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REGIÃO 2020: DETERMINANTES ESTRATÉGICOS
DO DESENVOLVIMENTO LOCAL E REGIONAL
Pedro Miguel Alves Ribeiro Correia
1
Teresa Teixeira Lopo
2
Resumo
Quais são, em Portugal, os determinantes estratégicos do
desenvolvimento local e regional? Partindo desta questão inicial, este
artigo teve como objetivo realizar uma reflexão sobre as possibilidades
de desenvolvimento local e regional, considerando a vertente
multidimensional intrínseca a esse processo, os principais
instrumentos legislativos, as orientações nacionais e europeias que o
enquadram, e as metas de políticas públicas para que remete.
Metodologicamente, procedeu-se a uma análise bibliográfica e
documental, complementada por uma análise estatística
georreferenciada,com destaque para os temas da competitividade,
internacionalização, governação territorial, aquisição de competências,
sustentabilidade ambiental dos territórios e eficiência na utilização dos
seus recursos.Os resultados mostram que, apesar do longo caminho
ainda a ser percorrido, as políticas públicas de coesão social, em
Portugal, têm potencial para mitigar as profundas assimetrias
territoriais existentes.
1
Doutor em Ciências Sociais - Universidade Técnica de Lisboa (UTL). Professor no
Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas (ISCSP) - Universidade de Lisboa
(ULisboa), Lisboa, Portugal. E-mail: pcorreia@iscsp.ulisboa.pt
2
Doutoranda em Ciências da Educação na Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da
Universidade Nova de Lisboa, Lisboa, Portugal. E-mail: ttlopo@gmail.com
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Palavras-chave: Desenvolvimento Local; Desenvolvimento Regional;
Território; Políticas Públicas; Portugal.
2020 REGION: STRATEGIC DETERMINANTS OF
LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT
Abstract
What are, for Portugal, the strategic determinants of local and regional
development? From this starting point, this article aimed to carry out a
reflection on the local and regional development opportunities,
considering the intrinsic multidimensional aspect of this process, the
main legislative instruments, the national and European framing
guidelines, and the public policy goals they refer to. Methodologically,
a bibliographical and documentary analysis was conducted,
complemented by a georeferenced statistical analysis, highlighting the
topics of competitiveness, internationalization, territorial governance,
skills acquisition, environmental sustainability of territories and
efficient use of their resources. Results show that, despite the long
road still ahead, social cohesion public policies have, in Portugal, the
potential to mitigate the existent profound territorial asymmetries.
Keywords: Local Development; Regional Development; Territory;
Public Policies; Portugal
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Enquadramento
O desenvolvimento local enquanto “processo de satisfação de
necessidades e de melhoria das condições de vida de uma comunidade
local” (AMARO, 2003, p.57) pressupõe uma perspetiva metodológica
que centre esse processo na comunidade e no seu território euma
conceção do desenvolvimento local que, numa alternativa à tradicional
abordagem vertical dos processos de mudança (top-down), remeta
para a procura de soluções da base para o topo (bottom-up).
Análises recentes sobre as tendências de globalização
(FERNANDES, em publicação; SEIXAS, 2012) têm salientado,
justamente, na dialética complexa entre o local e o global, a
importância das comunidades locais, da sua capacitação
(empoderamento individual e coletivo) e de mecanismos de
governação identificados “com a devolução de decisões às localidades
e às comunidades e com a sua responsabilização na identificação e
resolução de problemas” (FERREIRA, 2009, p.215) mas, também,
como essa interdependência global tem alterado o quadro geral no qual
as políticas públicas territoriais são inscritas (SANTOS, 2009).
A dimensão territorial, remetendo para uma ideia de território
“construído como representação” e “constituído como espaço social”
(MARQUES, 2010, p.80, destaque do autor) e respaldada no princípio
da coesão territorial como paradigma de desenvolvimento alargado a
diferentes escalas (cidade, região, etc.), tem vindo a assumir
visibilidade crescente como princípio e objetivo da política nacional e
europeia.
No documento Portugal 2020 (GOVERNO DE PORTUGAL,
2014a), o acordo de parceria que Portugal propôs à Comissão Europeia
e que estruturou as intervenções, os investimentos e as prioridades de
financiamento para o período de programação 2014-2020, consagrou-
se, explicitamente, o desenvolvimento territorial, a par do
desenvolvimento económico, social e ambiental, como prioridade
política, e a territorialização das políticas públicas como dimensão
estratégica e transversal desse acordo. Já a coesão territorial, inscrita
em 1997 e pela primeira vez no Tratado de Amesterdão
3
(UNIÃO
EUROPEIA, 1997) e, posteriormente, em documentos de orientação
política como o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário
(COMISSÃO EUROPEIA, 1999), ou o Livro Verde sobre a Coesão
3
É ao abrigo dos Tratados, acordos vinculativos entre países membros da União
Europeia (UE), que as instituições europeias adotam a legislação que será, depois,
aplicada pelos países membros da UE.
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Territorial (COMISSÃO EUROPEIA, 2008), foi consagrada no Tratado
de Lisboa(UNIÃO EUROPEIA, 2007), a par da coesão económica e da
coesão social, como uma nova componente da política de coesão e,
neste sentido, um pilar do desenvolvimento da União Europeia (UE).
Quanto aos seus elementos caracterizadores, Santinha e
Marques (2012, p.239) destacaram o “desenvolvimento territorial
integrado e em rede assegurando a igualdade de oportunidades no
acesso a serviços e promovendo a articulação de atores e políticas”. Já
quanto ao âmbito ou escala da ação territorial, Pereira e Carranca
(2011) sugeriram, para além das entidades administrativas
tradicionais (como sejam as regiões ou os municípios), outras
dimensões, como as da articulação entre espaço urbano e espaço rural
ou a perceção de diferentes espaços urbanos (por exemplo, áreas e
regiões metropolitanas, cidades-região) e espaços rurais (por exemplo,
dos mais dinâmicos, articulados com os espaços urbanos, aos mais
periféricos e em processo de despovoamento acelerado).
Sobre a implementação, em nível da UE, do objetivo de coesão
territorial, documentos recentes (BÖHME; HOLSTEIN; TOPTSIDOU,
2015; EUKN, 2015; MOT, 2015) enfatizaram a necessidade de apostar
na cooperação transfronteiriça e no potencial associado às pequenas e
médias cidades. Outros estudos e relatórios com origem em Portugal
(ANDRÉ et al., 2014; FORTUNA et al., 2014; GARCIA et al., 2014;
VEIGA et al., 2014) destacaram a importância da cultura na reflexão
sobre políticas públicas de desenvolvimento e coesão territorial, e o
seu papel na promoção da atratividade das regiões, enquanto
“elemento estratégico indutor de competitividade dos territórios,
gerador de emprego e riqueza, dinamizador da coesão social e
territorial e instrumento de afirmação internacional das comunidades”
(VEIGA et al., p.124) e, ainda, como veículo de coesão e inovação social
e territorial, afirmando e fazendo reconhecer as identidades
comunitárias e territoriais (ANDRÉ et al., 2014).
Muitos dos problemas enfrentados por esses territórios são, na
verdade, transversais: padrão de especialização produtiva assente em
atividades de reduzido valor acrescentado e de baixa intensidade
tecnológica, forte segmentação do mercado de trabalho, emprego
precário, desemprego estrutural, pobreza e exclusão social, taxas
significativas de abandono escolar precoce, ineficiente utilização e
gestão de recursos no que respeita ao solo e recursos naturais,
vulnerabilidades face a riscos naturais e alterações climáticas, e
debilidades na proteção dos valores ambientais (INE, 2015b;
GOVERNO DE PORTUGAL, 2014a). Na procura de soluções, o
desenvolvimento local e regional como objetivo de políticas públicas de
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desenvolvimento territorial convoca múltiplas dimensões: coesão
econômica, governança adaptativa (FERRÃO, 2012; SCHMIDTet al.,
2013), proteção do ambiente e coesão social.O conceito de coesão
territorial permite interligar estas dimensões, fazendo da
sustentabilidade e do processo de transformação para que remete
(RAMOS; PATRÍCIO, 2014), a dimensão que sustenta a conceção
dessas políticas.
Essa perspetiva encontra-se ancorada ao nível das políticas
públicas europeias, em geral, e portuguesas, em particular, nos
documentos Europa 2020 (COMISSÃO EUROPEIA, 2010) e Portugal
2020 (GOVERNO DE PORTUGAL, 2014a), respectivamente. No
primeiro documento estabeleceu-se a prioridade de tornar as
economias dos estados-membros da UE inteligentes (desenvolvendo
uma economia baseada no conhecimento e na inovação), sustentáveis
(promovendo uma economia mais eficiente em termos de recursos,
mais ecológica e mais competitiva) e inclusivas (favorecendo uma
economia com níveis elevados de emprego que assegure a coesão
económica, social e territorial) e, nesta medida, capazes de alcançar,
no horizonte temporal 2014-2020, níveis elevados de emprego, de
produtividade e de coesão. No segundo documento, que adaptou e
operacionalizou, para Portugal, a referida estratégia de crescimento e
reúne os Fundos Estruturais e de Investimento Europeus (FEIE)
4
que
concorrem para a sua concretização, são identificadas prioridades de
intervenção em quatro domínios principais: competitividade e
internacionalização; inclusão social e emprego; capital humano; e
sustentabilidade e eficiência no uso de recursos. Esta matriz incorpora,
adicionalmente, dois domínios transversais relacionadas com a
reforma da administração pública e uma intervenção integrada a nível
territorial.
Este artigo apresenta os resultados das análises bibliográfica,
documental e de estatística georreferenciada concernentes às várias
dimensões-chave do desenvolvimento local e regional enquanto
4
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), Fundo Social Europeu (FSE),
Fundo de Coesão (FC), Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e
Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e da Pesca (FEAMP). O FEDER, o FSE e FC são
abrangidos pela política de coesão. Todas as regiões da UE são elegíveis para
financiamento do FEDER e do FSE, mas só as regiões menos desenvolvidas são elegíveis
para apoio do FC. Os fundos Feader no âmbito da política agrícola comum e FEAMP no
âmbito da política comum das pescas são destinados, respetivamente, às necessidades
das regiões rurais e marítimas.
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objetivo de políticas públicas de desenvolvimento territorial, em
Portugal.
Metodologia
Os resultados apresentados no presente estudo, a sua análise e
as conclusões desta retiradas seguem uma abordagem compreensiva,
isto é, simultaneamente, quantitativa, descritiva e interpretativa, com
recurso à análise estatística georreferenciada, à observação
documental e à seleção e estudo de instrumentos legislativos,
orientações nacionais e europeias, e de literatura especializada sobre o
tema.
A análise estatística georreferenciada que permitiu a
construção dos mapas apresentadas ao longo deste texto fez incidir o
seu foco num conjunto de cinco variáveis relevantes para o tratamento
da problemática em causa: volume de comércio internacional de bens
(em Euros), para o ano de 2015; despesas globais em ambiente (em
Euros por 1.000 habitantes), para o ano de 2014; receitas globais em
ambiente (em Euros por 1.000 habitantes), para o ano de 2014; número
de beneficiárias/os do rendimento social de inserção
5
(por 1.000
habitantes em idade ativa), para o ano de 2014; e número de pequenas
e médias empresas (PME) distinguidas, no ano de 2014, como “PME
Excelência”
6
.Note-se que a escolha do período a que se reportam os
dados foi condicionada pelo último ano em que, à data da realização da
investigação, se encontrava disponível informação sobre cada uma das
variáveis anteriormente listadas.
A unidade de análise escolhida foi o município, pelo detalhe e
pormenor que permitiu incutir ao estudo realizado. Como tal, foram
utilizados dados, referentes às cinco variáveis supramencionadas,
associados a cada um dos 308 municípios portugueses (278 localizados
no território continental de Portugal, 19 localizados da Região
Autónoma dos Açores e 11 localizados na Região Autónoma da
Madeira).
5
Para mais informações sobre o rendimento social de inserção, consultar:
http://www.seg-social.pt/rendimento-social-de-insercao.
6
A qualificação de “PME Excelência” é atribuída com base num conjunto vasto de
critérios, como autonomia financeira, crescimento do volume de negócios ou
rendibilidade dos capitais próprios. Em 2014 foi atribuído o estatuto de PME Excelência
a 1845 PME. Para mais informações sobre os critérios conducentes à classificação de
uma empresa como “PME Excelência”, consultar: http://www.iapmei.pt/iapmei-
mstplartigo-01.php?temaid=156&msid=6.
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A informação que serviu de suporte à análise estatística com
recurso a geoprocessamento teve como fonte, dados disponibilizados
pelo Instituto Nacional de Estatística (INE)
7
e pelo Instituto de Apoio
às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI)
8
.
Resultados
(a) Competitividade e internacionalização
Estudos e relatórios de diagnóstico realizados recentemente
(INE, 2015b; MATEUS, 2015) apontaram como condicionadores da
melhoria da competitividade da economia portuguesa e de um
desempenho mais exposto à concorrência internacional, os seguintes
fatores: o perfil de especialização produtiva, pela insuficiente
relevância das atividades produtoras de bens e serviços
transacionáveis ou internacionalizáveis, e a reduzida intensidade de
tecnologia e conhecimento no tecido produtivo; as fragilidades ao nível
da qualificação dos empregadores e dos empregados das PME e a
reduzida complexidade e inovação das suas estratégias de negócio; e,
por fim, as condições e custos de contexto da própria atividade
empresarial, remetendo para as condições de financiamento, o custo e
o tempo de transporte por relação com a distância dos destinos de
exportação e, ainda, para os custos públicos resultantes do
funcionamento da própria administração pública portuguesa.
Neste enquadramento, a que se deve ainda somar a exposição
da economia portuguesa aos efeitos da crise econômica e financeira
internacional e os efeitos que esta produziu nas regiões portuguesas, as
políticas públicas, e em particular as intervenções cofinanciadas pelos
fundos comunitários, deverão articular-se à orientação geral da
política económica nos termos estabelecidos no acordo de parceria
Portugal 2020. A prioridade de intervenção associada à
competitividade e à internacionalização, no quadro dos instrumentos
financeiros, reporta ao Programa Operacional Competitividade e
Internacionalização (GOVERNO DE PORTUGAL, 2014b) que
canalizará os fundos europeus estruturais e de investimento para o
período 2014-20 e se orienta, fundamentalmente, para as regiões NUTS
II
9
menos desenvolvidas do continente português: Norte, Centro e
Alentejo. A sua programação articula-se com a Estratégia de Fomento
7
Disponíveis em: https://www.ine.pt.
8
Disponíveis em: http://www.iapmei.pt.
9
Em Portugal, a NUTS II inclui sete regiões: Norte, Centro, Área Metropolitana de
Lisboa, Alentejo, Algarve, Região Autónoma dos Açores e Região Autónoma da Madeira.
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Industrial para o Crescimento e Emprego2014-2020 (GOVERNO DE
PORTUGAL, 2013) o Plano Estratégico dos Transportes e
Infraestruturas (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2014) e a Estratégia
de Investigação e Inovação para uma Especialização Inteligente
(GOVERNO DE PORTUGAL, 2014c) e, transversalmente,com a
Estratégia Cidades Sustentáveis2020(DGT, 2015).
De salientar, pelo seu potencial de impacto no desenvolvimento
dos territórios, a Estratégia de Investigação e Inovação para uma
Especialização Inteligente, e a Estratégia Cidades Sustentáveis 2020. A
primeira, pela articulação multinível (país, região, setores) de
recursos, políticas, atores e stakeholders que deverá orientar a sua
implementação nos territórios; a segunda, alinhada com o reforço da
dimensão estratégica do papel das cidades, assumidas como suporte e
palco privilegiado da integração e territorialização das políticas
públicas por intermédio, simultaneamente, de um fortalecimento
sustentável do sistema urbano e da melhoria da qualidade de vida das
populações e assentando, portanto, no pressuposto de que um
incremento da sustentabilidade das cidades conduzirá, igualmente, a
um incremento da competitividade do país.
Justamente em termos da sua posição competitiva
internacional, no Global Competitiveness Index
10
, Portugal obteve uma
pontuação global de 4,5pontos em 7 pontos possíveis e o 38.º lugar
entre 140 países. Essa posição reflete, entre outros fatores, “um ritmo
insuficiente de inserção nos dinamismos do mercado interno europeu e
da globalização, bem como dificuldades específicas de construção de
uma especialização de produtos e diversificação de mercados”
(GOVERNO DE PORTUGAL, 2014b, p.13).Um dos exemplos
paradigmáticos deste fenômeno são as profundas assimetrias litoral-
interior
11
, que se verificam ao nível do contributo dos municípios para
o comércio internacional de bens (Mapa 1).
10
Reconhecido como uma classificação de referência para a competitividade. Mais
informações em: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-
2016/competitiveness-rankings/
11
Acerca deste tópico, consultar Correia e Catarino (2016).
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Mapa 1: Comércio internacional (€) de bens, por município, 2015
Fonte: elaboração própria com base em dados disponibilizados pelo INE.
Essa diferenciação, facilmente notada numa faixa litoral que se
estende desde Região de Lisboa, para Norte, até ao Alto Minho, é
particularmente acentuada ao nível da Área Metropolitana de Lisboa
(com os municípios de Lisboa, Setúbal, Palmela e Sintra que
contribuíram com exportações acima dos 100 milhões de Euros) e da
Área Metropolitana do Porto (onde se destaca o município de Vila
Nova de Gaia).
Relativamente à extensão dos mercados externos, outras das
fragilidades diagnosticadas no Programa Operacional Competitividade
e Internacionalização (GOVERNO DE PORTUGAL, 2014b) foi a
prevalência das exportações intra-UE de bens e serviços, que
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representaram, em 2014, 69,1% do total de exportações, com um
crescimento de 2,7% face ao ano anterior (acima do aumento de 1,8%
registado para a globalidade da Zona Euro). Os dados relativos à
exportação de bens por regiões NUTS II (INE, 2015c) revelam que o
Norte e a Área Metropolitana de Lisboa pontificam nas transações,
tendo as empresas aí sediadas sido responsáveis, no seu conjunto, por
70,6% das exportações de bens para o exterior em 2013 e por 70,0% em
2014. Em todas as regiões do país, com exceção da Região Autónoma
da Madeira, o peso do comércio intra-UE foi superior ao do comércio
extra-UE.
Outro exemplo deste fenômeno é a distribuição geográfica das
empresas qualificadas pelo IAPMEI com o estatuto de “PME
Excelência”, no ano de 2014 (Mapa 2).
Mapa 2: Distribuição das PME Excelência, por município, 2014
Fonte: elaboração própria com base em dados disponibilizados pelo IAPMEI.
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Trata-se de um conjunto de empresas representativas de vários
setores de atividade (agricultura, comércio, construção, indústria,
serviços, transportes e turismo) que anualmente apresentam os
melhores desempenhos económico-financeiros e de gestão, e
contributos ativos para a economia e o emprego nacionais. Uma vez
mais, é fácil de observar no Mapa 2 uma forte litoralização na
distribuição destas empresas, em particular, no litoral Oeste entre os
municípios de Viana do Castelo e de Setúbal.
(b) Governação territorial e aquisição de competências
Novos modelos e objetivos de governação, reconstrução
conceptual e revalorização do conceito surgem associados à crescente
complexidade da organização territorial, ao fortalecimento das
intervenções territoriais de base regional ou local, e a uma maior
descentralização e abertura do Estado à sociedade civil (CHAMUSCA,
2013).
No quadro da UE, o Livro Branco sobre a Governança Europeia
(COMISSÃO EUROPEIA, 2001) fixou o objetivo de incutir uma ampla
dinâmica democrática através de uma vasta reforma assente em cinco
princípios cumulativos: abertura (com destaque para a transparência e
a comunicação das decisões), participação (fazendo implicar os
cidadãos de forma mais sistemática na elaboração e na aplicação das
políticas), responsabilização (com clarificação do papel de cada
interveniente no processo de decisão e assunção da sua
responsabilidade e atribuições), eficácia (decisões tomadas ao nível e
no momento adequados para produzir os efeitos desejados) e, por fim,
coerência (a diversidade de políticas requererá um esforço sustentado
de coerência organizativa).
O modelo de governação do Acordo de Parceria e dos
programas para o período 2014-2020, bem como a respectiva
arquitetura institucional, visam à simplificação do modelo de
governação através de uma clara separação entre a orientação política
e as responsabilidades técnicas, de um maior envolvimento das partes
interessadas, de orientação para os resultados (prestação de
contas/accountability), e da definição de regras comuns de
financiamento que assegurem não só condições de justiça e
transparência, mas que também promovam a concorrência entre os
beneficiários e facilitem o acesso dos beneficiários ao financiamento.
A opção por programas operacionais regionais é paradigmática
dessa perspectiva que procura: por um lado aproximar o Estado às
pessoas, valorizando “a natureza coletiva que se envolve na regulação
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e tomada de decisões a todos os níveis” (FERRÃO, 2016, p.238),
articulando territorialmente as políticas públicas e integrando os
diversos níveis espaciais no modelo institucional de organização da
decisão, com ganhos na adequação das respostas aos territórios, de
participação, responsabilização e eficiência; por outro, de intervir na
própria modernização administrativa e na capacitação institucional e
humana da administração pública e dos seus serviços. Para responder
a esses desafios serão privilegiadas as intervenções que reforcem a
oferta de serviços mais descentralizados e mais eficazes na interação
com os cidadãos e as empresas, incluindo a oferta de serviços
totalmente desmaterializados, e que implementem novos modelos de
organização e de colaboração entre serviços e níveis de governo, bem
como ações de capacitação/adaptação dos recursos humanos a esses
processos de mudança e de formação em competências técnicas e de
gestão.
(c) Sustentabilidade ambiental e eficiência na utilização dos
seus recursos
Em 2014, a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) analisou,
pela sua particular relevância para Portugal, a evolução de dois
processos-chave de transformação de longo prazo que têm impacto
alargado (em territórios e pessoas) e causam transformações
multidimensionais (sociais, económicas, políticas, etc.): a
intensificação da competição mundial por recursos e as consequências
das alterações climáticas (APA, 2014). Sobre o primeiro processo, a
extração de recursos não-renováveis de minerais, metais e
combustíveis fósseis tem aumentado de forma continuada, sobretudo,
impulsionada pelo desenvolvimento industrial e tecnológico e a
evolução dos padrões de consumo, colocando a economia europeia,
estruturalmente dependente de recursos importados, face ao risco da
crescente competição por recursos. Já sobre o segundo processo,
espera-se que as alterações climáticas ameacem cada vez mais os
ecossistemas naturais e a sua biodiversidade.
A abordagem para responder a esses constrangimentos foi
estruturada no Acordo de Parceria em três vetores. O primeiro,
remetendo para uma economia de baixo carbono associada à promoção
da eficiência energética e à produção e distribuição de energias
renováveis; o segundo, relativo à prevenção de riscos e adaptação às
alterações climáticas; e, por fim, o terceiro, de reforço à proteção do
ambiente (água, biodiversidade, recuperação de passivos ambientais e
qualificação do ambiente urbano).
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Portugal, apesar de se enquadrar na realidade europeia de
dependência energética do exterior, dispõe de uma grande diversidade
e abundância de recursos endógenos (água, vento, sol, biomassa). A
não existência de reservas de energias fósseis justifica a aposta nas
energias renováveis e na eficiência energética. A contribuição das
fontes renováveis endógenas, em 2009 e em 2013, correspondeu a
22,4% e a 48,8%, respetivamente, do consumo total de energia primária
e da produção total de eletricidade (INE, 2014). Em 2014, a produção
de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis correspondeu a
61,4% do total de eletricidade produzida em Portugal (INE, 2015a), o
que faz de Portugal uma referência ao nível do contexto europeu. As
prioridades de intervenção dos fundos comunitários e os investimentos
a concretizar em Portugal até 2020 visam a promover, justamente, a
eficiência energética (tecnologias e sistemas energeticamente
eficientes) e a diversificação de fontes de energia de baixo carbono
(planos de mobilidade ecológica), envolvendo os cidadãos, as empresas
(com destaque para o setor dos transportes) e o setor público
(administração pública central e local).
No Climate Change Performance Index (BURCK et al., 2016)
Portugal posicionou-se, na classificação geral de 2016, como o 19.º país
com melhor desempenho relativamente às políticas na área das
alterações climáticas numa lista de 58 países industrializados que, no
seu conjunto, são responsáveis por mais de 90% das emissões de gases
com efeito de estufa. De registrar a descida significativa de Portugal,
em relação aos dados de 2015 (BURCK; MARTEN; BALS, 2015), com
uma queda de 10 posições no ranking e passando de uma classificação
“boa” para uma classificação “moderada”, quando são consideradas
todas as categorias da avaliação (nível das emissões, desenvolvimento
das emissões, energias renováveis, eficiência energética e política
climática).
Como país do sul da Europa, Portugal apresenta características
climáticas e topográficas que o posicionam na lista dos países europeus
mais sensíveis aos impactos das alterações climáticas sobre a
sociedade, a economia e os ecossistemas (BORREGO et al., 2009) e
uma resposta política eficaz e adequada para enfrentar as alterações
climáticas exige, como registou Fonseca, P. (2014, p.147), “respostas
complexas e dispendiosas, ... uma profunda cooperação global, ...
cedências significativas de todos os atores, assim como uma mudança
célere e radical do sistema energético mundial”.
Ao nível da ação política destacam-se três instrumentos: o
Quadro Estratégico para a Política Climática (APA, 2015a), o
Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (APA,
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2015b) e a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas
(APA, 2015c). O primeiro desses instrumentos estabeleceu os objetivos
e instrumentos de política climática, bem como os instrumentos de
monitorização, comunicação, financiamento e governação; o segundo,
as linhas de orientação para políticas e medidas setoriais e, por fim, o
terceiro estabeleceu os objetivos, as atividades e o modelo de
organização e funcionamento da estratégia até 2020, com vista a
promover uma resposta integrada das diversas políticas públicas às
alterações climáticas e na sua operacionalização, designadamente, nos
territórios.
Do lado dos cidadãos, os resultados da consulta pública
mundial World Wide Views on Climate and Energy (BEDSTED;
MATHIEU; LEYRIT, 2015) realizada em Portugal em 2015 revelaram
a elevada preocupação da sociedade civil com o tema das alterações
climáticas, otimismo quanto aos impactos de medidas destinadas ao
seu combate na vida quotidiana, reconhecidas como uma oportunidade
para melhorar a qualidade de vida, e o seu apoio expresso a uma
intervenção decisiva sobre este problema, indicando “que a opinião
cidadã está a favor de políticas mais incisivas de combate às alterações
climáticas” (FONSECA, S.; SCHMIDT; DELICADO, 2015, p.23).
Os impactos agregados globais das alterações climáticas são
riscos para a economia global e um dos fatores-chave da perda de
biodiversidade, a par da alteração dos habitats, a exploração excessiva
dos recursos naturais, a introdução e propagação de espécies exóticas
invasoras. A Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020,
reconhecendo isso mesmo, definiu como objetivo central “travar a
perda de biodiversidade e a degradação dos serviços ecossistémicos na
UE até 2020 e, na medida em que tal for viável, recuperar essa
biodiversidade e esses serviços, intensificando simultaneamente o
contributo da UE para evitar a perda de biodiversidade ao nível
mundial” (UNIÃO EUROPEIA, 2011, p.2).
Com os custos em oportunidades socioeconômicas do
incumprimento desse objetivo estimados em 50 mil milhões de euros
por ano, a Revisão Intercalar da Estratégia de Biodiversidade da UE
para 2020 (COMISSÃO EUROPEIA, 2015), realizada em 2015, conclui
que, não obstante os progressos obtidos no estabelecimento de quadros
políticos, na melhoria da base de conhecimentos e na criação de
parcerias, para uma melhoria sustentada da biodiversidade no terreno,
estas iniciativas terão de ser traduzidas em ações concretas aos níveis
nacional, regional e local.
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No Flash Eurobarometer 379: Attitudes towards
biodiversity,realizado em 2013 pela Comissão Europeia
12
verificou-se
que só 43% dos portugueses inquiridos sabia o significado do termo
biodiversidade, 29% já tinha ouvido falar mas não sabia o que
significava, e 29% nunca tinha ouvido falar no termo. Adicionalmente,
40% declararam não estar bem informados sobre o tema e 91%
manifestaram-se totalmente de acordo quanto à ideia de que mais
informação disponibilizada aos cidadãos ajudará à proteção da
biodiversidade. Por outro lado, a informação recolhida nas Estatísticas
do Ambiente, para o ano de 2014 (INE, 2015a), apontando a diminuição
do número de auditores ambientais acreditados, de Organizações Não
Governamentais de Ambiente (ONGA) e de sapadores florestais, entre
outros agentes promotores da sustentabilidade ambiental, sugere
alguma indiferença da sociedade civil pelas questões ligadas à
proteção do ambiente.
Já a análise das despesas em ambiente permitiu verificar que,
em 2014, os municípios concentraram 75,9% do total dessa despesa
com atividades de gestão de resíduos (recolha, transporte e destino
final, varredura e limpeza urbana), seguindo-se as despesas com
aproteção da biodiversidade e paisagem, que aumentaram 12,8%, nesse
mesmo ano, com destaque para as relacionadas com os corpos de
bombeiros e o apoio às associações de bombeiros voluntários (INE,
2015a).
Portugal abrange três regiões biogeográficas (Mediterrânica,
Atlântica e Macaronésia) e duas regiões marinhas (Mar Atlântico e
Mar da Macaronésia) o que o torna, na verdade, um dos países
europeus mais ricos em biodiversidade.
Não obstante, como se pode observar pela leitura do Mapa 3 e
do Mapa 4, é significativo o contraste entre as despesas dos municípios
em ambiente e a sua capacidade para obter receitas próprias nesse
domínio.
12
Síntese, em inglês, disponível em:
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_379_fact_pt_en.pdf
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Mapas 3 e 4: Despesas (esquerda) e receitas (direita) em ambiente
(€/1.000 hab.), por município, 2014
Fonte: elaboração própria com base em dados disponibilizados pelo INE.
(d) Coesão social
Uma das formas, senão mesmo a única forma de combate eficaz
de combate às assimetrias geográficas descritas em (a), (b) e (c) e
ilustradas nos Mapas 1 a 4, passa pelo desenho e implementação de
políticas públicas que promovam a coesão social. A coesão social é,
sem dúvida, um tema vasto que justifica, por si só, um artigo
autônomo. No entanto, é um tópico de tal modo incontornável num
texto que, como o atual, aborda os determinantes estratégicos do
desenvolvimento local e regional, que não é possível evitar uma breve
menção.
Criando com o intuito de dar apoio a cidadãos em risco de
exclusão social e carência económica grave, o rendimento social de
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inserção, que inclui uma prestação pecuniária com vista a suprir
necessidades básicas, constitui um bom exemplo de como as políticas
públicas podem ser implementadas para combater assimetrias locais e
regionais.O Mapa 5 permite verificar que as zonas territoriais com uso
mais intensivo deste instrumento de coesão social são precisamente as
zonas que, nos Mapas 1 a 4, surgiam como mais desfavorecidas.
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Mapa 5: Beneficiárias/os do rendimento social de inserção (/1.000
habitantes em idade ativa), por município, 2014
Fonte: elaboração própria com base em dados disponibilizados pelo INE.
Esses resultados não podem deixar de ser vistos como
animadores e indicativos de que é possível a Portugal, por intermédio
dos instrumentos de políticas públicas adequados, promover
estratégias de desenvolvimento local e regional que combatam as
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assimetrias geográficas que tendem, de outro modo, a instalar-se
enquanto consequências inevitáveis das vivências das sociedades do
século XXI.
Conclusão
A conclusão de um texto desta natureza reveste-se,
necessariamente, de um cariz prescritivo. O mesmo é dizer que o
objetivo consiste na identificação e sugestão de alguns caminhos que
possam vir a ser seguidos pelas administrações locais e regionais e
mesmo pela administração central, ao nível das estratégias e políticas
públicas, com vista a um desenvolvimento local e regional que combata
alguns dos problemas identificados nesta pesquisa.
Relativamente ao vetor competitividade e internacionalização
(a) um modelo que possa fazer face a essas fragilidades
assimetricamente distribuídas pelas regiões e reforçar, por
conseguinte, a intensidade exportadora e promover a
internacionalização de empresas, marcas e serviços diferenciados e
com maior incorporação de valor acrescentado, deverá estar assente
numa estratégia que passa, em primeira linha, pela dinamização das
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional
13
. Ao nível
macroeconômico, realça-se uma estratégia de competitividade
equilibrada biface (SOUSA, 2015): por um lado, que privilegie a
atração do investimento direto estrangeiro e, considerando a
importância do triângulo Europa–América–África, potencie as
sinergias da lusofonia e a vertente atlântica (SOUSA, 2013); por outro,
que a par dos bens transacionáveis, canalize recursos para outros
setores de economia doméstica, nomeadamente, para as PME. No
quadro da política externa e da sua articulação com o processo de
internacionalização, destaca-se a ação diplomática ligada a questões
econômicas e financeiras (COSTA, 2009; PARREIRA, 2007), a
importância de uma abordagem multilateral do comércio mundial e do
investimento global (BERGEIJK, 2009), o papel das redes na
operacionalização da diplomacia econômica (BALÃO, 2009), e a
importância das relações públicas internacionais na sua articulação
com a diplomacia mediática, cultural e econômica (SEBASTIÃO,
2015).
13
Instituições públicas com a incumbência de executar as políticas de ambiente, de
ordenamento do território e cidades e de desenvolvimento das regiões do Norte, Centro,
Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve, contribuindo para a competitividade e coesão
do território nacional.
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No que concerne ao segundo vetor, governação territorial e
aquisição de competências (b), a conclusão é perfeitamente direta e
inequívoca: existe um imperativo para que se consiga conseguir
melhor governação, mais formação dos recursos humanos e orientação
para uma perspetiva de governação em que as passagens entre os
níveis local, regional e nacional seja melhor compreendida e tratada. A
esse propósito a academia tem um importante contributo a dar no
desenvolvimento de conhecimento teórico e prático ao nível da
governação entre os vários níveis de agregação.
Ao nível do terceiro vetor, sustentabilidade ambiental e
eficiência na utilização dos seus recursos (c), a conclusão que pode ser
retirada sobre a biodiversidade, os serviços dos ecossistemas e a
importância do território como variável de desenvolvimento econômico
e social encontra-se bem sintetizada pelo MAOTE (2015, p.9):
As inconsistências de ordenamento do território constituem
uma das principais ameaças à biodiversidade, pelo que os
instrumentos de gestão territorial devem identificar os recursos e
valores naturais, as áreas agrícolas e florestais, a estrutura ecológica,
articulando localizações e condições de permanência, por forma a
garantir as funções dos territórios.
Finalmente, no que respeita ao vetor da coesão social (d)
importa notar que, como salientou Baleiras (2014), o bem-estar de
quem vive num determinado lugar depende, para além dos tradicionais
stocks de trabalho e capital, de uma interação complexa entre fatores
endógenos e exógenos. Por outro lado, a alteração no perfil de valor
acrescentado, com os níveis de produtividade mais elevados a serem
gerados pelas indústrias intensivas em conhecimento, e a necessidade
de compatibilizar o progresso no curto prazo com a sustentabilidade
ambiental têm dado visibilidade à importância de fatores imateriais e
intangíveis,como a qualidade da governação ou a criatividade, no
crescimento e no desenvolvimento dos territórios. Os instrumentos de
políticas públicas que promovam a coesão social adquirem, pois, um
relevo determinante enquanto aglutinadores das ambições da
sociedade ao nível desses fatores imateriais e intangíveis.
Sugere-se que estudos futuros sobre o tema se foquem, por um
lado, na monitorização e avaliação dos resultados das políticas públicas
elencadas ao longo deste texto (de modo a ser possível aferir quais as
mais capazes de atingir os resultados desejados com maior eficácia,
eficiência e qualidade) e, por outro lado, enveredem por um caminho
de análise internacional comparada acerca dos determinantes
estratégicos do desenvolvimento local e regional. Em particular, pela
proximidade histórica e cultural à realidade portuguesa, esta análise
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comparada deverá ter como alvos prioritários os países da América-
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