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REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN 37 / N° 2 / 2017 / 305-333
Chile 2016:
¿
el nadir de la legitimidad demoCrátiCa?
*1
Chile 2016: The nadir of democratic legitimacy?
IGNACIO ARANA ARAYA
Ponticia Universidad Católica de Chile
RESUMEN
Este artículo argumenta que la legitimidad del sistema político se encuentra en su
punto más bajo desde el retorno a la democracia. El 2016 fue el año en el que un pre-
sidente recibió la mayor desaprobación, el que registró el mayor ausentismo electo-
ral, el que padeció la mayor desconanza en los tres poderes del Estado, y el que re-
gistró la menor identicación con partidos políticos. La baja legitimidad política del
sistema puede relacionarse a causas coyunturales —mala gestión gubernamental y
escándalos de corrupción— y subyacentes —desconanza interpersonal, desapego
de la actividad política y élites cerradas— que explican la baja legitimidad. De con-
tinuar esta tendencia, esta etapa de baja legitimidad puede transformar el sistema
de partidos, favorecer el surgimiento de movimientos y liderazgos populistas, y
erosionar la calidad de la democracia chilena.
Palabras clave: Chile, deslegitimización, élites, desconanza, Bachelet
ABSTRACT
This article argues that the legitimacy of the political system is currently at its lowest point
since the return to democracy. Presidential approval ratings dipped to a record low in 2016.
The year also saw the highest levels of electoral absenteeism and distrust in the three branch-
es of government, and the lowest levels of identication with political parties. This low legit-
imacy of the political system can be attributed to cyclical —governmental mismanagement
and corruption scandals— and underlying causes —interpersonal mistrust, detachment
from the political activity and insulated elites—. If these trends continue, we may witness a
transformation of the party system, the emergence of populist movements and leaders, and
the erosion of the quality of Chilean democracy.
Key words: Chile, delegitimization, elites, mistrust, Bachelet
* El autor agradece al proyecto FONDECYT N°3160357 por su generoso nanciamiento para elaborar este
manuscrito.
IGNACIO ARANA ARAYA
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I. INTRODUCCIÓN
Tomando como referencia el retorno a la democracia en 1990, la legitimidad
del sistema político chileno registró una serie de récords negativos en 2016.
La Presidenta Michelle Bachelet se consolidó como la jefe de gobierno más
impopular (15% de apoyo), y se llegó al punto más bajo en participación
electoral (34,9% de votantes en las elecciones municipales de octubre), en la
conanza en los tres poderes del Estado y en la identicación ciudadana con
partidos políticos. Asimismo, las encuestas revelaron un pesimismo general
sobre el rumbo que sigue el país.
En este artículo se sugiere que existen causas coyunturales y subyacentes
que explican la caída en la legitimidad del sistema político. Entre las causas
coyunturales se encuentran problemas de gestión por parte del gobierno
(particularmente por la marcha de las reformas), y la pérdida de conanza en las
élites políticas y económicas por los escándalos de corrupción. Ambos factores
ya estaban presentes en 2015 (ver Gamboa y Segovia 2016), pero su extensión
en 2016 profundizó la caída de la legitimidad. Entre los factores subyacentes
se encuentran una baja conanza interpersonal, un desapego de la actividad
política, y la baja circulación de las élites.
En la siguiente sección se analizan los principales acontecimientos que
marcaron las coyunturas política, social, económica e internacional. La tercera
sección examina los cambios ocurridos en instituciones y políticas públicas.
La cuarta repasa las elecciones municipales, mientras que la quinta revisa
los principales hechos ocurridos en los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la
relación entre ambos. La quinta parte examina las potenciales consecuencias de
la deslegitimación del sistema político. Se argumenta que, de pronunciarse, esta
etapa de deslegitimidad puede transformar el sistema de partidos, favorecer el
surgimiento de movimientos y liderazgos populistas, y erosionar la calidad de
la democracia chilena. En la conclusión se discuten potenciales escenarios para
2017, año que debido a las elecciones legislativas y presidenciales recongurará
las fuerzas políticas para el siguiente cuatrienio.
II. TEMAS SOBRESALIENTES EN LA AGENDA NACIONAL
Coyuntura política y social
La presidenta Bachelet se transformó a mediados de 2016 en la mandataria con
menor aprobación desde 1990, según la encuesta del Centro de Estudios Públicos
(CEP 2017).1 Bachelet registró una aprobación de 15% y una desaprobación de 66%
1 La encuesta CEP se usa como referente por ser la más prestigiosa pero otras encuestadoras como CADEM
y Adimark mostraron un nivel similar de desaprobación: http://www.cnnchile.com/noticia/2016/08/04/
adimark-desaprobacion-de-bachelet-llego-a-73; https://mundo.sputniknews.com/americalati-
na/201608291063115988-chile-bachelet/
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en el sondeo de julio-agosto. La Figura 1 muestra la evolución de la aprobación
presidencial desde el año 2000 para mostrar el contexto en el que se sitúa el
bajo apoyo a la jefe de Gobierno. Tal como advirtiera Castiglioni (2014: 80), la
mandataria asumió el gobierno en el contexto de una sociedad civil movilizada
y con expectativas de grandes transformaciones. Pero las expectativas pronto
no fueron satisfechas; Bachelet solo gozó de más aprobación que rechazo en
su primer año en el poder. Desde 2015, especialmente con la irrupción del caso
Caval en febrero, experimentó un deterioro en el apoyo recibido.
Figura 1. Aprobación presidencial, 2000-2016
Fuente: CEP.
Al descrédito presidencial se suma la caída en la credibilidad en una serie de
instituciones públicas. La Figura 2 muestra cifras categóricas. Los encuestados
confían más que nada en las fuerzas de seguridad: Carabineros, Policía de
Investigaciones y las Fuerzas Armadas. En 2016, la conanza en el gobierno
(32% en 2014, 15% en 2015 y 10% en 2016), en el Congreso (12% en 2014, 6% en
2015, 4% en 2016) y en los tribunales de justicia (10% en 2014, 7% en 2015 y 2016)
no superó el 10% y fue la más baja registrada desde 2014 para los tres poderes
del Estado.
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Figura 2. ¿Cuánta conanza tiene usted en cada una de ellas?
(mucha + bastante)
Fuente: CEP.
En consonancia con las anteriores, la Figura 3 muestra una pregunta que las
encuestas del CEP han hecho de manera regular a los chilenos desde marzo-abril
del año 2000. Como se aprecia, desde 2015, menos del 20% de los encuestados
cree que el país “progresa” y más del 60% sostiene que está “estancado”. Aunque
no es obvio, el desempeño gubernamental y la respuesta a la pregunta parecen
ir de la mano. Desde 2014 la encuesta CADEM (2017) pregunta semanalmente a
los encuestados si consideran que el país va por buen o mal camino. Al inicio del
gobierno de Bachelet, ocho de cada diez encuestados respondía favorablemente.
Dos años después, solo dos de diez mantenían la tendencia.
Figura 3. ¿Usted cree que en el momento actual Chile está: progresando,
estancado o en decadencia?
Fuente: CEP.
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La alta desconanza generalizada en el gobierno y en las instituciones políticas
es un fenómeno grave hace años. Tal como aseguraban Segovia y Gamboa (2012:
82) hace un lustro: “Los partidos y el gobierno aparecen desconectados de la
ciudadanía y sus intereses. En este sentido, el 2011 dio señales de la existencia
de un profundo problema de representación del sistema político chileno”. Dicha
desconexión alcanzó el punto más alto en 2016.
Otra manifestación de la poca legitimidad del sistema político es la baja
identicación de las personas con los partidos. La siguiente gura muestra una
tendencia en declive desde el año 2000, siendo 2016 el año en el que se llegó al
punto más bajo (17%).
Figura 4. Personas que se identican con algún partido político.
Fuente: CEP.
Causas coyunturales: gestión gubernamental y escándalos de corrupción
Dos problemas relacionados con la gestión gubernamental ayudan a entender
la caída de la legitimidad. Primero, como se discutirá, hubo problemas de
coordinación entre los partidos de la Nueva Mayoría, entre los actores en el
Ejecutivo, y en las relaciones ejecutivo-legislativas. Las diferencias de opinión
en el interior de la coalición hicieron que al gobierno le costara avanzar en sus
proyectos pese a contar con mayoría legislativa. El segundo problema es que el
gobierno ha conducido de manera errática las reformas educacional, laboral,
constitucional, y tributaria. Dichas reformas han sido poco claras, la posición
del gobierno ha cambiado, y se han dilatado en el tiempo a pesar de que estaban
en la agenda desde que Bachelet asumió, en marzo de 2014.
La reforma tributaria demoró mucho en ver la luz. Tras ser discutida, la ley fue
aprobada el 29 de septiembre de 2014 (Ley Nº 20.780), pero fue renegociada
y en febrero de 2016 se promulgó la Ley 20.899 que modica la reforma (T13
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2016, 1 de febrero). Durante todo ese tiempo, la complejidad de la reforma
favoreció que tanto la oposición como dentro de la Nueva Mayoría criticaran
distintos aspectos del proyecto, lo que hizo que tuviera una cobertura negativa
en los principales medios de comunicación. La confusión e imprecisión también
caracterizó a la reforma educacional. Aunque en 2015 el gobierno logró la
aprobación de sus principales proyectos educacionales (Leyes 20.800 y 20.845),
al cierre de 2016 existían 8 proyectos relacionados con la reforma siendo
discutidos en el Congreso, o cuyo ingreso aún estaba pendiente. De manera
similar, Bachelet pudo promulgar la nueva ley laboral (20.940) recién el 29 de
agosto de 2016, y la reforma comenzó a regir el 1 de abril de 2017. El proyecto de
reforma más difuso de todos es el constitucional. Aunque fue un tema discutido
en la campaña presidencial de 2013-2014, el gobierno aún no envía al Legislativo
una ley que lo habilite a decidir el mecanismo en el que se discutirá el proyecto
de cambio a la Constitución en la legislatura que sea electa en los comicios de
noviembre de 2017.
Otra de las potenciales causas para explicar la pérdida de legitimidad en
el sistema político son los escándalos de corrupción en las élites políticas y
económicas que se empezaron a destapar en 2015 (ver Gamboa y Segovia 2016)
y que en 2016 continuaron en distintos ámbitos.
En enero, una auditoría reveló que seis diputados recibieron préstamos sin
interés del Congreso (Radio Cooperativa 2016, 5 de enero). Aunque casi las
únicas instituciones públicas en la que los chilenos confían son las fuerzas de
seguridad, en 2016 el ejército y gendarmería protagonizaron escándalos. En
febrero, los tribunales presentaron cargos por fraude tributario por primera
vez a ociales militares, en un escándalo que brotó en 2015 y que fue conocido
como el “Milicogate”. Este caso de corrupción implicó la desviación de fondos
garantizados a las FF.AA. por la Ley Reservada del Cobre. En marzo se reveló
que el exministro de Economía, Desarrollo y Turismo, Pablo Longueira, estaba
siendo investigado por un intercambio de correos electrónicos con Patricio
Contesse, el exgerente general de la empresa Soquimich (SQM), en donde se
explicitaba que el gobierno incorporaría de manera textual una indicación
propuesta por SQM a la Ley de Royalty. Longueira estuvo bajo arresto
domiciliario nocturno y arraigo nacional entre el 22 de junio y el 21 de diciembre,
mientras era investigado por presunto cohecho y fraude impositivo (Reuters
2016, 23 de junio; Radio Cooperativa 2016, 21 de diciembre). El resultado del
proceso aún no estaba claro al cierre del año.
En mayo, la prensa reveló que el Contralor General descubrió que exempleados
de Gendarmería, la fuerza policial a cargo de proveer seguridad en prisiones y
en el sistema judicial, recibían ilegalmente pensiones muy altas (Rojas 2016, 17
de junio; Emol 2016, 10 de julio). Entre los beneciados guraban aquellos con
inuyentes contactos políticos. Como consecuencia, el director de Gendarmería,
Tulio Arce, renunció. En junio, el senador UDI Jaime Orpis se transformó en el
primer político desde 1990 enviado a prisión bajo acusaciones de corrupción.
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Orpis aceptó mensualmente pagos ilegales de Corpesca, la compañía de pesca
más grande del país (Pulso 2016, 14 de octubre).
La cobertura mediática sobre los ilícitos fue alta en 2016. La Figura 5 muestra
el número de veces que las palabras “corrupción” y “élite” fueron publicadas
en el diario más inuyente, El Mercurio, entre 1992 y 2016.2 De 2014 a 2015,
“corrupción” subió de 834 menciones a 1488, situándose solo por debajo de
1994. Aunque en 2016 “corrupción” bajó a 1.219 menciones, siguió estando muy
presente en el año (y por sobre 14 de los 24 años precedentes). El gráco también
muestra que el concepto “élite” se ha instalado con fuerza en los medios, de
tal manera que desde 2012 superó las 300 menciones anuales y no bajó más
de esa cifra. El uso incremental de este concepto sugiere que existe una mayor
conciencia pública de que en la sociedad hay grupos selectos que concentran un
alto poder de inuencia sobre los demás.3
Figura 5. “Corrupción” y “élite” en El Mercurio
Fuente: Documentación de El Mercurio.
Precisamente, la profusión, diversidad, y seriedad de los escándalos de
corrupción han extendido la imagen de que las élites usan posiciones en el
Estado para engrosar sus bolsillos. Asimismo, existe la percepción de que los
ilícitos permanecen impunes. Al preguntar sobre los “malos hábitos de los
organismos públicos”, La Encuesta Nacional de Transparencia (2015) reveló
que la respuesta más repetida fue “corrupción” (19%). En una escala donde “1”
2 El autor agradece a la Sección de Documentación de El Mercurio por acceder amablemente al requerimiento
de la información mostrada en el gráco.
3 El incremento en el uso de ambos conceptos no está relacionado en este caso (la correlación es de -0.3851).
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es no corrupto y “10” es completamente corrupto, el 69% de los encuestados
le asignó 6 puntos o más a los organismos públicos. Del total, el 54% de los
encuestados armó que “mucha” gente está involucrada en la corrupción,
y el 84% consideró que los actos corruptos “más bien quedan impunes”. En
resumen, los encuestados creen que la corrupción es sistémica y no se castiga.4
Causas subyacentes: desconanza interpersonal,
desapego de la política y élites cerradas
Tres causas que subyacen en la sociedad e interactúan con la contingencia
parecen explicar la deslegitimidad del sistema político. Primero, la bajísima
conanza interpersonal. La misma Encuesta Nacional de Transparencia (2015)
reveló que el 88% de los encuestados en 2015 (82% en 2014) estuvo de acuerdo
con que “no se puede conar en la mayoría de las personas”, mientras que
sólo el 11% (12% en 2014) sostuvo lo contrario. Si la desconanza en terceros es
tan categórica, es improbable que la gente deposite su conanza en los líderes
políticos.
Segundo, la desconanza en la élite política parece responder a una alta
desideologización de la sociedad civil. La siguiente gura revela que la mayoría
de los encuestados no se identica con una tendencia ideológica en el eje
tradicional centro-izquierda. Esa fue la posición del 50% de los encuestados
en noviembre de 2014 y del 62% dos años después. La opción que le sigue,
centroizquierda más izquierda, nunca concitó más del 20% del apoyo.
Figura 6. ¿Con cuál se identica usted más o con cuál posición
simpatiza usted más?
Fuente: CEP.
4 De manera similar, la encuestadora Cadem (2016) pidió a los encuestados que evaluaran la gestión del go-
bierno en una serie de áreas. De manera reveladora, de los 11 ítems consultados, el peor fuer la corrupción
(90% desaprueba; 8% aprueba).
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Si el electorado no tiene una preferencia sobre las ideas que separan a la
izquierda de la derecha, difícilmente podrá inclinarse por apoyar un partido
alineado ideológicamente, como es el caso de los partidos chilenos. La falta
de una inclinación ideológica puede responder a que las personas desconocen
las diferencias entre izquierda y derecha, o las conocen, pero no saben cómo
posicionarse ante ellas. En cualquier caso, el desconocimiento sobre cómo
funciona el sistema político parece ser una causa relevante: el 89% de los
encuestados por la CEP 2016 declaró no saber que el sistema electoral para
escoger legisladores cambiaría en 2017. Al provenir de quienes eligen a sus
líderes políticos, tal ignorancia arriesga que los votantes elijan a candidatos que
no representan sus preferencias.
Finalmente, la deslegitimidad del sistema político parece estar relacionada con
la poca rotación de las élites.5 Esto se reeja en al menos tres hechos. Primero,
desde 1990 solo un presidente, Patricio Aylwin, no ha buscado volver a La
Moneda. Todos los siguientes o han regresado (Michelle Bachelet), o lo han
intentado (Eduardo Frei Ruiz-Tagle), o anunciaron que lo intentarían (Ricardo
Lagos y Sebastián Piñera). La falta de circulación en el pináculo de la política
impide la emergencia de nuevos liderazgos y rigidiza el movimiento en las
capas intermedias, ya que los liderazgos presidenciales se suelen sostener sobre
una base relativamente estable de asesores y subalternos.
Segundo, la rotación de legisladores y alcaldes es muy baja. La tasa de reelección
legislativa es la más alta de América Latina (BID, 2006). De acuerdo con Navia
(2008), entre 1993 y 2001, el 73,3% de los diputados buscaron la reelección, y
el 82,2% de los que lo intentó fue reelecto. Y, al parecer, el puesto es bastante
atractivo: el 15,8% de los diputados electos en 1990 seguía en el Congreso un
cuarto de siglo después (T13 2015, 11 de marzo). Evidentemente, dicha tasa de
reelección ayuda al anquilosamiento de la élite política. La rotación no es mucho
más alta a nivel local. Bunker (2008) muestra que entre 1996 y 2004 el 84,3% de
los alcaldes buscó la reelección, y el 57,5% lo consiguió.
Finalmente, hay un estancamiento en los líderes de los partidos. Hay altos
personeros de la Nueva Mayoría que han sido diputados, senadores, ministros,
precandidatos presidenciales y líderes partidarios incluso desde antes de la
dictadura militar. Tal es el caso del senador Andrés Zaldívar (81 años), quien
tras rotar en distintos puestos de la élite política por medio siglo fue nombrado
para presidir el Senado en 2017.
Coyuntura económica
En 2016 Chile creció solo un 1,6%, la tasa más baja desde 2009 y menor al 2,1%
de 2015 y al 1,9% de 2014 (Banco Central 2017). De acuerdo con el Informe de
5 Para una discusión más extensa sobre las élites, ver Arana (2016).
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Cuentas Nacionales emitido por el Banco Central (2017: 5), “el resultado fue
liderado por la actividad Servicios Personales, que destacó como el sector de
mayor crecimiento e incidencia; aunque en menor medida, también destacó en
términos de contribución, el sector Comercio. En tanto, los sectores Minería,
Servicios empresariales, Industria manufacturera y Pesca registraron caídas,
siendo los tres primeros los de mayor incidencia”. El consumo de los hogares
impulsó el gasto interno, que creció en 1,1%, aunque la inversión cayó en 1,1%
debido a “una mayor desacumulación de existencias” y “una menor formación
bruta de capital jo” (Banco Central 2017: 8). En el comercio internacional,
tanto las exportaciones como las importaciones sufrieron caídas en bienes,
mientras que los servicios crecieron en exportaciones pero se contrajeron en
importaciones.
Las causas tras el bajo crecimiento económico y contracción en la inversión
tienen dos orígenes, uno internacional y otro interno. El argumento centrado en
el exterior propone que la economía mundial aún no se recupera del todo de la
crisis de 2008, lo que explica que el orbe está creciendo a dos puntos porcentuales
menos que antes de ella. Asimismo, la desaceleración china ha generado una
caída en la demanda mundial por materias primas, lo que ha afectado el precio
del cobre, la principal exportación del país. El argumento centrado en el interior
destaca que la inversión viene cayendo desde 2013 como consecuencia de la
gestión gubernamental, especialmente debido a la incertidumbre generada
por las reformas laboral y tributaria, el presunto mal uso de recursos públicos
y la inquietud generada por las decisiones con consecuencias económicas
que el gobierno podría tomar. Mientras los políticos y economistas cercanos
al ocialismo enfatizan el contexto internacional, la contraparte de oposición
enfatiza los factores domésticos. La mayoría de los analistas, en todo caso,
parece asignarle valor explicativo a ambas hipótesis (Economía y Negocios
2016, 13 de diciembre).
A nivel de negocios, la agenda estuvo caracterizada por colusiones, escándalos
nancieros, y anuncios de grandes operaciones. En enero, la Fiscalía Nacional
Económica denunció por colusión a Cencosud, Walmart y Unimarc. Las cadenas
supermercadistas se habrían coludido en el mercado del pollo fresco entre 2008 y
2011, lo que fue negado por las compañías (FNE 2016, 6 de enero). En diciembre,
Empresas CMPC, el holding forestal y papelero controlado por la familia Matte,
reconoció que se coludió con la compañía Kimberly Clark entre 2002 y 2009
para subir el precio de algunos productos, incluyendo los pañales (T13 2016,
20 de diciembre). En 2016 hubo tres escándalos nancieros ligados a estafas
piramidales. En marzo se destapó la estafa piramidal de AC Inversions, que
afectó a unas 5.000 personas. Ese mes también se supo de la estafa piramidal del
inversionista Alberto Chang, quien se fugó a Malta tras la apropiación indebida
de entre US $85 y US$ 100 millones (Economía y Negocios 2016, 20 de abril).
El 23 de septiembre se conoció la desaparición del ingeniero comercial Rafael
Garay, acusado de embaucar a decenas de clientes en una estafa piramidal con
su empresa de inversiones Think & Co (T13 2016, 22 de septiembre).
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En 2016 hubo varias fusiones y compras destacadas. El 15 de abril, la multitienda
Falabella anunció un proyecto conjunto con la compañía mexicana Soriana para
desarrollar Sodimac en el país del norte. Cada empresa se comprometió a aportar
US$ 300 millones en capital y bienes raíces en los siguientes cinco años (Bourlier
2016, 25 de abril). El 20 de abril, la distribuidora de gas Abastible compró el
negocio de gas licuado de Repsol en Perú y Ecuador en US$ 335 millones (Repsol
2016, 20 de abril). En julio, la cadena mexicana Liverpool anunció el lanzamiento
de una Oferta Pública de Acciones por la multitienda Ripley (ebusinesshoy
2016, 28 de diciembre), mientras que Latam Airlines y Qatar Airways acordaron
que la última tomaría el control del 10% de la aerolínea manejada por capitales
chilenos y brasileños (LATA 2016, 12 de julio). En agosto, la bencinera Copec
anunció la compra de las bencineras Mapco en Estados Unidos, por US$ 535
millones (Burgos 2016, 29 de agosto). En septiembre, la aseguradora Confuturo
cerró la compra de los 10 malls Espacio Urbano a Walmart, por US$ 645 millones,
mientras que la empresa estadounidense Advent International compró el 30%
de la rma operadora de casinos y hoteles Enjoy, por US$ 77 millones (Economía
y Negocios 2016, 2 de septiembre, 21 de septiembre).
Coyuntura subregional e internacional
En el frente internacional hubo cuatro temas destacados: una ofensiva
comunicacional por parte de la Cancillería para posicionar la imagen de
Chile en el exterior, una estrecha relación con los nuevos gobiernos de Perú y
Argentina, la mantención de tensiones con el gobierno boliviano, y una agenda
presidencial activa en reuniones con líderes mundiales.
El Ministerio de Relaciones Exteriores publicó el libro Vocación de paz. La Política
Exterior de Chile, un texto de 220 páginas que presenta todos los aspectos
relevantes de la política exterior del país, e incluye detalles sobre tratados,
postales, estampillas, fotografías y citas famosas. El propósito central fue
promover la idea de que Chile es un país global y culturalmente rico. Dicho libro
comenzó a ser entregado a autoridades extranjeras en la Cumbre Presidencial de
la Alianza del Pacíco celebrada en julio en Puerto Varas (Economía y Negocios
2016, 26 de junio).
Las relaciones con Argentina y Perú fueron particularmente positivas. A nivel
ocial, las relaciones con Argentina se reactivaron cuando el Presidente Mauricio
Macri visitó a Bachelet en diciembre de 2015, antes de asumir la primera
magistratura. En 2016 se realizó la reunión 2+2 entre los cancilleres y ministros
de Defensa de ambos países, lo que no ocurría desde el 2011, y se reactivó el
comité empresarial bilateral (Rodillo 2016, 9 de diciembre). En octubre, los
congresos de ambos países raticaron el Convenio de Doble Tributación, el
cual desde el primero de enero de 2017 eliminará la doble imposición en los
impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio y también previene la evasión
y elusión scal (La Tercera 2016, 17 de octubre). Al cerrar el año, Bachelet y 18
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de sus 22 ministros se reunieron con Macri y altos personeros trasandinos en
Buenos Aires (infobae 2016, 16 de diciembre). Tal concurrencia buscó demostrar
la importancia de la relación bilateral, especialmente cuando Argentina preside
el Mercosur y Chile tiene la presidencia pro témpore de la Alianza del Pacíco
(integrada por Chile, Colombia, Perú y México), grupo al cual Bachelet pidió a
Macri que sumara a su país. En la reunión bilateral también se abordó empezar
en 2017 la licitación de la construcción del Túnel de Agua Negra, una obra de
US$ 1.600 millones que unirá la provincia argentina de San Juan con la región
de Coquimbo.
Las relaciones con Perú también se dinamizaron. Bachelet se reunió en julio
por primera vez con el entonces presidente electo, Pedro Pablo Kuczynski, en
el marco de la XI Cumbre de la Alianza del Pacíco que se realizó en la ciudad
de Puerto Varas. Kuczynski expresó su interés en restablecer el mecanismo
de diálogo bilateral conocido como “2+2”, y que reúne a los cancilleres y los
ministros de Defensa de ambos países. Luego de la cumbre de noviembre del Foro
Económico Asia-Pacíco (APEC) en Lima, Bachelet recibió nuevamente a su par
peruano, con quien rmó un nuevo Tratado de Extradición; un Memorándum
de Entendimiento para establecer un Mecanismo de Diálogo y Cooperación
en materia de Derechos Humanos; y un Acuerdo Interinstitucional entre las
Agencias de Cooperación de ambos países (Gestión 2016, 29 de noviembre).
Ambos líderes también acordaron crear un gabinete binacional de ministros en
junio de 2017, y solicitaron a sus ministros de Energía elaborar una propuesta
de interconexión eléctrica.
La tensa interacción con Bolivia contrastó con las relaciones con los otros países
limítrofes. El 23 de marzo, el día que Bolivia celebra el Día del Mar, el Presidente
Evo Morales anunció una demanda contra Chile por el presunto uso ilegal de
las aguas del río Silala. A través del canciller Heraldo Muñoz, Chile respondió
que el Silala es un río internacional de aguas compartidas al que tiene derecho a
uso y que en caso de ser demandado el país podría contrademandar (Fernández
2016, 24 de marzo). Tres días más tarde, Morales planteó que recurriría a la
Corte Internacional de Justicia de la Haya, pero nalmente fue Chile el que
demandó a Bolivia ante dicha corte para que se pronuncie sobre si el río es
internacional, como dice Chile, o no (BBC 2016, 6 de junio). El resto del año se
caracterizó por diatribas de Morales hacia Chile, las que no fueron contestadas
o fueron respondidas por Muñoz.
La agenda internacional con países no limítrofes se caracterizó por la reunión
de Bachelet con líderes mundiales y la rma de acuerdos bilaterales. En febrero,
Bachelet se reunió con el Presidente de Turquía, Recep Tayyip Erdogan, con
quien rmó en Santiago un acuerdo entre la Agencia de Cooperación y
Coordinación de Turquía (TIKA) y la Agencia de Cooperación Internacional
para el Desarrollo de Chile (AGCI) (El Comercio 2016, 2 de febrero). En el
mismo mes, Bachelet recibió en Santiago la visita protocolar de la Presidente
de Brasil, Dilma Rousseff (DW 2016, 27 de febrero). En junio, Bachelet se reunió
en el Palacio del Elíseo con el Presidente de Francia, François Hollande, con
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quien revisó los avances en los acuerdos de cooperación que rmaron en la
anterior visita de Bachelet a París, doce meses antes. Hollande destacó que su
gobierno buscaba ampliar las inversiones francesas en “start ups” radicadas en
Chile (von Baer 2016, 3 de junio). En noviembre, Bachelet participó en la cumbre
APEC, donde llamó a los 21 países del bloque a consolidar un área de libre
comercio (Vargas 2016, 20 de noviembre). Allí se reunió por última vez con su
par estadounidense, Barack Obama. En la cumbre, la legación chilena defendió
con ahínco el Acuerdo Transpacíco (TPP).6 El canciller Heraldo Muñoz dijo
que, de no materializarse el TPP, Chile apoyaría la futura área de libre comercio
de Asia Pacíco bajo el liderazgo chino. Tras el encuentro, Bachelet se reunió
en Santiago con el presidente de la República Popular China, Xi Jinping,
con quien rmó 12 acuerdos comerciales y de cooperación, incluyendo una
profundización del tratado de libre comercio bilateral de 2004 (Álvarez 2016,
22 de noviembre).
III. CAMBIOS EN INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS
En 2016 hubo, se avanzó o se anunciaron al menos cinco cambios institucionales
signicativos. Uno de ellos, el anuncio de la creación de dos nuevos ministerios,
consolidaría la expansión de la estructura administrativa del Estado bajo el
gobierno de Bachelet, quien sumaría cuatro ministerios en su segundo mandato.
Segundo, la reforma laboral cambió la relación entre empleadores y trabajadores.
Tercero, los trabajadores también vieron un incremento en su protección
social luego de que el gobierno propusiera aumentar la tasa de cotización.
Un cuarto cambio avanza paralelamente con la propuesta gubernamental de
elegir directamente a intendentes. De todos los cambios institucionales, el más
incierto es también aquel con la potencialidad de generar las variaciones más
signicativas en la estructura del Estado y en las reglas de convivencia de la
sociedad: el proyecto de sustituir la constitución.
Bachelet propuso en enero crear el Ministerio de Asuntos Indígenas y el
Ministerio de Ciencia y Tecnología (Álvarez 2016, 19 de enero). El primero, cuyo
proyecto de ley fue rmado por Bachelet ese mismo mes, tiene como objetivo
central implementar la nueva Política Nacional Indígena. El segundo ministerio,
cuyo proyecto de ley fue rmado en enero de 2017, buscará colocar la generación
de conocimiento e innovación en el centro del modelo de desarrollo a través
de una mejor coordinación de las políticas de la actual Comisión Nacional
de Investigación Cientíca y Tecnológica (Conicyt). Ambos ministerios se
suman al proyecto de ley enviado por el gobierno al Congreso en diciembre de
2015, en el que se propone crear el ministerio de Cultura y las Artes. Los tres
nuevos ministerios se sumarían a otro propuesto por el gobierno de Bachelet,
el Ministerio de la Mujer y Equidad de Género, aprobado por el Congreso en
6 Pocas semanas después, el sucesor de Obama, Donald Trump, anunciaría el retiro del acuerdo el 23 de enero
de 2017, apenas tres días después de jurar como presidente.
IGNACIO ARANA ARAYA
318
marzo de 2015. Si se avanza en estos cambios, el gobierno de Bachelet cerraría
su mandato con 25 secretarías de Estado, cuatro más que las 21 que recibió del
expresidente Sebastián Piñera.
Bachelet promulgó la Ley 20.940 sobre la reforma laboral el 29 de agosto
(Marchetti 2016, 29 de agosto). Esta reforma, que comenzaría a regir el 1 de
abril de 2017, busca mejorar las relaciones entre empleadores y trabajadores.
Genera al menos ocho cambios clave. Primero, amplía la negociación colectiva,
permitiendo que participen los trabajadores que se desempeñen en una obra
o faena transitoria. Segundo, amplía las materias a negociar al garantizar que
se puedan negociar todos los temas de interés común de las partes. Tercero,
permite a los trabajadores de empresas donde al menos el 30% esté sindicalizado
a trabajar cuatro días a la semana. Cuarto, faculta a los sindicatos a acordar
que trabajadores con problemas familiares se acojan a regímenes especiales de
trabajo (como laborar desde la casa). Quinto, exige un 30% de participación
femenina en los directorios sindicales. Sexto, pone n al reemplazo de los
trabajadores en huelga, excepto en condiciones donde la falta de reemplazos
produzca daños mayores. Séptimo, reconoce a los sindicatos interempresa,
aunque para micro y pequeñas empresas será voluntario negociar con dicho
sindicato. Octavo, las grandes empresas deberán informar a sus sindicatos
cada año su estado de resultados, el balance general, los estados nancieros
auditados, y las remuneraciones de empleados en puestos ejecutivos.
Un tercer cambio está relacionado con las pensiones. El 9 de agosto Bachelet
comunicó que, con el objetivo de mejorar las pensiones de los trabajadores, la
tasa de cotización aumentará de un 10% a un 15% de la renta, con aporte del
empleador. El anuncio se produjo después de una marcha de cientos de miles
de personas en todo el país en la que pidieron mejorar las pensiones (T13 2016,
1 de enero). La marcha, organizada por la organización “No+AFP”, demostró
el descontento acumulado con las magras jubilaciones que el sistema de AFPs
genera. Vinculado a las pensiones, tras un corto proceso de tramitación en el
Legislativo, en noviembre el gobierno promulgó una ley que reajusta la Pensión
Básica Solidaria en un 10%, pasando de $93.543 a $102.897.7
Con el n de descentralizar la estructura del Estado y democratizar la elección
de puestos gubernamentales, a nes de diciembre Bachelet promulgó una ley
que introduce la elección directa de intendentes (T13 2016, 29 de diciembre).
De acuerdo con el proyecto, los intendentes pasarán a llamarse “gobernadores
regionales”, necesitarán ganar con al menos un 40% de los votos y solo se
podrán repostular una vez al cargo de cuatro años.
Finalmente, en 2016 hubo cambios en el –incierto– proceso constituyente. Entre
octubre de 2015 y marzo de 2016 el gobierno lideró instancias de formación
ciudadana sobre temas constitucionales para generar una participación
7 Esta pensión es un benecio monetario mensual al que pueden acceder todas las personas que no tengan
derecho a una pensión en algún régimen previsional, y favorece a 1,4 millones de personas.
CHILE 2016: ¿EL NADIR DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA?
319
informada en la creación de las bases de una nueva Constitución. Entre abril y
junio de 2016 se realizó la etapa participativa del proceso a través de “diálogos
ciudadanos” desarrollados en encuentros locales y cabildos provinciales
y regionales. La etapa concluyó con la elaboración de las “bases ciudadanas
para la Constitución”, que se supone recogió los acuerdos y desacuerdos de los
participantes. El Consejo de Ciudadanos Observadores, integrado por quince
miembros de la sociedad civil nombrados por Bachelet, observó los diálogos
y redactó un informe sobre sus resultados. El gobierno usará como base ese
reporte para enviar un proyecto de reforma constitucional al Congreso en algún
momento de 2017. El plan es que el Congreso decida si habilitará a la legislatura
del período 2018-2022 para que escoja un mecanismo de discusión y aprobación
de un eventual cambio constitucional.
IV. ELECCIONES
El 23 de octubre de 2016 se celebró la trigésimo tercera elección municipal para
escoger 345 alcaldes y 2.240 concejales, quienes duran cuatro años en sus cargos.
Se presentaron 1.211 candidatos a alcalde y 13.130 a concejal.8 Estas fueron
las segundas elecciones bajo la modalidad de inscripción automática y voto
voluntario.9
La Nueva Mayoría presentó dos listas de concejales, una integrada por el
Partido Democráta Cristiano (PDC) y el Partido Socialista (PS), y la otra por el
Partido por la Democracia (PPD), el Partido Radical Social Demócrata (PRSD)
y el Partido Comunista (PC). La coalición de centroderecha, denominada
Chile Vamos, presentó tres listas separadas: una para la Unión Demócrata
Independiente (UDI), otra para Renovación nacional (RN), y otra para Evolución
Política (Evópoli) y el Partido Regionalista Independiente (PRI).
Más allá de los resultados, hubo dos aspectos particularmente llamativos de
esta elección. Primero, el Registro Civil cambió por error el domicilio electoral
de 485.000 personas (3,4% de los votantes), quienes debieron sufragar en otras
comunas. Los problemas se arrastraban desde el 2013, tras una renovación del
sistema tecnológico del Registro Civil (Vargas 2016, 13 de octubre). El problema
generó desacuerdos entre este órgano estatal y el Servicio Electoral (Servel),
y también se discutió la posibilidad de postergar la elección, pero nalmente
el Congreso decidió mantener el cronograma. Segundo, en la contienda solo
participó el 34,9% de los votantes (4,9 millones de 14,1 millones), registrando el
mayor abstencionismo electoral desde 1990 en Chile. Debido a estos resultados,
varios analistas y políticos reotaron la posibilidad de reinstaurar el voto
obligatorio (Campos y Becerra 2016, 23 de octubre).
8 Las comunas con hasta 70 mil inscritos escogen 6 concejales; las que tienen entre 70 mil y 150 mil eligen 8; y
las que superan los 150 mil votantes escogen 10 concejales.
9 En algunas comunas aumentó la cantidad de concejales a elegir, ya que su número depende del número de
votantes inscritos. En total se escogieron 16 concejales más que en 2012.
IGNACIO ARANA ARAYA
320
Chile Vamos ganó 145 alcaldías y 916 concejales, mientras que la Nueva Mayoría
le siguió con 141 alcaldías y 1.208 concejales. Ambas coaliciones sumaron fue el
83% de las alcaldías. Los candidatos independientes se consolidaron como la
tercera gran fuerza: ganaron 52 alcaldías, 11 más que en 2012. La interpretación
de los resultados en la prensa nacional e internacional fue que la derecha política
creció, arrebatándole a la Nueva Mayoría comunas emblemáticas como Santiago,
Providencia y Maipú, y reteniendo Las Condes, Vitacura, Viña del Mar, Temuco
y Ñuñoa (Campos y Becerra 2016, 23 de octubre; El Mundo 2016, 25 de octubre).
La UDI obtuvo 52 alcaldes y RN 47. En la Nueva Mayoría los resultados fueron
43 alcaldes PDC, 26 PPD, 25 PS y 9 PRSD. Tal vez el partido que más perdió
respecto de las elecciones de 2012 fue el Partido Progresista (PRO) liderado por
Marco Enríquez-Ominami, cuya coalición también incorporaba a la Democracia
Regional Patagónica (DRP), al Frente Regional y Popular (FR), y Wallmapuwen.
Solo obtuvieron 2 alcaldías y 38 concejales, tras postular a 66 alcaldías y 1.093
concejalías. En 2012 el PRO lideró una coalición que obtuvo 7 alcaldías y 45
concejales.
Las elecciones siguieron la tradición de tener un fuerte sesgo de género. De
acuerdo con el PNUD (2016), solo hubo un 19% de candidatas a alcalde y 30.9%
a concejalas. Aunque el número representa una mejora de 4% en candidatas a
alcaldesa y 5% en aspirantes a concejala respecto de las municipales de 2012, las
mujeres siguen siendo fuertemente subrepresentadas. Asimismo, las candidatas
fueron menos competitivas que sus pares masculinos: solo el 11,9% de las
aspirantes a alcaldesa y el 24,6% de las candidatas a concejala resultó electa
(PNUD 2016: 7). Un aspecto interesante en el sesgo de género es que en 51% de
las comunas no hubo candidatas.
Aunque muchas veces las municipales son interpretadas como una antesala
de los resultados de las elecciones legislativas y presidenciales siguientes
(en este caso en 2017), es riesgoso sobreinterpretar los resultados con una
participación electoral tan magra. Pero ellos permiten delinear algunos aspectos
del próximo escenario electoral. Primero, la correlación de fuerzas entre las dos
principales coaliciones es similar. Segundo, la baja participación sugiere que
los próximos resultados podrán depender en gran medida de la capacidad de
los partidos para movilizar a votantes indiferentes, lo que abre un escenario de
alta incertidumbre electoral. Tercero, tanto el ausentismo electoral como el alto
número de independientes que triunfaron sugieren que hay mucho espacio para
la irrupción de nuevos partidos y coaliciones de partidos. Como se describió,
los partidos políticos y los legisladores actuales padecen un altísimo descrédito
entre los votantes, lo que ofrece una oportunidad para proyectos y actores
nuevos. Cuarto, el sesgo de género sugiere que si no cambia la normativa para
forzar un mayor número de candidatas y no hay un esfuerzo para ampliar su
distribución geográca, los progresos que se pueden esperar en igualdad de
género son mínimos.
CHILE 2016: ¿EL NADIR DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA?
321
V. PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO
Ejecutivo
Las relaciones intraejecutivo fueron testigo de tensiones entre Bachelet y sus
ministros, y entre el gobierno y los partidos de la Nueva Mayoría. Como
consecuencia, hubo rotaciones ministeriales y llamados de atención por parte
de la presidenta a su gabinete. En febrero, por ejemplo, la prensa reportó que
Bachelet exigió a sus ministros actuar con mayor disciplina, coordinación
y trabajo en equipo (Canales y Fernández 2016, 22 de febrero). Esto ocurrió
luego de que el exadministrador de La Moneda, Cristián Riquelme, fuera
despedido tras cometer una serie de irregularidades, y cuya salida reveló una
descoordinación entre los secretarios de Estado.
El cambio más importante en el gabinete fue la renuncia que presentó el demócrata
cristiano Jorge Burgos a la cartera de Interior el 8 de junio, tras haber asumido
en mayo de 2015. Burgos tuvo diferencias importantes con Bachelet durante su
gestión. En diciembre de 2015 el ministro presentó por primera vez su renuncia
luego de que Bachelet no lo incluyera en una sensible visita presidencial a la
Región de la Araucanía. La presidenta la rechazó. Según el diario La Tercera, tras
el episodio, Burgos le transmitió a Bachelet que su partido consideraba que su
jefa de Gabinete, Ana Lya Uriarte, y su jefa de Comunicaciones, Haydée Rojas,
mantenían en un permanente aislamiento a la mandataria (López y Artaza
2016, 10 de enero). Ese mismo mes Burgos contradijo la política del gobierno de
no referirse al caso de la empresa Caval, al comentar declaraciones del hijo de
Bachelet, Sebastián Dávalos.10 Luego, en marzo de 2016, Burgos expresó dudas
sobre la idoneidad del proyecto gubernamental de despenalización del aborto
(Núñez y Carrasco 2016, 21 de marzo).
La coordinación intraejecutivo y entre el Ejecutivo y los partidos de la Nueva
Mayoría no pareció mejorar mucho tras la salida de Burgos. En octubre, el
amante ministro del Interior y también DC, Mariano Fernández, pidió perdón
tras irrumpir en la discusión sobre los precandidatos presidenciales al decir
que “la decisión (presidencial), a la larga, va a ser entre Lagos y Piñera; lo otro
es fantasía, poesía” (Fuentes y von Baer 2016, 14 de octubre). Bachelet y la
presidenta de la DC, Carolina Goic, le recriminaron a Fernández la declaración.
Asimismo, el Partido Radical, el cual postulaba al periodista Alejandro Guillier
como precandidato, exigió la renuncia del ministro. Fernández no fue el único
secretario de Estado que opinó sobre los precandidatos presidenciales. El vocero
de gobierno, Marcelo Díaz, dijo que le parecía “natural” y “sensato” que el PS y
el PPD tuvieran un candidato presidencial único. Ante esto, Bachelet reprochó
nuevamente en público a sus ministros y pidió no intervenir en el debate sobre
precandidatos presidenciales (Álvarez y Carreño 2016, 13 de octubre).
10 Dávalos habría ejercido tráco de inuencias para que la empresa Caval obtuviera un crédito por US$ 10
millones del Banco de Chile. Para más información ver Cádiz (2016, 8 de junio).
IGNACIO ARANA ARAYA
322
Bachelet hizo dos modicaciones menores a su gabinete. El 19 de octubre
anunció la salida de tres de sus ministros: Javiera Blanco (DC, Justicia), Máximo
Pacheco (PS, Energía) y Víctor Osorio (IC, Bienes Nacionales). En su reemplazo
ingresaron Jaime Campos (PR) a Justicia, Andrés Rebolledo (PS) a Energía y
Nivia Palma (IC) a Bienes Nacionales. Dicho cambio reejó el estilo de liderazgo
secretista de Bachelet. Su anuncio se produjo a las cuatro de la tarde, pero
hasta pasado el mediodía el comité político de La Moneda —integrado por los
ministros de Interior, Secretaría General de Gobierno y Secretaría general de la
Presidencia— no sabía de todos los cambios (Ahumada y von Baer 2016, 20 de
octubre).
El 18 de noviembre se produjo otro cambio en el gabinete, luego de que Bachelet
pidiera que los ministros con intenciones de postularse al Congreso en 2017
renunciaran. Tras esta petición, dimitieron el ministro Secretario General de
Gobierno, Marcelo Díaz (PS), la ministra de Trabajo, Ximena Rincón (DC),
y la ministra del Deporte, Natalia Riffo (MAS) (Vargas y Blanco 2016, 18 de
noviembre). Díaz fue reemplazado por la sicóloga Paula Narváez (PS), mientras
que la exministra de Planicación Alejandra Krauss (DC) asumió en el ministerio
de Trabajo y el exatleta Pablo Squella asumió en Deportes.
Otro cambio importante en el Ejecutivo se produjo en octubre, cuando Bachelet
reemplazó a siete de los 32 subsecretarios en reacción a los negativos resultados
de las elecciones municipales. Los políticos entrantes reemplazaron a miembros
de sus mismos partidos. En el PS, Patricia Silva (Segpres) y Jaime Romero
(Vivienda) fueron reemplazados por Gabriel de la Fuente e Iván Leonhardt,
respectivamente. Entre los subsecretarios PPD, Antonio Frey (Prevención del
Delito) fue reemplazado en calidad de subrogante por Rodrigo Asenjo, mientras
que a Pedro Huichalaf, de Telecomunicaciones, lo sucedió Rodrigo Ramírez.
En Previsión Social, en tanto, la comunista Jeanette Vega reemplazó a Julia
Urquieta. En la DC, Nicolás Mena asumió en Justicia en reemplazo de Ignacio
Suárez, y Omar Jara ingresó a la Segegob, cargo que se encontraba vacante. Estos
cambios ayudaron a apaciguar las críticas internas en la Nueva Mayoría, pero
no parecieron tener un impacto sobre la coordinación dentro de la coalición.
Legislativo
La elección parlamentaria de 2013 le entregó la mayoría legislativa a la Nueva
Mayoría en ambas cámaras. Pero los problemas de coordinación entre ambos
poderes del Estado, como se discute en la siguiente sección, han puesto trabas
a la agenda legislativa del gobierno. La tabla que sigue muestra la composición
del Legislativo.
CHILE 2016: ¿EL NADIR DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA?
323
Tabla 1. Conformación de la Cámara de Diputados y del Senado (2014-2018)
Partido Cámara de Diputados
N (%)
Senado
N (%)
Partido Comunista (PC) 6 (5%)
Partido Socialista (PS) 16 (13.3%) 6 (15.8%)
Partido Movimiento Amplio Social (MAS) 1 (2.6%)
Izquierda Ciudadana (IC) 1 (0.8%)
Revolución Democrática (RD) 1 (0.8%)
Partido por la Democracia (PPD) 14 (11.7%) 6 (15.8%)
Partido Radical Social Demócrata (PRSD) 6 (5%)
Partido Demócrata Cristiano (PDC) 20 (16.7%) 7 (18.4%)
Partido Liberal de Chile (PL) 1 (0.8%)
Amplitud 2 (1.6%)
Evópoli 1 (0.8%)
Independientes 8 (6.7%) 5 (13.6%)
Renovación Nacional (RN) 15 (12.5%) 6 (15.8%)
Unión Demócrata Independiente (UDI) 29 (24.2%) 7 (18.4%)
Total 120 38
Fuente: www.senado.cl y www.camara.cl.
La siguiente tabla muestra tanto la productividad del cuerpo legislativo en
términos de presentación de mensajes y mociones, así como de aprobación de
leyes durante los tres años legislativos bajo el gobierno de Bachelet. Como se
aprecia, pese a que el número de proyectos de ley presentados decayó, el total de
leyes publicadas fue idéntico al del año anterior. El cambio más interesante que
se observa, sin embargo, es en la dinámica de las iniciativas de ley presentadas
por el Ejecutivo (mensajes) y el Legislativo (mociones). En 2016 el Ejecutivo
quintuplicó el número de proyectos de ley enviados, mientras que el Legislativo
presentó casi el 10% de lo propuesto en 2015. Lo anterior sugiere que 2016 fue
el año en el que el gobierno más trató de avanzar en sus propuestas, tal vez
anticipando una mayor resistencia en el año electoral 2017.
IGNACIO ARANA ARAYA
324
Tabla 2. Cifras de la Labor Legislativa (2014-2016)
2014 2015 2016
Proyectos Ingresados N (%) N (%) N (%)
Moción 442 (82.8%) 531 (83.1%) 59 (10.5%)
Mensaje 92 (17.2%) 108 (16.9%) 504 (89.5%)
Total 534 639 563
Leyes Publicadas
Moción 41 (36%) 42 (38.5%) 45 (41.3%)
Mensaje 73 (64%) 67 (61.5%) 64 (58.7%)
Total 114 109 109
Fuente: Cámara de Diputados (2014-2016).
Pese a la poca conanza pública en el Congreso, el Legislativo chileno
obtuvo el segundo lugar en el Índice de Transparencia Legislativa 2016 (Red
Latinoamericana por la Transparencia Legislativa S.f.). El índice midió qué tan
abiertos a la ciudadanía fueron trece congresos latinoamericanos.11 De acuerdo
con el estudio, Chile fue el único país evaluado que regula el lobby. Sin embargo,
mostró un retraso en áreas como vías de participación ciudadana en el proceso
legislativo, en el despliegue territorial más allá de Santiago y Valparaíso, y en la
información pública referente al Senado.
Relación Ejecutivo-Legislativo
El año partió con intentos en la Nueva Mayoría por mejorar las relaciones
Ejecutivo-Legislativo (Ahumada y von Baer 2016, 5 de enero). En enero los
ministros del comité político y los presidentes de los partidos de la Nueva
Mayoría se reunieron por horas para minimizar las descoordinaciones que
caracterizaron al año precedente, como la visita de Bachelet a la Región de la
Araucanía de la que no fue informado su ministro del Interior. En dicha reunión
los ministros se comprometieron a visitar el Legislativo para discutir la agenda
gubernamental y sostener un diálogo más uido con los partidos.
Pero las tensiones se hicieron evidentes a lo largo del año, especialmente debido
a la baja popularidad del gobierno. Eso se reejó en particular a nes de año,
cuando los líderes de los partidos de la Nueva Mayoría solicitaron múltiples
veces la salida de los ministros que componían el comité político de La Moneda:
los ministros Marcelo Díaz (secretario General de Gobierno), Nicolás Eyzaguirre
(secretario General de la Presidencia) y Mario Fernández (Interior) (Marín 2016,
27 de octubre). En octubre, legisladores ocialistas rechazaron dos proyectos de
11 El índice se construye sobre cuatro dimensiones: 1) normatividad; 2) la labor del Congreso; 3) el presupuesto
y la gestión administrativa; y 4) la participación, atención ciudadana y la rendición de cuentas.
CHILE 2016: ¿EL NADIR DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA?
325
ley liderados por dicho comité. El primero trataba de enmendar el error en el
padrón electoral cometido por el Registro Civil. Cuando quedaban menos de
diez días para las elecciones, el gobierno quiso solucionar el problema pero no
llegó a consenso con los legisladores. Luego, el gobierno ingresó al Congreso un
proyecto de reajuste al sector público que en su articulado sorpresivamente lo
vinculaba con un alza en las pensiones básicas solidarias. La idea era mezclar
el poco popular reajuste salarial de 3,2% a los funcionarios con la popular alza
de 10% en la pensión de los chilenos de menos recursos. La idea fue desechada.
El reajuste de 3,2% fue aprobado el 16 de noviembre por ambas cámaras luego
de que la Cámara de Diputados rechazara anteriormente el proyecto el 2 y
9 de noviembre. La aprobación nal fue lograda tras mucho desgaste en las
relaciones entre ambos poderes.
La poca coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo también fue una de
las lecturas que sacaron los partidos ocialistas tras la debacle electoral de las
municipales. Los presidentes y los secretarios generales de los siete partidos
de la Nueva Mayoría se reunieron para analizar los resultados. Tras hacer
una autocrítica por la mala negociación interpartidaria y el exceso de críticas
al interior de la coalición, los liderazgos partidarios acordaron mejorar la
coordinación con el Ejecutivo, particularmente en la gestión territorial, y limitar
la agenda legislativa (Ahumada y von Baer 2016, 26 de octubre).
VI. POTENCIALES CONSECUENCIAS DE LA DESLEGITIMACIÓN
DEL SISTEMA POLÍTICO
Transformación del sistema de partidos
No existen democracias sin partidos. Los partidos son uno de los principales
responsables del funcionamiento de las democracias representativas. Ellos
generan proyectos de gobierno que representan a grupos de votantes y/o
posiciones ideológicas, y con sus ideas integran a las nuevas generaciones de
ciudadanos al sistema político. Los partidos son la principal fuente de puestos
electivos y no electivos del Estado. Son los actores centrales en las elecciones
y son responsables de proveer candidatos y proyectos sobre los cuales los
ciudadanos se pronuncian con su voto. Como son organizaciones estables,
permiten coordinar y monitorear la actividad política de quienes resultan
electos. Quienes lideran los partidos son parte central de la élite política. Mal que
mal, Aldrich (1995) dene a los partidos como coaliciones institucionalizadas de
élites que buscan capturar y usar puestos políticos.
¿Pero qué pasa cuando los ciudadanos no tienen preferencias ideológicas que
los ayuden a identicarse con un partido, ni casi confíen en los partidos que
promueven proyectos colectivos? Hay en esencia dos alternativas: o los partidos
existentes pierden relevancia como articuladores de la competencia política y se
IGNACIO ARANA ARAYA
326
produce una personalización de la actividad política, o surgen nuevos partidos
para reequilibrar y realinear el sistema.
En el primer escenario, si cada vez importan menos los partidos para conseguir
votos, más importancia adquieren los candidatos. Los partidos se vuelven
meras organizaciones que seleccionan a candidatos que pueden atraer votantes,
lo que permite que las características individuales de ellos denan al partido
y no sea la ideología del partido la que guíe el proceso de selección de los
candidatos. En extremo, un sistema de partidos crecientemente disfuncional
puede colapsar. En su estudio sobre el sistema de partidos en Venezuela (1988-
2000) y Perú (1985-1995), Dietz y Myers (2007) identican tres condiciones que
llevan a su colapso: 1) la presencia de una crisis sostenida en donde se cuestiona
la habilidad de los partidos de gobernar en democracia; 2) valores extremos de
poca o mucha institucionalización partidaria, y 3) el surgimiento de una gura
anti-élites con el anhelo de autoridad personal. El sistema de partidos chileno
está lejos de colapsar, pese a que tiene elementos en dos de las tres condiciones
(está bajo una crisis de conanza y sus partidos son muy institucionalizados,
pero por ahora no ha irrumpido un líder populista como una amenaza seria).
Pero, de continuar el declive, el sistema lo resentirá y permitirá la emergencia
de liderazgos personalistas.
El segundo escenario parece más probable. En la derecha, pero particularmente
en la izquierda, han surgido movimientos y partidos que buscan aprovechar
la desafección ciudadana con los partidos. A lo largo de 2016, 12 partidos y
movimientos de izquierda negociaron la creación de una coalición llamada
Frente Amplio, con el objetivo de competir conjuntamente en las presidenciales
y legislativas de 2017, rivalizando directamente con el electorado tradicional
de la Nueva Mayoría (Carreño y Núñez 2016, 14 de diciembre). En la derecha
han surgido partidos como Amplitud, registrado en enero de 2016 y liderado
por ex militantes RN, en particular la senadora Lily Pérez y los diputados Karla
Rubilar, Pedro Browne y Joaquín Godoy (Álvarez 2016, 19 de enero). En julio
de 2016 el partido decidió llevar candidato presidencial propio, disputándole
votantes principalmente a RN pero también a la DC (Emol 2016, 9 de julio). El
partido Evolución Política, creado en el 2012 por políticos anes a RN, decidió
en cambio que su precandidato presidencial, el diputado Felipe Kast, compitiera
en las primarias de Chile Vamos. Para resumir, la desafección ciudadana ha
producido una proliferación de partidos y movimientos, particularmente en la
izquierda, que buscan realinear las fuerzas en el sistema de partidos tradicional.
Las elecciones de 2017 demostrarán hasta qué punto los nuevos actores logran
penetrar un territorio copado hasta ahora solo por dos grandes coaliciones.
Emergencia de movimientos o líderes populistas
La personalización de la política como consecuencia de la deslegitimación
del sistema político puede conducir a la emergencia de movimientos o líderes
CHILE 2016: ¿EL NADIR DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA?
327
populistas. Como la atracción de votos se centra en la personalidad de los
candidatos y en las ofertas que hagan, es fácil que los candidatos se tienten por
un discurso populista.
El signicado de “populismo” es controversial, por lo que vale la pena discutirlo.
Mudde y Rovira Kaltwasser (2017: 6) denen populismo como “una ideología
delgada que considera a la sociedad fundamentalmente separada en dos
campos homogéneos y antagonistas, la ‘gente pura’ contra la ‘élite corrupta,’
y que argumenta que la política debería ser una expresión de la voluntad
general de la gente”.12 En esta denición hay tres componentes principales, la
“gente”, la “élite”, y la “voluntad general”. Precisamente, lo que caracteriza a
los populistas es que atacan y acusan a una “élite” por los males que padece
la “gente común”, por lo general descrita como un grupo social, que es a la
vez honesto y trabajador. Esos componentes han estado presentes en muchos
líderes del continente americano, desde Juan Domingo Perón (Argentina) a Evo
Morales (Bolivia) a Donald Trump (Estados Unidos).
Los líderes populistas tienen más posibilidades de ganar justamente cuando
entre los votantes existe la creencia extendida de que una minoría ejerce una
inuencia excesiva en los asuntos públicos, lo cual es agravado si es percibida
como corrupta e incompetente. Las encuestas presentadas al principio de este
artículo dan cuenta de que el malestar social con la élite está presente en la
opinión pública chilena, lo que abre una ventana de oportunidades al discurso
populista.
Erosión democrática
La Encuesta Nacional UDP 2005-2015 revela que la masa crítica de personas que
responden que “la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno”
es bastante limitada: 56.5% en 2010, 65.5% en 2011, 54.9% en 2013 y 51.5% en
2015. Es una mayoría pírrica, que perfectamente podría bajar si cambian las
circunstancias. Estas cifras están alejadas de las estimaciones de Diamond (1999:
68-69), quien propone que para que exista un “apoyo público abrumador” a la
democracia se necesita que al menos entre el 70% y el 75% de las personas la
consideren el mejor sistema de gobierno y que no más de un 15% preera otro.
Si casi la mitad de los ciudadanos no cree en la primacía de la democracia,
entonces esta puede sufrir una regresión autoritaria sin esperar una reacción
cívica (y las instituciones democráticas no bastan por sí solas para defender a
una población indiferente tanto al régimen como a las ideas políticas). En un
libro revelador, Booth y Seligson (2009) analizan ocho países latinoamericanos
y documentan que mayores niveles de apoyo a la democracia se asocian a
mayor resistencia a cambiar de régimen, a apoyar golpes de Estado durante
12 Traducción hecha por el autor.
IGNACIO ARANA ARAYA
328
crisis socioeconómicas y a tomar la justicia en propias manos. Bajos niveles de
legitimidad, en cambio, aumentan la aceptación de normas no democráticas
para resolver problemas.
VII. DISCUSIÓN
El 2016 tuvo como eje central una deslegitimación creciente de la élite política, a
tal punto que se rompieron récords. La presidenta recibió la mayor desaprobación
desde el retorno de la democracia, las elecciones municipales registraron el
mayor ausentismo electoral desde 1990 y las encuestas revelaron cifras sin
precedentes en desconanza en las principales instituciones y organizaciones
políticas, así como una desafección muy alta respecto a ideas políticas.
El artículo argumentó que la crisis de legitimidad se vio agravada por dos
razones coyunturales y tres subyacentes. Un factor coyuntural fueron los
problemas de gestión por parte del gobierno, especialmente por la marcha de
las reformas educacional, laboral, constitucional, y tributaria, pero también
por problemas de coordinación dentro del Ejecutivo, entre los partidos de la
Nueva Mayoría, y en las relaciones ejecutivo-legislativas. Otro factor fueron los
escándalos de corrupción que afectaron a varios miembros de las élites política
y económica. Aunque fueron menos relevantes que en 2015, los escándalos
continuaron ahondando la visión negativa que la ciudadanía tiene de las
élites. A estas causas se añaden tres factores subyacentes que profundizan la
deslegitimidad del sistema: un bajísimo nivel de conanza interpersonal entre
chilenos, la alta desideologización de la sociedad civil, y una baja rotación en las
élites. Finalmente, los indicadores negativos se vieron reforzados por un magro
crecimiento económico (1,6% en 2016).
Pese a los indicadores negativos destacados, las acciones del gobierno en 2016
trascenderán a través de cambios institucionales importantes. Entre otras cosas,
el gobierno anunció la creación de dos nuevos ministerios, Bachelet promulgó
la reforma laboral, y el Ejecutivo lanzó propuestas transformadoras que tendrán
impactos positivos para los trabajadores (con el aumento de la tasa de cotización
de la renta desde un 10% a un 15%) y para mejorar la representatividad de
los votantes de regiones (con la elección directa los intendentes). Asimismo, el
gobierno sentó las bases para enviar un proyecto de cambio constitucional al
Congreso.
¿Qué tendencias se observarán en 2017? Hay razones para anticipar
algunas continuidades. Como el desapego de la actividad política, la baja
rotación de las élites y la baja conanza interpersonal son características que
trascienden gobiernos, es poco probable que los chilenos experimenten un
“reencantamiento” con la democracia y los miembros de la élite política en el
corto plazo. Tampoco es probable que el gobierno vea subir mucho sus índices
de apoyo, considerando que el declive ha sido persistente desde 2014 y se
aceleró desde la irrupción del caso Caval en febrero de 2015. Lo medular de las
CHILE 2016: ¿EL NADIR DE LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA?
329
interrogantes surgidas en 2016 se aclarará cuando se divulguen los resultados
de las elecciones legislativas y presidenciales de noviembre y se conozca la
reconguración de las fuerzas políticas en Chile. ¿Será un año donde la Nueva
Mayoría y Chile Vamos seguirán poblando los puestos de elección popular o,
por primera vez desde 1990, las coaliciones verán su hegemonía amenazada por
nuevos partidos y liderazgos? ¿Triunfará un discurso populista, o las distintas
visiones ideológicas continuarán delineando la narrativa electoral? ¿Seguirá en
declive la legitimidad del sistema político, o veremos un giro en participación
y en la conanza en las instituciones públicas, en los partidos políticos, en la
marcha del país, y en el sistema de gobierno? El año que se avecina es aún una
página en blanco.
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Ignacio Arana Araya es doctor en Ciencia Política y actualmente realiza un postdoctorado en
la Ponticia Universidad Católica de Chile. Puede ser contactado en iga3@pitt.edu y www.
ignacioarana.com.
