A Política Externa Brasilia e sua Projeção International: um projeto caracterizado pela continuidade

Full text

MERCOSUL:
Uma visão estratégica às
vésperas de seu 20º
aniversário
VOLUME 1 - ANO VII - 2012
www.cebri.org.br
ARTIGOS
A Política Externa
Brasileira e sua Projeção
Internacional:
um projeto caracterizado
pela continuidade
Miriam Gomes Saraiva
Marcelo M. Valença

Quem Somos
O Centro Brasileiro de Relações Internacionais - CEBRI, sediado no Rio de Janeiro, é uma OSCIP (Organização da
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O CEBRI produz igualmente informação e conhecimento especíco na área externa e propostas para a elaboração de
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Antonio José Ferreira Simões
CEBRI Artigos
Volume 1 - Ano VII - 2012
A Política Externa Brasileira e sua
Projeção Internacional:
um projeto caracterizado pela
continuidade1
Prof. Gilberto De Martino Jannuzzi
Autores: Miriam Gomes Saraiva2 e Marcelo M. Valença3 e 4
1 Este trabalho é uma versão ampliada e revisada do artigo Brasil: potencia regional con intereses globales publicado na
revista Diálogo Político, número 4 de 2010.
2Possui graduação em História e mestrado em Relações Internacionais pela PUC-Rio, e doutorado em Ciência Política
pela Universidad Complutense de Madrid. Foi Visiting Fellow no Instituto Universitário Europeu (Florença). É profes-
sora/pesquisadora e coordenadora do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade do Estado
do Rio de Janeiro. É bolsista de Produtividade do CNPq. Desenvolve seu trabalho nas áreas de política externa brasileira,
política externa comparada e integração regional.
3Doutor em Relações Internacionais (PUC-Rio, 2010). Bolsista recém-doutor e professor colaborador do Programa de
Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGRI/UERJ). Seus temas de
pesquisa se localizam principalmente na área de Estudos de Guerra e de Paz, Segurança Internacional e Direito Internac-
ional, e envolvem temas de economia política do conito armado, gestão de conitos armados, intervenção humanitária
e integração regional.
4 O autor agradece à Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ) pela
bolsa de pós-doutorado que permitiu nanciar, parcialmente, a produção deste trabalho.
A Política Externa Brasileira e sua Projeção Internacional:
um projeto caracterizado pela continuidade

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Antonio José Ferreira Simões
Prof. Gilberto De Martino Jannuzzi
Resumo
O artigo aponta a maior visibilidade do Brasil na política internacional e atribui como
responsável por isso a manutenção, quase perene, de dois objetivos de longo prazo da política externa
brasileira. São esses a busca por autonomia e a maior projeção no plano internacional. O argumento
se sustenta na análise histórica dos paradigmas americanista e globalista e a sua revisão com os
paradigmas institucionalista pragmático e autonomista. Através destes marcos, é possível perceber que
a continuidade da política externa brasileira e o desenvolvimento de estratégias especícas para atingir
aqueles objetivos se mantêm coerentes mesmo com mudanças de governo e de regime.
A Política Externa Brasileira e sua Projeção Internacional:
um projeto caracterizado pela continuidade

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Durante as duas últimas décadas as estratégias de política externa brasileira foram marcadas
por um exercício contínuo de projeção e liderança do país, tanto no plano regional, quanto no global.
Os formuladores da política externa nacional inseriram o país no círculo de players políticos de
relevância junto a potências tradicionais através de uma retórica caracterizada pelo maior engajamento
internacional do Brasil.
Neste sentido, o governo brasileiro, desde o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso,
incentivou a participação mais ativa em foros multilaterais, bem como o papel de mediador de conitos
e disputas regionais e internacionais, dentre outras ações que buscavam aumentar o prestígio brasileiro.
Tal envolvimento na consolidação de uma ordem internacional estável e não-violenta fez com que a
importância buscada pelo Brasil se traduzisse em legitimidade política e garantisse ao país status de
player internacional.
Com essa legitimidade, o papel de player internacional passou a ser desempenhado em diferentes
bases – como economia, boa governança, desenvolvimento e direitos humanos –, garantindo um
lugar de destaque para o país na política internacional. Consequentemente, uma parcela maior de
responsabilidade, voz e participação no plano global foram obtidos, consolidando uma prática política
internacional que tradicionalmente orienta a política externa brasileira.
Este artigo tem o objetivo de, ao promover uma historiograa dos paradigmas que orientam a
política externa brasileira desde o início do século XX, demonstrar que esta sempre buscou consolidar
uma posição de relevância do país na política internacional. Ao apontar que a política externa brasileira
é marcada pela continuidade – especialmente graças ao papel desempenhado pelo Itamaraty como
corpo burocrático formador e agregador das estratégias de política externa –, o artigo mostra que o
destaque dado ao país recentemente pode ser entendido como o sucesso de uma estratégia de longo
prazo orientada em dois eixos.
O primeiro eixo é a busca por autonomia. Mesmo que essa busca tenha assumido diferentes
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perspectivas ao longo dos séculos XX e XXI, há de se apontar uma uniformidade5. O segundo é o
desejo de ocupar posição de destaque no plano internacional, o que decorre da busca por autonomia.
Estes dois eixos indicam a continuidade da política externa brasileira em torno de princípios gerais e
que, combinados, ajudam a compreender os objetivos e perspectivas daquela.
A continuidade da política externa brasileira não signica, contudo, que não haja momentos de
descontinuidade. Sua importância está ao exacerbar a lógica da continuidade, não comprometendo
as diretrizes gerais das estratégias de política externa, ainda que evidenciem novos posicionamentos,
seja em função da mudança de regime ou de particularidades do governo. A prioridade dada pelo
governo Lula junto à América do Sul (Saraiva, 2011b), por exemplo, não afeta o desejo geral da política
externa de maior projeção internacional, mas aparece como aspecto necessário para que este objetivo
seja atingido.
Assim, a atuação recente brasileira nos níveis regional e global é condizente com o histórico
de estratégias de sua política externa. A ambição em conquistar novos espaços políticos na arena
internacional não é nova, ainda que seja mais explícita atualmente, e reete os dois eixos mencionados
anteriormente, a busca por autonomia e projeção internacional. As estratégias denidas no processo
decisório político evidenciam a adequação entre os paradigmas de política externa aos incentivos e
constrangimentos percebidos no plano internacional.
O artigo explora historicamente os paradigmas de política externa brasileira mostrando como
estes corroboram para a consolidação do país como um ator de relevância para a ordem internacional.
Apresentando em um primeiro momento os paradigmas americanista e globalista e, em sequência,
o institucionalismo pragmático e o autonomismo, o artigo defende que estes paradigmas são bases
coerentes para a sustentação da continuidade de sua política externa, reetindo no papel buscado pelo
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5Não só a busca por autonomia como também o próprio entendimento do que constitui autonomia é estabelecido a par-
tir da análise do contexto internacional, da estratégia nacional de desenvolvimento e dos cálculos dos formuladores da
política externa conforme suas percepções políticas e as visões do que constitui o interesse nacional diante da conjuntura
internacional. Classicações como autonomia vis a vis o exterior, autonomia pela participação, autonomia pela inte-
gração, autonomia pela diversicação foram usados por estudiosos da área.

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país atualmente.
Para atingir os objetivos a que nos propomos, nosso argumento é desenvolvido em quatro seções
e a conclusão. A primeira localiza a origem histórica e explica o papel dos paradigmas americanista e
globalista na construção dos interesses brasileiros. Defendemos que estes modelos, que se mantem em
alternância até a crise dos paradigmas, no início da década de 1990, ancoram a atuação contemporânea
brasileira na política internacional.
A segunda seção parte dessa crise e aponta os novos rumos tomados pela política externa. Há a
conformação de dois novos paradigmas, o institucionalista pragmático e o autonomista, respectivamente
nos governos de Fernando Henrique Cardoso e Lula.
A terceira examina as ações brasileiras durante o governo de Lula, que expressaram e tornaram
mais visível o engajamento brasileiro por um papel de maior destaque no plano internacional, de forma
coerente em relação ao histórico do país, baseado na demanda por maior participação internacional.
A última seção do artigo aponta tendência do governo de Dilma Rousse de manter o projeto
de seu antecessor para retomar a ideia de continuidade da política externa brasileira para mostrar como
esta é construída a partir de vários níveis de atuação, regional e internacional. Percebemos, assim, que
conforme estes níveis são consolidados, há a busca por novos espaços de atuação e de inuência.
Os paradigmas americanista e globalista na construção da política externa brasileira
A política externa brasileira foi marcada durante boa parte do século XX por dois paradigmas,
o americanista e o globalista. Estes não só constituíram a maneira como o Brasil enxergava seu papel
na política internacional, como também sustentaram a busca pelos objetivos de longo prazo almejados
pelo país, a sua autonomia e a projeção no plano internacional.
O americanismo surge no nal do século XIX e tem como característica a busca pela aproximação
aos Estados Unidos como forma de favorecer o aumento dos recursos de poder brasileiros no sistema
internacional. A parceria entre os dois países teria caráter pragmático e permitiria ganhos mútuos.
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Enquanto os Estados Unidos ganhariam um aliado na América do Sul, reforçando os preceitos da
Doutrina Monroe, o Brasil reforçaria seu poder político no continente, aproximando-se de seus vizinhos
e afastando eventuais contestações aos seus interesses. A parceria com os EUA fortaleceria também a
posição brasileira diante de eventuais disputas com países europeus (Pinheiro, 2004, p. 14-16).
As diretrizes do paradigma americanista predominaram na política externa brasileira durante
as cinco primeiras décadas do século passado. Parte disso se deveu à ascensão norte-americana na
política internacional, que contribuiu para seu fortalecimento e para a crença de que uma aproximação
aos Estados Unidos era a forma mais eciente do Brasil atingir seus objetivos. Merke (2008) aponta
este comportamento como um das duas tradições da política externa brasileira durante o século XX: a
realista-liberal. Em seu ponto de vista, ambas têm em comum a importância dada à busca de um papel
de potência regional e/ou global e aos esforços para manter a política externa acima de divergências
domésticas mas a realista-liberal buscaria uma aliança com os Estados Unidos como recurso para
atingir seus objetivos (em contraposição com a realista-desenvolvimentista, que visaria conseguir mais
insumos para o desenvolvimento através de um comportamento mais autônomo na esfera internacional
e vem s se consolidar mais tarde).
Para o Brasil, esse alinhamento rendeu frutos desde o seu princípio. Ele permitiu, por exemplo,
que o Brasil participasse da Conferência de Paz de Paris, ao nal da I Guerra Mundial e adquirisse
um assento, rotativo, no Conselho da Liga das Nações. Estas oportunidades contribuíram para as
pretensões internacionais do Brasil em uma ordem que estava, então, em processo de reformulação. O
que se percebia era que, quanto mais próximo do potencial líder nesta nova ordem, maior destaque o
Brasil teria nas relações internacionais. Como coloca Paulo Roberto de Almeida,
As lideranças políticas brasileiras sempre tiveram consciência da posição de destaque assumida
naturalmente pelo Brasil no imediato entorno regional (…) mas também tiveram a pretensão, em
algumas fases, de colocar o Brasil em posição de maior importância no plano internacional (Almeida,
2007, p. 11).
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O envolvimento na II Guerra Mundial também evidenciou o interesse brasileiro de maior
participação internacional, diferenciando-se de seus rivais regionais (Pinheiro, 2004). Na medida em
que a importância política dos EUA para a política internacional aumentava, o Brasil projetava sua
política externa para além dos limites de seu continente. Em termos racionais, o americanismo foi
uma escolha coerente com a visão do formulador de política externa da época para potencializar as
pretensões brasileiras por maior relevância no plano internacional.
No entanto, e mesmo com o papel de liderança assumido pelos EUA no pós-II Guerra Mundial,
o paradigma americanista foi questionado por novas formas de se encarar a política externa brasileira.
O fracasso do paradigma durante o segundo governo de Getúlio Vargas, associado à ascensão do
Terceiro Mundo como ator na política internacional, teve impacto sobre a conjuntura política interna,
abrindo um debate sobre as estratégias a serem tomadas pela política externa nacional. Nesse debate, o
globalismo surge, então, como alternativa que permitiria que o papel brasileiro no mundo fosse revisto
diante das mudanças ocorridas a partir da década de 1950.
O paradigma globalista, a partir de uma visão realista de mundo, entendia que, em um
ambiente anárquico, o Brasil deveria buscar satisfazer seus próprios interesses sem se preocupar com
um parceiro permanente (Soares de Lima, 1994). Segundo Letícia Pinheiro (Pinheiro, 2004, p. 34),
“as relações com os Estados Unidos deixaram de ser vistas como poder de barganha do Brasil, para
se tornarem consequência da própria ampliação desse poder de negociação”. O globalismo entendia
que a diversicação das relações internacionais do Brasil aumentaria o poder de barganha político e
econômico do país junto aos demais Estados, inclusive os Estados Unidos.
O globalismo teve como primeira manifestação sistemática de política externa o conjunto
de estratégias que caria conhecido como Política Externa Independente. Isso permitiu que o Brasil
assumisse uma postura de neutralidade na disputa Leste-Oeste, bem como sugerisse uma nova
dicotomia, dessa vez focada no desenvolvimento, apontando as contradições e assimetrias entre o
Norte e o Sul. Ao invés de perceber o mundo a partir da dicotomia ideológica predominante, a
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separação em Norte e Sul evidenciava um novo padrão de relação entre os Estados, baseado em escalas
de desenvolvimento socioeconômico. O novo paradigma permitia uma articulação mais conveniente
dos conjuntos de estratégias adequados para cada dimensão da política internacional.
Outra opção em consonância com o paradigma globalista foi a aproximação brasileira dos
países do Leste Asiático e a defesa de Cuba junto à Organização dos Estados Americanos. Se, por um
lado, tais escolhas estavam em evidente desacordo com os interesses dos Estados Unidos (Pinheiro,
2004), por outro expressavam pragmática e coerentemente os interesses internacionais brasileiros.
Nas décadas seguintes, a tensão e oscilação entre os paradigmas americanista e globalista
perduraram, inclusive durante o período do governo militar. Conforme as percepções e interesses dos
formuladores de política externa, um paradigma ou o outro predominaria. Grosso modo, a lógica de
ambos os paradigmas indicava que a aproximação brasileira dos atores em ascensão ou em destaque
na política internacional geraria benefícios ao país. Caberia a esses formuladores, pois, identicar a
melhor estratégia a ser tomada, moldando tanto a visão de mundo brasileira, quanto a sua própria
inserção no sistema internacional.
A busca por autonomia e o interesse em se rmar como um ator relevante na política internacional
levaram o Brasil a se tornar um país conável no tocante ao cumprimento de acordos e regras, bem
como participante ativo em processos de manutenção e restauração da ordem (Valença e Ramos,
2004). Na prática, a opção por um paradigma ou pelo outro esteve sempre conectada às estratégias
brasileiras de projetar seus interesses no plano internacional.
A crise de paradigmas e o surgimento de uma nova orientação
Apesar de sua centralidade na formulação da política externa brasileira durante quase um
século de vida republicana, os paradigmas americanista e globalista entraram em crise durante o
governo de Fernando Collor de Mello, no início da década de 1990 (Pinheiro, 2004, p. 56). Os
princípios adotados, inspirados pelo pragmatismo responsável de Azeredo da Silveira, foram postos
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em xeque (Saraiva, 2010, p. 4). A combinação de crise internacional sistêmica com escolhas políticas
e econômicas domésticas infelizes fez com que o governo Collor articulasse estratégias que remetiam
a ambos os paradigmas, o que gerou, contradições que comprometeram a posição brasileira no plano
internacional.
Segundo (Soares de Lima, 2000), a abertura da economia iniciada por Collor de Mello
incentivou a politização da política externa graças à distribuição desigual de seus custos e ganhos.
De modo semelhante, a consolidação democrática ocorrida naquele período fomentou debates e
preferências sobre temas da agenda internacional na sociedade. Estes dois fatores contribuíram para
a internacionalização da agenda doméstica com a incorporação desses temas nas preocupações de
diferentes agentes econômicos e da sociedade civil, bem como desaaram a formulação tradicional de
política externa e abriram espaços para a consolidação de correntes de pensamento diferenciadas –e
identicadas com setores políticos distintos– dentro do Itamaraty.
O encerramento abrupto do governo de Collor gerou o espaço necessário para mudanças
na orientação da política externa brasileira. O desejo por autonomia e maior relevância no
plano internacional continuavam a orientar a formulação da política externa, porém sem remeter
especicamente a um paradigma ou outro. Durante o governo de Itamar Franco houve esforços para
intensicar a integração no Cone Sul através do Mercosul, com a aproximação à Argentina (Vázquez e
Ruiz, 2009, p. 34). A busca por liderança regional parecia um estágio natural dos desejos brasileiros.
Aquela divisão no interior do Itamaraty, que resultaria nos paradigmas institucionalista pragmático
e autonomista, se mostrava mais engajada do que antes se percebia nos paradigmas americanista e
globalista. Nos dois casos, se defendia que o Brasil deveria buscar de forma mais ativa a sua inserção
na política internacional, costurando acordos e parcerias que o aproximasse dos centros decisórios.
Assim, ao invés de buscar a autonomia pela distância ou pela autossuciência (Lampreia, 1998), o
Brasil procuraria consolidar a sua presença na política internacional.
O paradigma institucionalista pragmático marcou os dois mandatos do governo de Fernando
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Henrique Cardoso (1995-2002) e se caracterizou pela preferência por uma abertura econômica
condicionada e por maior importância à adesão a regimes e instituições internacionais (Saraiva, 2010).
A ruptura com os dois paradigmas anteriores se deu por meio da valorização de fóruns multilaterais,
onde a colaboração entre os Estados se vinculava a compromissos envolvendo a manutenção da ordem
internacional e não apenas o alinhamento a um país ou outro.
Segundo os institucionalistas pragmáticos, o desenvolvimento econômico brasileiro estaria
atrelado à regulamentação e à normatização das relações internacionais. A inserção internacional do
país condicionar-se-ia ao compartilhamento de valores com os demais Estados (Saraiva, 2010) e a
defesa destes valores seria de responsabilidade de todos.
A preferência dos institucionalistas pragmáticos por fóruns multilaterais se justicava pela
necessidade de buscar parceiros entre os Estados defensores dessa ordem, tal como em um concerto de
países com discurso homogêneo (Saraiva 2010, p. 8). Assim, a busca por autonomia – objetivo central
da política externa brasileira – não se chocaria à construção da identidade política brasileira de Estado
integrado e participante da ordem internacional e de suas instituições (Lampreia, 1998).
O paradigma institucionalista pragmático estabeleceu, também, duas esferas de atuação
simultâneas e concorrentes nas quais o Brasil voltaria seus esforços diplomáticos. Essas esferas
consistiriam na (i) busca por uma maior projeção internacional e na (ii) construção da liderança
regional na América do Sul. Ambas as iniciativas foram costuradas ao longo dos governos de Itamar
Franco e de Fernando Henrique Cardoso (Vázquez e Ruiz, 2009, p. 34), embora tenham cado mais
evidentes no governo Lula.
A abertura proporcionada pelo paradigma inst itucionalista pragmático e a estabilidade econômica
garantida pela política econômica de Fernando Henrique Cardoso permitiram que o mandato do
presidente Lula (2003-2010) avançasse nas pretensões de consolidar o Brasil como player global.
Contudo, ainda que mantenha, via de regra, os princípios gerais do governo de Cardoso (Kingstone e
Ponce, 2010; Sorj e Fausto, 2011), o presidente Lula promoveu uma mudança signicativa no interior
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do Itamaraty, alterando os rumos da política externa brasileira. Seu mandato marcou a mudança da
orientação institucionalista pragmática para o paradigma autonomista que, ainda que mantendo certa
coerência com o modelo anterior, assumiu um caráter mais assertivo (Saraiva, 2010).
Cabe ressaltar aqui que, apesar da manutenção dos princípios gerias da política externa, há
uma evidente descontinuidade na visão de mundo assumida pelos autonomistas e nas estratégias por
eles adotadas, o que foi facilitado pelo cenário internacional encontrado no primeiro ano de mandato
do novo presidente (Saraiva, 2011a). Gradualmente, ao longo de seus dois mandatos, elementos
característicos do desenvolvimentismo e do fortalecimento da industrialização foram reintroduzidos,
com vistas ao avanço tecnológico em áreas consideradas estratégicas.
A postura revisionista dos autonomistas colocou o desejo brasileiro de ser uma potência global
em franca evidência. As esferas de atuação defendidas pelos institucionalistas pragmáticos foram, na
prática, reforçadas pelos autonomistas, mesmo que sob uma nova roupagem. Estes enxergavam que
não apenas a liderança regional era importante para as pretensões brasileiras, mas também o aumento
da inuência entre os países do Sul (Saraiva, 2010). A política do governo de Lula reetiu, portanto,
essa nova percepção e interesses.
A ascensão do Brasil na política internacional
O governo de Lula encontrou um cenário internacional favorável a essa mudança. A
multipolarização do poder no pós-11 de setembro e a crise nanceira de 2008 abriram novos caminhos
para a ambição brasileira (Hirst et al., 2010). De modo geral, buscou-se a promoção de um revisionismo
soft nas instituições internacionais visando aumentar os impactos da participação brasileira na política
internacional sem, contudo, romper profundamente com a ordem vigente (Almeida, 2007). A tônica
do novo governo era, então, situar o Brasil como um dos players mais importantes das relações
internacionais sem modicar propriamente a estrutura dessa ordem, mas buscando modicar o peso
dos atores em seu interior.
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Uma das áreas aonde foi evidente essa mudança de viés foi no campo econômico. Os
autonomistas eram favoráveis ao modelo desenvolvimentista, o que implica um Estado mais forte e
atuante na política industrial. Percebeu-se maior envolvimento também com a projeção internacional
das indústrias nacionais, principalmente na América do Sul (Bouzas, 2001) – que substituía as ambições
brasileiras pela América Latina (Almeida, 2007) – e na África.
A crise nanceira de 2008, que acabou por atingir com mais força as economias centrais,
abriu outro espaço de oportunidade para a projeção brasileira. O país e os demais membros do grupo
dos BRICS se beneciaram de maior crescimento econômico, já que não foram afetados pela crise
internacional na mesma medida que outros países. O maior envolvimento do governo brasileiro com a
busca por mercados para as exportações nacionais deve ser entendido, neste contexto, como uma forma
de preencher a lacuna deixada por outros Estados na economia mundial. O objetivo era reforçar ainda
mais a posição brasileira.
Tal como os institucionalistas pragmáticos, os autonomistas valorizavam uma participação
mais ativa em foros multilaterais e o reforço desta tendência na área econômica era compatível com
seus interesses. Neste caso, a postura autonomista reforçava eventuais disputas e desacordos com os
Estados Unidos e com países europeus no tocante às normas de comércio internacional. Todavia, essa
posição privilegiava a defesa dos interesses do bloco do Sul, facilitando a sua representação e colocando
o Brasil como interlocutor desses países (Valença, 2010).
A “tensão” com Estados Unidos e países europeus facilitava, portanto, uma projeção mais ativa
do Brasil na política internacional. Ao se envolver mais profundamente com os fóruns internacionais,
o Brasil reforçava a posição dos países do Sul em negociações multilaterais. Assim, era possível mesclar
a liderança daquele bloco com o estabelecimento de um diálogo intenso com os países do Norte. Não
obstante este cenário permitir a construção da ambição brasileira de se tornar uma potência global,
ainda transferia aspectos de legitimidade para o Brasil assumir o papel de líder regional, outro intuito
da sua política externa.
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Dentro desse contexto, ressalta-se que a busca pela liderança regional é um aspecto marcante da
política externa autonomista. Com uma forte carga de inuência pessoal do presidente Lula – graças
à importância assumida pela diplomacia presidencial – e contando com a participação de atores sem
vínculos diretos com o corpo diplomático ocial, a busca pela liderança regional deve ser compreendida
em duas esferas. A primeira diz respeito à América Latina, em especial a América do Sul. A segunda
envolve os países do Sul, com particular interesse na África. Como colocam Monica Hirst, Maria
Regina Soares de Lima e Letícia Pinheiro (Hirst et al., 2010, p. 2-3), a política externa foi politizada e
assumiu novas prioridades.
No que diz respeito à posição brasileira na América do Sul, esta era considerada etapa fundamental
para as pretensões brasileiras. Com isso, as atenções se voltaram para a região desde 1993, com Itamar
Franco, com um impulso no ano 2000 com Cardoso, mas ganharam mais vigor durante o governo de
Lula (Vázquez e Ruiz, 2009).
Duas questões devem ser ressaltadas. A primeira diz respeito ao papel do Mercosul na consolidação
da posição brasileira. A outra envolve uma integração menos institucionalizada, baseada em acordos
bilaterais. Em ambos os casos, promoveu-se uma identidade comum sul-americana, fortalecendo as
relações do Brasil com seus vizinhos e aumentando a sua inuência na região. A estratégia serviria
para explorar novas possibilidades de relacionamento com outros países do Sul, afetando os padrões de
relacionamento com os países desenvolvidos.
No caso do Mercosul, trata-se de uma iniciativa que pretendia, em um primeiro momento,
estreitar os vínculos entre Brasil e Argentina e ordenar as relações a partir de um padrão cooperativo,
criando incentivos para a cooperação econômica entre os dois países e o fortalecimento da democracia
no Cone Sul. Apesar de seus altos e baixos nos seus quase vinte anos de existência (Malamud, 2005),
o bloco ganhou uma nova reconguração nos marcos da política externa brasileira e avançou em
aspectos importantes durante o governo de Lula.
Deste modo, percebe-se que o Mercosul proporcionou insumos à busca brasileira da liderança
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regional. Assumindo o status de iniciativa de integração regional mais bem sucedido na América do
Sul (Flemes, 2005; Vázquez e Ruiz, 2009), o Mercosul permitiu a extrapolação das suas fronteiras
originais e ganhou dimensão continental, com outros Estados ambicionando a adesão a ele.
Se em relação aos temas de política internacional o Mercosul teve alcance limitado (Saraiva,
2011a), no que diz respeito à projeção no campo comercial o bloco superou os limites geográcos da
América do Sul e se uniu a outros parceiros. Neste sentido podem ser mencionados os tratados bilaterais/
birregionais com Índia, Israel, e as negociações com a União Europeia, assim como as negociações
para a formação da ALCA que foram levadas adiante conjuntamente por seus países-membros. Esse
comportamento favoreceu a limitação da inuência norte-americana na região e a criação da ALCA.
De forma semelhante, o caráter de high politics que marcava seu escopo inicial foi também
ampliado, ganhando importância bastante notável nos campos cultural e social, especialmente com
o Programa de Trabalho 2004-2006, de dezembro de 2003, e a Iniciativa Somos Mercosul, de 2005
(Vázquez e Ruiz, 2009, p. 37-41). Esta ampliação da área de atuação do Mercosul explica, de certa
forma, o sucesso relativo do bloco em campos diferentes às pretensões e objetivos denidos quando de
sua criação.
A política externa brasileira a partir do paradigma autonomista não limitou a integração
sul-americana a partir do modelo institucionalizado do Mercosul. Seja porque o fortalecimento da
economia brasileira e sua projeção internacional deu-se nos marcos de iniciativas brasileiras autônomas,
seja pelo interesse de se aproximar dos outros países, o Brasil buscou costurar acordos bilaterais na
região6.
Mesmo não tendo assumido dimensões de um regionalismo fechado, tais articulações não
impediam a existência de traços em comum entre os diferentes acordos celebrados. A estruturação da
Unasul foi uma iniciativa importante que, por não ter compromissos próprios de uma experiência de
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6Como resultado, a articulação multilateral que o Brasil desenvolve não conta com o apoio da Argentina, ainda que a
manutenção da cooperação com o país vizinho seja vital para o projeto brasileiro de liderança regional (Bouzas, 2001;
Onuki, 2008). Ainda que o Mercosul não tenha prioridade na política externa de Lula - assim como na de Dilma, que
se iniciou em 2011 - sua defesa é uma política de estado.

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integração econômica, pode acomodar diferentes iniciativas subregionais como o Mercosul e a CAN
(Comunidade Andina) (Vázquez e Ruiz, 2009).
As semelhanças entre esses acordos se apresentavam na forma de incentivos à cooperação técnico-
nanceira, quando o Brasil assumiu diversas vezes o papel de paymaster da integração, arcando com
os seus custos de modo a consolidá-la. A partir desses pressupostos de cooperação, a articulação de
processos de integração regional de baixa institucionalização tornar-se-ia uma importante ferramenta
de inuência e poder brasileiros.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) nanciou empreendimentos de
infraestrutura e cooperação técnica em países vizinhos, que eram conduzidos por empresas brasileiras.
A cooperação e integração regional, a partir de diferentes agências governamentais, estavam atreladas
ao desenvolvimento brasileiro. De certa forma, a mobilização dessas múltiplas agências do Estado,
cada qual com interesses e agendas próprias, foram adequadas às linhas de ação do Itamaraty,
complementando-as (Hirst et al., 2010). Igualmente, o incentivo governamental para que as empresas
nacionais buscassem atuar nesses projetos era reexo da visão desenvolvimentista do paradigma
autonomista - como mencionado anteriormente.
A Unasul é um exemplo bastante representativo desse padrão de baixa institucionalização da
integração para a América do Sul. Através dela, a diplomacia brasileira pretende construir posições
comuns com os países vizinhos diante de situações de crise. É nessas bases que o princípio da não-
indiferença é concebido, como uma variação do princípio internacional da não-intervenção, que abre
espaços para que o país se envolva em temas internos na região quando solicitado.
Deste modo, a construção da liderança brasileira na América do Sul deve ser vista a partir da
ideia de soft power. A demonstração da convergência de interesses com seus vizinhos, especialmente
em questões políticas e de defesa, transmitia conança nas relações políticas, o que repercutiria para
além do continente sul-americano.
Esta estratégia era entendida como a forma mais adequada para uma maior projeção internacional
Miriam Gomes Saraiva
Marcelo M. Valença

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brasileira (Sorj e Fausto, 2011). Ela opera como um instrumento de política externa, caracterizando
a busca por interesses nacionais e o aumento na esfera de inuência brasileira na região. Em poucas
palavras, a integração brasileira com a região foi identicada como a melhor estratégia para a inserção
internacional. Isso possibilitaria a realização do potencial brasileiro de formação de um bloco capaz de
exercer maior inuência internacional (Saraiva, 2011b).
Complementarmente, dois fatores políticos permitiram o sucesso da estratégia brasileira para
a América do Sul. O primeiro foi a ausência de políticas claras do governo de Barack Obama para a
América Latina. A política externa norte-americana estipulou outras prioridades, o que deixou uma
espécie de “vácuo de inuência” na região, que o Brasil procurou ocupar através das iniciativas de
cooperação técnica e construção de conança.
É importante notar, todavia, que, apesar desse maior envolvimento brasileiro em questões
locais, o envolvimento brasileiro na política regional não signica carta branca ou uma aceitação
fácil da liderança brasileira (Hirst et al., 20109). Exemplos disso são a relutante posição argentina de
reconhecer o Brasil como protagonista de qualquer espécie (Bouzas, 2001; Onuki, 2008) ou, ainda,
países menores que desconam da solidariedade brasileira (Almeida, 2007).
O segundo fator foi a maior aproximação à Europa. Considerados pela diplomacia brasileira como
parceiros importantes para a revisão da ordem internacional, os países europeus enxergavam o Brasil
como garantidor da estabilidade política e econômica na América Latina. Ainda que seus interesses
não convergissem inteiramente, essa identidade incentivou a assinatura de acordos estratégicos. A
parceria União Europeia-Brasil é um exemplo disso (Saraiva, 2011a). Como elemento adicional, o
governo brasileiro buscou acordos bilaterais com alguns países europeus na área de investimentos
e compra de tecnologia, fortalecendo a atuação não-institucionalizada e diversicando as parcerias
bilaterais brasileiras.
O aumento da participação brasileira na política regional sul-americana andou lado a lado com
e possibilitou o maior envolvimento do país na política internacional. A regra geral que norteou essa
A Política Externa Brasileira e sua Projeção Internacional:
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atuação foi comprovar que o Brasil poderia contribuir para a diminuição das tensões internacionais e
para a construção de um mundo mais equilibrado.
Neste sentido, a participação brasileira nas tratativas para solucionar o impasse entre Palestina
e Israel demonstra um desejo de atuar em áreas aonde, até então, a “competência” pertencia às grandes
potências. O envolvimento ativo na questão nuclear iraniana é outro exemplo da visão e pretensões
brasileiras quanto ao seu potencial. Cabe notar também que estes dois casos evidenciaram o interesse
brasileiro de oferecer uma nova perspectiva, mais condizente com a postura autonomista, a questões
centrais das relações internacionais.
Com esse ativismo, o Brasil colocou, como meta principal, a reforma da Organização das Nações
Unidas (ONU) e, em sua esteira, sua aceitação como membro permanente do Conselho de Segurança
(Hirst et al., 2010). A estratégia desenvolvida para atingir estes objetivos se mostrou condizente com
os esforços multilaterais que o Brasil promoveu na última década. Além da busca por apoio junto
ao membros permanentes – os chamados P5 –, a diplomacia brasileira tentou a aproximação junto a
outros Estados que também ambicionavam um assento – no caso a Índia, a África do Sul, a Alemanha
e o Japão.
Como tal projeto não resultou em sucesso, a alternativa encontrada foi a participação em fóruns
multilaterais que impactassem de forma relevante na política internacional e mostrassem a importância
brasileira. Como consequência dessa participação, o Brasil manter-se-ia envolvido com as principais
questões das agendas políticas internacionais, não deixando ser marginalizado dos debates e decisões
relevantes. Como apontam Mónica Hirst, Maria Regina Soares de Lima e Letícia Pinheiro,
[a] participação do Brasil nos foros de governança global reete não apenas uma política pró-
ativa de constituição de “coalizões de geometria variável”, envolvendo algumas nações emergentes,
como os limites derivados das carências de recursos de poder que permitam ao país uma carreira
“solo” em instâncias globais (Hirst et al., 2010, p. 8).
Mesmo se percebermos uma redução na convicção brasileira nos regimes internacionais em prol
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do revisionismo da ordem internacional, a inserção multilateral ainda constituía estratégia central para
a diplomacia brasileira. Um marco desse novo padrão de atuação brasileiro é originado da atuação de
destaque do país junto à Organização Mundial do Comércio, que originou uma ação conjunta com
outros Estados em desenvolvimento. Pode-se citar também as negociações sobre mudanças climáticas
(através do BASIC) e a discussão sobre questões energéticas.
A formação do G-20 comercial é uma resultante dessa ação conjunta. Com ele, o Brasil
conseguiu signicativo instrumento para consolidar suas pretensões. Um caso representativo desse
ativismo brasileiro é a vinculação da Rodada Doha às negociações agrícolas, que não apenas atrelou o
andamento da discussão aos interesses do Sul, como também colocou o Brasil como interlocutor direto
do Grupo. Tal como ocorrido na dimensão regional, aonde pretendia-se construir uma identidade
sul-americana, o papel de mediador Norte-Sul que o Brasil construía seria também uma forma de
consolidar uma identidade coletiva deste “novo” grupo.
Por meio dessa parceria foi possível desenvolver outras arenas de discussão junto aos países do
Sul. O Fórum de Diálogo do IBSA, envolvendo também a Índia e a África do Sul é um exemplo. A
diplomacia brasileira identicou estes dois países como parceiros em um possível esforço de reformulação
da ordem internacional e uma aproximação a eles garantia força e projeção ao Brasil. Grosso modo, seu
escopo inicial remete ao desenvolvimento de estratégias de cooperação tecnológica, além do debate
sobre a atuação da ONU e o papel dos países em desenvolvimento na ordem internacional.
Iniciativa de caráter semelhante, porém mais recente, aconteceu com a classicação do Brasil
como parte dos chamados BRICS. Este fórum, articulado a partir do convite reiterado feito ao Brasil
para juntar-se a outros países emergentes no G-7 + Rússia e também pelo processo de reformulação
do G-20 nanceiro, consolidou ainda mais o envolvimento internacional brasileiro, legitimando e
reconhecendo a sua importância. Assim como o IBAS, a interligação dos BRICS privilegiou estratégias
de cooperação tecnológicas e ações de natureza conjuntas nos fóruns multilaterais.
Iniciativas de tal monta criariam a expressão “parceria Sul-Sul”, evidenciando não só o seu
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escopo, como os países envolvidos e a natureza da associação. Ao se juntar a países de destaque na
política internacional, o Brasil consolidava os dois propósitos da sua política externa, i.e., construía,
através da diversicação de parceiros, a sua autonomia vis a vis o sistema internacional e reicava a sua
dimensão de potência global.
A diplomacia brasileira se aproveitou deste espaço e dos impactos por ele proporcionados e
buscou novas oportunidades de promover seus interesses. No caso dos BRICS, um dos principais
temas é a reforma das instituições nanceiras internacionais, o que está diretamente relacionado às
pretensões autonomistas apresentadas anteriormente. A cúpula dos BRICS permite, também, atingir as
pretensões desenvolvimentistas ao propor o intercâmbio tecnológico entre os envolvidos, o aumento do
comércio e o ordenamento do uxo de capitais entre os cinco Estados, o que evitaria – ou mitigaria
– a dependência destes em relação aos países do Norte.
O fortalecimento da cooperação Sul-Sul permitiu também que o Brasil trouxesse para junto de
si parceiros considerados de menor relevância política internacional e os incluísse em uma estratégia
mais global. Essa iniciativa transmitia consistência ao pleito brasileiro por liderança, tornando-o e
consolidando-o como um interlocutor legítimo dos países do Sul.
Neste sentido, é de particular importância a aproximação aos países africanos, em uma estratégia
que combina elementos de cooperação técnica e nanceira ao princípio da não-indiferença. Esse contato
trouxe oportunidades a empresas nacionais nas áreas de energia e desenvolvimento, especialmente em
relação ao petróleo e à construção de infraestrutura nos países africanos. Contrariamente à ideia da
integração não-institucionalizada promovida na América do Sul, o reforço da presença brasileira na
região criou mecanismos institucionais como as cúpulas América do Sul-África e América do Sul-
Oriente Médio (Saraiva, 2011a).
A combinação de uma estratégia voltada para a América do Sul com atuações nos planos Sul-Sul
e Norte-Sul foi vital para a projeção do Brasil tanto como ator regional quanto global. É importante
notar, porém, que o governo de Lula se baseou em conquistas obtidas por seu antecessor para empreender
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com desenvoltura o projeto da política externa autonomista. Sua atuação internacional recebeu mais
destaques do que a de Fernando Henrique Cardoso principalmente em razão do papel assumindo pela
diplomacia presidencial durante seu mandato.
A continuidade do projeto brasileiro durante o governo de Dilma Rousse
O governo de Dilma Rousse, em conformidade com as posturas assumidas durante o seu
primeiro ano, promete seguir os passos de seus antecessores. Mesmo que com alguns pequenos ajustes
de rumo (Vigevani e Cepaluni, 2007), a política externa da presidente transparece certo grau de
continuidade. Ainda que não conte com a mesma participação do PT na formulação da política
externa, o ideário desenvolvimentista se mantém (e se exacerba), bem como a postura perante as
instituições multilaterais.
A continuidade é também percebida no discurso diplomático, com os autonomistas mantendo
a sua posição no Itamaraty. De forma semelhante, a ampliação do número de agências de governo
que participam das estratégias de política externa e o diálogo estabelecido entre ações empresariais e o
governo podem ser entendidos como um avanço na política iniciada no governo de Lula. A projeção
internacional se mostra importante, mas a presidente parece dar bastante atenção ao plano doméstico,
talvez mais que o seu antecessor.
Contudo, essas diferenças não alteram os rumos do país. A redução da importância da diplomacia
presidencial é elemento notável de diferença. A atuação da presidência em termos diplomáticos perdeu
um pouco de seu peso e a postura da presidente assume caráter mais pragmático.
No que diz respeito aos ajustes, Dilma Rousse já mostrou mudanças nas relações com Estados
Unidos e Argentina, assim como um tom mais consistente em questões de direitos humanos que
não estejam contra os princípios da não-intervenção. Essa mudança não é suciente para alinhar
o posicionamento brasileiro às preferências dos países do Norte em temas de destaque da política
internacional. No que diz respeito à América do Sul embora não haja havido posições diferentes
A Política Externa Brasileira e sua Projeção Internacional:
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adotadas claramente, já é possível identicar a sua perda de importância no espectro da nova política
externa brasileira e as ações brasileiras na região vão assumindo um caráter mais pragmático e de
mais baixo perl político. As ações brasileiras estão melhor conectadas com o desenvolvimentismo,
priorizando os vínculos bilaterais com países vizinhos através da cooperação técnica e nanceira;
embora estejam consolidados as conquistas no campo da cooperação regional.
Cabe notar, também, que o governo de Dilma projeta aspirações de liderança em níveis mais
amplos que o dos seus dois antecessores. Enquanto a América do Sul era um espaço natural para
crescimento em direção ao plano internacional, o atual governo sinaliza a construção da liderança
também para o continente africano e, com isso, consolidar denitivamente o papel brasileiro como
líder dos países do Sul. Assim, ao invés de se posicionar como um representante, o governo de Dilma
ambiciona uma atuação mais incisiva e usa, para isso, os recursos de soft power desenvolvidos durante
o governo de Lula.
Conclusão
O artigo mostrou que, apesar da tensão entre continuidade e descontinuidade ao longo dos
séculos XX e XXI, a política externa brasileira tem como marca a ambição por dois objetivos constantes,
que norteiam as estratégias políticas e os paradigmas orientadores da atuação internacional. O primeiro
é o desejo de autonomia. O outro é a sua projeção no plano internacional. Estes dois objetivos foram
discutidos aqui como forma de mostrar as ambições brasileiras por uma atuação global mais destacada
e, deste modo, procuramos mostrar sua coerência ao longo dos diferentes governos, regimes e escolhas
realizadas.
No caso da autonomia, esta assumiu diferentes entendimentos ao longo deste período conforme
os interesses e percepções dos formuladores de políticas. Seja ela obtida através do alinhamento às
grandes potências internacionais ou, como mais recentemente, pela integração multilateral, a busca
por autonomia caracteriza o desejo brasileiro de desenvolver uma política externa voltada para seus
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interesses nacionais e para a sua projeção internacional.
Esta, por sua vez, representa a ambição e o ethos brasileiro de destaque na política internacional.
Desde o início de seu período republicano, a vontade de participar dos grandes círculos políticos é
perceptível - o exemplo da Conferência de Paris, em 1918, é apenas um dos diversos exemplos que
podem ser trazidos.
É importante notar, todavia, que a visibilidade brasileira no plano internacional foi mais notada
durante o governo de Lula, ainda que não se restrinja apenas a ele. Como demonstrado, as estratégias
desenvolvidas durante este governo reforçaram consideravelmente a participação brasileira no plano
internacional, em um esforço concorrente de aumentar sua liderança regional e de projetar o país no
plano global. Estas iniciativas evidenciam uma continuidade em relação aos objetivos da política
externa brasileira a partir de seus dois paradigmas originais, mas também demonstra uma ruptura na
forma como são buscados. Percebe-se um envolvimento mais ativo para a inserção brasileira, como o
projeto revisionista ambicionado.
Fica clara também uma continuidade em relação à estratégia desenvolvida - e possibilitada -
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, ainda que os mecanismos de ação sejam diferentes. O
trânsito de Cardoso junto às lideranças mundiais proporcionou uma aceitação do Brasil que, à época
de Lula, o auxiliou a tocar seus projetos (Almeida, 2007). Deste modo, as duas últimas décadas foram
particularmente favoráveis à participação brasileira na política internacional e, consequentemente, ao
alcance daqueles dois objetivos de longo prazo.
Neste sentido, as escolhas em relação à esfera de inuência que o país desempenharia - variando
o alcance de sua política externa à América do Sul, ao bloco Sul e no diálogo com os países do
Norte - estão ligadas ao sucesso obtido na dimensão anterior. Em outras palavras, a projeção e o
alcance dos seus objetivos globais se mostram estreitamente conectados ao aumento progressivo da sua
inuência sobre as regiões “mais próximas”. O sucesso - mesmo que relativo - junto à América do Sul
proporcionou ambicionar a ampliação da sua região de inuência para o Sul e, a partir daí, para uma
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esfera global. Conforme os espaços políticos se mostraram mais favoráveis a sua projeção, a diplomacia
brasileira consolidou alianças e parcerias que favoreceriam uma revisão da ordem conforme os seus
interesses.
O engajamento em foros multilaterais, o envolvimento na construção e legitimação de uma
ordem internacional mais justa para os países do Sul, bem como a participação ativa em temas sensíveis
à política internacional foram centrais para a mudança na forma como o Brasil é visto. O país não
apenas passou a se comportar como potência, mas também começou a ser encarado e respeitado como
tal, assumindo uma aura de legitimidade política em sua atuação.
A partir dessa legitimidade, o Brasil assumiu papel de player internacional a partir de uma
dimensão de poder que extrapolava a mera coerção. Esta atuação permitiu seu engajamento em
diferentes frentes e acesso a diferentes audiências. O soft power, neste caso, constitui uma dimensão
importante da política externa brasileira e ajudou o país a garantir sua parcela de interesses, bem como
a construção de uma participação mais perene na política internacional.
Ademais, a blindagem doméstica que os avanços obtidos nas décadas de 1990 e 2000,
principalmente nos campos social e econômico (Bouzas, 2001; Vázquez e Ruiz, 2009), transferiram
ao país credibilidade para uma atuação mais estável junto a países tanto em desenvolvimento quanto
desenvolvidos. A visão europeia do Brasil é um exemplo: mesmo diante de conitos de interesses, o
Brasil foi encarado como parceiro estável e seguro daquele bloco. O mesmo pode ser dito dos Estados
Unidos. Se o Brasil não é o parceiro privilegiado tal como antes entendido (pela diplomacia brasileira),
ainda é um parceiro importante para a ordem internacional.
Deste modo, a continuidade da política externa brasileira deve ser encarada como responsável
por esse progressivo avanço no papel do país nas relações internacionais. Os dois últimos presidentes,
Fernando Henrique Cardoso e Lula, dividem, ainda que em pesos diferentes, a responsabilidade pela
construção do atual status brasileiro que, ao que indica o governo atual de Dilma, será mantido e
aprofundado.
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Marcelo M. Valença

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