ArticlePDF Available

Abstract

1. Breve reseña histórica del proceso de reformulación de la legislación En junio de 1997, el Consejo de la Comunidad Solidaria 1 inició el proceso de Interlocución Política 2 con la participación de diversos representantes de las organizaciones de la sociedad civil y del gobierno, con miras a la reformulación del Marco Legal del Tercer Sector. El tema entró en la agenda del gobierno porque una de las prioridades de la Comunidad Solidaria es la de promover el diálogo y establecer asociaciones entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil para enfrentar la pobreza y la exclusión, por intermedio de iniciativas innovadoras de desarrollo social. En este contexto, se hizo énfasis especialmente en el fortalecimiento de la sociedad civil, lo que exigió que se encarase el problema planteado por la incompatibilidad de la legislación que regía el sector con la actuación y los nuevos papeles que las organizaciones venían asumiendo, así como que se adecuase la regulación a las exigencias de publicización y de control social formuladas por la sociedad.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
El nuevo marco legal del Tercer Sector en Brasil *
Elisabete Ferrarezi
1. Breve reseña histórica del proceso de reformulación de la legislación
En junio de 1997, el Consejo de la Comunidad Solidaria 1 inició el proceso de Interlocución
Política 2 con la participación de diversos representantes de las organizaciones de la sociedad civil y
del gobierno, con miras a la reformulación del Marco Legal del Tercer Sector. El tema entró en la
agenda del gobierno porque una de las prioridades de la Comunidad Solidaria es la de promover el
diálogo y establecer asociaciones entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil para
enfrentar la pobreza y la exclusión, por intermedio de iniciativas innovadoras de desarrollo social. En
este contexto, se hizo énfasis especialmente en el fortalecimiento de la sociedad civil, lo que exigió que
se encarase el problema planteado por la incompatibilidad de la legislación que regía el sector con la
actuación y los nuevos papeles que las organizaciones venían asumiendo, así como que se adecuase la
regulación a las exigencias de publicización y de control social formuladas por la sociedad.
Fueron invitadas a participar en el proceso de interlocución las entidades sin fines de lucro que
tenían expresión y actuación en las más variadas áreas sociales: las llamadas organizaciones no
gubernamentales (ambientalistas, de promoción del desarrollo comunitario y defensa de derechos, de
asesoría y capacitación, de atención directa de servicios tales como la educación y la salud); y
diferentes asociaciones y fundaciones. Por el lado del Gobierno Federal participaron representantes de
varios ministerios.
La identificación de las principales dificultades legales y la recepción de sugerencias orientadas
al cambio de la legislación concerniente al Tercer Sector se llevaron a cabo a través de investigaciones
y entrevistas 3 con los interlocutores.
En reunión realizada en octubre de 1997 se discutieron los principales problemas y las propuestas
de superación, y se aprobaron los consensos 4 que suministrarían los principios y la concepción
fundamental de la nueva Ley. En esta ocasión se crearon Grupos de Trabajo, cuya atribución era la de
presentar propuestas para solucionar los problemas seleccionados. En mayo de 1998, en la segunda
Ronda de Interlocución, los Grupos de Trabajo presentaron los resultados de sus actividades.
Finalmente, en julio de 1998 se envió al Poder Legislativo el Proyecto de Ley que califica a las
personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, como Organizaciones de la Sociedad Civil de
Carácter Público.
Los debates en el Poder Legislativo fueron intensos, y después de varias negociaciones con todos
los partidos, se hicieron varias modificaciones a la Ley (inclusive en su nomenclatura), siendo
aprobado por unanimidad un Sustitutivo de Plenario en la Cámara de Diputados y seguidamente en el
Senado Federal. A pesar del embate político 5 e ideológico que permeó el debate, y a pesar del
desconocimiento por parte del poder público en ese entonces sobre la importancia del Tercer Sector en
la sociedad contemporánea, la Ley 9.790/99 -que califica a las personas jurídicas de derecho privado
sin fines de lucro como Organizaciones de la Sociedad Civil de Interés Público (OSCIP) y forja el
término de Sociedades (Parceria, en portugués)- logró un consenso, que fue efectivamente el resultado
de la actuación conjunta de organizaciones de la sociedad civil, el Poder Ejecutivo Federal y el Poder
Legislativo, articulada por el Consejo de la Comunidad Solidaria.
(*) Versión revisada y ampliada del documento presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del
Estado y de la Administración Pública, celebrado en Santo Domingo, República Dominicana, del 24 al 27 de octubre de
2000. Traducido del portugués por Carlos Sánchez por encargo del CLAD. Título original: “Reforma do Estado e o novo
marco legal do terceiro setor”.
Este texto se basa en la experiencia de la autora en el proceso de revisión del marco legal emprendido por el Consejo de la
Comunidad Solidaria de Brasil.
1
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
1.1. El proceso de consulta a los actores
En el referido proceso de interlocución, los participantes identificaron y seleccionaron los
principales problemas legales, que fueron agrupados de la siguiente manera: registros y catastros
administrativos; contratos y convenios; mecanismos de auto-regulación; mecanismos institucionales de
responsabilización; donaciones y búsqueda de un nuevo modelo de financiamiento; reglamentación del
voluntariado; contrato de trabajo por un plazo determinado; e informaciones.
La Ley 9.790/99 abarcó algunos de estos temas y los restantes fueron encaminados por otras vías.
El tema de las donaciones no logró obtener un consenso mínimo entre los interlocutores y no tuvo
prosecución. El mecanismo tradicional de incentivo a las donaciones es el de la deducción de la base
tributable del Impuesto a la Renta. Las restricciones impuestas a las deducciones de donaciones de
personas físicas (que no tienen ninguna forma de rebaja) y de personas jurídicas, constituyen
obstáculos a la construcción de la responsabilidad social de los empresarios, de la filantropía privada y
de la sustentabilidad financiera de las organizaciones.
En 1995, la Ley No. 9.249 disminuyó el límite de deducción de las donaciones del Impuesto a la
Renta de Personas Jurídicas, del 5% al 2% sobre el lucro operacional, y la Ley No. 9.250 impidió la
deducción a las personas físicas. La Ley No. 9.249 equiparó las organizaciones del Tercer Sector de
ayuda mutua (tales como las fundaciones destinadas a empleados) con las que persiguen un fin público,
e introdujo la exigencia de la Declaración de Utilidad Pública Federal de la entidad para que la empresa
pudiese realizar la deducción. El objetivo de la reforma apuntaba a perfeccionar los mecanismos de
incentivos a las donaciones privadas mediante formas más eficientes de deducción y de fiscalización.
Las propuestas iniciales señalaban un límite hasta de 10% en la deducción para personas jurídicas y
hasta 5% para personas físicas.
Otro problema identificado por los participantes -la falta de reglamentación del trabajo
voluntario- se trató por medio de la Ley 9.608/98. En esta Ley, el servicio voluntario fue definido como
el trabajo realizado por personas físicas, no remunerado, que no genera ningún tipo de vínculo de
empleo ni obligaciones laborales ni previsión social o afines. Esta definición se hizo extensiva tanto a
las entidades públicas como a las instituciones privadas sin fines de lucro, independientemente de
cualquier calificación, desde el momento en que tengan objetivos cívicos, culturales, educacionales,
científicos, recreativos o asistenciales, inclusive de ayuda mutua.
En cuanto a la realización de un contrato de trabajo por un tiempo determinado, la propuesta fue
descartada porque, jurídicamente, no hay cómo distinguir al empleado de una entidad del Tercer Sector
de un empleado del sector empresarial, en vista del tratamiento isonómico universal adoptado por la
Consolidación de las Leyes del Trabajo.
En relación con la falta de informaciones sobre el sector, la nueva Ley 9.790/99 permite el acceso
gratuito de los ciudadanos a los datos catastrales y a otros documentos de las entidades; y en 1998, el
Consejo de la Comunidad Solidaria creó la RITS -Red de Informaciones para el Tercer Sector
(www.rits.org.br)- con el objetivo de ofrecer informaciones sobre el sector y el acceso democrático a la
tecnología de las comunicaciones y a la gerencia del conocimiento.
Veamos cómo fueron tratados los demás problemas por la Ley 9.790/99.
2. La concesión de títulos y registros: el camino para acceder a las exenciones
La Constitución brasileña es bastante favorable a la creación de organizaciones sin fines de lucro,
al permitir la forma de asociación o fundación, independientemente de la autorización 6. Asimismo, se
formularon leyes, a partir de la década de 1930, para regular subvenciones, exenciones y la concesión
de títulos y registros que se fueron sobreponiendo, tornando la legislación del sector considerablemente
compleja. El llamado “reconocimiento institucional” o “calificación” se lleva a cabo mediante el
suministro de registros y títulos que crean una tipología para diferenciar las asociaciones (consideradas
2
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
de utilidad pública o filantrópicas), concediendo una condición especial del Estado en relación con las
exenciones, inmunidades, tasas, impuestos y realización de proyectos.
Uno de los principales problemas señalados en la consulta a los interlocutores fue la dificultad
que confrontan las organizaciones de la sociedad civil para tener acceso al reconocimiento
institucional. Esto se debía, fundamentalmente, al exceso de burocracia y al no reconocimiento legal de
varios tipos de organizaciones.
La mayor dificultad se origina en las innumerables exigencias burocráticas para tener acceso a
los títulos y a los beneficios a ellos vinculados. Quien posee las dos calificaciones -Declaración de
Utilidad Pública Federal y Certificado de Fines Filantrópicos- tiene acceso a la deducción de
donaciones de personas jurídicas en el Impuesto a la Renta, exención de contribución patronal a la
seguridad social y la posibilidad de establecer convenios con organismos estatales y de recibir
subvenciones. Sin embargo, la mayoría de las entidades del Tercer Sector no consigue satisfacer las
exigencias concernientes a registros y títulos en varias instancias gubernamentales, para tener acceso a
los beneficios establecidos.
A pesar de los esfuerzos recientes para controlar la emisión de estos títulos, durante décadas ellos
fueron moneda de trueque político, alimentando el clientelismo y el favoritismo. La discrecionalidad en
la concesión de estos títulos, así como el acceso limitado de la mayoría de las entidades a los beneficios
correspondientes, tuvieron como consecuencia que se cuestionara la legitimidad y la adecuación de
estos instrumentos en tanto definitorios de quién puede o no aspirar a las exenciones fiscales y quién
puede tener acceso a los recursos y a las asociaciones con los gobiernos.
Al precisar el origen histórico de los procedimientos legales y burocráticos de estos títulos -que
se remonta a los comienzos del siglo XX-, la situación se torna todavía más grave, dada la persistencia
de un patrón paternalista y asistencialista hasta el momento actual. Ni siquiera la regulación más
reciente (Constitución Federal de 1988) acompañó los cambios ocurridos con la consolidación de un
sistema de protección social en el Brasil que, con todos los problemas, marcó enormes avances en
relación con el reconocimiento de los derechos sociales. Los programas de naturaleza asistencial 7
jugaron un papel importante en la década de 1930, porque el Estado, con su política social incipiente,
necesitaba de entidades caritativas y filantrópicas. Setenta años después del inicio de la regulación, con
una coyuntura política y social absolutamente diferentes del contexto que la originó, las relaciones
entre el Estado y las asociaciones de la sociedad civil todavía siguen siendo pautadas, en parte, por la
lógica asistencialista, a pesar de los significativos avances que se lograron con la extensión de la
actuación pública de las asociaciones sin fines de lucro y con el nuevo paradigma de garantía de
derechos en la Constitución de 1988.
La Ley No. 91 de 1935 estableció la Declaración de Utilidad Pública, que inicialmente era sólo
un título honorífico para las entidades que sirviesen “desinteresadamente a la colectividad”. Más allá
de que esta Ley afirme que ningún favor legal del Estado tendría lugar como consecuencia de este
título, con el paso del tiempo, otras leyes y actos administrativos pasaron a exigirlo como condición
para recibir donaciones deducibles del impuesto a la renta, y donaciones en bienes de la administración
pública federal directa, autarquías y fundaciones, así como prerrequisito para solicitar la exención de la
cuota patronal a la seguridad social, entre otros beneficios.
Con el propósito de auxiliar a las instituciones de enseñanza y de caridad, como hospitales,
guarderías, maternidades y de protección al niño, se creó en 1931 la “Caja de Subvenciones”. La
Constitución de 1934 amplió el destino de estas subvenciones al incluir establecimientos de salud,
educación, cultura y asistencia. Por disposición de la Ley No. 119 de 1935, se creó un consejo
vinculado al Presidente de la República para analizar los procesos y emitir opinión sobre las
instituciones que serían beneficiadas -lo que probablemente sería el embrión del Consejo Nacional de
Servicio Social - CNSS (Sposati, 1994:60). Esta misma Ley designa la subvención como “cooperación
3
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
financiera con entidades privadas” y establece dos categorías: la ordinaria, para asistencia y cultura, y
la extraordinaria, para actividades especiales y temporales.
En 1938, durante la dictadura de Getúlio Vargas, el Decreto Ley No. 525 creó el Consejo
Nacional de Servicio Social - CNSS, vinculado al Ministerio de Educación, con la competencia para
emitir opinión en cuanto a las subvenciones. Este Consejo fue reformulado en 1943 (Decreto Ley No.
5.697), a efectos de centralizar y fiscalizar las obras sociales públicas y privadas. Seguidamente, el
Decreto No. 5.698/43 disciplinó las subvenciones y atribuyó al CNSS el mérito de conceder el registro
en este Consejo como una de las condiciones para tener acceso a subvenciones. Posteriormente, tras
una decena de otros decretos y leyes, se aumentó el abanico de entidades beneficiarias de recursos
públicos, como los clubes de caza y tiro y las empresas de taxis aéreos (Sposati, 1994:63), en un claro
favoritismo hacia entidades privadas en detrimento de la cosa pública, favoritismo que se extendería
durante muchas décadas.
Algunos años más tarde, la Ley No. 1.493 de 1951, disciplinó la transferencia de fondos públicos
a entidades privadas de “carácter asistencial o cultural” por medio de pagos de subvenciones (para
ayudar a costear su funcionamiento y para obras, adquisiciones de inmuebles, instalaciones y
equipamientos), y siguió exigiendo el registro en el entonces Consejo Nacional de Servicio Social. Este
Consejo fue transferido en 1990 al Ministerio de Acción Social, siendo posteriormente eliminado y
sustituido por el actual Consejo Nacional de Asistencia Social, vinculado al Ministerio de Previsión y
Asistencia Social, responsable de la coordinación de la asistencia social en el país.
La finalidad original del registro de asistencia social era, por consiguiente, la definición de las
subvenciones sociales. Hasta el momento actual, ambos continúan existiendo, y el registro sigue siendo
una de las exigencias de la actual Ley de Directrices Presupuestarias para la concesión de subvenciones
8 a entidades que “presten atención directa al público en las áreas de asistencia social, salud o
educación, y se encuentren registradas en el CNAS”. Como puede apreciarse, el vínculo entre el
registro y la posibilidad de recibir subvenciones se remonta a la década de 1930, al igual que la
inclusión de las áreas de salud y educación como ámbitos de esta regulación, lo que acabó por
extrapolar la competencia del actual CNAS, que debería atenerse a las entidades asistenciales.
Con posterioridad a la dictadura de Vargas, fue promulgada la Constitución de 1946,
garantizando exenciones de impuestos a las instituciones de asistencia social, posibilitando también
que organizaciones con fines de lucro fuesen consideradas como filantrópicas. La Constitución de
1967, durante el régimen militar, mantuvo las exenciones y la prohibición de la aplicación de
impuestos sobre patrimonio, renta o servicios a instituciones de educación o asistencia social -
beneficios éstos que atraen la búsqueda del reconocimiento de filantropía y de utilidad pública. El
CNSS pasó igualmente, además de arbitrar subvenciones, a regular la inmunidad y las exenciones
garantizadas por la Constitución. Así, además del título de elegibilidad pública y del registro, también
se exige el certificado de filantropía concedido por este Consejo.
Con la Constitución de 1988, la asistencia social es concebida como un derecho del ciudadano,
con recursos del presupuesto de la seguridad social. La Constitución Federal, en su art. 195 párrafo 7,
determina la exención de contribución patronal a la seguridad social de las entidades beneficentes de
asistencia social, que atiendan las exigencias establecidas por ley. De acuerdo con el art. 150, inciso
VI, línea c, las entidades de educación y de asistencia están exentas de impuestos sobre la renta, el
patrimonio o sobre los servicios.
Aun con los profundos cambios en la concepción de la asistencia, expresados en la Ley Orgánica
de Asistencia Social - LOAS (Ley No. 8.742/1993), persistió la confusión en cuanto al significado de
qué es una entidad de asistencia social, de beneficencia, entidad filantrópica u ONG -expresiones todas
éstas utilizadas por la Constitución de 1988. La filantropía es considerada como un instrumento para
conceder ventajas a algunas asociaciones que consiguen superar las barreras burocráticas para tener
4
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
acceso a títulos, registros, certificados y, finalmente, a las exenciones, exigiendo una definición más
clara.
Con el proceso de reglamentación constitucional de la asistencia social, en 1993, el CNSS se
eliminó, siendo sustituido por el CNAS -órgano paritario en lo que se refiere a la composición entre
gobierno y sociedad civil. La LOAS establece la obligatoriedad de la inscripción municipal de la
entidad de asistencia social en el Consejo Municipal de Asistencia. Así, el registro pasa a ser regulado
por resoluciones federales, aunque con un incremento de la indefinición: en ocasiones se menciona la
necesidad de registro, y en ocasiones la necesidad de inscripción.
Muchos de los establecimientos de educación y salud que poseen el Certificado de Entidad de
Fines Filantrópicos no son totalmente gratuitos -lo que explicaría la exigencia, en la legislación, de
aplicar anualmente un porcentaje de servicios gratuitos (20% del ingreso bruto proveniente de servicios
y 60% en el caso de los convenios con el Sistema Único de Salud). La contradicción es evidente: al
emitir este certificado, el Estado pasa a reconocer el carácter público de estas entidades, lo que
justificaría las exenciones a que tienen derecho. Mientras tanto, algunas de ellas, principalmente las de
educación y salud, son sólo en parte públicos, ya que prestan servicios tanto pagos como gratuitos.
El Certificado de Entidad de Fines Filantrópicos surgió en 1959 (Ley No. 3.577) para responder a
la exigencia del proceso de exención de la contribución patronal a la previsión, y fue reglamentado por
el Decreto No. 1.117 de 1962. En este Decreto se exigió la Declaración de Utilidad Pública (estadal o
municipal, y federal) y que el CNSS emitiese un certificado provisorio de “entidad de fines
filantrópicos” para las entidades registradas. Exigió la emisión de un certificado, pero no un nuevo
proceso distinto de aquel requerido para la obtención del registro. Por lo tanto, una función inicial del
certificado -que era servir de prueba ante el Instituto Nacional de Seguro Social - INSS para obtener la
exención de la cuota patronal de la previsión- acabó tornándose un título más de los exigidos en el
proceso. El Decreto parece haber sido, entonces, un pretexto para la diferenciación entre el registro y el
Certificado de Fines Filantrópicos (Sposati, 1994:67).
Las exigencias en relación con este pasaporte final para la exención de la cuota patronal a la
seguridad social son muy similares a las que rigen para la obtención del registro -lo que representa,
además de la burocratización, un costo significativo.
Aun cuando haya habido cambios en la concesión del certificado, tornándolo más selectivo,
existen claras y obvias distorsiones en este sistema antiguo, que todavía está vigente. La primera es la
creencia de que las sucesivas barreras burocráticas dificultarían la ocurrencia de favoritismos, cuando
se sabe que cuanto más se incrementan las dificultades burocráticas, surgen más riesgos de tráfico de
influencias. La segunda se refiere a lo enmarañado de las leyes, decretos y disposiciones internas que
se han venido formulando y reformulando, con vínculos entre las varias exigencias -que se basan más
en una “tradición” que en una referencia racional y justa para la asignación de los recursos públicos. En
tercer lugar, es sorprendente que todo el esfuerzo democratizador de la LOAS no se haya concretado en
la modernización y adecuación de este verdadero papeleo en que se transformó la emisión de títulos.
En cuarto lugar, llama la atención el anacronismo de esta legislación, con sus exigencias vinculadas a
las exenciones ante el costo/beneficio que esto representa en términos de servicios efectivamente
prestados a los ciudadanos, y en relación con el costo de gerenciar y analizar procesos con
innumerables documentos contables, los recursos en caso de reclamos, la actualización de los títulos
vinculados, repetición de documentos administrativos en diferentes organismos públicos, etc.
Los organismos responsables por la emisión de estos títulos se convirtieron en analistas de
documentos formales, en detrimento del análisis de la relevancia pública de las acciones de estas
asociaciones -con una evidente discordancia entre el ideario filantrópico y asistencialista del Estado
Getulista de la década de 1930 y el ideario democrático de la LOAS, que concibe la asistencia como
deber del Estado en cuanto a garantizar derechos sociales.
5
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
3. Las innovaciones de la Ley de las OSCIP
El sentido estratégico de la Ley 9.790/99 es el fortalecimiento de la sociedad civil para aumentar
su capacidad de influir en las decisiones públicas, y dar una base de sustentación a la promoción de
nuevos recursos para el proceso de desarrollo social -lo que exige, a su vez, inversión en capital social.
De aquí la importancia de crear las condiciones para la expansión del Tercer Sector.
La legislación anterior a la Ley de las OSCIP, que sigue rigiendo paralelamente, se preocupa
excesivamente por la presentación de documentos y registros contables para la obtención de la
calificación y la realización de convenios. En este abanico jurídico antiguo, para que las organizaciones
de la sociedad civil puedan tener acceso a determinados incentivos fiscales y realizar convenios con los
gobiernos, es preciso que superen varias barreras burocráticas, sucesivas y acumulativas, en diferentes
instancias gubernamentales, y que esperen años para obtener la aprobación de su trámite. Por otra
parte, estas exigencias vienen demostrando, a lo largo de décadas, que no son en absoluto eficaces,
puesto que no garantizan la formación de una base de informaciones segura para la definición de
incentivos y para el establecimiento de asociaciones entre las entidades sin fines de lucro y los
gobiernos, ni permiten la evaluación de resultados y el control social.
Con el propósito de enfrentar este problema, la nueva Ley No. 9.790/99 simplificó los
procedimientos para el reconocimiento institucional de las entidades de la sociedad civil como OSCIP,
ampliando y definiendo las áreas de actuación. Por una parte, procuró identificar las que posean fines
públicos y no tengan acceso a ningún beneficio o calificación, reducir los costos operacionales y
agilizar los procedimientos para el reconocimiento institucional. Por otra parte, procuró modernizar la
realización de asociaciones con los gobiernos, sobre la base de criterios de eficacia y eficiencia, y de
mecanismos más adecuados de responsabilización, de modo de garantizar que los recursos de origen
estatal sean bien aplicados y efectivamente destinados a fines públicos.
Dada la heterogeneidad de las organizaciones que integran el Tercer Sector, una única legislación
que tratase de la misma forma a entidades con características y problemáticas tan diferentes, no sería
adecuada. Por este motivo, se optó por la creación de una nueva regulación para una parte del sector
público no estatal, porque para reformular la maraña de leyes, decretos y resoluciones, como ya se ha
visto, extensa, compleja y contradictoria, serían necesarios años de debates específicos para poder
llegar a consensos sobre cómo enfrentar los diferentes problemas de las más variadas áreas, además de
la tensión entre el ajuste fiscal y el mantenimiento de los beneficios y exenciones.
Así, estas leyes tendrán que convivir unas junto a las otras. Durante un plazo de cinco años, para
poder experimentar, las asociaciones que tienen otros títulos se pueden calificar como OSCIP, pero
tendrán que optar por el nuevo o el antiguo régimen una vez cumplido este plazo. Se espera que con el
tiempo, la nueva legislación se torne tan atractiva como la anterior.
Uno de los principales consensos del proceso de interlocución se relacionó con la necesidad de
imprimir cada vez mayor credibilidad 9 a las organizaciones de la sociedad civil, mediante una
calificación, en el universo del Tercer Sector, del subconjunto de aquellas que actúan de acuerdo con
los principios del ámbito público en lo que se refiere a la producción del bien común. Esto implica
crear mecanismos de visibilidad, transparencia y controles públicos, legalmente establecidos,
permitiendo inclusive una mejor definición en cuanto al acceso a eventuales beneficios o incentivos
gubernamentales y a donaciones privadas.
Por tales razones, la calificación como OSCIP estableció criterios para diferenciar, en el universo
del Tercer Sector, las organizaciones que efectivamente tienen finalidad pública, acogiendo y
reconociendo legalmente las organizaciones de la sociedad civil cuya actuación se da en el espacio
público no estatal, y que hasta este momento no tengan acceso a ninguna forma de regulación y al
establecimiento de asociaciones.
3.1. Los criterios para la calificación como OSCIP
6
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
La calificación como OSCIP es bastante ágil. Con los otros títulos, los pedidos demoran años en
concretarse, y existe una extensa documentación que debe ser actualizada, sobrecargando así la
administración pública.
En este aspecto, uno de los desafíos de la nueva Ley No. 9.790/99 es el de garantizar las
condiciones para la consolidación de la agilidad operacional deseada. La ley determina la rapidez en el
acto de aprobación de la solicitud porque la calificación es el acto vinculado al cumplimiento de las
exigencias de la ley, tornando la calificación automática. Esto representa un gran cambio en la práctica
anterior del papeleo, donde los gerentes públicos tenían poder discrecional sobre las solicitudes, así
como sobre las innumerables apelaciones. La nueva Ley, al garantizar criterios objetivos para la
calificación y la actuación rápida de la administración pública, impide el clientelismo, disminuye los
costos y asigna a las organizaciones la responsabilidad por el envío de la documentación correcta.
Para obtener la calificación de OSCIP, la organización debe presentar documentos 10 al
Ministerio de Justicia, que aprobará o no la solicitud en un plazo de treinta días. El rechazo de la
solicitud sólo podrá ocurrir cuando la entidad no se enmarca en la lista de finalidades, no obedece al
régimen de funcionamiento o en el caso de que la documentación estuviese incompleta.
El principal objetivo del cambio en la calificación es la delimitación, dentro del universo del
Tercer Sector, de las organizaciones que verdaderamente son sin fines de lucro y que se encuentran
efectivamente orientadas hacia la producción de bienes y servicios de carácter público. El Tercer
Sector incluye miríadas de entidades que no necesariamente están orientadas hacia el interés público,
congregando personas que se asocian para desarrollar actividades que interesan sólo a un círculo
restringido de personas. Existen también las organizaciones que, aunque declaran estar orientadas al
interés público, están constituidas en realidad para defender intereses sectoriales y económicos de una
categoría profesional -lo que es legítimo, pero que no por ello pueden tener acceso a la calificación,
como es el caso de sindicatos, asociaciones patronales, cooperativas, asociaciones de ayuda mutua,
partidos políticos, instituciones religiosas, etc.
Muchas de las organizaciones consideradas filantrópicas, que prestan servicios privados 11 de
educación y salud, aunque están obligadas por la ley a suministrar parte de sus servicios en forma
gratuita, en realidad tienen fines de lucro y no están totalmente orientadas al bien común, ya que se
encuentran presididas por la lógica del mercado.
Al definir y calificar las instituciones que actúan de acuerdo con “fines públicos”, y demarcar su
área de actuación, la Ley imprime mayor credibilidad a las organizaciones públicas sociales,
señalizando, tanto al gobierno como a los donantes, que poseen un funcionamiento y una finalidad
pública.
Debido a las dificultades que se confrontan para definir con precisión el significado de “interés
público”12, indispensable para el acceso a la nueva calificación, y ante el riesgo de una definición
genérica y abstracta, se establecieron dos criterios que, combinados, caracterizan y dan sentido al
“carácter público” de las OSCIPs. Esto quiere decir que las entidades tienen que obedecer al mismo
tiempo a los criterios de finalidad -no tener fines lucrativos y desempeñar determinados tipos de
actividades de interés general de la sociedad- y adoptar un determinado régimen de funcionamiento -
disponer en sus estatutos y engendrar en sus acciones preceptos de la esfera pública que tornen viables
la transparencia y la responsabilización por los actos realizados (Ferrarezi y Rezende, 2000).
3.2. Los criterios de finalidad
Siguiendo el criterio de finalidad, pueden clasificarse como OSCIP las personas jurídicas de
derecho privado, sin fines de lucro, desde que sus objetivos sociales y sus normas estatutarias atiendan
a los requisitos establecidos por la Ley.
La Ley 9.790/99 define qué entidades no pueden ser calificadas: aquellas que representan el
interés privado, individual o de un grupo determinado; que tienen fines de lucro; y aquellas que están o
7
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
deberían estar sujetas a regímenes legales propios. Según el art. 2o., entre ellas se incluyen: sociedades
comerciales; sindicatos, asociaciones de clase o de representación de una categoría profesional;
instituciones religiosas u orientadas a la difusión de credos, cultos, prácticas y visiones devocionales y
confesionales; organizaciones partidistas y similares, incluyendo sus fundaciones; entidades de ayuda
mutua destinadas a proporcionar bienes o servicios a un círculo restringido de asociados o socios;
planes de salud y similares; instituciones hospitalarias privadas no gratuitas y sus patrocinantes;
escuelas privadas dedicadas a la enseñanza formal no gratuita y sus patrocinantes; cooperativas de
cualquier tipo o género; fundaciones públicas; fundaciones o asociaciones de derecho privado creadas
por organismos públicos o por fundaciones públicas.
El art. 3o. permite la calificación a las asociaciones que ejecuten directamente programas o que
efectúen donaciones o presten servicios intermediarios de apoyo a las organizaciones que ejerzan las
siguientes actividades: promoción de la asistencia social; promoción de la cultura, defensa y
conservación del patrimonio histórico y artístico; promoción gratuita de la educación y la salud 13;
promoción de la seguridad alimentaria y nutricional; defensa, preservación y conservación del medio
ambiente y promoción del desarrollo sustentable; promoción del voluntariado; promoción del
desarrollo económico y social y lucha contra la pobreza; experimentación, sin fines de lucro, de nuevos
modelos socio-productivos y de sistemas alternativos de producción, comercio, empleo y crédito;
promoción de derechos establecidos, construcción de nuevos derechos y asesoría jurídica gratuita de
interés suplementario; promoción de la ética, de la paz, de la ciudadanía, de los derechos humanos, de
la democracia y de otros valores universales; estudios e investigaciones, desarrollo de tecnologías
alternativas, producción y divulgación de informaciones y conocimientos técnicos y científicos que
tengan que ver con las actividades mencionadas en este artículo.
Como puede verse, las actividades enumeradas forman parte del ámbito de actuación de la mayor
parte de las organizaciones del Tercer Sector, además de ofrecer una apertura a las innovaciones que
puede expandirse en el futuro.
3.3. Los criterios para el régimen de funcionamiento
Siguiendo el criterio de funcionamiento, las entidades tienen que disponer en sus estatutos 14
algunos preceptos que regulan el ámbito público, concernientes a mecanismos que posibiliten la
transparencia y la responsabilización por los actos de estas entidades. Las exigencias en relación con el
funcionamiento de estas entidades plantearán para muchas de ellas la necesidad de aumentar la
racionalidad en la gestión y en la implementación de proyectos. Entre los requisitos de funcionamiento
se incluyen los siguientes:
- Adopción de prácticas administrativas para cohibir el “conflicto de intereses” a fin de evitar la
obtención de ventajas personales derivadas de la participación en procesos decisorios internos.
- Traspaso del patrimonio adquirido con recursos públicos, durante el período en que estuviese
regida por la nueva ley, a otra organización calificada, en caso de pérdida de la calificación.
- Definición de un conjunto de obligaciones mínimas para los consejos fiscales, con el propósito
de que, en los hechos, constituyan una primera instancia de control interno.
- Previsión de remuneración, o no, a los directores de la entidad que respondan por la gestión
ejecutiva y para quienes presten servicios específicos.
- Disponibilidad de los libros contables y de actividades a los ciudadanos, obedeciendo a la
directriz de dar publicidad a las acciones del sector.
- Normas para la presentación de cuentas y para la realización de auditorías externas, que son
obligatorias a partir de determinados montos de ingresos y de gastos.
La Ley 9.790/99 abre, por vez primera, a las entidades sin fines de lucro la posibilidad de
remunerar a sus directivos y tener acceso a una calificación institucional. Aun cuando la legislación
tributaria vigente impida la remuneración 15 a los directivos de las entidades como condición para la
8
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
obtención de incentivos fiscales, es común la práctica de la remuneración recurriendo a subterfugios.
Reconocer el derecho a la remuneración de los directivos, además de acabar con una irregularidad,
favorece la profesionalización del cuadro funcionarial de estas entidades.
La remuneración a los directivos, en sí, no hace que una entidad pase a tener o no fines de lucro.
La finalidad no lucrativa es un concepto jurídico doctrinario, que se basa en el hecho de que la
organización no distribuye el resultado positivo de sus operaciones (lucro) entre sus socios. Para
muchos juristas, la finalidad no lucrativa no depende de la remuneración, sino de la no distribución de
las ganancias.
4. Breve evaluación de la calificación como OSCIP
El hecho de que la calificación sea, en primer lugar, responsabilidad de las organizaciones del
Tercer Sector implica un cambio de postura, pues el gestor público al recibir una documentación
incompleta o errada no aprueba la solicitud, y la entidad tiene que iniciar el proceso nuevamente. Este
cambio choca con los patrones paternalista y clientelista existentes en las relaciones entre el Estado y la
sociedad, pues exige, por una parte, que las organizaciones de la sociedad civil asuman sus deberes
(entregar la documentación correcta y cumplir con las exigencias), y por otra parte, que el organismo
público responsable de la calificación haga una buena gestión de la Ley.
La nueva Ley, teniendo como presupuesto que todos son honestos hasta que se demuestre lo
contrario, invierte la lógica del control burocrático apriorístico por medio de la documentación,
apuntando a los derechos y deberes de las organizaciones de la sociedad civil. Esto exigió una serie de
debates para llegar a entendimientos sobre las nuevas posturas en relación con las exigencias legales,
porque el gestor público no puede evaluar subjetivamente si la entidad puede o no ser calificada, sino
solamente verificar si ella cumple con las exigencias legales.
Aquí se plantean dos desafíos correspondientes al cambio por parte del Estado: el gerencial -para
generar nuevas prácticas que tengan como criterio atender al ciudadano con eficacia y eficiencia,
limitando el poder burocrático discrecionario; y el institucional -para impulsar nuevas relaciones entre
Estado y organizaciones de la sociedad civil, amparadas en una regulación flexible. A las
organizaciones de la sociedad civil también se les exige cambios gerenciales y cambios en la cultura
organizacional y en las prácticas paternalistas prevalecientes.
Una de las mayores innovaciones de la Ley es la ampliación del acceso de las organizaciones de
la sociedad civil a la calificación institucional. Uno de sus objetivos es, precisamente, ampliar ese
acceso para millares de organizaciones que no tienen acceso a ninguna calificación y cuyas acciones
sociales no son reconocidas legalmente 16. Por consiguiente, se espera ampliar el número de
organizaciones que establecen asociaciones con el Estado y dar mayor visibilidad a los donadores y
asociados privados -ya que están clasificadas como organizaciones que actúan de acuerdo con los
principios de la esfera pública no estatal.
De las aproximadamente 250 mil organizaciones de la sociedad civil que se estima que existen en
el Brasil, sólo ocho mil poseen la Declaración de Utilidad Pública Federal -que da acceso a donaciones
deducibles del Impuesto a la Renta- y 6.614 poseen la Declaración de Entidad Filantrópica, que
permite la exención de la cuota patronal a la seguridad social. Se trata, por lo tanto, sólo de un
porcentaje ínfimo el que consigue trasponer las barreras burocráticas y tener acceso a un título que las
torna aptas para recibir recursos por la vía de convenios e incentivos fiscales.
Hasta el momento actual, cerca de 500 organizaciones sin fines de lucro solicitaron la
calificación de OSCIP, lo que es una cantidad significativa para una Ley todavía desconocida, pero
sólo 120 cumplieron con los requisitos exigidos. Entre las razones que explican un número tan elevado
de rechazo de las solicitudes, cabe señalar las siguientes: la mayor parte de las negativas de aprobación
se refieren a la entrega incompleta de documentos, principalmente en relación con las exigencias del
9
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
estatuto de la entidad. Aquí tenemos un cambio fundamental en relación con las prácticas tutelares
anteriores, porque la entidad es la responsable de la entrega de una documentación correcta, ya que la
calificación es automática desde el momento en que se cumplen los preceptos legales. Esto garantiza
una actuación rápida de la administración pública e impide el clientelismo, pero exige, como
contrapartida, la asunción de responsabilidad de las entidades por la presentación de la documentación
correcta, con la debida incorporación de todas las exigencias que marca la Ley.
Una nueva ley no tiene la capacidad de crear una nueva realidad, pero permite generar nuevas
soluciones que, a su vez, impulsan nuevas prácticas y comportamientos. Las reformas, en general,
encuentran resistencias de todo tipo, y en particular, tratándose de una nueva regulación de la relación
entre el Estado y el Tercer Sector, se presentan problemas políticos, además de los problemas
gerenciales y culturales.
Por consiguiente, es preciso que las organizaciones entiendan su responsabilidad en el proceso, y
por otra parte, también es preciso que los organismos públicos incorporen las innovaciones de la Ley,
sin hacer más rígidos los procedimientos.
4.1. Una nueva ley no crea una nueva realidad
La Ley No. 9.790/99 introdujo una serie de cambios que todavía no han sido asimilados por la
cultura organizacional de las entidades y de los gobiernos.
La calificación como OSCIP señala a donantes y asociados públicos y privados que la
organización actúa de acuerdo con los principios de la esfera pública no estatal. Esta información
puede llegar a representar una gran diferencia en el futuro, habida cuenta de la escasez de inversiones y
la competencia por recursos, así como las exigencias de gestión eficiente, transparente y de servicios
con calidad para atender a los ciudadanos.
Un argumento crítico en relación con la nueva Ley es que la calificación tiene muchas exigencias
y pocos beneficios. De hecho, los incentivos solicitados por las organizaciones de la sociedad civil, si
se comparan con el sistema anterior, todavía son pocos, con excepción de la exención del Impuesto a la
Renta, cuando la organización no remunera a sus dirigentes, y de la posibilidad de recibir recursos por
medio de los Términos de Cooperación (Termo de Parceria).
Durante el proceso de elaboración de la Ley, el contexto de severo ajuste fiscal no dio lugar a las
condiciones mínimas para la negociación de incentivos fiscales específicos para las OSCIPs. Lo que la
mayoría de las organizaciones quiere es, por lo menos, tener los mismos beneficios que ofrecen los
otros títulos. De aquí la reivindicación para la extensión del beneficio que poseen las entidades
filantrópicas -exención de la cuota patronal a la seguridad social. La legitimidad de esta propuesta es
discutible por la falta de equidad en el sistema contributivo, ya que el trabajador paga su parte y el
empleador está exento de la contribución con la previsión social.
Las entidades que detentan la Declaración de Entidad Filantrópica tienen un tratamiento
privilegiado, puesto que están liberadas del pago de la contribución patronal incidente sobre la planilla
salarial, cuya alícuota es de 20%. La única exigencia es la de utilizar un 20% de los ingresos para la
atención gratuita a la población pobre -lo que no siempre ocurre. En 1999, el INSS perdió ingresos de
R$ 1,5 millardos con la exención de la cuota patronal. Las entidades de educación y asistencia social
también están exentas del pago de todos los impuestos y contribuciones de los gobiernos federal,
estadales y municipales, desde el momento en que poseen los títulos de la antigua legislación.
La transferencia de este sistema tradicional de exenciones e inmunidades para las OSCIPs no está
en la agenda de reforma del marco legal, porque es socialmente injusto. Las organizaciones de la
sociedad civil que poseen el título que permite esta exención miran con desconfianza la Ley 9.790. La
critican porque no establece esta exención, pero también muestran cierto recelo ante la posibilidad de
perder estas ventajas en un futuro cercano. Lo que se requiere es la construcción de un nuevo modelo
de financiamiento para el Tercer Sector.
10
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
Al proceso de reforma del marco legal le espera un largo trayecto, que debe ser recorrido para
valorizar y legitimar las acciones de la esfera pública no estatal. Además de esto, en los procesos de
innovación, la eficacia de la norma depende de su aceptación e internalización por parte de la sociedad.
5. El traspaso de recursos para proyectos
La legislación anterior, en lo que atañe a la transferencia de recursos públicos para la realización
de proyectos por parte de las organizaciones de la sociedad civil, adopta los convenios como principal
forma de operacionalización 17, exigiéndose, las más de las veces, el registro en el Consejo Nacional de
Asistencia Social. Los convenios con la Unión son regidos por la extensa y compleja Instrucción
Normativa No. 1, de 1997, de la Secretaría del Tesoro Nacional. En los estados y municipios las
exigencias son similares.
La indefinición en cuanto a un estatuto propio para las organizaciones sin fines de lucro con fines
públicos, y la inexistencia de un marco que abarque legal y administrativamente su pluralidad y
complejidad, acarrean una serie de problemas para la cooperación con el sector público. Entre estos
problemas, el principal es el que se refiere a la obligatoriedad de las entidades de obedecer las reglas
dictadas por la administración pública para firmar convenios, despojándolas de su inherente
característica de flexibilidad. No se reconoce la naturaleza y la especificidad de la esfera pública no
estatal, siendo inadecuados los mecanismos de control y de fiscalización, puesto que en lugar de
evaluar la efectividad y la eficiencia de las acciones finales, se recurre al control por medio de la
destinación del presupuesto y de la entrega formal de una extensa documentación.
Solamente pueden tener acceso a la celebración de convenios aquellas organizaciones que
consiguen obtener el registro de entidad de asistencia social, emitido por el Consejo Nacional de
Asistencia Social - CNAS. No toda entidad que tiene ese registro es de asistencia social, pero como
este documento se había tornado obligatorio para la obtención de otros títulos y convenios, se llegó a la
situación en que los más diversos tipos de entidades tienen que someterse a la lógica asistencial.
Es posible señalar otros problemas, tales como la rigidez del plan de aplicación de recursos,
ausencia de procesos selectivos de los proyectos, e imposibilidad de pagar costos y de remunerar a los
funcionarios con recursos del convenio.
Dado que la actual Ley de Licitaciones y Contratos (Ley 8.666/93), que rige las relaciones del
Estado con el sector privado, y la regulación para la celebración de convenios (Instrucción Normativa
No. 1/1997) no son consideradas como instrumentos totalmente adecuados a las especificidades de las
entidades sin fines de lucro, fue preciso crear una nueva forma legal que reglamentase este tipo de
asociaciones. Según los interlocutores consultados, este nuevo instrumento debería establecer criterios
de evaluación tanto para la selección de proyectos como para las acciones implementadas, lo que
llevaría a impulsar el mejoramiento de la capacidad de gestión, mayor profesionalización de los
cuadros de las entidades y mayor eficiencia en las acciones sociales.
Por consiguiente, se buscó un nuevo instrumento que tradujese la relación de asociación entre
instituciones con fines públicos (Estado y OSCIP), pero con diferentes formas de propiedad (pública
estatal y pública social) y de diferente naturaleza jurídica (derecho público y derecho privado).
Así, la Ley 9.790/99 creó los Términos de Cooperación (Termo de Parceria), nuevo
instrumento jurídico de fomento y gestión de las relaciones de asociación entre las OSCIPs y el Estado,
con el objetivo de imprimir mayor agilidad gerencial a los proyectos y realizar el control por los
resultados.
5.1. El Termo de Parceria
Los Términos de Cooperación son una de las principales innovaciones de la Ley de las OSCIPs,
regida por el nuevo paradigma de gestión pública en el que existe una correlación entre mayor
autonomía del gerente público y eficiencia. El Termo de Parceria consolida un acuerdo de cooperación
11
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
para la realización de proyectos, disponiendo de procedimientos más simples que aquellos utilizados en
un convenio.
En lo que se refiere al proyecto a ser implementado, gobierno y OSCIP negocian un programa de
trabajo que incluye, entre otros aspectos, objetivos, metas, resultados, indicadores de evaluación y
mecanismos de desembolso. El seguimiento y la fiscalización de la ejecución del Término de
Cooperación constituyen obligaciones del órgano estatal asociado, además del Consejo de Política
Pública 18 del área a la que se encuentra vinculado.
Las principales diferencias en cuanto al uso de recursos entre las legislaciones son las que se
señalan a continuación:
Acceso a recursos públicos para la realización de proyectos
Ley 9.790/99 Legislación anterior y vigente
La reglamentación para la realización del Término de
Cooperación es suministrada por la propia Ley y su
correspondiente Decreto.
Existen innumerables leyes y normas que deben ser
observadas.
La forma de aplicación de los recursos es más flexible
en comparación con los convenios.
Existe una marcada rigidez en la forma del gasto. Por
ejemplo, como resultado de la eficiencia de su gestión,
la entidad debe devolver el recurso, no pudiendo
utilizarlo en otra área.
La Ley incentiva la escogencia de entidades asociadas
por medio de concursos de proyectos.
No está prevista esta posibilidad.
Evaluación y responsabilización por el uso de los recursos públicos
Ley 9.790/99 Legislación anterior y vigente
El control se centra en el logro de los resultados
previstos.
El control se centra en la forma de utilización de los
recursos.
El uso indebido de los recursos es sancionado con penas
severas: además de la devolución y la multa, se prevé la
inhabilitación y la confiscación de los bienes de los
responsables.
Los mecanismos de responsabilización por el uso
indebido de los recursos son básicamente la devolución
y la multa.
Una Comisión de Evaluación -compuesta por
representantes del órgano estatal asociado, del Consejo
de Política Pública y de la OSCIP- evalúa el Término de
Cooperación y verifica el desempeño global del
proyecto en relación con los beneficios logrados para la
población destinataria.
No está prevista una comisión para evaluar los
resultados alcanzados. Por otra parte, no existe una
práctica sistemática de evaluación.
Por encima de los R$ 600.000, la OSCIP debe contratar
una auditoría independiente para evaluar el Término de
Cooperación.
No está prevista.
Control social y transparencia
Ley 9.790/99 Legislación anterior y vigente
Está prohibida la participación de OSCIPs en campañas
de interés político-partidista o electoral,
independientemente del origen de los recursos (públicos
o propios).
Esta prohibición se refiere sólo al caso de los recursos
públicos, siendo permitida la participación cuando los
recursos son de otro origen.
Los Consejos de Políticas Públicas son consultados
antes de la celebración del Término de Cooperación, y
p
artici
p
an en la Comisión de Evaluación de los
No está prevista esta actuación.
12
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
resultados obtenidos.
Cualquier ciudadano puede solicitar, judicial o
administrativamente, la pérdida de la calificación de
OSCIP, desde el momento en que se base en evidencias
de error o de fraude.
No está previsto.
Se exige la adopción de prácticas gerenciales que
inhiban el favoritismo personal en procesos decisorios.
La legislación omite este aspecto.
La OSCIP debe designar un Consejo Fiscal como
primera instancia de control interno.
No se estipulan estas atribuciones.
La OSCIP debe dar acceso a cualquier ciudadano a sus
informes de actividades y a sus relaciones financieras.
No existe esta obligatoriedad.
Existe libre acceso a las informaciones referentes a las
OSCIPs en el ámbito del Ministerio de Justicia.
No está previsto.
En relación con el Termo de Parceria se plantea otro desafío por parte del Estado: el cambio
cultural, que consiste en llevar a cabo la transición desde las prácticas tradicionales y obstaculizadoras
hacia una administración gerencial, cuyo énfasis está en el control por resultados y el control social.
Los gerentes públicos tienen dudas en cuanto al funcionamiento de la nueva modalidad jurídica
creada para concretar el traspaso de recursos para los proyectos. Aquí son varios los aspectos que
deben destacarse. El primero de ellos es el que se refiere a la práctica tradicional de transferencia de
recursos por la administración pública. La idea-fuerza que presidió la elaboración de los Términos de
Cooperación fue el control con base en los resultados de las acciones, midiendo su eficiencia y su
eficacia; al contrario del convenio, cuyo control es apriorístico, de las actividades-medio y del destino
que se les vaya a dar a los recursos.
A pesar de que la nueva Ley permite una relativa flexibilidad en el control de los medios -
compensada por los mecanismos de evaluación, control social y por sanciones rigurosas en el caso de
uso indebido de los recursos-, la burocracia tiende a atribuir a los Términos de Cooperación las mismas
exigencias del convenio y tiende a crear, a lo largo del tiempo, nuevas regulaciones originalmente no
previstas.
Se trata de una cultura burocrática obstaculizadora y de un aparato administrativo y legal que
limita la libertad del gerente público, aun cuando la Ley (OSCIP) apunta a la flexibilización del control
meramente burocrático.
En el proyecto de Ley original, la selección de las organizaciones para la concertación del
Término de Cooperación tenía que ser por medio de concursos de proyectos. No se pudo llegar a un
consenso en esta cuestión, y el concurso de proyecto terminó siendo sólo una posibilidad. La
justificación de los gerentes públicos y de los juristas para esta negativa fue que, en el caso de que
fuese obligatoria la realización de concursos, tendría que ser utilizada necesariamente la Ley de
Licitaciones (8.666/93) -lo que inviabilizaría toda la estrategia de ser un instrumento flexible y
adaptado a las especificidades de esta relación. En este caso, aun cuando existen los controles a
posteriori por resultados, y severas sanciones en el caso de uso indebido de los recursos,
garantizándose así una mayor eficiencia, se corre el riesgo de que tengan lugar prácticas clientelistas si
el control social no fuese efectivo.
A este respecto, Bresser Pereira (1998:155) propone una interesante discusión al relacionar el
trade-off entre mayor autonomía del gerente y riesgo de clientelismo. Para este autor, este riesgo sería
compensado por las formas de control democrático, además de los mecanismos de controles
burocráticos externos e internos. En la medida en que el administrador recibe autonomía gerencial, que
pasa a ser controlado por resultados, se torna mucho más difícil para que sus superiores, burócratas o
políticos, justifiquen políticas clientelistas. La administración gerencial presupone así la existencia de
un régimen democrático razonablemente establecido.
13
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
La propuesta del Término de Cooperación consiste en insertar la gestión social en un nuevo
marco de referencia de gestión pública. De aquí la combinación entre la autonomía decisoria del
gerente, en relación con la flexibilización de leyes o reglamentos excesivos, y el control social.
Esta nueva Ley para el Tercer Sector representa sólo un primer paso en dirección al cambio del
andamiaje jurídico de las relaciones Estado - Tercer Sector. Los obstáculos en el uso de los recursos
son un problema de la burocracia estatal y por más que se quiera implementar un instrumento jurídico
con mayor capacidad gerencial, siempre se tranca por causa de impedimentos legales y normas
administrativas, de controles meramente burocráticos, o de restricciones parlamentarias, dando poco
margen para la realización de acciones creativas. Por lo tanto, las pequeñas conquistas, la flexibilidad
que presentan los Términos de Cooperación, aun en el marco extremadamente restrictivo de la
administración pública, representan grandes avances. Sin embargo, ello no significa que la reforma esté
acabada; por el contrario, para que se haga perenne, será preciso un continuo esfuerzo para actualizar y
perfeccionar los instrumentos de gestión para la cooperación.
6. Las OSCIPs y el contexto de la reforma del Estado y de las políticas sociales
El debate sobre la reforma del Estado en la década de 1980 tuvo como eje la democratización de
los procesos decisorios, la equidad de los resultados de las políticas públicas, la descentralización y
participación de los ciudadanos en la formulación e implementación de las políticas. El gran problema
era superar el patrón de intervención del Estado en el área social prevaleciente en el Brasil,
caracterizado por: centralización decisoria y financiera del gobierno federal; segmentación de la
atención y exclusión de los pobres del acceso a los servicios; penetración de intereses privados en la
estructura estatal; clientelismo; gerencia verticalizada de decisiones y burocratización de
procedimientos; exclusión de la sociedad civil de los procesos decisorios; impermeabilidad de las
políticas y de las agencias a los ciudadanos; ausencia de control social y de evaluación (Draibe apud
Farah, 2000:68).
En una instancia posterior, la crisis del Estado, que ya revestía un claro perfil, agudizada por la
crisis económica mundial, puso en evidencia la crisis fiscal e impulsó fuertemente los conceptos de
administración pública, exigiendo diversas reestructuraciones, principalmente en lo referente al gasto, e
invocando la necesidad de un aumento de eficiencia y eficacia gubernamental, la atención a nuevas
demandas, así como a la calidad de los servicios. Las dimensiones de la crisis pasaban por la
declinación de los instrumentos tradicionales de superación de la crisis económica, en particular los de
cuño keynesiano, de la burocratización weberiana, y por la nueva dinámica mundial dictada por el
Consenso de Washington con la globalización financiera. Era preciso un Estado más flexible, capaz de
adaptarse a los cambios externos.
La agenda de reforma incorpora, en este momento, algunas propuestas tanto de la vertiente
neoliberal (como la selectividad de la acción estatal), como de la vertiente progresista que mantiene la
centralidad de la acción del Estado en el área social, aunque en forma diferente, tratando de adecuarla
al nuevo contexto (Farah, 2000).
La forma y los mecanismos a través de los cuales se procesa el ejercicio de los derechos sociales,
ampliados por la Constitución de 1988, pasan a constituir el gran desafío en el contexto de la reforma
del Estado, en razón de los innumerables aspectos cuestionables del modelo anterior, tales como el
gigantismo, el burocratismo, la autonomización y la ausencia de control. Simultáneamente, aumenta
significativamente la participación social, los discursos liberales privatizantes ganan espacio y se
amplían las posibilidades de incorporación de organizaciones de la sociedad en la propia operación de
los servicios sociales, apuntando hacia modalidades diferentes de organización y de equilibrio entre el
Estado, el sector privado con fines de lucro y el sector privado sin fines de lucro en la producción y
distribución de bienes y servicios sociales (Draibe apud Farah, 2000:69).
14
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
Así, los desafíos planteados para la superación de los problemas sociales no sólo se circunscriben
a la actuación del poder estatal, toda vez que la complejidad del mundo contemporáneo coloca en
escena nuevos actores y nuevas exigencias sociales que van más allá de las posibilidades de atención
del Estado.
Específicamente para el área social, en la década de los años 1990, las propuestas de reforma
enfatizarían, además de la descentralización, la necesidad de establecer prioridades de acción, la
búsqueda de nuevas formas de articulación con la sociedad civil y la introducción de nuevas formas de
gestión en las organizaciones estatales. En relación con estas formas de gestión, el énfasis recae en la
búsqueda de mayor agilidad operacional, eficiencia y eficacia, a fin de superar la rigidez de la
burocratización de los procedimientos, y las desviaciones derivadas de la ausencia de rendición de
cuentas y de control social sobre las acciones del Estado. A los objetivos de la democratización de los
procesos decisorios y del acceso a los servicios públicos, se agregan los de la eficiencia, la eficacia y la
efectividad de la acción estatal (Farah, 2000: 69).
Así, en esta agenda, la identificación de formas alternativas de suministro no significa eliminar o
reducir el papel del Estado 19, sino la inclusión de formas complementarias de suministro y la reforma
de la acción del Estado. Estas formas ganan espacios, intentando oponerse a la centralización, la
burocratización y la apropiación del aparato estatal por intereses privados y corporativos, al
distanciamiento de las necesidades de la comunidad, a la mala calidad de los servicios y a la exclusión
de los sectores de renta más baja por parte del Estado.
Hasta una fecha reciente, el Estado planeaba integralmente el desarrollo en todos sus aspectos, e
implementaba las decisiones de manera centralizada. Esta postura marginó, durante mucho tiempo, a
la sociedad civil en sus múltiples expresiones y formas de actuación. Tanto la reforma del Estado como
la actuación de las entidades del Tercer Sector ponen en tela de juicio el monopolio del Estado en la
defensa del interés público 20. El Estado es uno de varios actores, que aporta recursos e implementa
políticas sociales.
La reformulación del marco legal del Tercer Sector emprendida en el Brasil se ubica en el
contexto de la agenda de reforma del Estado y de las políticas sociales. No se trata de sustituir la acción
del Estado, ni tampoco de debilitarlo. Tampoco se trata de restringir el poder político y sus mecanismos
de representación con la mediación de las organizaciones de la sociedad civil.
Lo que se propone es reconocer que existe una esfera pública y que ella puede ser potencializada
si se puede contar con una colaboración en red, y si el Estado articula los diferentes actores para
enfrentar problemas concretos 21. Esto supone voluntad política y visión estratégica de ambas partes.
La desconfianza que marcó históricamente las relaciones entre Estado y sociedad se extiende
hasta el momento actual, con conflictos que dificultan la colaboración a gran escala. Por otra parte, las
experiencias innovadoras de asociaciones 22 público-privadas han demostrado que esta colaboración -
en que la alianza permite superar los puntos débiles de cada una de las partes- incrementa la eficacia y
la eficiencia de las acciones en el campo social. La potencialización tiene lugar porque el Estado puede
aprovechar la flexibilidad de las organizaciones de la sociedad civil, , la agilidad, el compromiso y la
aproximación a la comunidad para la resolución de problemas sociales locales. Y las organizaciones de
la sociedad civil pueden obtener mayor efectividad en sus acciones con los recursos, el apoyo y la
regulación del Estado, para garantizar que las directrices de las políticas sociales se cumplan, así como
los criterios de equidad, de universalización y de calidad.
A pesar de que todavía no se haya concretado una actuación sistemática, es posible concluir que
algunos de los temas y directrices de la reforma del Estado, particularmente las propuestas de la agenda
de reforma en el área social, se incorporaron en el diseño de la nueva legislación que rige las relaciones
entre el Estado y el Tercer Sector. En este análisis se destaca el reconocimiento de un espacio público
no estatal; la agilidad operacional en la obtención de la calificación; la desburocratización de la
regulación de las relaciones de cooperación entre gobiernos y OSCIPs con base en criterios de eficacia
15
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
y eficiencia, y mecanismos más adecuados de responsabilización por el uso de los recursos estatales, a
fin de superar las desviaciones derivadas de la ausencia de rendición de cuentas y de control social.
En este sentido, la nueva Ley de las OSCIPs recoge muchas de las propuestas de la agenda de
reforma del área social, que enfatiza, además de la descentralización, la búsqueda de nuevas formas de
articulación con la sociedad civil y la introducción de nuevas formas de gestión.
A la reforma del marco legal del Tercer Sector se agregan todavía otros elementos conflictivos,
como por ejemplo, el que tiene que ver con la actuación del Tercer Sector como complementaria,
suplementaria o sustitutiva de la actuación del Estado. Esta idea se deriva de la creencia de que la
reformulación de las leyes concernientes al Tercer Sector forma parte de la orquestación dirigida a
viabilizar el Estado mínimo y la tercerización de sus acciones, que, como se sabe, no tuvo lugar. Ahora
bien, todo el debate sobre la reconstrucción del Estado pasa por el fortalecimiento de sus acciones, y
precisamente por eso, involucra también la redefinición de sus relaciones con la sociedad civil. Como
dice Franco: “La Ley de las OSCIPs parte de la idea de que lo público no es monopolio del Estado. De
que existen políticas públicas y acciones públicas que no deben ser realizadas por el Estado, no porque
el Estado sea apartado del compromiso o porque renuncie a cumplir con su papel constitucional, ni
porque el Estado esté tercerizando sus responsabilidades, es decir, no por razones directas o indirectas
del Estado, sino por “razones de Sociedad”, estrictamente. Detrás de la nueva ley del Tercer Sector
existe la convicción de que el abordaje de lo público por parte de la sociedad civil detecta problemas,
identifica oportunidades y ventajas para la colaboración, descubre potencialidades y soluciones
innovadoras en lugares donde el abordaje del Estado no puede ni debe tener lugar. La acción pública de
la Sociedad Civil es capaz de movilizar recursos, sinergizar iniciativas, promover asociaciones en pro
del desarrollo humano y social sustentable, de una forma en que el Estado jamás podría hacerlo” (ver
prefacio de Ferrarezi y Rezende, 2000:13).
No es posible profundizar sobre estos conflictos en este texto, pero es posible señalar un tema
que en el futuro contribuirá con esta reflexión. Se trata de la idea de virtud privada y vicio público
(Ribeiro, 2000:154). Se invierte un dispositivo del pensamiento occidental, mediante el cual se
engendró el bien común a partir de los vicios privados: en nuestro país parece ser la vía privada la
portadora de una firme cualidad ética, al contrario de la vía pública, de la que se cuestiona la moral y
donde se concibe a los gobernantes como portadores de defectos. Se renuncia a la cosa colectiva en
favor de las virtudes individuales. Este aspecto antropológico y político apunta al difícil diálogo entre
el interés público producido por las organizaciones de la sociedad civil, y el interés público producido
por el Estado. La dicotomía del debate dificulta la articulación entre los actores, que tienen idénticas
finalidades, pero de distinto origen.
Así, la nueva Ley de las OSCIPs -considerada por muchos como uno de los principales avances
en la legislación del Tercer Sector- todavía necesita ser comprendida y asimilada tanto por el Estado
como por la sociedad civil. Se trata de la eficacia de la norma, de una propuesta de indiscutible calidad
técnica y un adelanto en la concepción del interés público 23 y de la esfera pública no estatal. Pero que,
al mismo tiempo, cuestiona los valores políticos y los patrones culturales profundamente arraigados de
la relación entre el Estado y la sociedad civil.
Consideraciones finales
De por sí, la elaboración de la Ley de las Organizaciones de la Sociedad Civil de Interés Público
revela que la tradicional dicotomía Estado/sociedad civil está adoptando nuevos perfiles. Las OSCIPs
no son instrumentos para la extensión de la acción del Estado, ni simplemente entidades suplementarias
de la misma. Por el contrario, son entidades autónomas respecto al Estado, con formulación e
implementación de políticas propias, siendo facultativo para ellas el hecho de asociarse o no al sector
estatal. Las formas alternativas de implementación de servicios y políticas no significan la eliminación
o la reducción del papel del Estado. Por el contrario, las formas complementarias de implementación
16
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
contribuyen con la reforma del Estado en la medida en que otros actores, con lógicas diferentes, entran
en la escena pública.
Más allá del hecho de que exista un campo significativo de actuación social para el sector
privado sin fines de lucro, el Estado sigue siendo imprescindible para garantizar criterios de equidad y
de justicia social. Por su parte, todavía es el Estado el que dispone de los mecanismos más fuertemente
estructurados para formular y coordinar acciones capaces de catalizar acciones en torno de propuestas
más abarcativas, que no pierdan de vista la universalización de las políticas, en combinación con la
garantía de equidad. Pero en este nuevo contexto, el Estado debe actuar predominantemente en forma
estratégica, orientando el desarrollo por medio de la definición de las directrices de las políticas
públicas y de las prioridades sociales, siéndole exigidas otras habilidades políticas y gerenciales 24 tales
como la coordinación de las entidades asociadas y la evaluación de los resultados de los proyectos.
El sentido de la esfera pública es un proceso en construcción en el que los actores están
redefiniendo sus papeles. En este entendido, la polarización y la simplificación del debate no permiten
avanzar en las reformas, pues el Estado no siempre es la expresión del interés público, como lo
demuestra la intermediación de intereses sectoriales privados en los centros de decisión política. Por
otra parte, las organizaciones del Tercer Sector tampoco pueden apropiarse privadamente de recursos
públicos y generar acciones clientelistas. Por esta razón, en la elaboración de la Ley 9.790/99 se hizo
todo el esfuerzo por diferenciar las entidades de carácter público dentro del universo de las entidades
sin fines de lucro, y por crear mecanismos de responsabilización. Esta delimitación permitirá otorgar
una mayor visibilidad a la sociedad, a los donantes privados y al Estado, sobre las entidades que
componen la esfera pública social no estatal.
La reforma del Estado apuesta a la modernización de la administración pública con nuevas
formas de gerencia de la cosa pública. Pero el clientelismo, el patrimonialismo y el corporativismo
todavía están presentes en las políticas públicas, lo que exige la ampliación de los espacios para la
discusión y la definición del interés público, para que la propia sociedad civil contribuya con el
fortalecimiento de la capacidad de gobierno del Estado y la publicización de sus acciones, así como
también de la propia acción social -llevada a cabo por las organizaciones de la sociedad civil-,
tornándolas permeables a las demandas y al ejercicio de los derechos sociales (Santos, 1998).
La producción de bienes públicos por las organizaciones de la sociedad civil trae consigo nuevos
desafíos al Estado en materia de regulación. Desde el punto de vista gerencial, se plantea la gestión de
las sociedades público-privadas, centrando la atención más en la evaluación de los resultados de
proyectos que en el control ex-ante, llevando a cabo la transición desde las prácticas obstaculizadoras
tradicionales hacia la administración gerencial. Desde el punto de vista institucional, se plantea la
continuidad en la revisión del aparato legal y administrativo que bloquea el control por resultados, que
dificulta la ampliación de incentivos fiscales, y que de hecho necesita, y genera contradicciones entre
leyes y procedimientos entre los dos sistemas legales. Asimismo, es necesario el establecimiento de
relaciones adaptadas a la cooperación, así como la promoción de la capacidad de negociación entre
actores y de articulación de la red de instituciones estatales y de la sociedad civil. Para el Tercer Sector,
se plantea el desafío de mejorar la capacidad de gestión y de seguimiento, con transparencia de las
acciones. No se trata, por lo tanto, sólo de reformar el Estado, sino también de reformar las
organizaciones de la sociedad civil que ocupan el espacio público.
Notas
1 Los objetivos del Consejo de la Comunidad Solidaria son: diseñar e implantar programas innovadores
de desarrollo social, basados en la asociación Estado/Sociedad, y dirigidos hacia grupos poblacionales
vulnerables y excluidos (programas Universidad Solidaria, Capacitación Solidaria y Alfabetización
Solidaria); desarrollar iniciativas de fortalecimiento de la sociedad civil (Programa Voluntarios, Red de
Informaciones para el Tercer Sector y Reforma del Marco Legal del Tercer Sector y del Microcrédito);
17
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
promover la interlocución política sobre temas concernientes a una estrategia de desarrollo social para
el país, con miras a identificar e impulsar la realización de prioridades y medidas que materialicen su
consecución, y apoyar iniciativas de desarrollo local integrado y sustentable.
2 El proceso de Interlocución Política está dedicado a la promoción del diálogo entre gobierno y
sociedad civil sobre los temas sociales estratégicos, con definición de prioridades e instrumentos de
acción social para el enfrentamiento de la pobreza y de la exclusión social. El objetivo es propiciar la
convergencia de los esfuerzos y de las acciones de estos actores, con base en las prioridades definidas
para la promoción del desarrollo social. Esto se lleva a cabo por medio de consultas y de la
construcción de consensos y de propuestas. Por parte del gobierno, participan los Ministros de Estado y
gerentes públicos. Por parte de la Sociedad, participan ONGs, entidades de clase, sindicatos,
movimientos sociales, especialistas y empresariado, así como los Consejeros de la Comunidad
Solidaria.
3 Con las respuesta a la consulta efectuada, se elaboró una lista de problemas y propuestas que fue
remitida posteriormente a todos los participantes. A partir de esta lista, fue posible identificar los
consensos relativos a los principales problemas y a las propuestas para la solución de los mismos, que
se recogieron en un Documento Básico, nuevamente remitido a los interlocutores para que le agregasen
otras enmiendas, dando origen a una segunda versión de este Documento.
4 Ver la totalidad de los consensos en el “Marco Legal do Terceiro Setor”, Cadernos Comunidade
Solidária, vol. 5, IPEA, Brasilia, 1998.
5 Los debates políticos tuvieron como objeto, entre otros, cuestiones relacionadas con el mantenimiento
de intereses corporativos vinculados a las instituciones filantrópicas, principalmente en lo que tiene que
ver con las exenciones a que éstas tienen derecho. A pesar de que la antigua legislación que rige el
sector no fue modificada, muchos temían que se dispusiese la terminación de dichos incentivos, en
tanto que otros hubiesen querido la extensión de los mismos a todas las organizaciones.
6 La entidad tiene sólo que realizar la inscripción de sus actas constitutivas en un registro civil, de
acuerdo con el Código Civil.
7 La práctica del asistencialismo implica una postura paternalista y tutelar, distribuyendo favores y no
reconociendo derechos. Una política de asistencia social es aquella que otorga a quien los necesita,
beneficios y servicios para el acceso a la renta mínima, y atención a sus necesidades humanas básicas,
como un derecho de la ciudadanía.
8 Durante la actividad de la Comissão Parlamentar de Inquérito do Orçamento, que investigaba el
“escándalo de las irregularidades presupuestarias” en el gobierno de Collor, el entonces vigente CNSS
descubrió subvenciones fraudulentas aprobadas por parlamentarios. Muchas fundaciones creadas por
parlamentarios fueron utilizadas como forma de obtener subsidios para la subvención de sus propias
actividades. Esto generó un impacto negativo en la opinión pública sobre las entidades sin fines de
lucro durante los años subsiguientes. La asociación que se estableció entre filantropía y uso indebido
de recursos públicos acabó exigiendo una movilización para distinguir la filantropía de la
deshonestidad. El sociólogo Herbert de Souza, Betinho, acuñó la famosa expresión “pillantropía” para
designar a las entidades deshonestas.
9 La experiencia anterior, con el escándalo del presupuesto en el gobierno de Collor, contribuyó mucho
con la conformación de una imagen negativa de las entidades sin fines de lucro. Salieron a luz varios
fraudes, entre ellos el de la utilización de estas entidades para la evasión de impuestos y el vínculo
entre muchas fundaciones creadas por diputados que desviaban recursos del presupuesto en beneficio
propio. En la actualidad, sin embargo, se estima que esta imagen se está diluyendo, en la medida en que
se avanza en la comprensión de las diferencias existentes entre las propias organizaciones del Tercer
Sector y sobre los beneficios sociales que ellas promueven.
18
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
10 Estatuto consignado en Registro; acta de elección de su directiva actual; balance patrimonial y
demostración del resultado del ejercicio; declaración de exención del impuesto a la renta; inscripción
en el Catastro General de Contribuyentes.
11 La legislación anterior trata de forma idéntica a las entidades que no prestan exclusivamente
servicios gratuitos y aquellas destinadas exclusivamente a fines públicos.
12 Con respeto a la discusión sobre fin público, ver: Franco (1998) y Cunill Grau (1997)
13 Para las áreas de salud y educación, la Ley determina la forma complementaria de participación de
estas organizaciones.
14 La asociación debe expresar en el estatuto todas las determinaciones del art. 4o. de la Ley 9.790/99.
15 Antes de la Ley 9.790/99, la legislación brasileña definía la finalidad no lucrativa a efectos de ciertas
leyes específicamente tributarias. La finalidad no lucrativa, a efectos propios de beneficios que la
misma ley especifica, depende de la no distribución de ganancias y la no remuneración de asociados.
Así, en la práctica, se termina prohibiendo la remuneración de los directivos y creando subterfugios por
medio de los cuales el socio de la organización debe dejar de serlo para recibir la justa remuneración
por sus servicios. Fue en este punto donde la Ley 9.790/99 innovó, al reconocer por primera vez en una
ley que la finalidad no lucrativa no depende de la no remuneración, aunque lo hizo sólo para los efectos
de dicha Ley. Si la OSCIP optase por remunerar a sus directivos, no podrá solicitar o mantener la
Declaración de Utilidad Pública y/o el Certificado de Fines Filantrópicos durante el plazo permitido
para acumular estas calificaciones con la de OSCIP; y no tendrá exención del Impuesto a la Renta, de
acuerdo con la legislación vigente (Ley No. 9.532/97).
16 La anterior legislación reconoce sólo a las organizaciones de asistencia social, educación y salud. Ya
la Ley 9.790/99 reconoce varias de las formas recientes de actuación de las organizaciones de la
sociedad civil, reseñadas en el art. 3o.
17 Existen otras modalidades de traspaso de recursos, pero que son todavía más restrictivas que el
convenio: auxilios (transferencia de capital derivada de la ley presupuestaria para atender compromisos
o encargos asumidos por la Unión, en general utilizada con recursos provenientes del exterior);
contribución (transferencia corriente o de capital concedida en virtud de ley, sin contrapartida de
servicios); subvenciones sociales (para servicios de asistencia social, médica o educacional, registrados
en el CNAS -destinadas a cubrir gastos de funcionamiento).
18 Creados por la Constitución de 1988, los Consejos de Políticas Públicas están formados por
representantes de la sociedad y de los gobiernos, para deliberar y llevar a cabo el control sobre
determinadas políticas sociales, tales como educación, salud, asistencia, y otras.
19 Para Draibe: “(...) focalizar, tornar selectiva, involucrar sectores privados con o sin fines de lucro, y
descentralizar, no constituyen y no pueden ser consideradas como medidas monopólicas de la
estrategia neoliberal o conservadora, y por esto, no pueden ser descartadas sin una reflexión previa. En
otras palabras, han existido propuestas socialmente progresistas que planteaban la concepción de una
efectiva política orientada hacia las poblaciones pobres y que, en su diseño, incluían en una forma
especial aquellos ingredientes considerados como exclusivos del neoliberalismo” (apud Farah,
2000:64).
20 Como bien sintetiza Farah (2000:64): “Así, cada uno de los elementos presentes en la propuesta
neoliberal de reforma de la actuación del Estado en el área social, reaparece con un nuevo significado
en la perspectiva progresista. No se trata aquí de privatización como alternativa prioritaria o exclusiva
(...), sino de nuevas formas de articulación con el sector privado, con miras a garantizar la provisión de
servicios públicos (o de la socialización del consumo, o aún más, de la solidaridad social), teniendo
lugar la sustitución del modelo de provisión estatal por un modelo en que el Estado deja de ser el
proveedor directo o exclusivo y pasa a ser el coordinador y el fiscalizador de servicios que pueden ser
prestados por la sociedad civil o en sociedad con ella”.
19
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
21 Sobre los problemas de articulación político-institucional entre actores gubernamentales y no
gubernamentales, ver el estudio de la implementación de una política innovadora en el Estado de Sao
Paulo y los conflictos ocasionados por una reforma legal, en Ferrarezi (1995). El nuevo paradigma en
la atención de niños y adolescentes -garantía de derechos- fue incorporado por la Secretaría del Menor
en función de las fuerzas sociales que demandaban un nuevo abordaje del problema y de la propia
actuación innovadora de las ONGs. Sin embargo, la falta de articulación con los movimientos sociales
y las ONGs fue uno de los principales motivos del fracaso de la política innovadora de esa agencia,
poniendo de manifiesto su incapacidad de coordinación y de negociación con miras a la realización de
asociaciones más amplias, de modo de garantizar la sustentabilidad político-institucional y la
implantación de la reforma legal propugnada por el Estatuto del Niño y del Adolescente.
22 Al respeto, ver la discusión de la Comunidad Solidaria (www.comunidadesolidaria.org); del
Ministerio de Salud - Programa DST/AIDS (www.aids.gov.br); y las experiencias inscritas en el
Programa Gestión Pública y Ciudadanía (http://inovando.fgvsp.br).
23 Al respecto, ver la discusión sobre fin público: Cunill Grau (1997) y Franco (1998).
24 Para profundizar con respecto a este nuevo papel, ver Ferrarezi (1997 y 1998).
Referencias bibliográficas
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (1998) Reforma do Estado para a cidadania. A Reforma gerencial
brasileira na perspectiva internacional. Ed. 34, Brasília: ENAP.
CUNILL GRAU, Nuria (1997) Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de
gestión pública y representación social. CLAD, Nueva Sociedad, Caracas.
FARAH, Marta Ferreira Santos (2000) Governo local, políticas públicas e novas formas de gestão
pública no Brasil. Organização e Sociedade, Escola de Administração da Universidade Federal
da Bahia, Salvador, vol.7, n. 17, janeiro/abril.
FERRAREZI, Elisabete (1998) A mudança do marco legal do Terceiro Setor no Brasil. III Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid,
14-17 de octubre.
__________ (1997) Estado e Setor Público Não Estatal: perspectivas para a gestão de novas políticas
sociais. II Congreso Interamericano do CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Isla de Margarita, Venezuela, octubre.
__________ (1995) Evolução das políticas dirigidas à infância e à adolescência: a Secretaria do Menor
de São Paulo e a introdução de um novo paradigma. São Paulo. Dissertação de Mestrado em
Administração Pública e Governo, defendida na EAESP/FGV.
FERRAREZI, Elisabete; REZENDE, Valeria (2000) OSCIP: Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público: A Lei 9.790/99 como alternativa para o Terceiro Setor. Conselho da
Comunidade Solidária, Ed. Takano, Brasília. (disponible en www.comunidadesolidaria.org.br )
FRANCO, Augusto de (1998) Uma nota sobre a questão do fim público das organizações do Terceiro
Setor - seu papel na expansão da esfera pública e na reforma do Estado. Conjuntura e
Planejamento, SEI, n. 50, Salvador, julho.
Ley 9.790, de 23 de marzo de 1999 - Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui
e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.
MARTINS, Paulo Haus (2000) Quais são as vantagens da qualificação como OSCIP? Tema da
legislação do mês de maio no site www.rits.org.br.
RIBEIRO, Renato Janine (2000) Sociedade contra o social: o alto custo da vida pública no Brasil.
Companhia das Letras, São Paulo.
SANTOS, Boaventura de Souza (1998) Reinvenção Solidária e participativa do Estado. Paper
20
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 20 (Jun. 2001). Caracas.
apresentado no Seminário Internacional sobre Sociedade e Reforma do Estado, MARE, 26 a 29
de março, São Paulo.
SPOSATI, Adaíza de Oliveira (1994) Cidadania ou filantropia: um dilema para o CNAS. São Paulo:
Núcleo de Seguridade e Assistência Social da PUC/SP, São Paulo.
SZAZI, Eduardo (2000) Terceiro Setor: regulação no Brasil. Peirópolis, São Paulo.
Documentos del Consejo de la Comunidad Solidaria
Coletânea das contribuições enviadas pelos interlocutores, Marco Legal do Terceiro Setor, Sexta
Rodada de Interlocução Política, Brasília, octubre de 1997.
Documento-Base para XVII Reunião do Conselho da Comunidade Solidária, Marco Legal do Terceiro
Setor, Sexta Rodada de Interlocução Política, Brasília, 6 de octubre de 1997.
Documento-Base para XX Reunião do Conselho da Comunidade Solidária, Marco Legal do Terceiro
Setor, Continuação da Sexta Rodada de Interlocução Política. Brasília, 4 de mayo de 1998.
Marco Legal do Terceiro Setor, Cadernos Comunidade Solidária, vol.5, IPEA, Brasília, 1998.
21
Article
Throughout Latin America, the relationship between government and civil society organizations (CSOs) has been characterized by opposition, substitution, and submission; and, the incipient path to cooperation is barely noticeable. For their part, participatory public policies make sense within a theory of democratic governance. Democratic governance seeks two propositions: (a) participation from other social actors will give rise to more efficient government action; and (b) citizen support will emerge from the said government action. This paper criticizes the current relationships between the governments and CSOs in this region. In addition, it explores the potential strategies that could be adopted were there a cooperation between these two entities. The paper is supported by theoretical literature as well as by a revision of some cases of participatory public policies that are currently active in the region. The paper proposes that the strategies of opposition to government and government substitution have to be abandoned in this region. The paper focuses on civil organizations (CSOs). It is true that they do not constitute the entirety of civil society; however, they are frequently the most organized compared with other civic actors, such as social movements, families, and individual initiatives. CSOs form only a part of the diversity known as civil society; however, they significantly contribute to the discussion about the public good, and very often they participate in providing such goods. The future of participatory democracy in Latin America is related to our ability to achieve a more complete participation of CSOs in the entire process of participatory public policies—from the formation of public agendas to their design, implementation, and evaluation. © 2015, International Society for Third-Sector Research and The Johns Hopkins University.
Article
Full-text available
Even though in Latin America it is possible to observe processes of descentralisation emerging from the articulation of State and society, it is necessary to recognise that there are still a number of practices and cultures that can be described as populist, patrimonialist and clientelist, which hinder the efforts of the citizen participation. This paper analyses the origin and development of the relationship between State and civil society, emphasising the territorial dimension associated to the democratisation and consolidation of social movements in Latin America. We also explore the performance of the descentralisation processes and some of their characteristics in relationship to the political discourses from which they emerged. Finally, we evaluate the benefits of this relationship and most importantly the limitations regarding its contribution to the democratic process in the region. Si bien es cierto que en América Latina se advierten procesos de descentralización surgidos de la articulación Estado-sociedad, es preciso reconocer que aún prevalecen prácticas y culturas políticas populistas, patrimonialistas y clientelares que disminuyen (e incluso invalidan) el efecto de los esfuerzos de participación ciudadana. El presente trabajo analiza el origen y desarrollo de la relación Estado-sociedad civil, enfatizando la dimensión territorial asociada a la democratización y la consolidación de los movimientos sociales en América Latina. Posteriormente explora el desempeño de los procesos de descentralización y algunas de sus particularidades, en relación con el discurso político que los justificó. Por último, evalúa las bondades de dicha relación y, sobre todo, las limitaciones en cuanto a su contribución a los procesos democráticos de la región.
Article
Full-text available
A análise de iniciativas recentes de governos estaduais e municipais no Brasil, parte de um movimento de inovação e reforma das políticas sociais no país, em curso desde a década de 80. A análise se baseia em programas e iniciativas inscritos no Programa Gestão Pública e Cidadania, uma iniciativa conjunta da Fundação Getulio Vargas de São Paulo e da Fundação Ford, com apoio do BNDES. O artigo situa as iniciativas analisadas no contexto de um processo mais geral de crise do Estado, no país e no exterior, e de constituição de uma agenda de Reforma do Estado e das políticas sociais a partir dos anos 70. É tendo a evolução desta agenda como pano de fundo que se identificam algumas tendências de mudança na gestão pública subnacional no país, as quais apontam para um processo incremental de ampliação da cidadania - através da democratização do processo decisório e da ampliação do acesso a serviços públicos - e de modernização da gestão, resultado da ação criativa de governos estaduais e municipais.
Comunidad Solidaria (www.comunidadesolidaria.org); del Ministerio de Salud-Programa DST/AIDS (www.aids.gov.br); y las experiencias inscritas en el Programa Gestión Pública y Ciudadanía
  • Al Respeto
  • Ver La Discusión De La
Al respeto, ver la discusión de la Comunidad Solidaria (www.comunidadesolidaria.org); del Ministerio de Salud-Programa DST/AIDS (www.aids.gov.br); y las experiencias inscritas en el Programa Gestión Pública y Ciudadanía (http://inovando.fgvsp.br).
  • Al Respecto
  • Ver La Discusión Sobre Fin Público
Al respecto, ver la discusión sobre fin público: Cunill Grau (1997) y Franco (1998).
Reforma do Estado para a cidadania. A Reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional
  • Luiz Bresser Pereira
  • Carlos
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos (1998) Reforma do Estado para a cidadania. A Reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Ed. 34, Brasília: ENAP.
Estado e Setor Público Não Estatal: perspectivas para a gestão de novas políticas sociais. II Congreso Interamericano do CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública
__________ (1997) Estado e Setor Público Não Estatal: perspectivas para a gestão de novas políticas sociais. II Congreso Interamericano do CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Isla de Margarita, Venezuela, octubre.
Evolução das políticas dirigidas à infância e à adolescência: a Secretaria do Menor de São Paulo e a introdução de um novo paradigma. São Paulo
__________ (1995) Evolução das políticas dirigidas à infância e à adolescência: a Secretaria do Menor de São Paulo e a introdução de um novo paradigma. São Paulo. Dissertação de Mestrado em Administração Pública e Governo, defendida na EAESP/FGV.
Uma nota sobre a questão do fim público das organizações do Terceiro Setor -seu papel na expansão da esfera pública e na reforma do Estado
  • Augusto Franco
  • De
FRANCO, Augusto de (1998) Uma nota sobre a questão do fim público das organizações do Terceiro Setor -seu papel na expansão da esfera pública e na reforma do Estado. Conjuntura e Planejamento, SEI, n. 50, Salvador, julho.
de 23 de marzo de 1999-Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos
  • Ley
Ley 9.790, de 23 de marzo de 1999-Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.
Quais são as vantagens da qualificação como OSCIP? Tema da legislação do mês de maio no site www
  • Paulo Martins
  • Haus
MARTINS, Paulo Haus (2000) Quais são as vantagens da qualificação como OSCIP? Tema da legislação do mês de maio no site www.rits.org.br.