilidade, frequentemente, tende a diminuir no seu regresso17.
Todas essas formas de ação não são fechadas em si mesmas, pois podem
ocorrer simultaneamente em diferentes áreas. No caso da Common Cause,
existe a coordenação do conteúdo e ritmo das mensagens ao poder legisla-
tivo, provenientes dos lobistas do grupo, a realização do grassroots sobre os
gestores públicos, assim como a prática de pleitos nos tribunais (McFarland
1987a). Deve-se exercer pressão simultaneamente sobre os gestores públicos
e naquelas diligencias que incidem no público. Daí ser essencial dirigir-se
adequadamente aos membros da associação, para informar-lhes sobre onde,
quem, quando e o que escrever.
Uma ideia básica na realização da pressão é possuir todo tipo de informação
que permita assegurar que os meios certos chegam às pessoas adequadas no
momento oportuno. Além disso, a arte da pressão deve se moldar àqueles
mecanismos que permitam a participação na organização política na qual
se está inserido, mudando suas técnicas sincronicamente de acordo com a
mutação do sistema organizativo. Assim, toda mobilização de um grupo de
pressão deve ter uma serie de etapas a cumprir, se o desejo for atuar da me-
lhor maneira possível:
15 lobby
16 La Vanguardia
17
1. Definir os objetivos de forma clara, para poder distribuir os recursos dis-
poníveis. Segundo características próprias de cada grupo, essa atuação
será mais ou menos fácil, já que os grupos que buscam objetivos específi-
cos possuem mais facilidade do que as associações que defendem interes-
ses heterogêneos.
2. Selecionar as temáticas que serão objeto de monitoramento, análise e interven-
ção. Una premissa para essa etapa é a informação previa que o grupo possua
sobre os assuntos que devem ser realizados no futuro. Contudo, não é neces-
sário intervir unicamente com iniciativas exógenas, mas há que se estabelecer
uma hierarquia e um modo de atuação endógeno para seus interesses.
3. Identificar os campos e os sujeitos sobre os quais se pretende exercer in-
fluência. Deve-se ter claro o tempus para se poder proceder no momento
adequado. Basicamente se farão as intervenções:
a) no interior dos poderes públicos. A ação será diferente de acordo com o
perfil dos interlocutores, não podendo os argumentos se contradizer com
o passar do tempo e devendo adequar-se aos sujeitos e aos lugares sobre os
quais se incide. As propostas devem ter consistência, para não intimidar os
adversários, pelo menos no primeiro momento da ação, pois uma mudança
de orientação muito drástica de um assunto terá repercussão na credibilida-
de que o público tenha sobre ele;
b) por meio da opinião pública como instrumento indireto de pressão sobre
os gestores públicos e/ou parlamentares.
4. Selecionar as técnicas mais adequadas a cada situação. As mais importantes são:
a) ação direta sobre os assuntos, por meio de comunicados pessoais, apresen-
tações, contatos, reuniões formais e informais, briefings, cartas, conversas
por telefone;
b) ação indireta, com a criação de campanhas de cartas, campanhas de rela-
ções públicas (discursos, artigos, campanhas de imprensa, opiniões de líde-
res sociais) e utilização dos procedimentos legais e jurídicos;
c) utilização do poder financeiro com a contribuição nas campanhas políticas
de partidos e candidatos por meio de dinheiro ou de serviços;
d) organização de coalizões com a coordenação dos interesses de outras orga-
nizações para poder atuar com maior força.
Em sequência a essas técnicas e, uma vez que as ações legais tenham sido es-
gotadas, pode-se realizar uma série de práticas eticamente duvidosas, mas que
podem ajudar a alcançar a finalidade:
83
ANO 8
• distorcer fatos, emitir mensagens dissimuladoras, obstruir informação, dis-
torcer eventos, utiliza métodos de intimidação e ataques pessoais, desacre-
ditar adversários;
• fazer cooptação para neutralizar ou pôr em dúvida os partidários da parte
contrária, com postos de trabalho, honorários excessivos, presentes etc.;
• retardar a implementação de procedimentos, usando técnicas obstrucionistas.
5. Uma vez que se tenha finalizado a operação, começa a parte analítica, com
o controle e a avaliação de tudo o que se realizou e o resultado alcançado.
Toda ação de um grupo é um processo contínuo que não finaliza nunca, já
que a situação social é muito mutável e sempre é preciso adequar as ativi-
dades e técnicas à perspectiva social do momento.
Essas atividades são aplicadas em qualquer poder da sociedade, mas na rea-
lidade, se destacam no executivo, no legislativo, no judiciário, nos partidos
políticos e na opinião pública. Devido à diversificação estrutural de diferentes
sistemas políticos, nos quais a distribuição de poder está dividida em modos di-
ferentes, cada grupo deve adequar suas ações naquelas posições considerados
mais relevantes ou favoráveis aos seus interesses. Quando grupos de pressão
procuram proteger e promover os interesses que representam, por meio de
instrumentos políticos, devem, em primeiro lugar, modelar sua organização à
estrutura política sobre a qual querem influenciar e, em segundo lugar, garan-
tir uma posição estratégica diante dos diferentes centros de decisão política.
As estratégias são inúmeras e devem estar inter-relacionadas para se alcançar
um alto grau de objetivos. Simultaneamente, deve-se atuar em muitas esferas,
onde as ações dos grupos são numerosas e abarcam todo tipo de pessoas e de
organizaçõe. Não se deve deixar de influenciar nenhuma atividade ou institui-
ção significativa, sendo, por isso, de extrema importância estabelecer um órgão
coordenador que permita intervir no lugar certo e no momento mais preciso.
Em um sistema democrático, influenciar a opinião pública é fazê-lo indireta-
mente sobre o poder político. Todo poder adiciona um grau de dificuldade em
sua atividade quando as medidas que pretende adotar contam com uma opi-
nião pública desfavorável. Conhecedores dessa situação, os grupos de pressão
realizam ações sobre o público, como um ensaio persuasivo para desenvolver
o recrutamento ou criar uma atmosfera de simpatia e compreensão geral de
suas demandas e aspirações
O jogo político se organiza e se estrutura sobre a opinião pública em seu as-
pecto moderno e a luta política tende a se transformar, cada vez mais, em uma
batalha para conquistar a opinião. O essencial da dominação política reside no
mecanismo fundamental de ordem simbólica. A ação política mais importante
se apresenta de modo sorrateiro e subrepticio, ao consistir, sobretudo, na im-
posição de sistemas de classificação do mundo social.
Nessa luta simbólica, cada ator busca e pretende monopolizar e fazer triun-
far sua singular visão da ordem social e impô-la como justa e verdadeira ao
maior número de indivíduos. Procurar mudar essas percepções torna im-
prescindível contar com os meios de comunicação, que são os que relacio-
nam, principalmente, os grupos com o conjunto da sociedade e difundem
suas aspirações e reflexões.
O principal problema dessa pluralidade de opiniões entre os indivíduos pro-
vém da limitação discursiva de nossa sociedade, a qual postula uma hierar-
quização das opiniões que nela circulam. Assim, ao mesmo tempo em que
determinados discursos se mostram privilegiados, outros se veem afastados
e silenciados, diante da possibilidade de se ter acesso privilegiado aos meios
de comunicação. Assim, os indivíduos ou as instituições sociais que desen-
volvem estratégias discursivas mais poderosas conseguem apresentar uma
imagem daquilo que a opinião pública deseja, quando, na realidade, o êxito
será de uma dessas opiniões.
Política comparada
The American Political
Science Review
The process of government a study of social pressures
________
. Il processo di governo .
Lobbying for the people
________
. The interest group society
The calculus of consent
Traité de science politique
El interés común
Grups de pressió i mitjans de comunicació
Revista de Estudios
Políticos
Revue Française de Science
Politique
Agents of influence
Los grupos y el poder político en los Estados Unidos
________
. Société et politique..
85
ANO 8
Esquema para el análisis político
________
. Enfoques sobre teoría política
Le pouvoir et les groupes de pression
________
. evue Française de Science Politique
Revista de
Estudios Políticos
Le lobbying strategies et techniques d´intervention
Derecho político
Anonymous empire study of the lobby in Great Britain
American Journal
of Political Science
Las transformaciones del estado contemporáneo
Excellence
________
. Self-renewal
La sociedad corporativa
________
. El corporativismo en España
Pressure groups, politics and democracy in Great Britain
American Political Science Review
American Journal of Political Science
Die Repräsentation organisierter Interessen
Selected essays on the dynamics of capitalist economy – 1933-1970.
The New American political system
British
Journal of Political Science
Collection Notes et Études – La documentation française
Teoría de la constitución
Interest group
politics
Los grupos de presión en el Congreso norteamericano.
________
. British Journal of Political Science
The American language
Nouvelles études sur les groupes de pression en France.
________
. Los grupos de presión
________
. Il Politico – Rivista di Scienze Politiche
________
. Les groupes de pression en France
Les groupes de pression dans la Communauté Européenne– 1958-1968
Revue Française de Science
Politique
Estudios de sociología política
La democracia post-liberal
86
ODEGARD, PeterPressure politicsAntisaloon League1928
Partidos políticos y nuevos movimientos sociales.
Elección públicauna
Journal of Law and Economics
Organized groups in British national politics
Politics in England
The new
American political system.
Comparative Political
Studies
The public interest: a critique of the theory of a political concept. Glencoe:
Party politics in America
British pressure groups
Private interest government
Western Political Quarterly
La democracia en América
The governmental process, political interest and public opinion
American Journal of Political Science
Revue Française de Science Politique
The American Political Science Review
Political Studies
How to win in Washington,
