Informed and empowered citizens: Keys to the full exercise of health rights

Abstract

Currently, there is a Peruvian legal framework that promotes the dissemination of information on the health rights of the population. Institutions have been created, such as the National Superintendence of Health, which are in charge of promoting health rights and supervising health-care providers. Despite many achievements, such as extending comprehensive health insurance coverage, it is necessary to implement strategies for the population to access information and advice in a timely, quick and complete manner. Some experiences have shown potential for expansion and growth, such as citizens’ participation in Health Service User Councils and the Program of Integrated Actions for the Promotion of Health Rights, as well as the formation of decentralized Intendencies of the National Superintendency of Health. The conciliation and arbitration centers, the training of community health agents, the citizen vigilance, and even innovative strategies using information and communication technologies such as free smartphone applications, are important mechanisms for citizens to have more information and knowledge in health, and thus, to be more empowered, having the capacity to exert more control over the decisions taken on their health.

Full text

Rev Peru Med Exp Salud Publica
Sección Especial
311
CIUDADANOS INFORMADOS Y EMPODERADOS: CLAVES
PARA EL PLENO EJERCICIO DE LOS DERECHOS EN SALUD
Walter Gil-Quevedo1,2,a, Elvia Agurto-Távara1,2,b, Elizabeth Espinoza-Portilla3,c
RESUMEN
Actualmente, existe un marco normativo peruano que promueve la difusión de información sobre los derechos de salud
de la población. Se han creado instituciones, como la Superintendencia Nacional de Salud, que están encargadas
de promover los derechos de salud y supervisar las entidades prestadoras de salud. Pese a muchos logros, como la
ampliación de la cobertura del Seguro Integral de Salud, se requiere implementar estrategias para que la población
acceda a la información y asesoría de forma oportuna, rápida y completa. Algunas experiencias han mostrado potencial
de expansión y crecimiento, como la participación de los ciudadanos en las Juntas de Usuarios de los Servicios de
Salud y el Programa de Acciones Integradas para la Promoción de los Derechos en Salud, así como la formación de
Intendencias descentralizadas de la Superintendencia Nacional de Salud. Los centros de conciliación y arbitraje, el
entrenamiento de agentes comunitarios de salud, la vigilancia ciudadana, e incluso estrategias innovadoras utilizando
las tecnologías de información y comunicación como las aplicaciones gratuitas para teléfonos inteligentes, constituyen
mecanismos importantes para que los ciudadanos dispongan de mayor información y conocimiento en salud, y así, estar
más empoderados, al tener la capacidad de ejercer mayor control sobre las decisiones tomadas sobre su salud.
Palabras clave: Derechos del Paciente, Derechos Humanos, Capacitación, Perú (fuente DeCS BIREME).
INFORMED AND EMPOWERED CITIZENS: KEYS TO THE
FULL EXERCISE OF HEALTH RIGHTS
ABSTRACT
Currently, there is a Peruvian legal framework that promotes the dissemination of information on the health rights of
the population. Institutions have been created, such as the National Superintendence of Health, which are in charge
of promoting health rights and supervising health-care providers. Despite many achievements, such as extending
comprehensive health insurance coverage, it is necessary to implement strategies for the population to access
information and advice in a timely, quick and complete manner. Some experiences have shown potential for expansion
and growth, such as citizens’ participation in Health Service User Councils and the Program of Integrated Actions for
the Promotion of Health Rights, as well as the formation of decentralized Intendencies of the National Superintendency
of Health. The conciliation and arbitration centers, the training of community health agents, the citizen vigilance, and
even innovative strategies using information and communication technologies such as free smartphone applications, are
important mechanisms for citizens to have more information and knowledge in health, and thus, to be more empowered,
having the capacity to exert more control over the decisions taken on their health.
Key words: Patient Rights, Human Rights, Training, Peru (source: MeSH NLM).
1 Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión. Huacho, Perú.
2 Escuela de Posgrado, Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión. Huacho, Perú.
3 Instituto de Gobierno y de Gestión Pública. Universidad de San Martín de Porres. Lima, Perú.
a Licenciado en Sociología, doctor en Sociología; b licenciada en Trabajo Social, doctora en Educación; c médico; magíster en Demografía y Población.
Recibido: 16/03/2017 Aprobado: 19/04/2017 En línea: 28/06/2017
Citar como: Gil-Quevedo W, Agurto-Távara E, Espinoza-Portilla E. Ciudadanos informados y empoderados: claves para el pleno ejercicio de los derechos en
salud. Rev Peru Med Exp Salud Publica. 2017;34(2):311-5. doi: 10.17843/rpmesp.2017.342.2747
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política del Perú, en su artículo 7.° indica
que: Todos tienen derecho a la protección de su salud,
la del medio familiar y la de la comunidad así como el
deber de contribuir a su promoción y defensa (1). Luego
de casi 25 años después de que se redactara este texto,
se han dado amplios pasos en la promoción del derecho
en salud. Actualmente existe la Ley que establece los
Derechos de los Usuarios de los Servicios de Salud,
así como su respectivo Reglamento (2,3). Además,
contamos con la Superintendencia Nacional de Salud
(SUSALUD), entidad adscrita al Ministerio de Salud, que
desde el año 2013 protege los derechos en salud de
cada ciudadano y cuenta con recursos especializados
para gestionar las quejas y reclamos de los usuarios

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que acuden a los establecimientos de salud; supervisa
los establecimientos de salud tanto públicos y privados
del Perú y es la unidad entidad en salud con potestad
sancionadora a través del proceso administrativo
sancionador (2).
El Perú se encuentra, además, en proceso de alcanzar
la cobertura universal de salud en el contexto de un
sistema de salud basado en los derechos que protejan
la salud tanto individual como colectiva. Dentro de los
objetivos se encuentra el evitar la catástrofe que implica
el riesgo de caer en la pobreza como consecuencia
de tratar una enfermedad o recuperar la salud de una
persona. Hoy en día, el 83,2% de la población tiene
un seguro de salud (4), y 16 millones cuatrocientos mil
peruanos vulnerables y de escasos recursos están
aliados al Seguro Integral de Salud, que incluye un
paquete de benecios con atenciones de salud de alto
costo y complejidad.
Con un marco legal establecido, y estando en proceso
de superar las brechas de atención en salud, se debe
poner a disposición de la ciudadanía, la información
que requiere para poder ejercer de manera plena los
derechos en salud. Este artículo repasa las recientes
iniciativas que se están fomentando para la difusión de
información en derechos de salud, así como aquellas que
promueven el involucramiento directo de la población,
tomando en cuenta los retos y oportunidades que surgen
en el proceso progresivo de empoderar a los ciudadanos.
RETOS PARA LA DIFUSIÓN DE
INFORMACIÓN SOBRE DERECHOS
EN SALUD
Se debe considerar que el material de difusión sobre
derechos de salud debe ser accesible a todos. Se debe
elaborar material educativo tanto en español como
en los idiomas locales, así como tener herramientas
diferenciadas para personas con discapacidad visual,
auditiva, entre otras. Justamente, estos grupos
son los acuden de forma habitual y frecuente a los
establecimientos de salud. SUSALUD, como entidad
encargada, debería contar con una ocina o jefatura
descentralizada en cada región, que además de
informar a la población sobre los derechos en salud,
evalúe periódicamente el estado de las postas, centros
de salud, hospitales y que reciba los reclamos y quejas
de la población y de los profesionales de la salud. Se
espera la creación de ocinas descentralizadas dentro
del país, como la ya creada Intendencia Macrorregional
Norte, que abarca Lambayeque, Tumbes, Piura,
Cajamarca, La Libertad y Amazonas. Si bien se ha
logrado desarrollar muchas actividades de promoción
de derechos, la Intendencia Macrorregional Norte aún
está en proceso de implementación y consolidación (5).
Estas actividades podrían redirigir la atención de los
gobiernos regionales a los establecimientos de salud
del primer nivel, que sufren de múltiples carencias
materiales, décit de profesionales de salud, falta de
gestión eciente, y son justamente los que han sido
más olvidados, tomando en cuenta que la falta de
conocimientos sobre salud es la principal brecha entre
el entendimiento entre los prestadores de salud y la
población (6).
JUNTAS DE USUARIOS DE LOS
SERVICIOS DE SALUD Y EL PROGRAMA
DE ACCIONES INTEGRADAS PARA LA
PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS EN
SALUD
Si bien SUSALUD (7) es el organismo encargado de
promover, proteger y defender los derechos en salud de
la población peruana, no es suciente que los esfuerzos
sean realizados unilateralmente desde los organismos
gubernamentales. Es imprescindible que los ciudadanos
se involucren en los procesos de vigilancia de los
servicios de salud. Esto está enmarcado en la actual
legislación, que promueve el monitoreo ciudadano de
la calidad de los servicios de salud. La Ley General de
Salud, la Ley de Aseguramiento Universal en Salud, la
Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos
y los Lineamientos de Política para la Vigilancia
Ciudadana en Salud (aprobado por R.M. 040-2011/
MINSA, del 14 de enero de 2011), son algunos ejemplos
del amplio marco normativo que impulsa este tipo de
iniciativa. Los lineamientos se resumen en la Tabla 1 (8,9).
Ante el escaso conocimiento sobre los derechos en
salud, se han desarrollado varias estrategias para
superar la brecha que implica la falta de información
disponible para los usuarios. Una de ellas es el
desarrollo de Juntas de Usuarios de los Servicios de
Salud (JUS). Las JUS buscan articular tres sectores:
SUSALUD, las instituciones administradoras de fondos
de aseguramiento en salud (IAFAS), las instituciones
prestadoras de servicios de salud (IPRESS) y a los
usuarios, a través de la participación ciudadana,
considerando los factores culturales y generacionales.
Ellas han sido efectivas para empoderar a la población
en otros países de Latinoamérica como Costa Rica,
mejorando el acceso a los servicios de salud (10). Las JUS
no pretenden reemplazar a SUSALUD, sino incrementar
el grado de conanza entre la ciudadanía y el Estado,
acercando los recursos de información a la población. La
implementación de las JUS ha sido productiva, hasta el
año 2015 participaron siete juntas, realizando 22 talleres, y
capacitando a 200 miembros de JUS en Lima y provincias.
Se han realizado 14 campañas y se han ofrecido 8644
orientaciones. Estos datos muestran un panorama

Derechos en salud
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Lineamiento 1 Promover la institucionalización y legitimidad social de los mecanismos de la vigilancia ciudadana,
favoreciendo la articulación y participación ciudadana en los diferentes niveles de gobierno.
Lineamiento 2 Promover el desarrollo de la vigilancia ciudadana en salud, procesos de transparencia y rendición de
cuentas hacia la ciudadanía.
Lineamiento 3 Promover los mecanismos de vigilancia ciudadana, la incorporación de gestión de la información y
comunicación, que garanticen la disponibilidad, oportunidad y conabilidad.
Lineamiento 4
Establecer la vigilancia ciudadana en salud como un proceso que contribuye a la mejora continua del
sistema de gestión sanitaria en los diferentes niveles organizacionales del sector salud en el contexto de
la descentralización.
Lineamiento 5
Promover la sostenibilidad de los mecanismos de la vigilancia ciudadana en salud a través del compromiso
de los niveles de gobierno nacional, regional y local, en el desarrollo de competencias técnicas, y la
provisión de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus propósitos.
Tabla 1. Lineamientos de política para la vigilancia ciudadana en salud
Fuente: CARE Perú. Marco Normativo y Aportes Metodológicos para la Implementación de Procesos de Vigilancia Ciudadana de la Calidad de los
Servicios de Salud. 2010 (8) y CARE Perú. Lineamientos Metodológicos para el Fortalecimiento de Capacidad para la Vigilancia Ciudadana de la Calidad
de los Servicios de Salud (9).
promisorio para futuras acciones de cooperación entre
las JUS y SUSALUD (7). Las JUS también han sido
implementadas a través de la Intendencia Macrorregional
Norte, incluso, se ha creado la Red de Apoyo Regional
a la Junta de Usuarios Lambayeque, que incluye a 16
representantes de instituciones y organizaciones de la
sociedad civil (5). Así como la Intendencia Macrorregional
Norte, esta experiencia podría ser exitosa en otras
regiones del Perú.
Otra interesante estrategia es el Programa de Acciones
Integradas para la Promoción de los Derechos en Salud.
Desde el año 2013 se han realizado actividades de
difusión como campañas informativas, reuniones con
IPRESS e IAFAS públicas y privadas, y campañas de
difusión en medios de comunicación masiva tanto en
Lima como en provincias. Según SUSALUD, se dispone
de profesionales de diferentes áreas como medicina,
comunicación y derecho, que acuden a las 25 regiones
del país para coordinar, ejecutar, evaluar y certicar las
acciones propuestas (7).
AGENTES COMUNITARIOS DE SALUD:
ACTORES CLAVE EN LA COMUNIDAD
La mayoría de datos obtenidos sobre los derechos en
salud han sido extraídos de áreas urbanas. Por ejemplo,
en la Encuesta Nacional de Satisfacción de Usuarios de
Salud (ENSUSALUD 2016) (11) no se ha incluido a los
centros de salud de áreas rurales. Se plantea, entonces,
otro reto, que es la falta de presencia de personal que
vele por los derechos de las personas en comunidades
aisladas, remotas, y en especial aquellas donde la
población es predominantemente indígena. Existen
estrategias que han entrenado exitosamente a agentes
comunitarios de salud para ejercer el rol de monitoreo en
estas comunidades, donde no existe profesionales de la
salud o de otros sectores. Gracias a que estos agentes
son miembros de la misma comunidad, se logra cubrir,
en algunos casos, las brechas del idioma y distancia.
Las comunidades alejadas se ven en desventaja debido
al aislamiento geográco, la distancia hacia los centros
de salud y la falta de información disponible, lo que se
agudiza por la falta de medios de comunicación como la
telefonía celular o internet.
En el Manual del Agente Comunitario de Salud (12),
desarrollado por el Ministerio de Salud, se ha
considerado el tema de derechos de salud en un capítulo
y se refuerza en otras secciones del material, pero los
agentes comunitarios de salud usualmente atienden
varios problemas de la comunidad y no siempre logran
dedicarse exclusivamente a un tema. Imitando esta
estrategia, se debe entrenar a líderes de la comunidad en
derechos y deberes en salud, para que se den a conocer
en la comunidad, orienten a los miembros de ella para el
uso de servicios de la salud y los asesoren en caso exista
un caso de vulneración de sus derechos (12).
BUSCANDO MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE
CONTROVERSIAS
La consecuencia de la vigilancia participativa, es la
identicación de problemas que, usualmente, deben
ser resueltos con celeridad. Existen mecanismos
alternativos al proceso judicial, que están dentro de la
legislación, que permiten solucionar conictos y han
demostrado ser ecientes tanto en nuestro medio y otros
países de Latinoamérica (13). Uno de ellos es el Centro
de Conciliación y Arbitraje de la Superintendencia
Nacional de Salud, que usa la “conciliación, mediación y

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arbitraje” para procurar soluciones. Esta estrategia tiene
un gran potencial y desde el año 2016 es gratuita. Se
ha observado un incremento de solicitudes entre 2011
y 2015 en la única ocina del Centro de Conciliación y
Arbitraje que existe. Pese a la tendencia positiva, cabe
mencionar que aún tiene capacidad de expandirse a
través las intendencias macrorregionales o de jefaturas
regionales que SUSALUD tiene planeado crear en el
futuro. Este último aspecto es imprescindible para poder
atender la creciente demanda. Se han atendido el triple
de solicitudes en los primeros cuatro meses del 2016,
comparado con el año 2015 (5,14).
La gratuidad de este tipo de servicio y la descentralización
de instituciones como SUSALUD, se constituirían en un
pilar para la resolución de controversias y conictos en
el sector salud, al promover el acceso a la justicia de los
ciudadanos de manera equitativa.
CIUDADANOS INFORMADOS EN LA
ERA DE LAS TIC Y EL ACCESO ABIERTO
Las nuevas tecnologías de información y comunicación
(TIC) brindan enormes posibilidades para diseminar
información en salud y promover los derechos en salud.
El “alfabetismo en salud” o health literacy, es el conjunto
de conocimientos individuales que actúan como
agente mediador en las toma de decisiones clínicas y
de salud en general. El “alfabetismo en salud” es un
objetivo de salud pública y un desafío en las estrategias
contemporáneas de la educación y comunicación en
salud en el contexto actual. Los ciudadanos que posean
más conocimiento en salud, estarán más empoderados,
al tener la capacidad de ejercer mayor control sobre las
decisiones tomadas sobre su salud (15).
En esta era de crecimiento tecnológico incesante, aparece
el alfabetismo en salud electrónica (eHealth literacy), que
se dene como la: Habilidad de las personas de usar
tecnologías de información y comunicación emergentes
para mejorar la salud o a los cuidados de la salud. El uso
de recursos electrónicos cumple un rol importante para
que la población acceda de forma rápida a la información,
promoviendo toma de decisiones informadas. Sin
embargo, las actuales tecnologías de la información
y comunicación presentan retos, principalmente, en
grupos poblacionales de bajo nivel educativo y de mayor
edad. Las personas de menos recursos económicos o
en localidades aisladas o rurales, pueden tener acceso
limitado o, incluso, no tener acceso a internet, y aquellos
de mayor edad pueden no estar familiarizados con
el uso de los dispositivos electrónicos modernos (16).
Estos últimos puntos deben ser considerados al realizar
intervenciones en nuestro país, donde aún existen
brechas de acceso a los servicios de comunicación. Por
otra parte, es fundamental que los mensajes informativos
que se envíen a través de las diversas estrategias que
involucren las TIC se validen previamente por la población
objetivo, de tal manera que se consideren los diversos
aspectos socioculturales y sociotécnicos (17).
A nivel local existen iniciativas para promover el uso
de las TIC en la población, como mecanismo de
empoderamiento. Por ejemplo, SUSALUD, además de
la información que promueve a través de su página web
y sus redes sociales, ha desarrollado una aplicación
de descarga gratuita para celulares denominada
“SUSALUD Contigo” que permite, además de conocer
los derechos en salud establecidos en la Ley 29414,
consultar qué seguros tiene una persona, buscar
establecimientos de salud a nivel nacional, y también
permite realizar consultas o quejas que son atendidas
por personal especializado (3).
A través de los celulares no solo se permite instalar
aplicaciones de descarga gratuita, sino también, es
muy fácil obtener una gran cantidad de información de
acceso abierto y de calidad (18). Por ejemplo, portales
web internacionales de información en español como
MedlinePlus en español (https://medlineplus.gov/
spanish/) son excelentes fuentes de información
en salud para el público en general. A nivel local, los
portales web del Ministerio de Salud (http://www.minsa.
gob.pe/) y del Instituto Nacional de Salud (http://www.
ins.gob.pe/) ofrecen información de utilidad para el
público en general y profesionales de salud.
Es importante mencionar que no toda la información en
internet es de fuente conable, por ello, es necesario
considerar criterios de calidad al evaluar la información
disponible (19), incluyendo las redes sociales. Asimismo,
un mecanismo de empoderamiento al ciudadano también
puede brindarse a través de brindar información útil a
través de los portales personales de salud, los cuales
pueden complementarse de manera muy eciente con
las historias clínicas electrónicas (20,21).
CONCLUSIONES
Los derechos de salud son únicamente ejercidos por
aquellos que los conocen. Los profesionales de la salud
deben informar a la población en general de manera
adecuada, oportuna y en forma veraz, completa, con
amabilidad y respeto sobre sus derechos, sobre las
condiciones y características de los servicios de salud,
sobre los profesionales de salud que lo atienden, entre
otros. Además, los establecimientos deben disponer
de medios y procedimientos necesarios y sucientes
para garantizar la información a las personas usuarias.
Igualmente, es función del Gobierno, a través de
sus entidades encargadas como SUSALUD, ofrecer
herramientas para el acceso eciente a la información
en derechos de salud, considerando los aspectos

Derechos en salud
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
socioculturales. Para ello, es fundamental promover y
realizar estudios cualitativos y abordajes sociotécnicos
que incluyan diversas técnicas y metodologías
como entrevistas a profundidad, grupos focales,
observaciones, etc. que permitan entender mejor las
percepciones de los usuarios. En este artículo se han
discutido varias estrategias a implementar (incluyendo
la necesidad de elaborar material diferenciado, el rol
de los agentes comunitarios de salud, las actividades
de descentralización), incluso se ha discutido la
implementación de innovadoras estrategias utilizando
las tecnologías de información y comunicación, a través
de las cuales se podría reducir la brecha entre lo ideal
y la realidad. Una vez evaluadas urge escalar estas
estrategias a nivel nacional.
Contribuciones de los autores: WGQ, EAT y EEP participaron
en el diseño, redacción del manuscrito y aprobaron la versión
nal a publicar. Asimismo, asumen la responsabilidad frente a
todos los aspectos del manuscrito.
Fuente de nanciamiento: autonanciado por los autores.
Conicto de interés: los autores declaran no tener ningún
conicto de interés.
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Calle Martín Dulanto 101, Urb. San Antonio,
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