Reforma policial y participación militar en el combate a la delincuencia. Análisis y desafíos para América Latina.

Full text

Revista Fuerzas Armadas y Sociedad • Año 19 • Nº 1 • 2005 • pp. 133-152
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Artículo
Reforma policial y participación militar en el
combate a la delincuencia.
Análisis y desafíos para América Latina
Lucía Dammert
FLACSO-Chile
John Bailey
Georgetown University, Estados Unidos
Resumen
Durante los últimos años, a lo largo de toda la región, los índices de temor e
inseguridad se han incrementado paralelamente a la desconfianza que la población
tiene en las instituciones policiales. Esta situación ha provocado, por un lado, la
necesidad de realizar importantes reformas a las instituciones policiales y por
otro, una fuerte presión por incorporar a fuerzas militares en el combate de la
delincuencia, droga y otros peligros de seguridad interior.
El presente artículo se discute en el contexto de esta nueva militarización,
principalmente en aquellos aspectos vinculados a la criminalidad y se presentan
alguna de las reformas efectuadas a las instituciones policiales. Finalmente
presentamos algunos de los desafíos del futuro para el sector.
Palabras Clave: Seguridad pública, fuerzas armadas, policía, gobernabilidad y democracia.
Abstract
In recent years, levels of fear and insecurity have risen throughout Latin America,
as levels of public confidence in the police have continued to drop. On one hand,
these trends have made evident the pressing need for police reform. On the
other hand, they have fueled public pressure to enlist the armed forces to assist
the police in combating crime, drugs, and other threats to internal security. This
article examines the context for this emergent militarization, particularly as it
relates to recent crime trends. It presents some of the reforms that have been
implemented in the region, and concludes by discussing some of the future
challenges likely to face institutions of public security.
Keywords: Public Security, Armed Forces, Police force, Governance and democracy.

Lucía Dammert y John Bailey
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INTRODUCCIÓN
El incremento de la delincuencia y la sensación de inseguridad en
la población, unido a una desconfianza generalizada en la capacidad de
dar solución a dicha problemática por parte de las instituciones policiales
ha generado una participación de los militares en el control de la misma
en diversos países de la región. Si bien los defensores de los derechos
humanos y las libertades civiles son partidarios de una separación clara
entre ambas fuerzas –y ponen énfasis en la importancia de la supervi-
sión civil y el respeto a la legalidad– en la actualidad esta distancia se
está acortando.
Las transiciones a la democracia de los 70 y 80 en América Latina
parecían anunciar una reducción del papel del ejército en la aplicación de
la ley a nivel local, y un avance hacia la profesionalización de la policía.
Con el regreso de la democracia los militares y las policías redefinieron su
rol en la sociedad. A los primeros se les intentó poner límites en su accionar
interno, se los vinculó especialmente con las tareas estratégicas de defensa
nacional y, en algunos casos, se modernizaron sus procedimientos. Las po-
licías, por su parte, se convirtieron en los ejes de la seguridad pública, a
cargo de la prevención y control del delito. Sin embargo, este proceso de
cambio no se condijo con una reforma de sus estructuras semi-militares,
disminución de los problemas de ineficiencia y corrupción generalizada, o
la consolidación de estructuras civiles de regulación y monitoreo de sus
acciones.
Es así como luego de una década -y con un incremento de la delin-
cuencia en la región- reaparece la alternativa de involucrar a los militares
en tareas de orden interno. El presente artículo tiene como objetivo descri-
bir el contexto de esta nueva militarización de la problemática interna, es-
pecialmente vinculada a los temas de criminalidad, así como los cambios
acontecidos en las instituciones policiales. Un elemento de especial impor-
tancia para el análisis es que la participación de los militares en tareas de
orden interno tiene el apoyo de la actual política exterior de Estados Uni-
dos, cuestión que se explicita en su política anti-terrorista y en el manifiesto
interés por enfrentar el narcotráfico y las pandillas juveniles a nivel regio-
nal, considerándolas “amenazas emergentes en la región”. En este marco se
presenta a los cuerpos militares profesionales como alternativa real en el
combate a la delincuencia. Finalmente se plantean los principales desafíos
que implica esta iniciativa para los diversos países latinoamericanos, en es-
pecial para sus fuerzas armadas e instituciones policiales.

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I. CONTEXTO: CRIMEN, TEMOR Y SENSACIÓN DE IMPUNIDAD
Mientras durante los años 70 y 80 la presencia de violencia política y
dictaduras militares copaban la preocupación ciudadana -lo que invisibilizaba
los hechos delictuales como problema de Estado- la década de los noventa
será recordada en América Latina por el aumento de la criminalidad y el
temor de la ciudadanía.
Junto con la llegada de gobiernos democráticos en prácticamente to-
dos los países de la región, la criminalidad se instaló en la población como
una de las principales preocupaciones públicas. Este proceso se ha caracte-
rizado por dos fenómenos: en primer lugar el aumento de las tasas de deli-
tos denunciados –especialmente de aquellos que involucran uso de la vio-
lencia– y en segundo por el aumento de la sensación de inseguridad de la
población. Paradógicamente, en muchos países ambos procesos no tienen
una relación directamente proporcional. Así por ejemplo en Chile, el incre-
mento del temor no tiene relación directa con el de los delitos denunciados,
situación que no ha sido explicada aún por la literatura pero que tendría
especial relación con el rol de los medios de comunicación1, así como la
presencia de otras inseguridades relacionadas con la precariedad de la vida
cotidiana2.
Mención especial merece el aumento de la violencia juvenil, la que se
caracteriza por la participación de jóvenes en actos delictuales con alta uti-
lización de violencia. En este sentido se observa la aparición de las pandi-
llas juveniles (también conocidas como Maras en Centro América) vincula-
das con el delito callejero en un primer momento y luego al tráfico de
drogas. Estos grupos juveniles juegan en la actualidad un rol central en las
agendas de seguridad pública en los países centroamericanos y
adicionalmente en las agendas de seguridad regional. Esto último debido a
que empiezan a ser consideradas como “amenazas emergentes” posible-
mente vinculadas con el crimen organizado.
Este aumento de la criminalidad colocó a la región en el segundo lugar
entre las más violentas del mundo a mediados de los años noventa, junto a
países que presentan tasas de homicidios que triplican el promedio mundial
(Colombia y El Salvador por ejemplo). La situación presenta por cierto
1Barbero, Martín. 2000. “La ciudad que median los medios”. En: Mabel Moraña (edit.).
Espacio urbano, comunicación y violencia en América Latina. Instituto Internacional de Literatura
Iberoamericana, Universidad de Pittsburg.
2PNUD. 1998. Las paradojas de la modernización. Santiago, Chile.

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importantes variaciones en el continente que deben ser resaltadas. En pri-
mer lugar países como Chile, Costa Rica y Uruguay evidencian las mismas
tendencias pero con magnitudes eminentemente inferiores al resto de Amé-
rica Latina. En el otro polo de la distribución se presenta el área andina con
altos niveles de violencia vinculada con el narcotráfico, presencia de
enfrentamientos internos y criminalidad organizada en general. De igual
forma, países considerados seguros hasta inicios de la década han mostrado
un incremento sostenido de los delitos. Un caso particular es el registrado
en Argentina desde inicios de la década pasada, donde la criminalidad cre-
ció de forma sostenida y se convirtió en uno de los principales problemas
del país.
Esta situación de evidente deterioro de la calidad de la seguridad en la
mayoría de ciudades de América Latina aumentó el descontento de la ciu-
dadanía hacia las instituciones policiales que también presentan caracterís-
ticas distintas a lo largo del continente. Por una parte se pueden diferenciar
por el ámbito de acción, así pueden ser nacionales (como Carabineros de
Chile o la Policía Nacional de Colombia), regionales (en aquellos países
federales como México, Brasil y Argentina), e incluso locales (algunos mu-
nicipios y grupos étnicos cuentan con fuerzas policiales propias). Por otro
lado, de acuerdo a sus objetivos específicos encontramos instituciones dedi-
cadas únicamente a la investigación policial (como la policía judicial de
Córdoba) o aquellas dedicadas a la prevención y control de la criminalidad.
Más allá de estas diferencias, las policías se caracterizan en forma general
como “...las personas autorizadas por un grupo para regular las relaciones
interpersonales dentro del grupo a través de la aplicación de la fuerza físi-
ca”3. Esta definición tiene tres elementos centrales: fuerza pública, uso de la
fuerza, y profesionalización.
Respecto a lo primero la institución policial responde a las necesidades
de la sociedad en su totalidad, lo cual la obliga a responder de forma equi-
parable ante las diversas presiones de la ciudadanía, sin embargo, esta ca-
racterística se ha erosionado en la última década en prácticamente todos los
países de la región por dos procesos paralelos. En primer lugar, el aumento
del financiamiento privado y la carencia de regulación del mismo tienen un
impacto negativo evidente en la distribución de la infraestructura y atención
policial, lo que a su vez deteriora el sentido público de la institución. En
segundo término, el explosivo crecimiento de la seguridad privada pone en
3Bailey, John y Lucía Dammert (en prensa). Public Security and Police Reform in the Americas.
University of Pittsburgh Press.

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jaque al accionar policial, ocupando sus espacios, limitando su campo de
acción y en algunos casos debilitando su capacidad de respuesta. Así, la
proliferación de empresas de seguridad paradójicamente aumenta la sensa-
ción de desprotección de muchos ciudadanos, tanto de aquellos que no
tienen acceso a dichos servicios como quienes invierten en mecanismos de
encierro y alarma colectiva.
En segundo lugar las policías debieran ser las instituciones que detentan
el monopolio del uso de la fuerza legítima interna del Estado. Es así como
en el marco del Estado de Derecho se puede utilizar la fuerza para
reestablecer el orden social. Lamentablemente, en muchos casos la fuerza
se utiliza de forma ilegítima conduciendo al aumento de los ciudadanos
muertos por las policías (como lo muestran las estadísticas presentadas en
Brasil y Argentina) o a la violación de otros derechos humanos (Ecuador,
Perú). Esta utilización de la fuerza se evidencia especialmente en los proce-
sos de detenciones así como en el tratamiento de la población carcelaria.
En tercer lugar, la institución policial debería ser un cuerpo profesional
capaz de desarrollar iniciativas de prevención, control e investigación crimi-
nal de forma eficaz y eficiente. Esta preparación profesional es fundamental
además por el hecho de brindarle a las policías cierta autonomía frente al
mando político en relación a la toma de decisiones de intervención y a la
aplicación de conocimientos técnicos en su quehacer, sin embargo de nin-
guna forma les otorga independencia completa. En este sentido, la respon-
sabilidad de la seguridad debe ser asumida por el gobierno que imparte
instrucciones a las instituciones policiales. Dichas instrucciones se ven refle-
jadas en iniciativas o programas que a su vez deberían ser evaluados cons-
tantemente por instituciones gubernamentales y de la sociedad civil.
Lamentablemente, en algunos casos es la misma opinión pública la
que presiona para destinar más policías al patrullaje lo que genera una
disminución de los periodos de capacitación del cuerpo policial. Si bien
hay problemas específicos que deben ser enfrentados -como los años de
escolaridad exigidos para entrar y formarse en la institución- en el fondo se
evidencia la necesidad de redefinir el tipo de policía que necesitamos. En
base a esto se podrá establecer un perfil adecuado tanto en su capacitación
como en sus habilidades personales.
No cabe duda que el rol de la policía es aún más complicado allí donde su
legitimidad y autoridad están en disputa. Otro elemento caracterizador de las
policías latinoamericanas es la desconfianza de la ciudadanía hacia su accionar,
lo que se debe a la poca eficiencia, la corrupción, y la baja profesionalización de

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sus miembros. Así por ejemplo, en El Salvador, José Miguel Cruz explicita que
la práctica, implementada a lo largo de la historia, de emplear a las fuerzas de
seguridad para proteger los intereses de los grupos acomodados ha socavado su
legitimidad a ojos de los estratos sociales más bajos4.
Todo lo anterior genera una importante, y muchas veces creciente, sensa-
ción de impunidad frente a la criminalidad. La población se siente indefensa ante
el incremento real o potencial de la criminalidad y “protegida” por instituciones
deficitarias en términos de eficiencia en el control de la misma5. Esta sensación ha
generado respuestas masivas de la población que sugieren el aumento de las
penas, el aumento de la población encarcelada y la disminución de la edad de
imputabilidad penal, entre otros mecanismos de control. Ejemplos de estas pro-
testas ciudadanas se han realizado en ciudades tan variadas como México DF,
Buenos Aires, Lima y Quito. En este contexto, diversas son las respuestas públicas
implementadas en los últimos años. En la siguiente sección ponemos especial
énfasis en tres: los procesos de reforma policial, la privatización de la seguridad y
la utilización de las fuerzas armadas en tareas de vigilancia urbana.
II. RESPUESTA PÚBLICA
Las políticas de seguridad pública diseñadas en las últimas décadas buscan
disminuir las problemáticas descritas previamente. Uno de los pilares de estas
iniciativas se vincula con la mejora de la vigilancia policial en las principales
ciudades de la región. Paradojalmente a pesar de la sensación de impunidad
frente a policías ineficientes, la población pide mayor control y vigilancia poli-
cial, siendo un rasgo común en prácticamente todos los países de la región.
En este contexto tres son las tendencias presentes en la región: diversos
procesos de reforma policial, procesos de privatización de la seguridad, y la
participación de fuerzas armadas en el patrullaje urbano.
1. Reformas policiales
En general estas reformas se realizan en dos vértices: la capacidad
operativa (eficiencia y eficacia de la policía) y la responsabilidad democráti-
4Cruz, José Miguel (en prensa). “Violence, Citizen Insecurity and Elite Maneuvering:
Dynamics of Police Reform in El Salvador”. En: Bailey, John y Dammert, Lucía (edit.).
Public Security and Police Refor m in the Americas. University of Pittsburgh Press.
5Bailey, John y Lucía Dammert (en prensa). Op. Cit.

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ca (las respuestas de la policía al control político y a su respeto por los
derechos civiles y humanos). De esta forma se busca aumentar los mecanis-
mos de fiscalización y control de las instituciones policiales, no sólo en tér-
minos de actuación en el marco de la ley, sino también respecto de la efica-
cia y eficiencia de las iniciativas desarrolladas6.
En América Latina se pueden evidenciar tres procesos: la creación de
nuevas instituciones policiales en aquellos países que sufrieron guerras civi-
les (como El Salvador); reformas parciales ocurridas en Argentina y Co-
lombia; iniciativas de policía comunitaria (Chile, Guatemala y Brasil).
a) Nuevas policías
Hasta mediados de los años noventa, la policía centroamericana era
un elemento clave para el mantenimiento del orden interno y apoyo de las
Fuerzas Armadas. De esta forma su subordinación doctrinal y de gestión
era evidente. Así por ejemplo, en Honduras la Fuerza de Seguridad Pública
estaba bajo el mando de las fuerzas armadas; mientras que en El Salvador
en 1992 (fecha en que se firmaron los acuerdos de paz) las tres instituciones
policiales dependían del Ministerio de Defensa.
Durante esos años los efectivos policiales estaban entrenados casi ex-
clusivamente para enfrentar la insurgencia armada y para cooperar con los
militares en el mantenimiento del orden interno, situación que iba en des-
medro de la formación y capacitación en funciones propias de policía como
prevención y control de la criminalidad. Adicionalmente, la participación
de policías en enfrentamientos con la población y la extrema utilización de
la fuerza generaron la necesidad de definir nuevas institucionalidades con
legitimidad y cierto reconocimiento ciudadano. Así se crearon instituciones
policiales prácticamente nuevas en la región.
En El Salvador, la creación de una nueva policía nacional fue uno de los
acuerdos centrales del Tratado de Paz de 1992 que dio fin a una larga y dramá-
tica guerra civil. De esta forma, se trató de limitar la participación de las fuerzas
de policía como elementos que sirven a fines políticos ya que en el viejo régi-
men representaban los intereses de los estratos sociales altos (un ejemplo de
ellos es el hecho de que las fuerzas de seguridad nacional se usaron para man-
tener el orden en las plantaciones de café en las épocas de cosecha). Esta nueva
6Dammert, Lucía. 2005. “Reforma Policial en América Latina”, Revista Quórum. Universi-
dad de Alcalá, España.

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policía nacional se conformó con veteranos de la guerrilla y de la armada al
igual que con nuevos reclutas. Lamentablemente, el proceso fue exitoso en sus
inicios pero posteriormente fracasó, situación que se vio reflejada en el incre-
mento de la desaprobación social sobre la institución.
b) Reformas parciales
A diferencia de los procesos presentados previamente, la mayoría de
las iniciativas vinculadas con las instituciones policiales en América Latina
se relacionan con esfuerzos más bien parciales de cambio, tanto en la doc-
trina como en la gestión. En líneas generales, la causa principal de estas
reformas fue la preocupación de la sociedad por el fuerte incremento del
crimen, junto con la percepción generalizada de la fuerza policial como una
institución corrupta e ineficaz. Las reformas giraron en torno a esfuerzos
graduales por reorganizar a la policía, purgar a los oficiales corruptos, me-
jorar el reclutamiento y formación, así como mejorar la vigilancia y partici-
pación de la sociedad civil.
En la mayoría de los casos, dichos procesos se enmarcaron en contien-
das políticas y no incluyeron el apoyo institucional de la policía, por ende,
contaron con una amplia resistencia institucional e incluso un constante
rechazo de la sociedad7. Diversos son los casos donde se implementaron
estas reformas. A continuación se presenta brevemente la experiencia de
Argentina, Colombia y Perú que muestra elementos comunes a otras expe-
riencias de la región.
Argentina
Promediando la década de los 90, Argentina asistió a un aumento de la
preocupación pública sobre la denominada crisis de seguridad, que tuvo como
elemento central la baja eficacia y alta corrupción de las instituciones policiales.
En este marco diversas provincias del país enfrentaron iniciativas de reforma
de la institución policial (Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Mendoza son
sólo algunos ejemplos). Sin duda, la experiencia de la Provincia de Buenos
7Bayley enfatiza que “si la incidencia del crimen y el desorden se percibe como inaceptable
o creciente, la reforma policial será inhibida”. La reforma en estos casos puede ser vista
como una distracción de la aplicación efectiva de la ley. Bayley, David H. 2001.
Democratizing the Police Abroad: What to Do and How to Do It (Washington, D.C.: U.S.
Department of Justice, National Institute of Justice, Issues in International Crime, http:/
/www.ojp.usdoj.gov/nij).

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Aires –que representa más de un tercio de la población nacional y cuenta con
una de las policías peor evaluadas en el país– es un ejemplo paradigmático
del objetivo, resultados y problemáticas de estas iniciativas.
La Policía de la Provincia de Buenos Aires es reconocida históricamente
por los altos niveles de violencia rutinaria y la sistemática violación de los
derechos humanos, perpetrada por ciertos “grupos operativos” al interior de
su estructura8. No obstante, a fines de 1996 los graves hechos de violencia
policial, incluyendo la detención y el procesamiento judicial de oficiales im-
plicados en el ataque terrorista contra la sede de la Asociación Mutual Israe-
lita Argentina (AMIA), generaron cambios en la jefatura policial.
La Ley de Emergencia Policial (Ley 11.880) modificó la estructura de
la institución e impuso que todos los integrantes de la fuerza serían puestos
a prueba por el plazo de un año, durante el cual se analizaría su conducta y,
en caso de comprobarse irregularidades, se los separaría de la institución
mediante un despido deshonroso. De igual forma se modificó la ley de
procedimiento criminal con el objetivo de mejorar el control de las activi-
dades de la policía y modificar su relación con el poder judicial. Este inicio
de reforma sufrió diversos contratiempos, especialmente por la constante
negativa de los oficiales para aceptar los cambios propuestos. Esta situación
se replicó el año 1997 cuando se promulgó el “Plan de Reorganización
General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de
la Provincia de Buenos Aires”, cuya primera medida dispuso la interven-
ción de la Policía a efectos de su reorganización, y estableció un plazo de 90
días para dicha acción.
El interventor destituyó a toda la planta supervisora de la fuerza poli-
cial, desmanteló las líneas de mando, y ordenó el retiro de más de 300
comisarios generales y comisarios mayores. De igual forma se promulgó la
Ley 12.090 que creó el Ministerio de Justicia y Seguridad, con funciones en
la gestión de las áreas de seguridad, investigaciones policiales, justicia, siste-
ma penitenciario y relaciones con la comunidad.
Este proceso de reforma ha pasado por etapas diversas de avance y
retroceso marcadas principalmente por el interés y utilización política de la
temática. En este sentido, los cambios no pueden ser analizados en su
integralidad ya que las denuncias de corrupción y de utilización excesiva de
la fuerza son aún cotidianas.
8Sain, Marcelo. 2002. Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina. Buenos
Aires: Fondo de Cultura Económica.

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Colombia
El proceso de reforma de la Policía Nacional de Colombia se generó
al interior de la institución a mediados de los noventa debido a la percep-
ción general de una institución penetrada por la corrupción y el narcotráfico.
Sin duda el liderazgo del jefe de la policía José Serrano -nombrado en el
año 1994- brindó un elemento central a este proceso que se inició con una
purga de más de 7 mil funcionarios policiales de todos los rangos, así como
con la modificación de la estructura y la cultura institucional. En este senti-
do, se desarrolló una perspectiva gerencial basada en la planificación estra-
tégica que permitía espacios de libertad y cierta autonomía a los jefes regio-
nales, los cuales teóricamente podrían diseñar e implementar iniciativas
focalizadas de control y prevención.
Las reformas realizadas por Serrano tuvieron un impacto positivo sobre la
percepción de la población que reconoce el esfuerzo realizado por aumentar la
efectividad y el profesionalismo de la institución policial. Este proceso resaltó la
capacidad de la policía para superar problemas de corrupción y demostró su
efectividad en la captura de narcotraficantes importantes, no obstante, los resul-
tados han sido mucho más parciales en la mejora de la organización interna y
los procedimientos, lo que ha terminado con nuevos escándalos de corrupción
que reaparecieron públicamente a principios del año 2003.
Perú
El caso peruano muestra también la importancia del liderazgo civil en
el proceso de reforma de la policía, así como los vaivenes políticos a los que
ésta es sometida. En este caso la preocupación central de la institución
policial durante los ochenta e inicios de los noventa fue el combate al terro-
rismo y al narcotráfico. Esta situación generó un paulatino abandono de las
estrategias policiales vinculadas con la seguridad interna, un aumento de la
violación de los derechos humanos, a la par de una creciente corrupción e
ineficiencia.
En este proceso se evidenció la necesidad de una reforma de la estruc-
tura y la doctrina policial que incluyera la recuperación de las labores pro-
pias de una policía preventiva así como la regulación de los servicios locales
(serenazgos) y privados de seguridad. En este contexto, el Ministro Rospigliosi
y posteriormente Costa, tomaron las propuestas de las “Bases para la Refor-
ma Policial” preparadas por el Gobierno de Valentín Paniagua en el 2002.
Paralelamente, el Congreso de la República había avanzado en la misma

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dirección y contaba con un proyecto de ley sobre el tema, situación que
permitió lograr un consenso ciudadano y político. En enero del 2003 se
aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana junto con
otras normas enviadas por el ejecutivo entre las que se encuentra la crea-
ción del sistema de seguridad ciudadana.
Este proceso involucró un cambio en la relación entre la policía y la
ciudadanía, buscando incorporarlas en la prevención y el control de la delin-
cuencia a nivel local. Para esto se dio principal interés a la infraestructura de
las comisarías así como a la atención brindada a los denunciantes. De igual
forma significó un cambio en la estructura de la institución, a través de la
creación de las divisiones de seguridad ciudadana en cada región, como la
mejora en la organización de las comisarías y la simplificación de sus trámites
administrativos, aspectos de gran importancia en el esfuerzo por hacer más
eficiente la labor policial y reducir los índices de inseguridad y de delito.
A pesar de las buenas intenciones, ambos ministros tuvieron un perio-
do de no más de dos años (no consecutivos) en sus cargos, lo que significó
importantes avances y retrocesos en la estrategia planteada.
c) Policía Comunitaria
La relación con la comunidad se ha convertido en uno de los elementos
centrales de cualquier estrategia de prevención y control del delito. Así, la
mayoría de las instituciones policiales de la región han adoptado un discurso
que pone énfasis en la importancia de la colaboración con la comunidad.
El abanico de acciones consideradas comunitarias es amplio y abarca inicia-
tivas como grupos vecinales de vigilancia, asistencia a cuentas públicas, genera-
ción de financiamiento para las policías locales, y participación en proyectos de
prevención. Lamentablemente estas iniciativas se han quedado en muchas oca-
siones a nivel del discurso político e institucional y no se han visto reflejadas en
cambios al interior de las policías que permitan una efectiva interrelación con la
ciudadanía. Las iniciativas de policía comunitaria desarrolladas en América Lati-
na son recientes y han sido poco estudiadas. El experto en temas policiales, Hugo
Frühling, ha realizado una de las primeras sistematizaciones de diversos casos en
la región y establece algunos elementos que requieren ser enfatizados9.
9Frühling, Hugo. 2003. Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto?
Serie Documentos del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos
Públicos de la Universidad de Chile.

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10 Además de los aproximadamente 1.600.000 guardias de seguridad registrados formal-
mente, se estima que hay más de dos millones realizando tareas de seguridad de forma
ilegal.
En primer lugar, estas iniciativas generan cierta disminución de algu-
nos delitos, así como del sentimiento de inseguridad de la población que
observa una mayor presencia policial en las calles. Adicionalmente, se evi-
dencia una mejor imagen ciudadana respecto de la institución y principal-
mente de los oficiales a cargo del patrullaje vecinal. Finalmente, los esque-
mas de policía comunitaria involucran una disminución de las posibilida-
des de abuso policial o uso innecesario de la fuerza debido al conocimiento
que tiene la población de los oficiales a cargo del patrullaje.
Por otro lado, estos esquemas no son método eficaz para controlar el
crimen (Rico y Chinchilla, 2003, p. 102) sino más bien para enfrentar algu-
nas situaciones concretas a nivel local. De igual forma se evidencia que las
propuestas son de difícil adaptación en las estructuras policiales debido a la
necesidad de descentralizar la toma de decisiones y disminuir la forma mi-
litarizada de su accionar, siendo estas últimas, dos de las principales caracte-
rísticas de las policías latinoamericanas. Otra de las limitantes se relaciona
con su evaluación, debido a la necesidad de definir cuáles son los indicadores
de eficiencia y sobre todo en el plazo que éstos pueden ser evaluados. En
este sentido, la participación limitada de ciertos miembros de la institución
en estrategias comunitarias parece erosionar las bases mismas de un modelo
alternativo de funcionamiento policial en la región.
2. La privatización de la seguridad
La sensación de inseguridad de la población, vinculado con el eviden-
te colapso de las instituciones policiales en la disminución de la criminali-
dad, ha traído de la mano el aumento explosivo de la industria de la segu-
ridad privada. Este incremento se estima en 8% anual de forma casi soste-
nida en los últimos 15 años, es decir, por encima del promedio mundial del
5%. Hoy en día, en la mayoría de países de la región, el número de guar-
dias privados sobrepasa a aquellos de las instituciones policiales. Lamenta-
blemente la regulación sobre estas empresas es aún limitada y se estima que
un alto porcentaje de las mismas son ilegales10 . De esta manera la informa-
lidad se instala en una industria donde sus trabajadores se enfrentan a im-
portantes niveles de riesgo personal.

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En algunos países como Argentina y Perú, estas empresas contratan a
personal policial en sus horas fuera de servicios ya sea pagando “adiciona-
les” o “sueldos paralelos” por los servicios brindados. Esta situación presen-
ta un serio problema debido a la sobrecarga laboral que experimentan aque-
llos que cumplen con más de 12 horas de trabajo diario, cuestión aún más
problemática si se toma en consideración que dicho personal porta armas
de fuego.
En otros países la seguridad privada dedicada al control domiciliario
(es decir las casetas con vigilantes en barrios cerrados, la colocación de alar-
mas, y el “patrullaje”, entre otros), se realiza con personal que no tiene
autorización para portar armas. El caso chileno puede servir para describir
el proceso de expansión de este sector de la economía, el que parte por
diferenciar entre vigilantes privados y guardias privados. Los primeros cuen-
tan con permiso para portar armas y se dedican especialmente al servicio de
seguridad en bancos y empresas de transporte de valores. Por otro lado, los
guardias privados no tienen permiso para portar armas y se dedican a pres-
tar servicios a terceros. En la actualidad se estima que más de 35 mil perso-
nas trabajan en este rubro, lo que supera al número total de Carabineros de
Chile dedicados al patrullaje residencial.
3. ¿Policialización de los militares o militarización de las policías?
El incremento de la problemática delictual en América Latina eviden-
cia la necesidad de medidas efectivas para enfrentarla. Los magros resulta-
dos obtenidos en los últimos años por parte de las instituciones policiales
han permitido una mirada pública y política hacia las fuerzas armadas y el
posible rol que podrían jugar en estas iniciativas. Adicionalmente, se argu-
menta que las fuerzas armadas cuentan con mayor respaldo y confianza
ciudadana. Según datos aportados por Latinobarómetro, el 2004 la mitad
de los entrevistados de América del Sur mostraron confianza en las fuerzas
armadas mientras que sólo un tercio confía en las policías. De esta forma, se
ha generado un contexto donde la participación de los militares en el con-
trol de la delincuencia es considerado como una posibilidad (cuando no
una necesidad), lo que puede poner a las policías en un rol secundario. En
otras palabras, se puede generar la sensación de que la actividad militar es
más eficiente en el control de la delincuencia y por tanto convertirlos en los
líderes de dichas iniciativas.
El incremento del tráfico de drogas y del crimen violento ha intensi-
ficado la erosión de las instituciones políticas y sociales, ha aumentado el

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temor de la población y sobrepasado a instituciones poco efectivas en varias
esferas del Estado. Si a esto sumamos el constante incremento de problemas
sociales y en algunos casos el resurgimiento –y posible propagación– de las
guerrillas, existe una fuerte presión por la participación de militares en los
llamados “conflictos de baja intensidad”, entre los que se destacan las ini-
ciativas de contrainsurgencia y contraterroristas. Muchos gobiernos sienten
que no tienen otra opción más que llamar a los militares a la hora de en-
frentarse al crimen urbano.
La falta de profesionalización de las policías establece un campo de cul-
tivo donde la militarización de la seguridad pública se convertirá en un ele-
mento semi-permanente en el emergente orden político latinoamericano.
Lamentablemente se evidencia un largo proceso que tiende a poner
énfasis en la participación militar en iniciativas de control interno. Así por
ejemplo, en abril de 1999, con el propósito de reducir el nivel de inseguri-
dad urbana en la Ciudad de Buenos Aires, el presidente Menem apeló a
“poner en la calle” a la Gendarmería Nacional y a la Prefectura Naval
Argentina. Esta situación se repitió en diversas ocasiones no sólo en la ciu-
dad de Buenos Aires sino también en otras provincias del país.
A pesar de la presencia de hechos específicos donde se utilizó la fuerza
militar en la década pasada, durante los últimos años esta intervención ha
aumentado significativamente. Probablemnte el caso más extremo se en-
cuentra en Centro América, donde incluso se han realizado cumbres presi-
denciales para tratar el tema de la seguridad interna, específicamente vincu-
lada con la presencia de pandillas juveniles. El acuerdo de la cumbre de
presidentes realizada en Tegucigalpa en Abril del 2005 reconoce, en su
primer artículo, la necesidad de “Renovar su compromiso de defender la
ciudadanía y el Estado de derecho de manera urgente e integral, contra la
grave amenaza de los grupos conocidos en algunos países como “maras”,
“pandillas” o “gangas”, y siempre con estricto apego al ordenamiento jurí-
dico interno de los Estados y respeto estricto de los derechos humanos,
atendiendo su carácter trasnacional”. Esta declaración instala el debate de
la violencia juvenil vinculado a las maras en un plano regional e incluso
mundial, donde sin duda los militares tendrán un rol importante. En la
misma reunión se definió la creación de un grupo de elite con miembros de
ejército y policías de todas las naciones de Centro América como “mecanis-
mo regional para combatir el tráfico de drogas y el crimen organizado”.
Esta preocupación regional por la delincuencia no es un hecho esporá-
dico. En la cumbre del año 2004 se definió la necesidad de elaborar planes

147
Reforma policial y participación militar en el combate a la delincuencia:...
para la conformación de una fuerza subregional de respuesta rápida. En
diversas acciones internas los gobiernos centroamericanos han puesto énfa-
sis en medidas represivas como la “súper mano dura” de El Salvador, “Li-
bertad Azul” en Honduras, y “la escoba” en Guatemala.
Brasil es un país donde se evidencia esta misma tendencia con una ma-
yor intensidad. En 2004 se desarrolló una ofensiva antibandas en Río de
Janeiro que contó con la participación de efectivos de policía y militares, y se
realizaron intervenciones en diversas favelas del país. Así mismo, se creó la
Fuerza Nacional de Seguridad Pública que tiene por objetivo responder a los
problemas graves de inseguridad e incluye personal de las fuerzas armadas
dedicadas a la tarea específica de recuperar armas robadas de arsenales mili-
tares. Adicionalmente, se aprobó una ley que permite que los gobiernos esta-
tales convoquen a las fuerzas armadas directamente en aquellos casos que se
requiera de su apoyo para combatir el crimen organizado, así como el des-
pliegue de otras amenazas localizadas. Finalmente, a inicios del 2005, el go-
bierno brasileño autorizó la masiva utilización de miembros del ejército para
enfrentar la violencia rural en la Amazonía brasileña.
Lamentablemente, las situaciones descritas previamente no son excep-
ciones en la región sino por el contrario, reflejan un paulatino proceso de
incorporación del ejército en tareas vinculadas con el mantenimiento del
orden interno, con situaciones extremas en Paraguay y Jamaica. En el pri-
mer caso, en marzo del 2004 el presidente anunció un programa de seguri-
dad que cambia la constitución para permitir que los militares participen en
el rol interno. De igual forma, a mediados de mayo del 2005 se introdujo el
debate sobre la conformación de una única entidad a cargo de la seguridad
que incluya ambas fuerzas (ejército y policías) en Jamaica, estableciendo
por ende un debate sobre la fusión de ambas instituciones.
Este proceso tiene repercusiones regionales importantes y cuenta con
un aliado clave: el gobierno del presidente George W. Bush. A continua-
ción se describe brevemente esta posición y las definiciones regionales de
política que incluye.
III. EL “APOYO” DESDE LOS ESTADOS UNIDOS
Además de los mecanismos de cooperación intrarregional existentes,
Estados Unidos –a partir del 11 de septiembre del 2001– juega un rol cada
vez más importante en la definición de políticas de seguridad. Sin embargo,

Lucía Dammert y John Bailey
148
las propuestas esbozadas para la región no se deben exclusivamente a dicho
acto terrorista, sino que estaban en la agenda republicana desde años pre-
vios. La utilización del ejército en tareas antinarcóticos adoptada a media-
dos de los años 80 durante el gobierno de Reagan demuestran este punto.
Un ejemplo más reciente se presenta a inicios del año 2001, momento en
que la Fundación Heritage proponía que la administración Bush debería
“promover acuerdos cooperativos entre los vecinos para enfrentar las ame-
nazas emergentes de las armas, drogas, terrorismo, entre otros. Y en este
sentido, debería apoyar el desarrollo de protocolo de colaboración y coor-
dinación entre los militares y las instituciones civiles para enfrentar estos
problemas de forma interna y regional”11 .
En los últimos años esta postura se ha visto enfatizada por diversos acto-
res políticos de primer nivel del gobierno norteamericano. Así por ejemplo,
el Comandante General James Hill en su discurso de toma de posición (Posture
Statement), a inicios del año 2004, enumeró un listado de amenazas en la
región que iban mucho más allá de aquellas generalmente atendidas por los
militares. Entre éstas se identificó el “populismo radical” y las “pandillas juve-
niles” como amenazas mayores a la estabilidad de la región e incluso sugirió
que los militares (antes que las policías) tienen un rol en su control.
De igual forma, el Congresista Republicano Dan Burton explicitó en una
reciente intervención: “Las pandillas representan una real amenaza para que
crezca el terror. Ellas están unidas a numerosos hechos de muerte, extorsión,
robo, secuestro y asaltos violentos así como contrabando de autos y armas”. En
este contexto afirmó que es “claramente en el mejor interés de todos que noso-
tros enfrentemos este problema ahora, para que de esta forma se acabe con la
amenaza de violencia pandillera transnacional en el Hemisferio”.
Finalmente, en la reunión de Ministros de Defensa de las Américas
realizada en Quito en el año 2004, el Secretario de Defensa de los Estados
Unidos Donald Rumsfeld declaró que los terroristas, traficantes de drogas,
secuestradores y pandilleros forman una combinación que desestabiliza la
sociedad civil. Estos “enemigos” utilizan las fronteras donde los gobiernos
no actúan, por ende aprovechan las limitantes individuales, por lo que
Rumsfeld enfatizó en la necesidad de una acción colectiva.
El comentario del secretario ciertamente toca fibras sensibles en muchos
países de Latinoamérica, incluyendo a México, con respecto a la participa-
11 Jonson, Stephen. 2004. A New U.S. Policy for Latin America: Reopening the Window of Opportunity.
Backgrounder #1409. The Heritage Foundation.

149
Reforma policial y participación militar en el combate a la delincuencia:...
ción del Ejército en la policía y en la administración de justicia. Para las
fuerzas militares, dicho comentario quizá se entienda como un apoyo a la
idea de convertirlas en fuerzas policiacas, algo a lo que se han resistido duran-
te mucho tiempo. Para los grupos de derechos humanos, el comentario quizá
parezca defender a sus adversarios, incluyendo algunas partes de las fuerzas
de seguridad. Sin importar de qué manera se interprete, el comentario inyec-
ta vida a un viejo asunto.
Todas las citas anteriores muestran que Estados Unidos no juega un rol
pasivo en esta temática en la región. Muy por el contrario, ha delineado una
clara estrategia por la cual algunos problemas que previamente fueron consi-
derados de orden público ahora se convierten en amenazas regionales. En
este sentido, el experto en seguridad de El Salvador, José Miguel Cruz, afirma
que parte de la internacionalización de las pandillas tiene directa relación con
las políticas represivas utilizadas en los últimos años que las han llevado a
conformar alianzas con los narcotraficantes y migrar a países donde el control
es menor12 .
DESAFÍOS
La participación de los militares, especialmente el ejército, en tareas
vinculadas con la seguridad interna muestra una tendencia creciente en la
región. La pérdida de legitimidad de las instituciones policiales para en-
frentar la problemática delictual, unida a la preocupación americana sobre
las “amenazas emergentes”, establece un contexto más que fecundo para
plantear esta alternativa.
Esta participación militar en las políticas de control de la delincuencia
no puede ser aceptada sin considerar las brechas que genera. En primer lugar,
la supuesta efectividad de los militares en estas tareas no debiera soslayar la
necesidad imperiosa en la mayoría de los países de la región de avanzar en
procesos de reforma de las instituciones policiales. Procesos que pongan es-
pecial énfasis en la calidad del servicio ofrecido, la profesionalización de sus
miembros, la disminución del abuso en el uso de la fuerza, el respeto a los
derechos humanos y la erradicación de las prácticas corruptas.
12 Cruz, José Miguel. 2005. The Gangs of Central America. Project Syndicate. http://
www.project-syndicate.org/commentary/cruz1

Lucía Dammert y John Bailey
150
En el mismo sentido, se torna prioritario regular el floreciente negocio
de la seguridad privada y evitar tanto la conformación de grupos parapoliciales
que tengan bajo su vigilancia importantes sectores de una ciudad –e incluso
países– como para vigilar una industria que puede tener consecuencias direc-
tas sobre los pilares del mantenimiento del Estado de Derecho.
En aquellos países donde esta tendencia parece irreversible, es prio-
ritario establecer una definición clara del rol de los militares en la seguri-
dad pública. Poniendo énfasis en la necesidad de mantener separados los
ámbitos de acción entre policías y militares y destacando que una política
de “guerra interna” tiene consecuencias claras no solo en la consolidación
de los diversos “bandos” sino también sobre la consolidación de la ima-
gen del “enemigo interno”. En este sentido, la historia reciente muestra
que las iniciativas desarrolladas con estos marcos de acción generaron pro-
fundas rupturas sociales y graves violaciones de derechos humanos.
El problema básico radica entonces en que el Ejército está entrenado
y organizado para acumular la máxima fuerza posible a fin de destruir al
enemigo, poniendo énfasis en la jerarquía, la disciplina, la lealtad y en
mantener el secreto. Adicionalmente en la mayoría de los países latinoa-
mericanos los ejércitos han tendido a resistirse a la supervisión y el control
civil. En contraste, los oficiales de policía son (o deberían ser) entrenados
y organizados para resolver problemas, operando en cercana colabora-
ción con la sociedad. Deben conocer la ley, respetarla profesionalmente y
usar la fuerza mínima para desempeñar sus tareas. Más aún, la policía
debe ser receptiva a los controles del gobierno y de la sociedad civil.
Lamentablemente, las fuerzas policiales regionales y locales (con la
excepción de la policía chilena y tal vez la colombiana) carecen del entrena-
miento, las armas, la información y la movilidad para enfrentar a los grupos
criminales más grandes y mejor organizados. Asimismo, son instituciones
que sufren problemas estructurales de corrupción e ineficacia. Finalmente,
los esfuerzos dirigidos a reformarlas avanzan lentamente o no existen.
Lo anterior nos brinda un panorama complejo donde se requiere en
primer lugar poner el acento en la necesidad de debatir la pertinencia de
dicha injerencia militar en las acciones de seguridad pública, así como las
consecuencias que estas intervenciones pueden generar en las institucio-
nes mismas, así como en la sociedad en general.

151
Reforma policial y participación militar en el combate a la delincuencia:...
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Sain, Marcelo. 2002. Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la
Argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
Lucía Dammert
lucia@flacso.cl
En la actualidad se desempeña como Coordinadora del Programa Seguridad y
Ciudadanía de FLACSO Chile. Entre sus últimas publicaciones se encuentra
“Seguridad Ciudadana: Experiencias y Desafíos” (URB-AL, Valparaíso, 2004), y
“Prevención comunitaria del delito en Chile. Una visión desde la comunidad”
(Universidad de Chile, Santiago, 2004), en coautoría con Alejandra Lunecke. En
la gestión pública fue asesora de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio
del Interior de Chile. Se desempeña también como asesor experto en seguridad
ciudadana de la Red 14 del Programa URB-AL de la Comisión Europea.
John Bailey
baileyjo@georgetown.edu
Profesor de Gobierno y Servicio Exterior, y dirige el Proyecto México en la
Universidad de Georgetown en Washington, D.C. A partir de los 90 se ha enfocado
en temas de seguridad en la relación bilateral México-Estados Unidos y en general
en la región. Entre sus recientes publicaciones se destaca: Organized Crime and
Democratic Governability: Mexico and the U.S.-Mexican Borderlands (Pittsburgh,
2000), co-editado con Roy Godson; y Transnational Crime and Public Security:
Challenges to Mexico and the United States, co-editado con Jorge Chabat
(University of California-San Diego).