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CUADERNOS DEL CENDES
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Resumen
Este artículo evidencia el desarrollo de capacidades
organizacionales interdisciplinares de pequeños mineros
para adaptarse a la economía formal. Esto, mediante
una estrategia de Investigación Acción, aplicada en
80 unidades de producción minera, dispersas en 10
departamentos de Colombia. Se presentan los resultados
de forma cualitativa, al describir los hallazgos y
conocimiento fundado en campo con los interactuantes,
en las etapas de planear y actuar, por medio de la
clasificación de 6 sub-áreas disciplinares en minería, 10
en ambiente y 8 en empresa. Un año después de forma
cuantitativa, se monitorearon y evaluaron las acciones
efectuadas por los mineros, obteniendo desempeños
por área disciplinar del 53 por ciento, 61 por ciento y 56
por ciento respectivamente. Así, se validó la pertinencia
del método en búsqueda de avanzar en el desarrollo
sostenible del sector
Palabras clave
Informalidad / Investigación acción / Minería pequeña y
artesanal / Desarrollo sostenible / Colombia
Abstract
This article demonstrates the development of
interdisciplinary organizational capabilities in artisanal
and small miners for adapt them to the formal economic
sector. This, through an Action Research strategy, applied
in 80 mining production units, scattered in 10 Colombia’s
states. The qualitative results represents the findings and
knowledge generated in the field with the interactants,
in the stages of planning and acting, cataloging six
disciplinary sub-areas in mining, ten in environment
and eight in business. A year later quantitatively, such
miner’s actions were monitored and evaluated, obtaining
performances by area of 53 per cent, 61 per cent and
56 per cent respectively. Which validate the method as
possible path for reach a sustainable development for
the sector.
Keywords
Cognitive Work / Digital Work / Software Sector /
Argentina / Brazil
Formación de capacidades para la
formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción*
Juan Sebastián Lara-Rodríguez**
Wilson Enario Naranjo-Merchán
Sandra Rocio Manosalva-Sánchez
pp. 97-126
* Este texto está asociado a los contratos interadministrativos –
GGC 134 de 2013 y GGC 189 de 2014
– entre el Ministerio de Minas y Energía
y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, y al soporte del Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico de
Brasil proceso [N° 131999/2015-0]. Los autores agradecen a los árbitros anónimos, al apoyo de la Dirección de Formalización Minera y de
la Agencia Nacional de Minería, a los profesionales participantes y, especialmente, a todos los artesanales y pequeños mineros de Colombia.
** J.S.Lara-Rodríguez. M.Sc. en Política Científica y Tecnológica. Asistente de Investigación del Departamento de Política Científica y Tec-
nológica, Instituto de Geociencias, Universidad Estatal de Campinas, San Pablo, Brasil
Correo-e: juan.rodriguez@ige.unicamp.br
W.E. Naranjo-Merchán. Ingeniero Geológico y M.Sc en Geología. Profesor Titular, Escuela de Ingeniería Geológica, Universidad Pedagógica
y Tecnológica de Colombia, Campus Sogamoso, Boyacá, Colombia
Correo-e: wilson.naranjo@uptc.edu.co
S.R. Manosalva-Sánchez. Doctora en Ingeniería y Ciencia de Materiales. Ingeniera Geológica, M.Sc en Geología. Profesora Titular de la
Escuela de Ingeniería Geológica, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Campus Sogamoso, Boyacá, Colombia.
Correo-e: sandra.manosalva@uptc.edu.co
RECIBIDO: AGOSTO 2016
ACEPTADO: NOVIEMBRE 2016
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Introducción
Las actividades de pequeña minería en muchas partes del mundo son por lo menos tan
importantes como las de gran escala, particularmente en el número de personas que
em-
plean. Este tipo de minería juega un rol relevante en cuanto a la pobreza y el desarrollo
rural, ya que posiblemente los involucrados son pobres y la minería representa la más
prometedora, si no la única oportunidad de ingreso disponible. No obstante, el sector es
reconocido por su alto costo ambiental, poco acceso a servicios de salud y precaria se-
guridad en el trabajo (Hentschel
et al.
, 2002). En este aspecto, varios académicos han
realizado
estudios situándose en diferentes contextos territoriales y antroposociales, como
los realizados
por Hilson (2007,2009,2010) en la África Subsahariana, en los cuales
el autor
concluye que las instituciones gubernamentales continúan promoviendo aplicaciones desde
enfoques errados para entregar asistencia a la pequeña minería, eligiendo solicitar la mal
llamada «experticia» a consultores foráneos, quienes ganan mucho en el proceso; además,
vislumbra que el pequeño minero se encuentra atrapado en un círculo vicioso de la po-
breza, la deuda, y por lo tanto obligado a pasar sus productos por intermediarios, quienes,
en ausencia de un soporte oficial, aprovechan su posición ventajosa. Consecuentemente
,
este autor considera que, una vez que alguien está inmerso en la minería artesanal, muy
difícilmente se aleja del sector.
En el sector económico informal, como anotan Rothenberg
et al.
(2016), se encapsu-
lan actividades económicas realizadas por organizaciones de corte empresarial que no
es-
tán registradas ante el gobierno y no pagan impuestos; por tanto, hay ausencia de recono-
ci
miento legal, protección estatal, tributación oficial, o regulación. En efecto, el tamaño de
este sector es inversamente proporcional al crecimiento económico, PIB per cápita, ingresos
por impuestos y provisión de bienes públicos. En sincronía, la International Labour Office
(2015) reconoce el impacto de la economía informal en todos los aspectos sociales, desta-
cando como ilegítima la ausencia de derechos de sus trabajadores a la protección social y
a condiciones de trabajo decente, como al desarrollo inclusivo al imperio de la ley; en este
orden, impacta negativamente la sostenibilidad de las empresas, los ingresos públicos y el
alcance de la acción gubernamental, especialmente, en lo referido a las políticas económi-
cas, sociales y ambientales, reduciendo la robustez de las instituciones y la competencia
justa en mercados nacionales e internacionales.
En Colombia, aunque es ambigua la diferenciación de escalas para la minería, se pre-
sentan ciertas conjeturas que pueden arribar a catalogarlas. Desde un enfoque de técnicas
de explotación pueden ser tres: 1) la minería artesanal o tradicional, la cual es reconocida
por la regulación minera «Ley 685 de 2001» (Congreso de Colombia, 2001); en los artícu-
los 155 al 158, este tipo de extracción se conoce también como «barequeo», y emplea solo
herramientas manuales; 2) la semi-mecanizada, en la cual se requiere de la combinación
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Formación de capacidades para la
formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción
de trabajo físico y máquinas en forma equivalente, y se adelantan en pequeños frentes de
explotación; y 3) la mecanizada, la cual utiliza especialmente maquinaria pesada y técnicas
modernas de exploración y extracción. En los dos últimos sistemas tecnológicos, para que
la actividad sea reconocida como formal, se debe contar con un contrato de concesión
minera y licencia ambiental aprobada. Tales permisos ambientales o licencias son otor-
gados por autoridades ambientales que varían dependiendo de la cantidad de material a
ser removido para la extracción mineral, así: para minerales metálicos, piedras preciosas y
semipreciosas si es mayor a 2.000.000 ton/año, le corresponde a un órgano centralizado,
la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); y sí es menor a esa cifra le
correspon
de a la Corporación Ambiental Regional (CAR) (Agencia Nacional de Minería,
2013). Por otro lado, aparece la minería ilegal, que para el Ministerio de Defensa Nacional
(2012) es ejercida por personas u organizaciones naturales o jurídicas, sin contar con título
minero inscrito en el registro minero nacional, teniendo prohibido enfáticamente el uso de
maquinaria pesada como retroexcavadoras, buldóceres o dragas. Las actividades ilegales
no pagan regalías mineras y los volúmenes son comercializados en mercados clandestinos.
En Colombia se han realizado estudios que ponen de relieve marcadas ausencias
institucionales para el segmento de la pequeña minería. Güiza (2013), por ejemplo, con-
cluye que
la mayoría de la legislación y de las políticas públicas en el sector solo auspician
y
benefician a la minería a gran escala, advirtiendo el poco reconocimiento a los pequeños
mineros o tradicionales. Adicionalmente, Vargas (2013) menciona que el sector rural
colombiano, donde se desempeña esta actividad productiva, es escenario de múltiples
confrontacion
es y disputas violentas de vieja data, ejecutadas por grupos que buscan
ejercer poder fáctico en territorios específicos –guerrillas, paramilitares y agentes del Es-
tado –infringiendo derechos humanos en comunidades aisladas, y poniendo en entredicho,
una vez más, el monopolio estatal en el uso de la violencia.
Ante esto, las organizaciones oficiales del sector se encuentran ante el desafío de
implementar programas demostrativos, que generen instrumentos para la transición de los
pequeños y artesanales mineros de la informalidad –también conocida como «economía
oscura» (Baksi y Bose 2016:168)– al sector económico formal u oficial. Se debe reconocer
una serie de paradojas sobre este proceso, ya que, como es mencionado por Verbrugge
(2015), existe una lógica económica para que los pequeños mineros continúen en la in-
formalidad, especialmente por sus pocas capacidades organizacionales y de aprendizaje,
conjuntamente con la ausencia de acciones inclusivas por parte del Estado. Ante esta
realidad,
se lleva a cabo un programa que busca crear capacidades organizacionales y
de aprendizaje en los pequeños y artesanales mineros en Colombia, para incorporarlos al
sector formal de la economía, y el objetivo de este manucristo es exponer esta experiencia
y analizar su alcance.
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La metodología seleccionada, para generar capacidades organizacionales y aprendiza-
je
en los pequeños y artesanales mineros, es la Investigación Acción (IA). Esta es
trategia de
investigación es un ejercicio de interacción para generar conocimiento y aprendiz
aje, que
no se empeña en determinar estrictas relaciones entre objeto y sujeto; busca transformar
la realidad en forma práctica, retroalimentando experiencias en busca de lograr objetivos
apreciados en contextos turbulentos.
La estructura de este artículo se divide en una revisión literaria y construcción propia,
la cual describe el escenario del programa, muestra las principales características de la
estrategia de IA, y la significativa relación entre la formalización y el desarrollo sostenible
del sector. De seguidas, la metodología indica el abordaje de la estrategia de investigación,
caracteriza los instrumentos, terreno, actores y eventos; además, codifica las disciplinas y
subáreas que son posteriormente sistematizadas. En los resultados, los hallazgos cualita-
tivos generados son expuestos en orden de las áreas y subáreas disciplinares investigadas,
para ser traducidas de forma cuantitativa en datos mostrados de forma gráfica y relato
analítico. La última sección, discusión y conclusiones, se enfoca en un debate sobre la inter-
pretación de los resultados, en un enfoque proclive al desarrollo sostenible de la pequeña
minería en Colombia o su formalización económica como pre-condición.
Contexto teórico y metodológico
La minería es una actividad económica que compite por tierra, trabajo y capital con otros
sectores productivos. Su contribución al bienestar económico de un país en adición de valor
no es diferente al de otras industrias o servicios, ya que su importancia radica en la natu-
raleza y alcance de los vínculos formados con otros sectores, como usuario o proveedor de
materias primas y energía (Crowson, 2009). En Colombia, sin incluir a los hidrocarburos,
este renglón ha contado con una experimentación evidenciable en la formulación de su
política pública mineral (Lara, Barreto y Gutiérrez, 2013; Barreto Bernal
et al.
, 2014). En
la actualidad, el país es el quinto mayor exportador de carbón en el mundo, con una
producción de 74 millones de toneladas de térmico y una naciente producción de car-
bón metalúrgico, cercana al millón de toneladas anuales (World Coal Association, 2014);
adicionalmente, extrae 75 millones de toneladas de níquel, situándolo como el noveno
productor mundial de este mineral (U.S. Geological Survey, 2015).
Además de los minerales mencionados, en el subsuelo del territorio se aprovechan
recursos minerales metálicos y no metálicos que en total participan con un 2,32 por ciento
del PIB. No obstante, los
commodities
como el carbón y el níquel son el segundo y tercer
renglón de exportaciones de la economía y unos de los que reciben mayor inversión extran-
jera directa (Ministerio de Minas y Energía, 2013). Conjuntamente, según el censo minero
nacional adelantado por el Ministerio de Minas y Energía (2012), en este país existen
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formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción
14.357 Unidades de Producción Minera (UPM), de las cuales, solo el 37 por ciento cuenta
con un contrato de concesión. Es predominante la explotación de minerales no metálicos
con un 47 por ciento, un 31 por ciento de minerales metálicos, un 22 por ciento de carbón
y un 2 por ciento de piedras preciosas. Las UPM, que cuentan con el título de «contrato de
concesión minero» y que no muestran atisbos de una infraestructura organizacional em-
presarial formal, llegan a un 41.5 por ciento; igualmente, solo el 50 por ciento de los títulos
implementan acciones de seguridad y salud ocupacional. En lo relacionado a autorizacio-
nes o permisos ambientales, el 47 por ciento no cuenta con alguno de ellos y un 81.5 por
ciento no posee planes o programas de recuperación de impactos ambientales. Así, en los
títulos mineros mencionados se emplean directamente a 50.916 personas, que desarrollan
sus prácticas productivas generalmente en organizaciones tradicionales, integradas en un
72.3 por ciento por menos de 6 mineros. Desde este panorama de la minería en Colombia,
se puede decir que el sector está compuesto principalmente por pequeñas organizaciones,
que aprovechan los recursos de manera informal, basadas en principios que carecen de una
técnica minera moderna, además de manifestar una pronunciada ausencia de un adecuado
uso –sostenible– de los recursos ambientales.
De este modo, Colombia es la nación entre las principales economías de América
Latina –Brasil, México, Argentina y Chile– que menor desarrollo del sector minero presenta
(Lara-Rodríguez, Tosi Furtado, y Altimiras-Martin n.d.). Esta situación tiene su origen, prin-
cipalmente, en la actuación de instituciones políticas y económicas que forman parte de
un contexto histórico.1 Por lo tanto, en busca de reformar la actividad en el año 2012, el
Gobierno Nacional reestructuró al sector minero. Como lo expone el Ministerio de Minas
y Energía (2014), fue creado el Viceministerio de Minas, a partir del cual se conformaron
dos direcciones: Minería Empresarial y Formalización Minera. La segunda, es el área técnica
encaminada a promover el desarrollo formal de los mineros tradicionales y artesanales, en
el marco de una política de responsabilidad social y ambiental. Complementariamente, se
estructuró el programa de asistencia técnica a la pequeña y mediana minería, buscando
apoyar a los explotadores formales en aspectos claves y a la vez consolidar el proceso de
formalización.
En este marco de política pública se encuentran actores que conducen medios y
acciones. La política de formalización de la minería en Colombia, en este sentido, incluye
a la Universidad como conductor y actor de investigación y desarrollo para la búsqueda
de alternativas a los problemas sociales y productivos del sector. Concretamente, como se
señaló previamente, el presente estudio expone, partiendo del enfoque IA, la aplicación
1 «Las ‘instituciones’ son sistemas sociales de reglas, no simplemente reglas» (Hodgson 2006:13).
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de un programa demostrativo que busca el desarrollo de capacidades organizacionales
y su aprendizaje2 en los artesanales y pequeños mineros informales. En adelante se hará
referencia al pequeño minero como aquél que desarrolla sus actividades en los sistemas
tecnológicos artesanal y semi-mecanizado, y que tiene la intención de cumplir con la regu-
lación del sector; ello, en las principales áreas y subáreas disciplinares que atañan a la
pequeña minería en Colombia.
La IA es un enfoque sistemático de investigación científica, que habilita a las per
so-
nas a encontrar soluciones efectivas a los problemas que confrontan en su vida diaria.
Se
enfoca en situaciones específicas y soluciones localizadas; es decir, basadas en propuestas
no generalizadas, que pueden encajar en contextos o grupos de personas particulares. El
propósito de la IA es encontrar una solución apropiada para la dinámica particular en el
trabajo en un entorno local (Stringer, 2007). También, como mencionan Nair, Malhotra y
Ahire (2011) se define como un proceso participativo, concerniente al desarrollo práctico
del conocimiento en la consecución de propósitos humanos valiosos. Se busca, entonces,
reunir la acción y la reflexión, la teoría y las soluciones prácticas a las cuestiones de preo-
cupación apremiantes para las personas. Greenfield, Travaglia y Braithwaite (2012) con-
cuerdan en que la IA es una intención, inducción de propósitos de colaboración entre los
investigadores y los participantes; la consideran un proyecto emancipatorio de traducción e
intercambio de conocimientos, llave de la trasmisión de las conclusiones de la investigación
en comunidades comprometidas a practicarlas.
Esta estrategia de investigación tiene su antecedente en los estudios adelantados
por Lewin (1946), con los que se comenzó la aplicación de conceptos transformacionales,
a través de la educación y la participación en organizaciones interraciales e interreligiosas,
de comunidades que requerían cambios, ya que se segmentaban entre mayorías y minorías.
Tal como esgrime Adelman (1993), Lewin clasificó su trabajo en cuatro tipos de IA: 1) in-
vestigación acción diagnostica; 2) investigación acción participativa; 3) investigación ac
ción
empírica, y 4) investigación acción experimental. Complementariamente, en Colombia, la
IA ha contado con un profundo arraigo y aceptación en las ciencias sociales aplicadas,
gra-
cias a los progresos epistemológicos obtenidos por Fals Borda (1978, 1999, 2013), al
catalogar dicha metodología como la apropiada para desarrollar conocimiento popular
y científico en un contexto práctico, como una vivencia necesaria para progresar en
2 Dosi, Nelson, & Winter (2001) identifican el término ‘capacidades organizacionales’ como el saber-hacer [know-how] que permite a
las organizaciones desempeñar actividades; particularmente, la creación de un producto tangible o la oferta de un servicio, y su nuevo
desarrollo. Entre tanto, los mismos autores, ven al ‘aprendizaje’ organizacional como el proceso de adquirir y adaptar dichas capacidades
durante el tiempo.
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Un estudio de investigación acción
de
mocracia, como un complejo de actitudes y valores, rompiendo la dicotomía entre sujeto/
objeto; además, reconoce que el método de trabajo da sentido a la praxis en el terreno.
Este investigador obtiene resultados prolíficos en el estudio realizado en parte del Caribe
colombiano (2002), o simultáneamente en comunidades de Colombia, Nicaragua y México
(1988), habiendo generado empoderamiento en temas de acción política y organizativa en
comunidades de trabajadores, así como también de campesinos.
Los principales elementos de la IA son: participación, democracia/consenso, y trans-
formación. Estos elementos, son parte integral del proceso interactivo de compromiso de
las comunidades con el presente (Ramsden
et al.
, 2014). Tal como propone Tripp (2005),
planear, implementar, describir y evaluar un cambio para la mejora de su práctica (figura 1),
aprendiendo más en el recorrido del proceso, como en la propia investigación, es la esencia
de la metodología. La solución de problemas, por ejemplo, comienza con su
identificación,
la planeación de una solución, su implementación, su monitoreo y evaluación
. Como se hace
mención, la pequeña minería es una actividad compleja, que requiere ser estudiada desde
diferentes aristas; por tanto, concomitante a la aplicación de la IA, esta
precisa ser avistada
desde la premisa de generar una nueva comprensión junto a los interac
tuantes. Por tanto,
se implementaron nociones de un modo de conocimiento 2, creado más ampliamente en
un ambiente social y económico, que se desarrolla en un contexto de aplicación transdisci-
plinario y caracterizado por la heterogeneidad (Gibbons
et al.
, 2010).
Figura 1
Representación en cuatro fases del ciclo IA
ACCIÓN
ACTUAR para implementar
la mejora planeada
PLANEAR una mejora Monitorear y DESCRIBIR
de la práctica los efectos de la acción
EVALUAR los resultados
de la acción
INVESTIGACIÓN
Fuente: adaptación a partir de Tripp (2005).
Volviendo al sector, el papel de los recursos naturales no renovables, en el desarrollo
económico de poblaciones ricas en estos, ha sido ampliamente estudiado. La paradoja de
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la abundancia conceptualizada por Karl (1997), explica como esa riqueza lleva a ciertos
Estados a la inestabilidad política y económica, pérdida de la disciplina fiscal y degradación
de la industria y la agricultura. En este esquema, las políticas e instituciones se convierten
en mecanismos para distribuir privilegios y poder mediante la corrupción. La hipótesis de
la maldición de los recursos, según Auty (2003, 2007), lidia con la sustancial disponibilidad
de recursos como mecanismo para impulsar el crecimiento económico, ofreciendo reparar
fallas de mercado que provocan daños ambientales. No obstante, el crecimiento no puede
basarse solo en estos recursos finitos, debe ser invertido en otros valores de capital, para
generar ingresos constantes y en aumento. Aquí opera la regla de Hartwick (1977), la cual
expone que la inversión de las rentas generadas por la explotación de recursos naturales no
renovables en bienes reproducibles de capital (v.g. tecnología, maquinas y conocimiento),
puede cubrir el agotamiento de los recursos naturales. De esta forma, economías ricas en
recursos naturales tienen un pobre desempeño, no por soportar sus estructuras en estos
recursos, sino porque fallaron en desarrollar su potencial mineral por medio de políticas
públicas apropiadas e inversiones en conocimiento, capaz de agregar valor en forma de
bienes, con una perspectiva de desarrollo a futuro.
La utilización de métodos coactivos o fiscalizadores, si bien es necesario para man-
tener una gobernanza e institucionalidad por parte del Estado en el sector minero, debe
ser complementada con métodos auto activos y propositivos. Estos representan ser una
alternativa prolífica en la búsqueda de avanzar en el desarrollo sostenible, lo cual supone
«satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la disponibilidad de satisfacer
las necesidades propias de próximas generaciones» (World Commission on Environment
and Development, 1987:16). Para la minería, siguiendo a The Mining Minerals and
Sustainable
Development Project (2002), uno de los principales desafíos es la armonía
entre la actividad económica y la integralidad ambiental, y con preocupaciones sociales,
siguiendo principios desde esferas económicas y sociales con énfasis en lo gubernamental.
El referido proyecto, se enfoca principalmente en las grandes compañías mineras y cuenta
con marcadas influencias del modelo de tres pilares [Triple Bottom Line] desarrollado por
Elkington (2001), el cual contempla que el éxito de la empresa debe contener conceptos
económicos, ambientales y sociales, los cuales se corresponden con cuestiones que atañen
a la calidad de vida y que se extienden al empleo, la estabilidad social, la salud, el bienestar
de las personas y su entorno (Freeman y Miller, 2009).
La literatura relacionada con el desarrollo sostenible de la minería ha contado con
progresos sin antecedentes durante la primera década del siglo XXI. Se destacan los
aportes realizados, desde una perspectiva corporativa (Hilson y Murck, 2000); a partir de
una apreciación política de la minería en Canadá (Hilson, 2000); con la creación de un
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Formación de capacidades para la
formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción
marco de indicadores para la industria minera y mineral (Azapagic, 2004); y el examen
de los papeles del gobierno y la industria (Waye, Denise, Richards y Joseph,2009). Por
otro lado, también están los aportes sobre el desarrollo sostenible de la minería desde
el enfoque de la dotación de recursos, aplicados en un importante número de casos
de países con nacientes economías extractivistas –las cuales contaron con el soporte
de la United Nations Conference on Trade and Development y el World Bank (Mcphail,
2009)–, y una visión de la tecnología, al año 2050, sobre la sostenibilidad global de
la industria minera, propuesta por Ghose (2009). No obstante, los esfuerzos investi-
gativos dirigidos al desarrollo sostenible de la pequeña minería son reducidos, aunque
sobresale el mapeo de actores de la pequeña minería en el sur de África, realizado por
Dreschler (2001), en el cual se provee una serie de casos de estudios e historias de éxito
y fracaso, dirigidas a conocer quién paga el costo ambiental. Ante la anomalía del sec-
tor, que en ocasiones es menospreciado por los gobiernos, consideramos que el marco
metodológico propuesto en este texto es una alternativa empírica concreta, que instaura
a la formalización como pre-condición o cimiento para prosperar en el desarrollo sos-
tenible de la pequeña minería.
Estrategia de investigación
La manera como se abordó la estrategia de Investigación Acción consistió en dimensionar
los procesos inherentes a una organización empresarial minera formal. Es menester
mencionar que en Colombia se consideran actividades de minería informales, tanto las
que se llevan a cabo en la UPM sin título minero, como aquellas que, contando con di-
cho título, desempeñan los ejercicios extractivos con profundas inconsistencias legales,
técnicas, ambientales, económicas, laborales y sociales (Ministerio de Minas y Energía,
2014). De esta forma, teniendo en cuenta el marco regulatorio del sector, se deter-
minaron tres áreas de acción disciplinares: 1) Minería, 2) Ambiente y 3) Empresa.
Las disciplinas mencionadas desempeñan distintas funciones en las organizacio-
nes que se buscó empoderar y, a su vez, se componen de sub-áreas. Tal como se expone
en la figura 2, las áreas y sub-áreas se catalogaron con la intención de su posterior siste-
matización. Cabe anotar que el orden no implica una jerarquía ni que se considere una
sub-área hegemónica sobre otra; por el contrario, estas áreas deben preferiblemente
contar con equivalencias simétricas en búsqueda de un desarrollo sostenible para el sec-
tor o su formalización como pre-condición. Por otro lado, la diversidad de reglas tácitas
compuestas por costumbres, creencias, hábitos o, en síntesis, la cultura de los grupos
de pequeños mineros, requirió la adaptación de los términos para la recolección de la
información; esto desde el sesgo de los profesionales que realizaron el trabajo de campo.
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Tabla 1
Subáreas investigadas por disciplina
Minería (M) Ambiental (A) Empresa (E)
M1- Georeferenciación A1- Manejo de estériles E1- Dirección
M2- Acceso al yacimiento A2- Permiso de vertimientos E2- Producción
M3- Sostenimiento A3- Tratamiento de aguas E3- Finanzas
M4- Sistema de explotación A4- Concesión de aguas E4- Mercadeo
M5- Higiene y seguridad industriales A5- Emisiones E5- Organización administrativa
M6- Documentación legal minera A6- Consumo de madera E6- Recursos humannos
A7- Manejo de vías E7- Documentación legal empresarial
A8- Uso de residuos sólidos peligrosos E8- RSE
A9- Manejo paisajístico, flora y fauna
A10- Empleo de aguas de escorrentía
Fuente: elaboración propia.
Las técnicas de recolección de información fueron múltiples y procedimentales. El
proceso se estructuró en siete procedimientos para las fases planear y actuar:
1) Análisis documental en las seccionales de las autoridades mineras y ambientales, respec-
tivamente: en las sedes de la Agencia Nacional de Minería (ANM) y en las Corporaciones
Ambientales Autónomas Regionales (CAR), para despejar la existencia de actos adminis-
trativos sobre la UPM a ser indagada.
2)
Consultas a las autoridades municipales correspondientes, e
n caso de no existir datos
fiables para el contacto físico con el
titular, además de buscar respaldo
de las organizacio-
nes oficiales
encargadas de suministrar seguridad.
3) Entrevistas a profundidad con el titular y con personas relacionadas con el título sobre la
operación; debido a la prevalencia de reglas tácitas, la mayoría involucraba a familiares u
otras personas, que asumían una parte o la operación del contrato desde pactos de buena fe.
4) Análisis documental de los Programas de Trabajos y Obras (PTO),3 Planes de Manejo
Ambiental (PMA),4 y documentos de cajón que asimilaban intentos de administración del
frente de explotación.
3 Según el actual Código de minas, art. 84, «Ley 685 de agosto 15 de 2001» (Congreso de Colombia, 2001) este plan resulta de los estu-
dios y trabajos de exploración, el cual se anexa al contrato como parte de las obligaciones del titular, conteniendo elementos como: mapa
y delimitación del área de explotación y cartografía; ubicación, cálculo y características de las reservas; infraestructura y operación; guías
técnicas a ser utilizadas; plan de obras de recuperación, escala y duración; resultados geofísicos y geoquímicos de los minerales; plan de
cierre de la mina, entre otros.
4 Como es reglamentado en el Artículo 85 «Ley 685 de agosto 15 de 2001» (Congreso de Colombia, 2001), este plan es simultaneo al PTO.
Este estudio demuestra la factibilidad ambiental de dicho programa; sin la aprobación expresa del estudio y la expedición de la Licencia
Ambiental, no habrá inicio de los trabajos y obras de explotación minera.
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formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción
5) Observación dirigida en la UPM junto a los mineros, con indicios de participación activa,
basada en lo contenido en los programas y planes;
6) Interacción directa entre los profesionales y los pequeños mineros, con enfoque por área
de acción disciplinar, lo que resultaba en la elaboración de un plan de acción por área.
7) Realización de encuestas de satisfacción retroalimentadas.
Las técnicas o procedimientos expuestos fueron registrados documentalmente, me-
diante la
compilación de informes por cada UPM investigada. La información se recolectó a
través de formatos de diagnóstico por área disciplinar, con debidas evidencias fotográficas
y planes de mejoramiento, con acciones a ser ejecutadas por el minero en horizontes tem-
porales de: inmediato, corto, mediano y largo plazo; ello en coherencia, con las sub-áreas
propuestas. En el caso del área minería, existían dos tipos de formato de diagnóstico:
cielo abierto y subterráneo. Las acciones de mejoramiento eran el resultado de acuerdos
provenientes de la interacción de los equipos de profesionales en campo con los pequeños
mineros. Además, se requirió relatar la construcción de conocimiento y la determinación de
conclusiones transdisciplinarias por UPM estudiada.
El tamaño de la muestra la determinó intencionalmente la organización financiadora
del estudio. Fueron estudiadas 80 UPM aleatoriamente seleccionadas, conformadas por
714 personas entre trabajadores y titulares mineros con título minero vigente, dispersas en
10 departamentos de Colombia y 49 municipios, cuya distribución se expone en la Figura 3.
Tabla 2
Distribución geográfica de las UPM estudiadas
Departamanto N° de UPM
Cauca 01
Huila 02
Tolima 06
Meta 02
Caldas 19
Cundinamarca 17
Boyacá 09
Casanare 01
Santander 14
Antioquia 09
Fuente: elaboración propia en ArcGIS 10.3
La muestra se compuso de 7 explotaciones de minerales metálicos, 59 de materiales
de construcción, 10 de carbón térmico y 2 de piedras preciosas. De las mencionadas, 70
UPM utilizaban un método extractivo a cielo abierto, tanto como canteras o playas aluvia
les,
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y 10 realizaban actividades subterráneas. La mayoría de estas minas se localizan en áreas
apartadas del casco urbano de los municipios o ciudades, siendo de acceso dificultoso,
por lo que de manera contingente, los equipos de profesionales en campo debían realizar
desplazamientos intermodales. En lo relacionado a la ejecución de las acciones en terreno,
para las dos primeras fases del ciclo de IA –planear y actuar– se destinó una duración de
3 meses (el último trimestre de 2013). Por tanto, se conformaron 8 equipos de trabajo,
con experiencia disciplinar uniforme en el sector, para cubrir la muestra. Los equipos de
profesionales necesarios para llevar a cabo el trabajo de campo en las fases de planear y
actuar, fueron constituidos con un graduado de cada disciplina, previamente intruidos en
la utilización de la estrategia investigativa y en la aplicación de las técnicas de recolección
de
información, así como en el manejo de posibles acontecimientos marginales para el
desarrollo de las actividades, como por ejemplo: la presencia de grupos armados ilícitos en
el área; el rechazo por parte de movimientos sociales o grupos étnicos (v.g. indígenas,
afrodescendientes)
; y también para afinar la manera de abordar los hábitos o rutinas
productivas de los interactuantes, que se combinaban en muchas ocasiones con otras
actividad
es económicas como la agricultura, la ganadería, la pesca o el comercio.
Los equipos de profesionales en campo debían utilizar un lenguaje acorde con la
manera de facilitar la aceptación del estudio, presentándolo como asistencia técnica gratui-
ta. En las pequeñas organizaciones mineras colombianas impera una imagen burocratizada
y fiscalizadora del Estado, la cual emerge de falencias históricas estructurales que no han
privilegiado el progreso técnico y el impulso a la productividad de los más vulnerables. De
esta manera, una vez obtenida la aprobación de la organización minera, el equipo debía
realizar las jornadas en terreno, durante cinco días por cada UPM estudiada, y proporcionar
por escrito el plan de acción a desarrollar a las personas directamente relacionadas con la
actividad productiva, y el informe estructurado al centro de investigación.
Un año después de fundado el conocimiento por los interactuantes –último tri-
mestre de 2014– se aplicaron las otras dos fases del ciclo de la IA: monitorear y evaluar.
Suponiendo la ejecución de las acciones por parte de las organizaciones mineras, un
equipo, en ese momento com
puesto por las disciplinas minería y empresa, realizó el
monitoreo y evaluación correspondientes. El proceso se segmentó en cinco procedimien-
tos o técnicas de recolección de información: 1) análisis de los informes y planes de
acción,
resultado de las fases planear y actuar, disponibles en el centro de investigación;
2) contacto con el titular del contrato de concesión minera o administrador de la UPM
para acordar el reconocimiento; 3) visita de reconocimiento a la organización estudiada;
4) comparación de la operación actual con la evidenciada un año atrás; y, 5) construc-
ción de nuevas consideraciones de mejoramiento, sea para establecer nuevas acciones o
reforzar las no desarrolladas.
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Un estudio de investigación acción
El procedimiento número 4 (comparación de la operación actual con la evidenciada
un año atrás) requiere de precisiones. En este procedimiento, esencialmente se deter-
minaron una serie de indicadores cuantitativos de cumplimiento por subáreas, a través
del contraste de las consideraciones de mejoramiento evidenciadas en forma de texto y
fotografías, con lo ejecutado. O sea, lo retratado en los informes de las dos primeras fases
de la IA se comparó
in situ
y a partir de allí se programaron nuevos formatos que definían
un porcentaje de cumplimiento, conjuntamente con la elaboración de nuevos informes de
menor detalle, que arribaron al establecimiento de acciones emergentes para llevar a cabo
el proceso de aprendizaje y mejoramiento continuo.
Resultados
Planear y actuar
En este apartado, se dilucidan de manera cualitativa los hallazgos, partiendo de la codificación
propuesta (figura 2); estos, se determinaron a través de la recurrencia de hechos observados
en las UPM estudiadas durante las dos primeras fases del ciclo de la IA. Los hallazgos o
falencias organizacionales, se obtuvieron por medio del análisis documental de los informes
y
workshops
realizados con los equipos de profesionales en campo, representantes de las
organizaciones gubernamentales involucradas y los investigadores. Lo obtenido se explica
por disciplina y subárea, así: la tabla 1 provee lo relacionado a minería, la tabla 2 a la disciplina
ambiental y la tabla 3 a empresa. Paralelamente, se esboza una escueta descripción del cono-
cimien
to fundado en las organizaciones mineras para cambiar esos hábitos informales.
Tabla 3
Hallazgos y conocimiento fundado en Minería
Hallazgos Conocimiento
M1-Georreferenciación
∙
Extracción de mineral fuera del área concesionada.
∙ Ocupación, perturbación o despojo del área por parte
de sujetos invasores.
∙ Desaprovechamiento de reservas disponibles.
∙ Implementa el uso de un sistema de posicionamiento
global (GPS).
∙ Amojona el polígono de explotación y reconoce la
figura legal de amparo administrativo.
∙ Identifica métodos de recolección y recuperación.
M2-Acceso al yacimiento
∙ Vías de acceso en precario estado.
∙ Inconsistencia en las dimensiones de las puertas de
acceso subterráneo.
∙ Ausencia de señalización indicativa y preventiva.
∙ Falta de mallas de seguridad, líneas de vida
o manilas, instalaciones eléctricas en mal estado,
difícil telecomunicación.
∙ Estabiliza bancadas, rellena con estériles, humecta
vías y planea zanjas.
∙ Amplía las puertas según lo establecido por ley
y construye peldaños.
∙ Identifica el título, hace señales de seguridad
e implementa tableros de medición de gases.
∙ Asegura condiciones básicas en la entrada para
disminuir los riesgos en la operación.
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M3-Sostenimiento
∙ Geometría inadecuada de los taludes.
∙ Terrazas con dimensiones inapropiadas para el
aprovechamiento de las reservas.
∙ Piscinas de sedimentación con longitud y
profundidad incorrectas.
∙ Sistemas de ventilación inadecuados, según avances
subterráneos.
∙ Planos desactualizados.
∙ Rediseña los ángulos según términos geotécnicos y
la maquinaria disponible.
∙ Distingue métodos para la reconstrucción de las
secciones de bancos.
∙ Adecúa las piscinas, inhibiendo la afectación del
cauce del rio.
∙ Construye tambores, ajusta y mejora los sistemas de
ventilación.
M4-Sistema de Explotación
∙ La maquinaria utilizada es desvencijada.
∙ Voladuras con explosivos artesanales mal
manipulados.
∙ Predominio de la minería a pico y pala.
∙ Malacates, vagonetas y rieles en estado lamentable.
∙ Producción estacionaria dependiente de nuevas
variables (v.g. meteorología, mercado, otras
actividades agropecuarias).
∙ Consigna un plan de mantenimiento preventivo/
correctivo, e instaura un taller.
∙ Distingue la legislación sobre adquisición
y manipulación de explosivos, además de la
importancia de un polvorín.
∙ Implementa elementos de seguridad industrial.
∙ Optimiza e igualmente proyecta la mejora de las
tecnologías empleadas.
∙ Establece patios de acopio.
M5-Higiene y seguridad industrial
∙ Falta de programa de salud ocupacional.
∙ Necesidad de capacitación sobre seguridad minera
y salvamento minero.
∙ Desuso de equipos de medición de gases.
∙ Ausencia de cultura de autocuidado y prevención,
como de elementos de seguridad.
∙ Señalización inadecuada en áreas de riesgo
(v.g. pozos sedimentadores, áreas inactivas
o inestables).
∙ Reconoce el contenido de un programa de salud
ocupacional.
∙ Identifica las organizaciones que ofrecen
capacitaciones en la temática.
∙ Utiliza un multidetector e instruye seguridad en
minería subterránea a los demás trabajadores.
∙ Hace uso continuo y responsable de los elementos
de seguridad industrial.
∙ Elabora e instala señalización preventiva.
M6-Documentación legal minera
∙ Falta y difusión del reglamento interno de trabajo.
∙ Operar sin póliza minero-ambiental.
∙ No poseer el formato básico minero semestral y anual
diligenciado; inconsistencias en el pago de regalías.
∙ Ajustes del PTO y PMA.
∙ Desprolija presentación de informes ambientales
semestrales.
∙ No vigencia de la póliza minero-ambiental.
∙ Da razón a la importancia de informar las políticas
operacionales a los trabajadores.
∙ Reconoce los efectos legales de cumplir con estos
deberes contractuales.
∙ Tiene claridad sobre el deber de pago de la contra
prestación por el aprovechamiento del subsuelo.
∙ Anuncia a la autoridad minera y ambiental cualquier
cambio relevante en la operación de la UPM.
Fuente: elaboración propia.
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Formación de capacidades para la
formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción
Tabla 4
Hallazgos y conocimiento fundado en Ambiente
Hallazgos Conocimiento
A1-Manejo de estériles
∙
Configuración de botaderos sin previos estudios
técnicos
∙ Ubicación de los botaderos cerca de fuentes hídricas
o nacimientos de agua.
∙ Sobrecargas y agrietamientos.
∙ Falta de barreras vivas y de debido manejo de aguas
de escorrentía en los botaderos.
∙ Asimila el riesgo de disponer los materiales sin
certeza técnica.
∙ Está al tanto de las penalizaciones, por tanto,
redefine el área para el botadero.
∙ Realiza obras de estabilización «terraceo».
∙ Recupera, mediante la siembra, especies arbóreas
nativas y empradiza. Construye zanjas laterales y
disipadores de energía.
A2-Permiso de vertimientos
∙ No reporte de tipos y disposición de vertimientos
ante autoridades ambientales.
∙ Ingreso de maquinaria para la extracción, «camio-
nes y retroexcavadoras» a fuentes hídricas.
∙ Ausencia de rejillas, sedimentadores, trampa de
grasas, o tanques de neutralización.
∙ Identifica que el no reportar es causal de
cancelación de la concesión minera.
∙ Sabe que los derrames emitidos por los
mecanismos traen riesgos punibles y ambientales.
∙ Construye sistemas para el manejo de vertimientos.
A3-Tratamiento de aguas
∙ Incertidumbre sobre la cantidad de aguas residuales
generadas.
∙ Sistemas obsoletos de sedimentación y recirculación
de agua.
∙ Falta de permisos ambientales, para el bombeo
hidráulico de las actividades subterráneas.
∙ Ausencia de monitoreos físico-químicos a las aguas
entregadas al ecosistema.
∙ Diferencia metodologías para la medición de
volúmenes de agua.
∙ Realiza mantenimiento periódico de los sistemas de
tratamiento.
∙ Se previene ante posibles consecuencias punitivas,
en caso de una fiscalización.
∙ Reconoce las posibles sanciones por la falta de los
análisis.
A4-Concesión de aguas
∙ Desconocimiento sobre la cantidad de agua
requerida para la operación.
∙ No cuenta con permisos ambientales para captar
agua de fuentes cercanas.
∙ Ausencia de monitoreos físico-químicos a las aguas
extraídas.
∙ Realiza mediciones periódicas, junto a la instalación
o mantenimiento de medidores.
∙ Diferencia los riesgos legales de no contar con las
licencias para la captación de aguas.
∙ Deduce las posibles sanciones por la falta de los
análisis requeridos.
A5-Emisiones
∙ Predominio de uso energético de hidrocarburos
«gasolina y diésel».
∙ Impericia en la medición periódica de emisiones.
∙ Ausencia en la realización de sonometrías
o dosimetrías.
∙ Inexistencia de cronogramas para la medición de
gases.
∙ Admite la existencia de otras fuentes energéticas,
menos costosas, o utiliza las existentes
eficientemente.
∙ Mide para disminuir el material particulado
esparcido en el ambiente.
∙ Aprueba el requerimiento de llevar a cabo estas
mediciones.
∙ Reconoce la relevancia, legal y ambiental, de
realizar estos controles periódicos.
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Wilson Enario Naranjo-Merchán
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A6-Consumo de madera
∙ La madera es principalmente captada de bosques
naturales.
∙ Ingenuidad al captar madera del entorno, sin previo
permiso de recuperación forestal.
∙ Compra de cargamentos de madera a leñadores
ilegales.
∙ Uso de especies arbóreas nativas de difícil
recuperación.
∙ Cree en la posibilidad de diversificar estas materias
primas, a partir de bosques comerciales.
∙ Admite los efectos legales de realizar talas no
oficializadas.
∙ Discierne sobre el deterioro ambiental generado al
respaldar esas prácticas ilegales.
∙ Identifica las maderas adecuadas para el
sostenimiento de la estructura.
A7-Manejo de vías
∙ Las vías no cuentan con medidas de contención.
∙ Falta de protección a caudales de agua cercanos a
las vías.
∙ Afectación estructural de viviendas cercanas y otras
formas de contaminación por el uso de la vía.
∙ Desconocimiento del uso del material removido en
la apertura de la vía.
∙ Entiende sobre drenajes, contención de
meteorización y estabilización de taludes.
∙ Establece cunetas laterales, tubificación y lloraderos.
∙ Insta al trabajo mancomunado con alcaldías para
reubicar las viviendas y residentes, e irriga vías.
∙ Utiliza el material en la elaboración de terraplenes
o recuperación morfológica.
A8-Uso de residuos sólidos y peligrosos
∙ Hay ausencia de puntos de acopio y clasificación
de residuos.
∙ Nulidad en la reutilización de residuos.
∙ El lugar de almacenamiento de los residuos es
indeterminado.
∙ Confusión de residuos peligrosos (v.g. llantas,
químicos, aceites, etc) con otros.
∙ Crea puntos ecológicos con recipientes o canecas
rotuladas.
∙ Cataloga y maneja residuos que pueden ser
reciclados.
∙ Crea y señaliza un lugar determinado para
depositar residuos.
∙ Lleva a cabo campañas de capacitación y
acondiciona un lugar para su almacenamiento
y posterior transporte.
A9-Manejo paisajístico, flora y fauna
∙ Alteración representativa de la flora, debido al
descapote en las áreas.
∙ Afectación importante de la fauna, por la
construcción de infraestructura física.
∙ Pocas acciones de recuperación de cobertura
vegetal.
∙ Déficit de utilización de pantallas visuales vegetales,
desuso de geoformas.
∙ Revegetaliza áreas de recuperación.
∙ Insta al trabajo con corporaciones ambientales,
para la reubicación de las especies animales.
∙ Establece un vivero de plántulas nativas en parte
de la UPM.
∙ Caracteriza el uso de estas ventajas, como parte de
la recuperación morfológica.
A10-Empleo de aguas de escorrentía
∙ Zanjas de coronación y canales perimetrales
defectuosos.
∙ Inexistencia de alcantarillado.
∙ Deficiente drenaje transversal y longitudinal de
bancos y terrazas.
∙ Mal estado de pozos sedimentadores o
desarenadores; falta de disipadores de energía.
∙ Implementa mantenimiento, ensanche
o construcción de los sistemas.
∙ Coordina con los respectivos servidores públicos
locales su planeación y construcción.
∙ Sostiene y erige cunetas o canales.
∙ Previene acumulación de los pozos y los amplia,
reconoce además, la necesidad de disipadores de
energía.
Fuente: elaboración propia.
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Formación de capacidades para la
formalización minera en Colombia
Un estudio de investigación acción
Tabla 5
Hallazgos y conocimiento fundado en Empresa
Hallazgos Conocimiento
E1-Dirección
∙
Predominio de representación mercantil unipersonal.
∙ Representante legal y trabajadores polivalentes con
vínculos familiares.
∙ Preponderancia de ejecución de actividades
gerenciales por parte de hombres.
∙ Hegemonía de micro y pequeñas empresas basadas
en procesos tradicionales.
∙ Identifica otros tipos de sociedades comerciales
y vislumbra su acogimiento.
∙ Admite las ventajas de consolidar una fami-
empresa
.
∙ Distingue ventajas en la redistribución del mando
y la inclusión en las funciones directivas a mujeres.
∙ Percibe las posibilidades de crecimiento a través del
mejoramiento de sus procesos.
E2-Producción
∙ Amplias reservas de material estimado.
∙ Incumplimiento de las metas o volúmenes de
producción aprobadas para el título.
∙ Insuficiencia de capacidad operativa e instalada.
∙ Carencia de procesos operativos para la agregación
de valor.
∙ Acepta la gran disponibilidad de material a ser
aprovechado.
∙ Idea estrategias para cumplir con la cifra aceptada
para la obtención del contrato de concesión minera.
∙ Explora métodos para optimizar e implantar nuevos
bienes de capital.
∙ Proyecta nuevos procedimientos operacionales.
E3-Finanzas
∙ Falta de una estructura financiera.
∙ Inexistencia de documentación como registros
contables o financieros básicos.
∙ Exceso de pago en costos y gastos operacionales.
∙ Desconocimiento de pagos tributarios realizados
como por haber.
∙ Falta de mecanismos de apalancamiento.
∙ Reconoce un activo, pasivo o patrimonio financiero.
∙ Emplea un libro diario de cuentas y busca asesoría
contable sobre balances y estados.
∙ Conoce el concepto de punto de equilibrio
y vislumbra pérdidas y ganancias.
∙ Diferencia deberes tributarios como declaración de
renta, pago de regalías y otros.
∙ Identifica servicios ofrecidos por intermediarios
financieros.
E4-Mercadeo
∙ Preponderancia en el uso de canales tradicionales
«intermediarios comerciales».
∙ Predominio de promoción de productos voz a voz.
∙ Establecimiento de precios equivalentes a los de la
competencia zonal.
∙ Práctica de intercambios comerciales basados en
trueques.
∙ Ausencia de imagen corporativa.
∙ Vislumbra estrategias para llegar a nuevos nichos
utilizando diversos canales.
∙ Implementa material publicitario, como: vallas,
tarjetas de presentación, calendarios o «P.O.P».
∙ Se comunica con la competencia para buscar
establecer precios justos.
∙ Promueve la utilización de dinero, en vez del pago
por especie de los productos.
∙ Utiliza una imagen y eslogan para su negocio.
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E5-Organización administrativa
∙ Inexistencia de una plataforma estratégica para la
empresa.
∙ Falta de estructura organizacional, «organigrama».
∙ Unidad de mando y polivalencia de ocupaciones a
cargo del titular.
∙ Fluctuación entre la operación minera y actividades
agropecuarias.
∙ Diferencia una visión, misión y objetivos para la
organización empresarial.
∙ Asiente la conveniencia de contar con una infra-
estructura clara para el funcionamiento.
∙ Admite la necesidad de establecer áreas y funciones
a los colaboradores.
∙ Determina la posibilidad de establecer unidades de
negocio para su empresa.
E6-Recursos humanos
∙ Superioridad de la compensación laboral a destajo.
∙ Bajo nivel de calificación de las personas, siendo
recurrente el analfabetismo funcional.
∙ Carencia en la afiliación al Sistema de Seguridad
Social (SSS) de los trabajadores.
∙ Olvido en el establecimiento de manuales de
funciones.
∙ Deduce la necesidad de ofrecer estabilidad laboral
a los trabajadores.
∙ Impulsa a los funcionarios a capacitarse y reingresar
en el sistema educativo.
∙ Prevé la inscripción obligatoria al SSS y los riesgos
laborales de los trabajadores.
∙
Admite la importancia de determinar responsabilidades
explicitas con los trabajadores.
E7-Documentación legal empresarial
∙ Deficiencia en el registro mercantil ante las cámaras
de comercio.
∙ Carencia de soportes de pago al SSS de los
colaboradores.
∙ Ausencia del documento del contrato de concesión
en el lugar de operación o archivos.
∙ Preeminencia de contratos laborales de hecho con
los trabajadores.
∙
Falta de acceso al Registro Único de Comercializadores
de Minerales (Rucom).
∙ Acata las desventajas legales y de mercado que le
atribuye la ausencia del registro.
∙ Admite los riegos inherentes de no cumplir con los
deberes laborales básicos.
∙ Reconoce las posibles vicisitudes legales, ante una
visita de la autoridad fiscalizadora.
∙ Acepta los posibles perjuicios legales ante la no
existencia de documentación contractual.
∙ Distingue el registro como medida institucional para
combatir la ilegalidad minera.
E8-Responsabilidad social empresarial (RSE)
∙ Asentamientos irregulares en los polígonos de
explotación.
∙
Presencia de habitantes desplazados por el conflicto
interno en el área.
∙ Constante interés por auspiciar obras de beneficio
común.
∙ Ausente contratación de personal reinsertado o
desplazado por el conflicto interno.
∙ Previene junto a las alcaldías locales, el
establecimiento de estas viviendas irregulares.
∙ Coadyuva a la búsqueda de soluciones con
autoridades públicas y privadas locales.
∙ Registra las obras de interés común auspiciadas
con recursos de la operación minera.
∙ Ofrece apoyo a esta población vulnerable,
reconociendo las ventajas tributarias reguladas.
Fuente: elaboración propia.
Monitorear y evaluar
El conocimiento fundado, resultado de las primeras dos primeras fases del ciclo de la IA,
fue monitoreado y evaluado, en coherencia a las áreas disciplinarias y subáreas desde la
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codi
ficación propuesta. Los datos cuantitativos se obtuvieron mediante la sistematización
de los indicadores de cumplimiento, que se ceñían particularmente dependiendo de las
subáreas que denotaban los hallazgos o falencias organizacionales por UPM estudiada.
En caso de que una organización minera no tuviese acciones a llevar a cabo en alguna(s)
subárea(s), no se registraba el indicador. En el trabajo de campo se presentaron algunos
obtáculos como la imposibilidad de acceder a zonas de explotación, debido a la presencia
de grupos armados ilegales, cuyos titulares y advertencias expresas por los funcionarios pú-
blicos de los municipios no garantizaban seguridad para los equipos, y como la inactividad
operativa evidenciable de algunas UPM, que no hicieron oficial el cierre de la mina, lo cual
perjudicó la completa aplicación metodológica del estudio en 8 títulos o UPM.
El monitoreo y evaluación, se exponen por cada una de las disciplinas: minería (figura
3), ambiente (figura 4) y empresa (figura 5); esto de manera gráfica en radiales, cuyos
nodos representan las subáreas según la clasificación expuesta y se yuxtaponen a los hal-
lazgos
y conocimiento fundado, clasificados en las tablas 1, 2 y 3. El radial a la izquierda
demuestra el número de consideraciones, mientras que el radial de la derecha indica en
porcentaje los promedios de cumplimiento de las acciones. Posteriormente, se relata el
promedio de desempeño de la disciplina acompañado de una descripción sucinta del ren-
dimiento por subárea. Seguidamente, se señala el promedio de acciones y su cumplimiento
por disciplina (figura 6), y, finalizando, se propone un indicador compuesto de formal-
ización de la pequeña minería, consistente en la media estadística de desempeño de las
áreas disciplinares, ya que como se mencionó anteriormente, la gradación de cada
una es
simétrica con el ánimo de avanzar en el desarrollo sostenible del sector o su formalización
económica como pre-condición.
Figura 2
Monitoreo y evaluación minería
Fuente: elaboración propia.
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En el caso de la minería del total de 582 acciones se obtuvo un promedio de apre-
ndizaje equivalente al 53 por ciento. El mayor rendimiento de las subáreas se presenta
en Georreferenciación (M1), no obstante es la de menor recurrencia; la documentación
legal minera (M6) de otro lado es aquella en la que más falencias se determinaron, la cual
obtiene un desempeño que se encuentra un punto sobre la media. En cuanto a sistema
de explotación (M4), es la subárea que presenta los progresos más débiles: seis puntos
debajo de la media; acceso al yacimiento (M2), es entre tanto, la segunda subárea que
más incidencias contiene; sin embargo, obtiene un desempeño uniforme al promedio. En lo
relacionado a higiene y seguridad industrial (M5) se estableció un desempeño de la sub-
área dos puntos sobre la media, por último, el aprendizaje basado en Sostenimiento (M3),
es en orden la segunda subárea con menos acciones y cumple con dos puntos debajo de
la media.
Figura 3
Monitoreo y evaluación ambiente
Fuente: elaboración propia.
En la disciplina Ambiente se acordaron un total de 269 acciones, para un cumplimien-
to promedio de 61 por ciento. El uso de residuos sólidos y peligrosos (A8) se presenta como
la subárea que más demostró vicisitudes, empero, obtuvo progresos de cuatro puntos de-
bajo del promedio. Concesión de aguas (A4) y empleo de aguas de escorrentía (A10), por
otro lado, demostraron requerir mínimas atenciones, pero con un rendimiento endeble con
respecto al promedio, situación que se replica para el consumo de madera en número de
acciones (A6), que no obstante, cuenta con el más alto registro de cumplimiento. Manejo
de estériles (A1) se destaca por ser una subárea que demandó alto aprendizaje, e igual-
mente su desempeño es considerable al situarse diecinueve puntos sobre el promedio.
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Formación de capacidades para la
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Un estudio de investigación acción
Manejo paisajístico, flora y fauna (A9), es acreedora de agrupar el tercer mayor número de
consideraciones, con rendimiento dos puntos debajo de la media. Con respecto a las apre-
ciaciones en emisiones (A5), su rendimiento fue diez puntos inferior a la media. Permiso de
vertimientos (A2) expone un redito tres puntos sobre la media; finalizando, tratamiento de
aguas (A3) y manejo de vías (A7) presentan un desempeño homogéneo al ser inferior ocho
puntos con respecto al promedio; no obstante, el número de consideraciones es inferior
con respecto al promedio.
Figura 4
Monitoreo y evaluación empresa
Fuente: elaboración propia
Para la disciplina de empresa se consideran 311 acciones en total, para un desem-
peño promedio del 56 por ciento. El mayor número de acciones se presenta en la subárea
de recursos humanos (E6) que demuestra un cumplimiento cuatro puntos inferiores a la
media; la segunda más requerida es finanzas (E3), cuyo desempeño se sitúa 6 puntos de-
bajo del promedio. RSE (E8) por otro lado, presenta una efectividad absoluta, sin embargo,
con un volumen exiguo de consideraciones. En lo que respecta a dirección (E1) y produc-
ción (E2), tanto la cantidad de acciones como su cumplimiento, determinan ser modestos;
la subárea organización administrativa (E5) tiene una cantidad mediana de consideracio-
nes, y un desempeño moderado. Por último, documentación legal empresarial (E7), como
mercadeo (E4) presentan una cantidad de consideraciones homogéneas, no obstante, el
desempeño de la primera equivale a la media, y el de la segunda resulta ser moderada.
Como desenlace de la sección, la figura 6 plantea la presentación de un indicador
compuesto de formalización, resultado del promedio de cumplimiento de las acciones pro-
puestas en todas las UPM estudiadas, el cual se situó en 57 por ciento. De manera tal, que
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la disciplina Ambiente se considera como líder de desempeño al situarse cuatro puntos
sobre la media, Empresa se establece como una disciplina seguidora al fijarse un punto
por debajo del promedio, y Minería expone una ejecución moderada cuatro puntos bajo la
media, aunque es la disciplina con un mayor volumen de acciones propuestas.
Figura 5
Total acciones y su desempeño por disciplina
Fuente: Elaboración propia
Discusión y conclusiones
Se ha evidenciado el compromiso mayoritario de los pequeños mineros participantes del
estudio en mejorar sus prácticas y rutinas organizacionales en las áreas disciplinares in-
vestigadas o a «formalizarse». A su vez, el estudio presentó evidencia empírica del papel
transformador que tiene la difusión de conocimiento científico en poblaciones vulnerables.
Aunque la construcción del modelo aplicado partió del análisis de la regulación minera co-
lombiana y del conocimiento de los académicos involucrados, fue desde la interacción con
las personas objeto de la política nacional de formalización minera como se afinaron los
métodos. Otra noción, es la de reconocer este tipo de proyectos demostrativos como una
fuente de información validada para la formulación de políticas públicas apropiadas, esto
es fundamental en el demandado aprendizaje político y social que requieren los Estados
para la organización de su industria y aprovechamiento sostenible de sus recursos natura-
les renovables y no renovables. No obstante, intenciones como la presentada en este artí-
culo, no remplazan los resultados de una estructura científica y tecnológica, que produzca
conocimiento adecuado y capital humano nativo altamente calificado en las disciplinas
examinadas. Tales procesos requieren del compromiso del Estado y deben ser planeados
intergeneracionalmente.
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Ahora, en lo que concierne a las disciplinas abordadas, minería, presenta grandes
resquicios en el conocimiento que tienen los pequeños mineros sobre los deberes contrac-
tuales asumidos con el Estado. Entre estos sobresalen el pago de pólizas mineras y ambien-
tales,
como ajuste de los Planes de Manejo Ambiental (PMA), y el Programa de Trabajos
y Obras (PTO). Otro aspecto dilucidado, es que la organización minera adolece,
desde
los conceptos de Sabato (1979), de conocimiento tecnológico codificado y de limitada
tecnología incorporada, ya que principalmente se adelantan actividades empleando
conoci
miento tecnológico tácito, soslayando los planes. Otra limitante aguda es la precaria
infraestructura en la que el minero opera, lo cual aumenta el riesgo de acontecimientos
catastróficos y pone en cuestión la estabilidad de su producción. Ante este desconcierto
se propone que los PMA y PTO, exigidos para la concesión minera, sean interiorizados por
parte de los titulares, ya que estos planes o estudios previos ambientales y operacionales,
son una manifestación institucional de la actividad sostenible de la minería; no obstante,
el impulso de estas acciones debe ser incorporado a la política pública del sector, a través
de programas que induzcan su aprendizaje permanente, en adición a la generación de
capacidades organizacionales.
En el área Ambiente, el uso de residuos sólidos y peligrosos requiere una espe-
cial atención,
ya que la mala disposición pueden generar afectaciones irremediables.
Chandrappa y Bhusan Das (2011), mencionan externalidades en la salud humana y el
ambiente, como riesgos de epidemias,
peligro de incendios, reproducción de roedores y
mosquitos vectores, además, de impedir mantener un ambiente en el que sus habitantes
o
trabajadores vivan cómodos. Inclusive, su mala disposición conlleva contaminación de
fuen-
tes hídricas y suelos, con incontables costos futuros. En orden de ocurrencia, el inadecuado
manejo de material estéril puede producir impactos ambientales traducidos en la defo
r-
mación de terrenos, localización no planeada, como emisiones potenciales de material
particulado en la atmosfera y desviación inadecuada de afluentes. Además, propensión
a
explosiones o colapsos relevantes, que pueden generar pérdida de vidas humanas
(European
Commission, 2009).
Continuando en el área disciplinar ambiente, lo referente a manejo paisajístico, flora
y fauna, muestra una problemática abrumadora. Colombia es considerado como uno de
los países megadiversos del mundo, según la Convention on Biological Diversity (2013),
albergando el 10 por ciento de la diversidad del planeta, con 314 tipos de ecosistemas y
un gran sistema de fuentes hidrológicas en las cuatro cuencas subcontinentales masivas
del Amazonas, el Orinoco, Magdalena-Cauca y el Pacífico; además, cuenta con varias áreas
de alta diversidad biológica en los ecosistemas andinos, que se caracterizan por una varie-
dad
importante de especies endémicas, seguido de la selva amazónica y los ecosistemas
húmedos de la zona biográfica del Chocó. Ante este panorama, formular políticas públicas
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transversales, enfocadas a fortalecer el desarrollo sostenible de la minería en este país, es
un desafío inter e intra organizacional por parte de: el Ministerio de Minas y Energía, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, el Ministerio de Defensa y el Sistema Na-
cional de Ciencia, Tecnología e Innovación dirigido por Colciencias.
En empresa, los principales rezagos se concentran en la calificación del capital hu-
mano, ya que los trabajadores, e inclusive los titulares, carecen de capacidades para de-
sempeñar los procesos y procedimientos contenidos en el PTO y PMA. Paralelamente, las
fuentes de financiamiento para dar continuidad a las operaciones son en su mayoría infor-
males, debido a que la falta de garantías de capital, basado en la propiedad de bienes
de
producción por parte de los pequeños mineros, los obliga a apalancar su actividad mediante
mecanismos de crédito poco ortodoxos que afectan directamente su liquidez; a saber:
trueques, acuerdos de buena fe, solvencia con clientes usuales, préstamos clandestinos, etc.
que en ocasiones superan los límites de usura. Otro problema periódico es la desprolijidad
de los registros contables, lo cual impide que la organización identifique si su actividad en
la práctica es financieramente viable. Frente a esto, se requiere crear instrumentos finan-
cieros –líneas de crédito– adecuados por parte de las autoridades.
A su vez, el débil mercadeo implementado provoca que los productos no puedan
acceder a nuevos clientes, de manera que el valor que podría ser la utilidad del minero es
distribuido entre los integrantes de los canales de distribución, tanto logísticos como co-
merciales.
Una dinámica del ambiente empresarial que en alto grado compromete la «evo-
lución organizacional» (Lara-Rodríguez y Rojas-Contreras, 2014; Lara-Rodríguez, Rojas y
Martínez, 2015) de los pequeños mineros, es la situación de desventaja en la que se sitúan
al competir con los mineros ilegales, que al no pagar regalías y no someterse a las exigen-
cias de una contrato, extraen minerales de forma predatoria a costos mínimos y máximo
riesgo. Los materiales extraídos en la ilegalidad, en ocasiones, son filtrados al mercado
legal, mediante figuras irregulares, generando a proveedores cuestionables ganancias su-
periores. En este último aspecto las autoridades gubernamentales del sector, se encuentran
en la implementación del «Registro Único de Comercializadores de Minerales», Rucom,
que busca deslegitimar el comercio de minerales que no compruebe su explotación legal.
No obstante, el mismo Estado debe promover la compra de minerales extraídos por los
pequeños mineros, como una estrategia de búsqueda pública de la formalización del sector.
En la presente investigación se reconoce una marcada dispersión del desempeño,
puesto que cada organización posee diferentes capacidades de aprendizaje o absorción
de conocimiento heredados, igual como los modelos de negocio y habilidades de gestión
son heterogéneos, tanto local como regionalmente. Algunas UPM muestran desde un en-
foque evolutivo, mayor reacción para adaptarse a los cambios, variando, seleccionado y
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reteniendo conocimientos favorables, incrementando, así, sus posibilidades de superviven-
cia en el turbulento ambiente de los negocios. Infelizmente, existen otras organizaciones
cuyos pocos atributos de adaptación o debilidad en el aprendizaje hacen que compro-
metan seriamente su supervivencia. Ante esta realidad, los gobiernos locales, regionales
y el nacional, así como las empresas de minería a gran escala –demandantes de materias
primas minerales– y otros actores institucionalmente inmersos pueden impulsar alternati-
vas co-evolutivas al identificar, en las poblaciones de empresas, las organizaciones mejor
adaptadas y promover, a partir de estas, la constitución de asociaciones o cooperativas
de pequeños mineros. Desde este enfoque, los hallazgos y conocimiento fundado en las
pequeñas organizaciones mineras pueden ser retenidos homogéneamente; los beneficios
de estas alternativas en la población de empresas trae consigo la reproducción de rutinas
exitosas y avances en el desarrollo sostenible del sector.
Los escépticos encontrarán el ejercicio de la pequeña minería como sucio, financiera-
mente inviable y ambientalmente insostenible. No obstante, se vislumbra que la pequeña
minería en Colombia genera una cantidad considerable de relaciones productivas y comer-
ciales
, que ligeramente dinamizan las economías locales intersectorialmente, empleando
recursos humanos con una baja preparación y propensos al desempleo. Conjuntamente,
promueve alternativas productivas estacionarias para pequeños agricultores, comerciantes,
t
ransportadores, constructores, orfebres, etc., todo lo cual beneficia a familias y comuni-
dades vulnerables. Se sostiene, por tanto, que la alternativa de paralizar las actividades
de pequeña minería no es una solución acorde con la problemática social y ambiental.
Adicio
nalmente, la heterogénea capacidad del Estado en la aplicación de las reglas y los
diferentes grados de gobernanza presentes en el territorio colombiano inviabilizan tal po-
sibilidad. Por lo contrario, se debe entonces impulsar su productividad.
La IA, como estrategia transformadora y desarrolladora práctica de conocimiento,
es una posibilidad efectiva en la realización de objetivos sociales, económicos y ambien-
tales valiosos, al comprobar que se produjo mejoramiento de las pequeñas organizaciones
mineras de manera transdisciplinaria. Sin embargo, este tipo de intenciones deben ser
permanentes y reproducidas a otros estratos de las actividades productivas informales del
país, ya que desde el conocimiento como del aprendizaje, se pueden construir instituciones
y gobernanza que garanticen avanzar en un desarrollo sostenible, basado en las riquezas
naturales que Colombia posee. No obstante, aquí el papel del Estado es definitivo, afian-
zando políticas públicas y leyes inclusivas con la población vulnerable para, de esa forma,
vincularla al sistema social con el objeto de entrar en una trayectoria virtuosa hacia el
desarrollo sostenible.
La informalidad económica es un problema recurrente en la estructura de los siste-
mas sociales latinoamericanos; desde este aspecto, el Estado nacional y sus instituciones
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deben gestionar estrategias innovadoras para realizar una adecuada aplicación de la ley.
Sin embargo, estas estrategias deben surgir del aprendizaje de los formuladores de política
pública, puesto que reglas elaboradas por influencia de grupos de interés en torno al poder
pueden crean barreras de entrada, disonantes con la pobreza y la desigualdad. Es decir,
como el artículo evidenció, el fomento a una actividad económica mediante impulsos a
su productividad es mejor instrumento de formalización que el castigo. Si bien se debe
reconocer que existe un intricado marco regulatorio del sector minero en Colombia, en la
actualidad no existe una organización del Estado dedicada exclusivamente al fomento de
la pequeña minería, a través de la investigación y desarrollo de tecnologías apropiadas
para el sector. Este tipo de transferencias tecnológicas aceleraría el proceso de salida de
estas poblaciones de la economía oscura. Así, la política nacional de formalización minera
en Colombia es proactiva al favorecer investigaciones científicas que generan información
para los formuladores de política, además, de conllevar la transformación de rutinas in-
sostenibles existentes en gran parte de las UPM estudiadas, pero es débil al dotar directa-
mente con medios de producción a los pequeños mineros.
Si bien puede ser ambiguo el uso del concepto de desarrollo sostenible de la peque-
ña minería, el marco expuesto es una alternativa loable, en el accionar institucional del
sector, ya que el conocimiento generado con los interactuantes fue mayoritariamente
seleccionado y
retenido. Esto puede ser asimilado en otras facetas del sector minero de
Colombia que no se trataron en esta investigación. Por ejemplo, el actual gobierno me-
diante
la resolución «180102 de 2012» (Ministerio de Minas y Energía, 2012b), estableció
una serie de materiales estratégicos para el país, considerando análisis hechos por el Ser-
vicio Geológico colombiano, en donde se determina un potencial para el hallazgo de oro,
metales del grupo del platino, cobre, hierro, coltán, fosfato de potasio, magnesio, uranio y
carbón metalúrgico. La denominación de estratégicos se debe en que según la Unidad de
Planeación Minero Energética (2013), son productos escasos y bienes minerales que deben
ser importados; productos mineros llamados «portadores de futuro» cuya demanda deberá
crecer por su aplicación en altas tecnologías (v.g. tierras raras, litio, cobalto o tántalo); y re-
cursos que representan ventajas comparativas esenciales para la economía por la creciente
demanda mundial y altos precios. No obstante, existe desconcierto en relación a la forma
principalmente clandestina en que en la actualidad se extraen materiales como el coltán, el
platino y el oro. Esto en áreas de la magnifica riqueza natural que incluyen
hotspots
de bio-
diversidad y son principalmente poblados por grupos raizales, que viven en condiciones de
miseria, e incorporan en sus procesos productivos de subsistencia mercurio como reactivo
de lixiviación del oro y platino, además, de innumerables externalidades negativas. Aquí,
se vislumbran problemáticas impactantes, que requieren del involucramiento continuo de
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Un estudio de investigación acción
los actores del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación y una política pública
propicia para el desarrollo sostenible de la minería de estos minerales, más aún, ante la
posibilidad de desmovilización de los principales grupos armados ilegales del país.
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