Content uploaded by Alejandro Olivares L.
Author content
All content in this area was uploaded by Alejandro Olivares L. on Sep 20, 2017
Content may be subject to copyright.
SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO PNUD – DESIGUALDAD NO. 2016/07
DICIEMBRE 2016
¿PUERTA GIRATORIA?
ANÁLISIS DE LA CIRCULACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN CHILE
(2000-2014)
Antoine Maillet
Bastián González-Bustamante
Alejandro Olivares L.
La Serie de Documentos de Trabajo PNUD – Desigualdad recoge contribuciones a la discusión sobre el fenómeno de la
desigualdad en Chile, en el marco de la línea de investigación en esta materia impulsada por la oficina de PNUD
en Chile. Las expresiones y opiniones contenidas en los artículos pertenecen a los autores y no reflejan la posición
oficial de PNUD sobre las materias tratadas.
¿Puerta giratoria? Análisis de la circulación público-privada en Chile (2000-2014)
Antoine Maillet
Bastián González-Bustamante
Alejandro Olivares L.
Serie Documentos de Trabajo PNUD – Desigualdad No. 2016/07
Diciembre 2016
RESUMEN
El presente trabajo entrega un primer panorama empírico sobre el fenómeno de la circulación
público-privada en Chile, demostrando su existencia y esbozando un primer análisis de sus
determinantes. Tomando un universo de 386 personas que ejercieron los cargos de ministro,
subsecretario y superintendente durante los gobiernos de Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y
Sebastián Piñera, se analizan sus trayectorias político-profesionales, con especial énfasis en el
paso entre el sector privado y público. Interesan dos tipos de trayectorias. Por un lado, el paso
del sector privado hacia lo público en general (que corresponde a la circulación público-privada) y,
por el otro, transiciones dentro de un mismo sector económico, fenómeno que se define como
puerta giratoria. A nivel general, para explicar la circulación público-privada son variables
significativas y con coeficientes positivos, es decir, aumentan las probabilidades de ocurrencia
de la variable dependiente, el sexo, ser economista o abogado y, especialmente, provenir del
sector privado. Por otra parte, es significativo, pero disminuye las probabilidades de
circulación, ser militante de un partido político. Este efecto es distinto según el gobierno y el
tipo de cargo. Para los casos de puerta giratoria, es decir, cuando la salida del cargo público se
hace hacia un cargo privado en el mismo sector donde la persona se ha desempeñado en el
gobierno, solo dos variables son significativas: el nivel educacional y haber ocupado antes del
cargo en el gobierno un cargo privado en la misma industria. Vistos desde las teorías del
“soborno retardado” (Schneider, 1993, 2001) y del “principal en la sombra” (Adolph, 2013),
estos resultados son particularmente preocupantes, por las consecuencias que podría tener el
fenómeno sobre el diseño y la implementación de políticas públicas.
Antoine Maillet
Instituto de Asuntos Públicos
Universidad de Chile
antoinemaillet@iap.uchile.cl
Bastián González-Bustamante
Facultad de Administración y Economía
Universidad de Santiago de Chile
bastian.gonzalez.b@usach.cl
Alejandro Olivares L.
Instituto de Asuntos Públicos
Universidad de Chile
aleolivares@iap.uchile.cl
INTRODUCCIÓN
1
La llamada puerta giratoria se ha instalado en el debate público en Chile. El término parece, por un
lado, referido a un supuesto trato garantista por parte de las cortes de justicia con los delincuentes
y, por otro, vinculado al ámbito político en su relación con el sector privado. Se alude así a
trayectorias de individuos que se mueven en “idas y vueltas”, entre puestos de gobierno y cargos
en el sector privado.
2
Durante los últimos años los escándalos político-financieros han
preocupado a la opinión pública y, coincidentemente, el tránsito de algunas figuras entre los
campos público y privado ha sido ampliamente criticado en los medios de comunicación y las
redes sociales. Esta preocupación se manifiesta en el foco que se pone sobre los casos más
connotados públicamente, dando lugar a una serie de preguntas sobre los lazos existentes entre el
personal político y el mundo empresarial. Cabe entonces preguntar: ¿en qué medida los campos
del poder político y económico están vinculados? ¿Forman los agentes públicos y privados una
gran élite indiferenciada? Estas preguntas llevan a otro cuestionamiento, vinculado con las
consecuencias del fenómeno, pues si se tratara de una práctica masiva debiésemos preguntarnos
¿de qué manera impacta esta situación en las políticas públicas y, finalmente, en la sociedad?
Estas preguntas son centrales en la discusión política global contemporánea. Ello se ha
manifestado, por ejemplo, a través del cuestionamiento a la circulación entre cargos de regulación
financiera e industria bancaria, a raíz de la crisis subprime.
3
Se trata de un fenómeno innegable en
Chile y, sin embargo, su envergadura es desconocida y se relaciona con la problemática de la
desigualdad. En efecto, en caso de confirmarse esta indiferenciación del personal político
respecto al sector privado, podrían realizarse cuestionamientos específicos respecto a la
operación de las instituciones públicas, en particular en sus atribuciones de control del sector
privado. En un plano más general, podría constituir un freno para un proyecto de desarrollo
social y político más inclusivo.
Las posibles implicancias de una circulación masiva de las élites políticas hacia el sector privado –
y viceversa– son un motivo relevante para constatar empíricamente el fenómeno y, así, ir más allá
1
Agradecimientos especiales para Matías Cociña y Eduardo Sepúlveda por sus excelentes comentarios. También
agradecemos a Carla Cisternas Guasch, María Ignacia Rodríguez y Sebastián Carrasco por su apoyo en la recolección
y validación de información. Evidentemente cualquier error u omisión es responsabilidad solo de los autores.
2
Si bien este informe no profundiza en la relación que existe entre estos dos usos, no deja de llamar la atención, y
podría ser objeto de futuros estudios.
3
Véase, por ejemplo, el documental Inside Job, cuyo título alude al trabajo realizado dentro de los organismos
públicos de regulación financiera por individuos ligados a la banca privada, lo que permitió el desarrollo de
productos financieros que fueron clave para la crisis del 2008.
2
de la percepción generada a partir de la difusión de algunos casos visibles mediáticamente. En
este informe se busca analizar datos relacionados con las trayectorias político-profesionales de los
individuos que ocuparon los cargos de ministro, subsecretario y superintendente durante los tres
gobiernos anteriores al actual (Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera). Con un
grupo de 386 casos –que representan el universo de los cargos más altos de la jerarquía
administrativa del Estado–, se busca entregar un primer panorama empírico sobre la circulación
público-privada en Chile.
4
En primer lugar, se presenta un marco teórico, donde se discuten las
implicancias éticas, legales y políticas de la circulación de individuos entre el ámbito público y
privado. También se discute sobre los fundamentos de los conceptos puerta giratoria y circulación
público-privada, que luego, en el marco metodológico, se operacionalizan para el trabajo empírico.
En una tercera parte se presentan los resultados del estudio, que se discuten en las conclusiones
del informe.
MARCO TEÓRICO: DE LA PERSECUCIÓN ESTRICTA DEL CONFLICTO DE INTERÉS
A LA PREOCUPACIÓN AMPLIA POR LA CALIDAD DE LAS DECISIONES PÚBLICAS
La imprecisión de la noción de puerta giratoria en el debate público nacional obliga a empezar por
una clarificación conceptual, tanto del objeto en sí como de sus implicancias, en particular
aquellas éticas y normativas. Para esto se recurre a conocimientos del derecho, la gestión pública
y la ciencia política, con el fin de relevar dimensiones del fenómeno para estructurar su estudio.
De esta forma, con base en la confluencia de estas distintas áreas del conocimiento, se construye
un espacio teórico para el análisis de las trayectorias individuales, con especial énfasis en las
perspectivas de carrera y sus consecuencias sobre el ejercicio de los cargos públicos.
DERECHO: EL FOCO EXIGUO SOBRE LAS INHABILIDADES
Para iniciar la reflexión sobre la circulación público-privada de autoridades públicas, se revisa el marco
legal vigente en Chile. Desde esta perspectiva, el paso del sector público al privado levanta una
serie de problemáticas. Una primera interrogante es la legalidad del fenómeno. Tradicionalmente,
la regulación normativa acerca de los funcionarios del Estado en Chile se encuentra estipulada
principalmente por tres grandes cuerpos normativos. Por una parte, de forma general, se
encuentra la Ley 18.834 sobre Estatuto Administrativo. Más específica es la Ley 19.982, que
4
En el anexo 1 se presenta un breve resumen del trabajo empírico reciente sobre élites en Chile.
3
regula la política de personal de los funcionarios públicos y la Ley 19.863, sobre remuneraciones
de autoridades de gobierno y cargos críticos de la administración pública, que establece normas
sobre gastos reservados. Si bien estas leyes regulan todos los aspectos de la labor de los
funcionarios públicos y, específicamente, de los altos directivos, contemplando inhabilidades,
incompatibilidades y remuneraciones, la regulación se limita al actuar del funcionario mientras
posee un cargo público.
Para suplir estos límites es que se ha desarrollado también una normativa sobre la regulación del
período que sucede al ejercicio del cargo público, conocido como el “pos-empleo”, que se
encuentra escuetamente regulado en dos leyes. Por una parte, se encuentra le Ley 19.653 sobre
probidad administrativa, aplicable a los órganos de la administración del Estado (también
conocida como Ley de Probidad). En el artículo 58 de este cuerpo normativo se establece que
“son incompatibles las actividades de las ex autoridades [sic] o ex funcionarios [sic] de una
institución fiscalizadora que impliquen una relación laboral con entidades del sector privado
sujetas a la fiscalización de ese organismo. Esta incompatibilidad se mantendrá hasta seis meses
después de haber expirado funciones” (Art. 58, Ley 19.653). Por otra parte se encuentra la Ley
18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que en su
artículo 56 establece que exfuncionarios y exautoridades de las instituciones fiscalizadoras no
pueden trabajar en instituciones privadas que antes fueran fiscalizadas, por un período de seis
meses.
Por lo tanto, la legislación establece unos parámetros mínimos respecto a posibles conflictos de
interés durante un tiempo acotado –seis meses en ambos casos– y un perímetro circunscrito a los
actores del sector privado en directa relación con la repartición pública en la cual se desempeñaba
el ahora exfuncionario. La preocupación fundamental que trasciende de estos textos legales es,
entonces, por los posibles efectos de corto plazo, en torno a conflictos de interés y posible
manejo de información privilegiada. En este sentido, se relaciona con una definición mínima de
puerta giratoria, por cierto aplicable en algunos casos, pero insuficiente para cubrir todo el espectro
de la preocupación respecto de la circulación público-privada. En otros términos, lo prohibido
legalmente es menos que lo que ha aparecido como objeto de preocupación ética y política. De
todas formas, el análisis del marco legal permite distinguir dos dimensiones fundamentales del
fenómeno a observar: el período de tiempo a considerar y los tipos de cargos privados ocupados.
En ambas dimensiones la perspectiva legal se caracteriza por un alcance reducido, muy
focalizado, tanto temporalmente como por los cargos considerados. Por lo tanto, se recurre a
otras disciplinas para encuadrar el fenómeno en sus dimensiones gerenciales y políticas.
4
GESTIÓN PÚBLICA: DE LA DESDIFERENCIACIÓN DE LO PÚBLICO A LA REAFIRMACIÓN DE SU
ESPECIFICIDAD
Desde el ámbito de la gestión pública es posible considerar con menos restricciones el fenómeno
amplio de la permeabilidad entre el sector privado y público. En primer lugar, a diferencia del
enfoque jurídico, en gestión sí existen argumentos normativos favorables a la circulación público-
privada de las autoridades públicas. Dejando de lado el tema transversalmente condenado de los
conflictos de interés, algunos encuentran motivos para valorar el ejercicio de cargos públicos por
personas provenientes del sector privado. Así, la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP) ha
propuesto que esta gestión debería guiarse por estándares provenientes del sector privado, lo cual
es implícitamente una invitación a que los gestores circulen libremente entre ambas esferas
(Rogers & Guzmán, 2015). Esto corresponde a una desdiferenciación de los agentes públicos
respecto a los privados y, más profundamente, como teoría del Estado subyacente, a una
negación de la especificidad del sector público. Más puntualmente, se expresa también a veces la
convicción de los beneficios que conlleva el acceso al gobierno de personas con amplio
conocimiento de la operación del sector privado (LaPira & Thomas, 2014). En este sentido,
quienes han ocupado cargos privados en un sector económico serían los más indicados para
asumir posiciones en ámbitos similares dentro del aparato estatal.
Antes de discutir estos dos argumentos, es importante destacar un aspecto relevante para
enmarcar el estudio. En efecto, se vuelve relevante subrayar que estos argumentos ponen el foco
en lo que ocurre antes que las personas accedan a los cargos públicos. A diferencia de la
perspectiva legal –que se focaliza sobre el post-empleo–, esta visión de la gestión invita a
considera el desempeño anterior. Ya que ni el pre ni el post empleo permiten agotar el fenómeno,
en este trabajo se busca articular las dos preocupaciones, considerando cargos desempeñados
antes y después del empleo público. Esto se traduce en una perspectiva de carreras (o
trayectorias), desarrollada más adelante como parte de una aproximación politológica al
fenómeno.
Antes de volver sobre este punto, resulta relevante revisar las implicancias de fondo de los
argumentos previamente señalados. Primero, la postura de la NGP, según la cual los cargos
públicos son equiparables a cargos privados, ha sido ampliamente criticada y ha dejado de ser la
corriente principal en la gestión pública (Cortázar, Lafuente & Sanginés, 2014; Iacoviello, Llano
& Strazza, 2012). Hoy, en cambio, se pone el énfasis en las especificidades de la creación de valor
5
público (Moore, 2006). Aun así, la experiencia privada sigue siendo en muchos casos valorada por
los expertos y la opinión pública como un sello de calidad.
En segundo lugar, el argumento por la competencia específica de conocimiento de la operación
del sector privado debe ser balanceado con la preocupación por evitar que las conexiones
privadas de los individuos los lleven a descuidar el interés público (LaPira & Thomas, 2014). En
esta materia, el foco está puesto en la acción de las autoridades mientras están en su cargo y, más
precisamente, en el efecto de los vínculos informales asociados a sus cargos anteriores, en
particular cuando los profesionales provienen del mismo sector. Se trata, sin lugar a dudas, de una
preocupación relevante. No obstante, para un abordaje integral a la circulación público-privada, se
requiere considerar tanto lo ocurrido antes como después del ejercicio del cargo o, en otras
palabras, una “mirada intertemporal”. Esta se encuentra en la definición que entrega la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre puerta giratoria, que
considera las circulaciones tanto desde las industrias hacia cargos de gobierno como en la
dirección opuesta (Miller & Dinan, 2009).
5
A un nivel mayor de profundidad, esto lleva a una
reflexión en términos de carreras públicas, propia de la ciencia política.
CIENCIA POLÍTICA: LA IMPORTANCIA DE LAS PERSPECTIVAS DE CARRERA PARA LAS
PREFERENCIAS DURANTE EL EJERCICIO DEL CARGO PÚBLICO
Como se abordó anteriormente, el derecho reglamenta el post-empleo y la gestión se preocupa
del desempeño durante el cargo, mirando a veces favorablemente tener experiencias previas en el
sector privado. En el conocimiento del fenómeno, una perspectiva intertemporal de carrera
permite llenar los vacíos que cada una de estas perspectivas deja cunado se las considera por
separado. Esto es particularmente importante, porque la circulación público-privada, tanto antes
como después del cargo público, está relacionada con las preferencias de los actores que ocupan
dichas posiciones. Así, el motivo fundamental para interesarse en las trayectorias y, en particular,
en la circulación público-privada, es que estas tienen potencialmente un impacto sobre las decisiones
de organismos públicos y las orientaciones de políticas públicas. Aunque resulte difícil
determinarlo con exactitud, la proveniencia y, sobre todo, las expectativas de carrera de los
personeros políticos, influyen en sus acciones mientras actúan como autoridades.
5
Estos autores también consideran el paso de lobistas hacia cargos de gobierno y viceversa (Miller y Dinan, 2009). El
presente trabajo no explora esta diferencia, por la menor formalización de lobistas que presenta Chile respecto de la
mayoría de los países de la OCDE.
6
Esta visión es relativamente reciente en la ciencia política. Durante mucho tiempo la corriente
principal ha sido guiada por la llamada “ley de Miles”, que indica “where you stand is where you
sit” (Miles en Adolph, 2013). Esta frase implica que la postura en una discusión política (where you
stand) es determinada por el cargo ocupado (where you sit). Esta visión altamente institucionalista
ha sido central, por ejemplo, en la teoría de la elección pública, donde los funcionarios son
considerados “en búsqueda de rentas” (rent-seekers), es decir, solo se preocupan por los intereses
de las agencias que representan (Niskanen, 1971). En otros términos, no se presta atención a los
elementos relacionados con la trayectoria de los individuos. Si bien esta mirada institucionalista
formal ha sido ampliamente criticada en el ámbito académico (Hall & Taylor, 1996; March &
Olsen, 1984), no ha dejado de tener una importante influencia en el debate público. Por ejemplo,
aparece en la mirada relativamente ingenua que guía a quienes abogan por la idoneidad de
expertos del sector privado para cargos públicos, con base en el supuesto de que estos aportarían
sus competencias, sin tomar en consideración el potencial problema que esto implica para el
sector público.
Sin embargo, en los últimos años, la relación que se intuía entre trayectorias y desempeño en el
cargo ha sido demostrada. Por un lado, el desarrollo profesional en cierto ámbito tiene
consecuencias en las preferencias de quienes llegan a ocupar un cargo directivo en el sector
público. La socialización ejerce impacto sobre las prioridades y el estilo a la hora de desempeñar
funciones de primer nivel en el mundo público (Adolph, 2013). Esto eventualmente podría ser
descartado, bajo la idea que al elegir entrar al sector público los individuos quisieran realizar un
corte con su trayectoria anterior. Por esto es fundamental considerar también las perspectivas
profesionales posteriores al ejercicio del cargo público. En otros términos, se trata de incorporar
al análisis la proyección en el tiempo de los agentes como un determinante fundamental en sus
decisiones. Lo anterior viene dado porque los titulares de cargos públicos podrían estar
preocupados de enviar señales a futuros empleadores, o al menos evitar señales negativas que
luego les podrían pesar en su transición de salida del cargo. Así, Heclo (1988), en una reflexión
crítica sobre la presencia de agentes que solo transitan (in-and-outers) por el gobierno de Estados
Unidos, afirma que los titulares de cargos públicos nunca dejan de tener en mente quienes
podrían ser sus futuros empleadores. Esta observación se ha ido precisando a través de estudios
comparados, los cuales han tomado en consideración, por ejemplo, el fenómeno japonés del
amakudari, que consiste en la migración de los altos mandos del aparto público hacia el sector
privado (Schneider, 1993).
7
La perspectiva de volver o trasladarse al sector privado es incluso calificada por algunos en la
jerga política estadounidense como un “soborno retardado” (Schneider, 1993).
6
La amenaza para
las decisiones públicas que este fenómeno pueda representar, está en el centro del libro de
Adolph (2013), que cuestiona el lugar común de la neutralidad de los banqueros centrales. Según
este autor, la autonomía legal de los bancos centrales –elemento primordial de la agenda
neoliberal global– en la práctica no se cumple, por la existencia de una estructura de
oportunidades y premios en el sector privado destinados a quienes ejercen este tipo de cargos,
una vez que hayan concluido su período. Así, los agentes (inconscientemente o sin reconocerlo
públicamente) tienen preferencias que son en parte determinadas por su socialización en ciertos
espacios antes de llegar a estos cargos, y por las perspectivas de carrera que se les abren en el
sector privado una vez que hayan dejado éstos. Para no perder la posibilidad de acceso a estas
posiciones deben enviar señales correctas, lo que en la práctica los somete a un “principal en la
sombra”, cuestión que los tiende a alejar del interés público (Adolph, 2013).
El argumento de Adolph, basado en un extenso trabajo empírico, es pionero, dado que establece
una relación entre decisiones tomadas durante el ejercicio del cargo público y posiciones
ocupadas posteriormente en el sector privado. El presente trabajo, más exploratorio, no es tan
ambicioso, pero se encuentra motivado por una preocupación similar: los efectos que pueda tener
la circulación de la élite sobre las políticas públicas. En este sentido se pretende, primero,
establecer una medición de la magnitud del fenómeno en Chile, para luego realizar una
exploración de los determinantes de la circulación público-privada. Para esto se consideran variables
de interés ya abordadas, como el pre y post-empleo en distintas escalas y las definiciones más o
menos estrictas de puerta giratoria. La tabla 1 resume las distintas posturas existentes al respecto.
En la siguiente sección se llevan estas reflexiones teóricas a un plano empírico.
6
Traducción propia. La expresión original es delayed bribe.
8
Tabla 1
Tres perspectivas sobre la circulación público-privada de las autoridades públicas
Perspectiva
Foco temporal
Cargos privados considerados
relevantes
Valoración
normativa
Derecho
Post-empleo a
corto plazo
Directamente relacionados con
el cargo público
Negativa: se prohíbe
Gestión
pública
Pre-empleo, sin
importar corto o
largo plazo
La experiencia privada puede
aportar un conocimiento
específico en gestión.
El desempeño en el mismo
sector aporta un conocimiento
específico
Variable: algunos ven
la experiencia privada
con un ojo favorable;
otros resaltan la
especificidad del
sector público
Ciencia
política
Integral, con la
mayor amplitud
de tiempo
alcanzable
empíricamente
Apertura a considerar un efecto
de una definición tanto
restringida como amplia de los
cargos privados relevantes
Preocupación por los
efectos de las
perspectivas de
carrera sobre el
desempeño en el
cargo público
Fuente: Elaboración propia.
MARCO METODOLÓGICO: UNA ESTRATEGIA PARA EL LEVANTAMIENTO Y
ANÁLISIS DE DATOS SOBRE UN FENÓMENO MULTIDIMENSIONAL
La preocupación por el desempeño sucesivo de algunos individuos en el sector público y privado
motiva un estudio que permita dimensionar este fenómeno y corroborar algunas hipótesis sobre
sus determinantes. Con base en las reflexiones teóricas previamente discutidas, se toman una
serie de decisiones que se detallan en esta sección. Se delimita el universo del estudio y las
definiciones operacionales de las variables, tanto dependientes como independientes.
7
UNIVERSO DE CARGOS
En primer lugar, se establece el universo de casos a investigar. Para esto, se toma como punto de
partida el ejercicio de determinados cargos públicos. Para esta primera aproximación académica al
fenómeno que constituye este trabajo, se opta por incorporar ministros, subsecretarios y
superintendentes de los últimos tres gobiernos.
7
En el anexo 2 se presentan especificaciones metodológicas sobre los modelos estadísticos utilizados.
9
La selección apunta a considerar cargos con relativa diversidad en la forma de acceso y
perspectivas de carrera. Los cargos de ministro representan un premio mayor en una carrera
política y, por tanto, suelen ser ocupados por los individuos más destacados en el campo político.
Las subsecretarías tienen menor exposición pública y requieren una mayor capacidad de gestión
política y operacional para hacerse cargo de los servicios públicos dependientes. Así, en algunos
casos, son ocupadas como una etapa intermedia en trayectorias políticas ascendentes hacia los
ministerios o cargos de representación popular y, en otros, pueden ser la conclusión de exitosas
trayectorias administrativas (González-Bustamante & Olivares, 2015; 2016b). En este sentido,
tienen un parecido con los cargos de superintendente, que en sí tienen una naturaleza más
administrativa y técnica, reforzada por la adscripción en los últimos años de varias
superintendencias al Sistema de Alta Dirección Pública (SADP).
Seleccionar estos tres tipos de cargos permite construir un universo con un buen equilibrio entre
variedad y homogeneidad. Por supuesto, ministros, subsecretarios y superintendentes no son
totalmente homologables, tanto por las responsabilidades que los cargos implican, como por ser
etapas distintas en una carrera laboral. Así, la particularidad de cada cargo debe ser considerada
en el análisis. Sin embargo, los tres cargos comparten un mismo nombramiento presidencial y
forman parte de un mismo espacio de poder gubernamental, donde se traslapan, en distintas
medidas, las exigencias de capacidad de gestión y confianza política. Pueden, entonces, ser
analizados en conjunto y también de manera comparada.
En cuando al período de tiempo considerado, de 14 años, el trabajar con tres gobiernos
pertenecientes a dos coaliciones permite instalar este análisis en una perspectiva temporal
relevante y establecer comparaciones entre presidencias. No se consideran períodos anteriores
por la dificultad creciente de reunir la información a medida que se retrocede en el tiempo.
Tampoco se considera la actual presidencia, porque los actuales ministros, subsecretarios y
superintendentes todavía no han dado el paso siguiente en su carrera, que es el foco de esta
investigación. Este trabajo puede ser, entonces, ampliado en un futuro, ya sea incorporando más
cargos o extendiendo el período de análisis.
VARIABLE DEPENDIENTE: ENTRE PUERTA GIRATORIA Y CIRCULACIÓN DE ÉLITES
La conceptualización del fenómeno a observar tiene importantes consecuencias prácticas para el
diseño y la implementación de una investigación sobre el tema. En este caso, el marco teórico ha
permitido delinear dos ejes principales de tensiones. Primero, se trata de establecer un horizonte
de tiempo a considerar como relevante para las trayectorias. A diferencia de la perspectiva legal
10
de las inhabilidades, que se focaliza en un plazo corto de seis meses, se opta por un período largo,
de cinco años antes y después de los cargos. Este período apunta, en primer lugar, a cambiar el
foco respecto a los trabajos que se centran en el conflicto de interés inmediato. En efecto, se
optó por levantar información para un período largo, a la luz de algunos casos donde el paso al
sector privado, en el mismo sector o en otro, no se da inmediatamente después, sino posterior a
un lapso relativamente importante de tiempo. Se considera que estas situaciones no son
fundamentalmente distintas a un paso inmediato, o ligeramente diferido, para no incumplir las
disposiciones legales sobre inhabilidades, especialmente desde el punto de vista de los posibles
efectos sobre el comportamiento de los individuos mientras ejercen cargos públicos. El cuidado a
la reputación de parte de una autoridad, mediante la “señalización” hacia el sector privado,
depende más de perspectivas de medio plazo. Una vez tomada la decisión metodológica de
privilegiar el mediano plazo, se estableció el plazo de cinco años antes y después de ejercer el
cargo público, de modo de abarcar un período mayor a un mandato presidencial, que actualmente
es de cuatro años.
Además, se requiere tomar otras decisiones importantes para la operacionalización del trabajo.
En efecto, es fundamental establecer con precisión qué se considera como cargo público. La
codificación que se adopta es dicotómica, distinguiendo público y privado, sin considerar matices
o zonas grises que pueden existir entre los dos (Goertz, 2005). Se asume que esto constituye una
simplificación de la realidad, pero es necesaria para un trabajo exploratorio. En este sentido, se
consideran como cargos públicos todos aquellos ejercidos en el Estado, en todos los niveles
administrativos de los distintos poderes (i.e. ejecutivo, legislativo y judicial). También se
consideran públicos los cargos ejercidos en organismos internacionales, universidades estatales y
empresas públicas. En cambio, son considerados como pertenecientes al sector privado –
evidentemente– todos los cargos en empresas privadas, como aquellos ocupados en los gremios
empresariales, centros de estudios (think tanks) y universidades privadas.
Luego, para un nivel mayor de precisión, se operacionaliza el concepto de puerta giratoria. A partir
de la definición que impera en la visión legal del fenómeno, la atención tiene que ser puesta en la
llegada de exfuncionarios de gobierno a empresas del mismo sector del cual habían participado
en el sector público. Con una definición más amplia, es posible trabajar la circulación del personal
político hacia el sector privado en general. Dado que ambas facetas del fenómeno son relevantes,
se opta por trabajarlas en conjunto, construyendo análisis tanto para individuos habiendo
ocupado la puerta giratoria en una definición estricta, como habiendo realizado circulación, en una
definición más amplia. En el caso de la definición precisa, se plantean las dudas respecto a cuál es
11
el sector o la industria correspondiente para algunos cargos. Por ejemplo, para los ministerios
“políticos” no se consideran salidas de tipo puerta giratoria y por lo tanto estos cargos no son
considerados en algunos de los análisis presentados más adelante. En el caso de los ministerios
generalistas, como Economía o Hacienda, para los cargos privados correspondientes a una
trayectoria por la puerta giratoria, se tomó en consideración una definición estricta con las industrias
financieras, en cargos como, por ejemplo, analista-jefe en un banco. Finalmente, y a pesar de
disponer de información precisa sobre los cargos ocupados, se optó por no diferenciar entre
niveles jerárquicos, por la dificultad tanto de codificación como para los análisis.
Así, en resumen, la variable dependiente presenta dos mediciones. Primero, se mide la circulación
público-privada, considerando como caso positivo el individuo que durante los cinco años
posteriores al ejercicio de su cargo público ocupó algún cargo privado. Segundo, se mide si el
individuo usó o no la puerta giratoria. El uso de la puerta giratoria corresponde al caso de un
individuo que durante los cinco años posteriores al ejercicio de su cargo público ocupó algún
cargo en el sector privado, en la misma área donde se desempeñó en el sector público.
8
Por lo
tanto, cualquier caso de puerta giratoria es también un caso de circulación público-privada. Finalmente,
el levantamiento de esta información permite considerar las trayectorias públicas, es decir, aquellos
individuos que antes y después del ejercicio del cargo público se desempeñan solamente en el
Estado.
VARIABLES INDEPENDIENTES E HIPÓTESIS
Mucho se ha escrito en ciencia política sobre los procesos de acceso a los altos cargos de
gobierno, en particular ministeriales (véase Besley & Reynal-Querol, 2011; Blondel & Müller-
Rommel, 1997). También existe un número importante de estudios sobre las condiciones de
permanencia en los gabinetes (González-Bustamante & Olivares, 2016b; Huber & Martínez-
Gallardo, 2008; Martínez-Gallardo, 2012). Sin embargo, se ha estudiado muy poco el destino del
personal político-administrativo una vez dejan sus cargos, sean de gobierno o de la primera línea
8
Conviene señalar que este análisis no agota las posibilidades abiertas por la información de la cual se dispone. En
efecto, será posible trabajar de manera más sutil la evidencia recopilada, para, por ejemplo, distinguir distintos tipos
de trayectorias. En este sentido, por ejemplo, las implicancias para las políticas públicas probablemente no serán las
mismas, por un lado, en los casos de una larga trayectoria pública, que concluye en uno de los cargos estudiados, para
luego pasar al sector privado; y, por el otro, de un individuo con una carrera en el sector privado que viene
puntualmente a ejercer un cargo público y luego retorna al sector privado. Tomar en consideración estas diferencias
requiere de un trabajo más detallado con los datos disponibles, e incluso completarlo con una estrategia cualitativa de
estudio de casos.
12
administrativa.
9
Recientemente se han levantado agendas de investigación sistemáticas, donde
trabajos como el de Dörrenbächer (2016) constituyen insumos para el planteamiento de esta
investigación. Este marco permitió construir una base de datos con 386 casos de cargos públicos
ocupados, correspondientes a 299 individuos.
10
Siguiendo la literatura, para todos los casos se levantaron datos como educación, dando especial
énfasis a dos profesiones que dominan el campo político: economista y abogado. También se
considera el haber realizado estudios de postgrado como un posible determinante. Del mismo
modo, se analiza la participación política convencional (militancia) como un posible factor de la
orientación público-privada de las carreras de los individuos. Esto permite, además, contrastar la
situación de los independientes respecto a los militantes, o considerar las coaliciones políticas de
las que son parte. También se levantaron datos sobre la posición ocupada por el individuo antes
de acceder al cargo público, ya que ello pertenece al universo del estudio. Para esta variable se
aplica la misma operacionalización dual que para la variable dependiente, haciendo que en la
práctica se subdivida en dos variables. Por un lado, se considera la procedencia o no desde el
sector privado en general, en la lógica de la circulación. Por el otro, se mide la proveniencia desde el
mismo sector de actividad, en la lógica de puerta giratoria. Por último, para establecer un control
sobre otras variables se incluye: el sexo de los agentes; los gobiernos en los cuales sirvieron; y las
áreas de trabajo, siguiendo la clasificación entre áreas política, económica, social, sectorial y
productiva.
Los datos fueron levantados desde fuentes de acceso público. Esto genera un evidente problema
de sub-declaración de las actividades en el sector privado. En particular, la participación en
directorios de empresas es bastante compleja de rastrear. Además, existe un problema mayor en
relación a la información respecto a las posiciones posteriores al cargo público. En efecto, para
los cargos anteriores, el mismo nombramiento se acompaña en general de una reseña
relativamente completa de la trayectoria anterior de la autoridad que entra en el cargo. Al
contrario, no existe ningún equivalente para la trayectoria posterior, especialmente cuando se
trata de nombramientos en el sector privado, que suelen recibir menos atención. Si bien se realizó
una búsqueda acuciosa de información, los datos pueden subestimar levemente el peso del sector
privado. La operacionalización adoptada, que atribuye un valor positivo para la variable
dependiente en caso de cualquier experiencia en el sector privado, limita el problema, ya que no
9
Salvo algunos esfuerzos puntuales para observar trayectorias post-gabinete (véase Blondel, 1985).
10
En los datos existen individuos que durante el período de estudio ejercieron más de un cargo.
13
conocer el detalle de la trayectoria no afecta el resultado. Otra salvedad a considerar es que las
carreras todavía no están completas. En el caso de las autoridades que llegaron al final del
gobierno de Sebastián Piñera, solo han pasado 30 meses desde que dejaron el cargo, es decir, la
mitad de los cinco años considerados en la medición. Sin embargo, el problema parece
relativamente menor, dado que el levantamiento de información indica que el paso al sector
privado se hace con relativa rapidez después de haber dejado el cargo público. Aun así, deja
abierta la posibilidad de otro factor de subestimación de presencia en el sector privado, al no
contabilizar el caso de los individuos que en los próximos dos años y medio dejen por primera
vez el sector público para transitar al privado.
Con base en lo expuesto, se definieron las siguientes hipótesis de trabajo:
H1.1. Los hombres tienen una mayor probabilidad de circulación público-privada.
H1.2. Los hombres tienen una mayor probabilidad de pasar por la puerta giratoria.
H2.1. Los militantes tienes menores probabilidades de circulación público-privada.
H2.2. Los militantes tienen menores probabilidades de pasar por la puerta giratoria.
H3.1. Los economistas tienen probabilidad mayor que los abogados para
desarrollar circulación público-privada.
H3.2. Los economistas tienen probabilidad mayor que los abogados para pasar
por la puerta giratoria.
H4.1. Tener trayectoria privada previa aumenta las probabilidades de circulación
público-privada.
H4.2. Tener trayectoria privada previa aumenta las probabilidades de pasar por la
puerta giratoria.
H5. Haber entrado por la puerta giratoria aumenta las probabilidades de salir por
la puerta giratoria.
Estas hipótesis son puestas a prueba tanto a nivel general, es decir, en un modelo para todo el
período de análisis (2000-2014), como para cada uno de los gobiernos y tipos de cargo
estudiados. En el próximo apartado se presentan datos descriptivos y luego se analiza, mediante
14
regresiones logísticas de distinto tipo, los determinantes de la circulación público-privada y de la puerta
giratoria.
RESULTADOS: CIRCULACIÓN PÚBLICO-PRIVADA Y PUERTA GIRATORIA EN CHILE
A continuación se presentan los resultados empíricos de la investigación. En la primera parte se
muestran una serie de análisis descriptivos para dar cuenta de las trayectorias público-privadas. Se
presentan datos de trayectorias político-profesionales dominantes por cargo, sexo, gobierno,
militancia, área de especialización y profesión. Posteriormente, se presentan los determinantes de
la circulación público-privada y puerta giratoria. Se inicia con un análisis para todo el universo,
utilizando las dos operacionalizaciones de las variables dependientes. Luego se realizan análisis
específicos que distinguen entre tipo de cargo y presidencia.
ANÁLISIS DESCRIPTIVO: UN PANORAMA DE LAS TRAYECTORIAS PÚBLICO-PRIVADAS EN CHILE
En primer lugar se presenta un conjunto de análisis descriptivos. Las tablas a continuación
entregan información sobre las trayectorias político-profesionales de quienes ocupan los cargos
de ministro, subsecretario y superintendente entre 2000 y 2014. También se analizan las distintas
variables que luego son usadas como variables independientes para el análisis con regresiones.
Para el análisis descriptivo se consideran tres tipos de trayectoria: (a) trayectoria pública, cuando un
individuo solo ocupó cargos públicos durante los cinco años anteriores y posteriores al ejercicio
del cargo; (b) trayectoria público-privada, en caso de individuos que durante los cinco años anteriores
y posteriores al ejercicio de su cargo ocuparon al menos una posición en el sector privado; y (c)
trayectoria por la puerta giratoria, cuando un individuo ocupó, durante los cinco años anteriores y
posteriores al ejercicio de su cargo, alguna posición en el sector privado en la misma área donde
se desempeñó en el sector público. Estas tres categorías solo se ocupan en el análisis descriptivo,
pues para el análisis de determinantes se ocupan las variables dependientes circulación público-privada
ex post y trayectoria por la puerta giratoria ex post, es decir, se diferencia entre la trayectoria antes y
después de ocupar el cargo.
La tabla 2 muestra un nivel importante de circulación público-privada. Aunque hagan falta estudios
internacionales comparados para disponer de un parámetro, casi el 70% de las trayectorias público-
privadas para los ministros parece un resultado elevado. Los cargos de subsecretario son ocupados
con mayor frecuencia por individuos con trayectorias públicas. En cuanto a la puerta giratoria, llama la
atención la cantidad de superintendentes que la han ocupado.
15
Tabla 2
Trayectorias político-profesionales dominantes por cargo
Cargo
Trayectoria pública
Trayectoria público-
privada
Trayectoria por la puerta
giratoria
Ministerios
(n =151)
30,5%
(n = 46)
69,5%
(n = 105)
22,5%
(n = 34)
Subsecretarías
(n = 191)
44,0%
(n = 84)
56,0%
(n = 107)
17,8%
(n = 34)
Superintendencias
(n = 44)
22,7%
(n = 10)
77,3%
(n = 34)
50,0%
(n = 22)
36,3%
(n = 140)
63,7%
(n = 246)
23,3%
(n = 90)
Fuente: Elaboración propia.
En la tabla 3 se revisan los mismos datos, sumando una diferenciación por sexo. Las mujeres
muestran una mayor frecuencia de trayectorias públicas, salvo en las superintendencias. En general,
casi la mitad de las 115 mujeres del universo bajo estudio presentan trayectorias públicas. A nivel de
ministros, la proporción de mujeres con trayectorias públicas duplica la de los hombres, un resultado
muy llamativo.
11
Tabla 3
Trayectorias político-profesionales dominantes por cargo y sexo
Cargo
Trayectoria pública
Trayectoria público-
privada
Trayectoria por la puerta
giratoria
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
Ministerios
(n =151)
22,6%
(n = 24)
48,9%
(n = 22)
77,4%
(n = 82)
51,1%
(n = 23)
25,5%
(n = 27)
15,6%
(n = 7)
Subsecretarías
(n = 191)
40,9%
(n = 54)
50,9%
(n = 30)
59,1%
(n = 78)
49,2%
(n = 29)
19,7%
(n = 26)
13,6%
(n = 8)
Superintendencias
(n = 44)
24,2%
(n = 8)
18,2%
(n = 2)
75,8%
(n = 25)
81,8%
(n = 9)
48,5%
(n = 16)
54,6%
(n = 6)
31,7%
(n = 86)
47,0%
(n = 54)
68,3%
(n = 185)
53,0%
(n = 61)
25,5%
(n = 69)
18,3%
(n = 21)
Fuente: Elaboración propia.
La tabla 4 evidencia diferencias entre los gobiernos en materia de trayectorias de las autoridades.
Los cargos públicos durante el gobierno de Sebastián Piñera fueron ocupados principalmente por
individuos con trayectorias público-privadas.
11
En el anexo 3 se presentan datos complementarios sobre la cantidad de mujeres por gobierno y tipo de cargo.
16
Tabla 4
Trayectorias político-profesionales dominantes por gobierno
Gobierno
Período
Trayectoria pública
Trayectoria
público-privada
Trayectoria por la
puerta giratoria
Ricardo Lagos
(n = 142)
2000-2006
47,9%
(n = 68)
52,1%
(n = 74)
14,8%
(n = 21)
Michelle Bachelet
(n = 118)
2006-2010
44,9%
(n = 53)
55,1%
(n = 65)
22,0%
(n = 26)
Sebastián Piñera
(n = 126)
2010-2014
15,1%
(n = 19)
84,9%
(n = 107)
34,1%
(n = 43)
36,3%
(n = 140)
63,7%
(n = 246)
23,3%
(n = 90)
Fuente: Elaboración propia.
Los datos sobre trayectorias y militancia política, presentados en la tabla 5, resultan muy
ilustrativos de la homogeneidad de las dos grandes coaliciones políticas en Chile desde el retorno
a la democracia, al menos en las materias que interesan en este trabajo. En efecto, las
proporciones de trayectorias públicas o privadas al interior de cada coalición (Concertación o
Coalición por el Cambio) son muy similares. Algunos matices aparecen a la hora de considerar las
trayectorias por la puerta giratoria, con valores extremadamente bajos en el caso del PRSD y
relativamente altos en el caso del PDC. Dentro de la Coalición por el Cambio, llama atención
también la diferencia entre los dos principales partidos que la componen. De todas maneras, la
cantidad de casos considerados es relativamente pequeña. Finalmente, los independientes
presentan un muy marcado perfil privado y un importante paso por la puerta giratoria. Esto plantea
preguntas respecto a la oportunidad de abrir cargos públicos a independientes si va a ocurrir en
detrimento de las trayectorias públicas. Al analizar en conjunto los datos presentados en las tablas 4
y 5, se abren algunas interrogantes que escapan del foco particular de este trabajo. Por ejemplo,
no se conoce realmente cómo ocurrió el reclutamiento de los independientes del gobierno de
Piñera. Acá se abre una interesante línea de investigación para futuros trabajos.
17
Tabla 5
Trayectorias político-profesionales dominantes por militancia política
Militancia
Trayectoria pública
Trayectoria público-
privada
Trayectoria por la puerta
giratoria
PS
(n = 51)
51,0%
(n = 26)
49,0%
(n = 25)
13,7%
(n = 7)
PPD
(n = 46)
47,8%
(n = 22)
52,2%
(n = 24)
10,9%
(n = 5)
PRSD
(n = 27)
51,9%
(n = 14)
48,2%
(n = 13)
3,7%
(n = 1)
PDC
(n = 106)
46,2%
(n = 49)
53,8%
(n = 57)
20,8%
(n = 22)
RN
(n = 25)
20,0%
(n = 5)
80,0%
(n = 20)
12,0%
(n = 3)
UDI
(n = 27)
11,1%
(n = 3)
88,9%
(n = 24)
29,6%
(n = 8)
Independientes
(n = 104)
(Piñera: 73 casos)
20,2%
(n = 21)
79,8%
(n = 83)
42,3%
(n = 44)
36,3%
(n = 140)
63,7%
(n = 246)
23,3%
(n = 90)
Nota: El Partido Socialista de Chile (PS), Partido por la Democracia (PPD), Partido Radical Socialdemócrata
(PRSD) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC) forman parte de la Concertación de Partidos por la
Democracia, coalición de centro-izquierda que gobernó Chile entre 1990 y 2010. Renovación Nacional (RN) y
la Unión Demócrata Independiente (UDI) forman parte de la Coalición por el Cambio, coalición de derecha
que ha ostentado diferentes nombres en las últimas décadas y gobernó Chile entre 2010 y 2014.
Fuente: Elaboración propia.
Con el objetivo de examinar posibles concentraciones en algunas áreas específicas, en la tabla 6 se
da cuenta de las relaciones entre el sector o área de especialización del servicio público, con las
trayectorias de quienes ocupan estos cargos. No sorprende que una proporción alta de los cargos
en las áreas económicas y productivas sean ocupados por individuos con trayectorias público-
privadas. Se trata, más bien, de un resultado esperable. No lo es tanto la importancia que también
demuestran estas trayectorias en las otras áreas, políticas, sociales y sectoriales. El área económica
presenta además una mayoría de trayectorias por la puerta giratoria, lo que, considerando el
argumento de Adolph (2013), es relevante para establecer lógicas en el manejo de la política
económica y fiscal.
18
Tabla 6
Trayectorias político-profesionales dominantes por área gubernamental
Área
Trayectoria pública
Trayectoria público-
privada
Trayectoria por la puerta
giratoria
Política
(n = 62)
53,2%
(n = 33)
46,8%
(n = 29)
--
Económica
(n = 41)
12,2%
(n = 5)
87,8%
(n = 36)
51,2%
(n = 21)
Social
(n = 115)
40,0%
(n = 46)
60,0%
(n = 69)
20,0%
(n = 23)
Sectorial específica
(n = 86)
44,2%
(n = 38)
55,8%
(n = 48)
17,4%
(n = 15)
Productiva
(n = 82)
22,0%
(n = 18)
78,1%
(n = 64)
37,8%
(n = 31)
36,3%
(n = 140)
63,7%
(n = 246)
23,3%
(n = 90)
Fuente: Elaboración propia.
Finalmente, se revisa la relación entre trayectorias y el background educacional, entendiendo por
esto tanto el nivel de educación (desde los postgrados) como una posible importancia de ciertas
profesiones cuya participación en cargos públicos ha sido objeto de particular atención,
especialmente en la literatura sobre tecnocracia (Joignant, 2011; Silva, 2009). De forma contraria a
lo esperado, estas profesiones no muestran una tendencia a usar la puerta giratoria o generar
trayectorias público-privadas que es sustancialmente diferente al resto del universo de casos. Por
cierto, los individuos con estas profesiones muestran una mayor tendencia a tener trayectorias
público-privadas, pero la diferencia es menor.
En el caso de la puerta giratoria, los economistas no se destacan particularmente respecto a las
otras profesiones y los abogados muestran un número muy bajo. Esto puede tener dos
explicaciones. Por un lado, muchos abogados ocupan cargos en el área política, donde por
definición no puede haber puerta giratoria. Por el otro, una proporción importante de abogados
suele volver a la actividad privada en bufetes, sin que esté disponible información respecto a una
posible especialización de las causas y labores que asumen, lo que se asocia a una puerta giratoria
“oculta” y a temas de lobby.
12
Por tanto, podría existir cierta subestimación en este ítem.
12
Si bien en algunas páginas Web de los bufetes indican los tipos de litigios en los que están especializados, no todas
lo hacen, y algunas ofrecen información bastante general. En este sentido, asociar a los bufetes específicos con
potenciales conflictos de interés, puerta giratoria o lobby no regulado, está fuera del alcance de esta investigación.
19
Tabla 7
Trayectorias político-profesionales dominantes y trasfondo educacional
Trasfondo educacional
Trayectoria pública
Trayectoria público-
privada
Trayectoria por la
puerta giratoria
Abogado
(n = 133)
35,3%
(n = 47)
64,7%
(n = 86)
12,8%
(n = 17)
Economista
(n = 83)
24,1%
(n = 20)
75,9%
(n = 63)
31,3%
(n = 26)
Otra profesión
(n = 170)
42,9%
(n = 73)
57,1%
(n = 97)
27,7%
(n = 47)
Estudios de pregrado
(n = 376)
36,2%
(n = 136)
63,8%
(n = 240)
23,1%
(n = 87)
Estudios de postgrado
(n = 217)
33,6%
(n = 73)
66,4%
(n = 144)
27,2%
(n = 59)
36,3%
(n = 140)
63,7%
(n = 246)
23,3%
(n = 90)
Fuente: Elaboración propia.
Concluido este análisis descriptivo, se prosigue con el estudio de los determinantes de las
variables dependientes ya especificadas.
DETERMINANTES DE LA CIRCULACIÓN PÚBLICO-PRIVADA Y PUERTA GIRATORIA
A continuación, se presentan los resultados del análisis estadístico. Se inicia con un análisis para
todo el universo con las dos operacionalizaciones de la variable dependiente. Luego, se realizan
análisis específicos que distinguen por tipo de cargo y presidencia.
Con el fin de identificar tendencias generales, se presenta en la tabla 8 un modelo de regresión
logística multinivel para circulación público-privada y para puerta giratoria, donde se excluyen los cargos
del área política. En el modelo se distinguen los efectos fijos de los efectos aleatorios. El
anidamiento en segundo nivel se realiza por cargo y en tercer nivel se agrega el gobierno. Es
importante indicar que en la modelación se suprimieron los casos atípicos, que superaban las 2,8
desviaciones estándar.
Los resultados permiten concluir que para la circulación público-privada, el sexo, ser economista o
abogado y tener experiencia en el sector privado, son condiciones que aumentan la probabilidad
20
de volver al sector privado. El único factor que disminuiría esta probabilidad es ser militante de
un partido político. Por otra parte, las variables que aumentan la probabilidad de que una persona
pase por la puerta giratoria son el nivel educacional y el hecho de que alguna vez durante los cinco
años anteriores al ejercicio de su cargo la persona haya desempeñado alguna posición en el sector
privado, en la misma área donde se desempeñó en el sector público.
Tabla 8
Modelo de regresión logística multinivel
(mixed-effects logistic regression) para circulación público-privada y puerta giratoria
Variables
Circulación público-
privada
Puerta giratoria
Efectos fijos
Sexo (1 = Hombre)
0,555*
(0,266)
0,094
(0,376)
Militancia política
-0,770*
(0,304)
-0,167
(0,385)
Nivel educacional
0,152
(0,225)
0,966**
(0,348)
Economistas
1,051**
(0,336)
0,206
(0,416)
Abogados
0,659*
(0,275)
-0,267
(0,419)
Ocupación privada anterior
2,113***
(0,278)
-0,358
(0,456)
Entrada por la puerta giratoria
--
3,684***
(0,542)
Constante
-1,050
(0,701)
-4,084***
(1,119)
Efectos aleatorios
Cargo (gabinete vs. superintendencias)
3,36e-36
(1,22e-19)
0,276+
(0,381)
Cargo > Gobierno (Concertación vs. Coalición)
9,08e-32
(3,57e-17)
1,15e-32+
(2,38e-17)
Log likelihood
-204,739
-119,777
Observaciones
386
324
AIC
423,478
257,554
BIC
451,169
291,580
Nota: Se excluyen los cargos del área política para puerta giratoria. Se reportan coeficientes beta y errores
estándar entre paréntesis. Para los efectos aleatorios el anidamiento en segundo nivel es por cargo y en tercer
nivel por cargo y gobierno. Se indica la significancia de la prueba de contraste entre los efectos fijos y efectos
aleatorios.
+ Significativo p ≤ 0,1 | * Significativo p ≤ 0,05 | ** Significativo p ≤ 0,01 | *** Significativo p ≤ 0,001
Fuente: Elaboración propia.
21
El primer análisis específico divide el universo según las presidencias o gobiernos. Como se
observa en las tablas 9 y 10, se prueban dos modelos: uno para circulación público-privada y otro para
puerta giratoria. Cada uno se aplica en distintos sub-conjuntos de datos que corresponden a cada
gobierno del período analizado. En todas las modelaciones se trabajó, en un primer nivel, con
variables individuales y, en un segundo nivel, el tipo de cargo (ministerio, subsecretaría y
superintendencia), para generar una corrección de los errores típicos. Esto permite obtener
modelos multinivel robustos. Además, se suprimieron los casos atípicos, que superaban las 2,8
desviaciones estándar.
En caso de la circulación público-privada (tabla 9) se verifica un buen ajuste del modelo. Para el
gobierno de Lagos las covariables en su conjunto explican entre un 26 y 34% el paso del sector
público al privado. En el gobierno de Bachelet la capacidad explicativa del conjunto de variables
oscila entre un 13 y 17%. En el caso del gobierno de Piñera llama la atención la alta capacidad
explicativa del modelo, entre un 53 y 88%.
Para los gobiernos de Lagos y Bachelet todas las variables estadísticamente significativas tienen
coeficientes positivos, por lo tanto, todas hacen que sea mayor la probabilidad de circulación
público-privada. De este modo ser hombre, economista o abogado y tener una ocupación previa en
el mundo privado aumentan las probabilidades de tener una salida desde los cargos públicos al
mundo privado. La diferencia entre ambos gobiernos es el nivel de significancia estadística de la
variable sexo que disminuye, es decir, aumenta la probabilidad de que el fenómeno sea atribuible
al azar.
El gobierno de Piñera es diferente a los anteriores. En este modelo aparecen variables con
coeficientes negativos, es decir, disminuyen la probabilidad de circulación público-privada. Estas
variables son sexo, militancia y ser abogado. Una explicación plausible para este fenómeno es que
los políticos profesionales de la derecha chilena tienden a ser hombres y abogados. Por lo mismo,
se advierte un coeficiente negativo para la variable sexo. En este sentido, es de suponer que, en su
lógica de profesional de la política, una vez dejado el cargo, vuelven a otras actividades políticas.
13
A modo de ilustrar esta posibilidad, resulta pertinente recordar que, en el caso de este gobierno,
de los 104 nombramientos que se analizan, 73 son independientes, es decir, los militantes que
estuvieron en el gobierno fueron solo 31 casos. Esto es consistente con el hecho de que las
13
Esto, junto con otras afirmaciones a continuación, deberá ser profundizando en futuros estudios, como se indica
en la conclusión.
22
variables vinculadas a la experiencia en el mundo privado y la formación de postgrado sean
significativas. Las personas con postgrado y experiencia en el sector privado, que asumieron en el
gobierno de Piñera, volvieron con mayor probabilidad al mundo privado, lo que está
directamente relacionado con la alternancia en el poder que se produjo con el segundo mandato
de Bachelet.
Tabla 9
Modelo de regresión logística para circulación público-privada
por gobierno ajustado por tipo de cargo
14
Variables
Lagos
(2000-2006)
Bachelet
(2006-2010)
Piñera
(2010-2014)
Sexo (1 = Hombre)
1,249*
(0,538)
0,290+
(0,167)
-34,611***
(1,832)
Militancia política
-0,718
(0,463)
-0,731
(0,777)
-16,519***
(0,926)
Nivel educacional
-0,137
(0,394)
0,624
(0,457)
34,701***
(1,145)
Economistas
2,095**
(0,797)
0,963***
(0,287)
0,406
(2,082)
Abogados
1,187*
(0,495)
0,500*
(0,241)
-34,582***
(2,454)
Ocupación privada anterior
1,931***
(0,085)
1,106***
(0,213)
89,492***
(6,544)
Constante
-1,198*
(0,563)
-1,959**
(0,664)
-70,591***
(3,697)
Observaciones
142
118
126
Obs. Consideradas
139
118
114
Log pseudolikelihood
-75,736
-73,202
-10,009
Cox & Snell R2
0,255
0,129
0,529
Nagelkerke R2
0,340
0,173
0,875
BIC
-499,878
-383,143
-486,756
Nota: Se reportan coeficientes beta y errores estándar ajustados por el tipo de cargo (ministerio, subsecretaria y
superintendencia) entre paréntesis.
+ Significativo p ≤ 0,1 | * Significativo p ≤ 0,05 | ** Significativo p ≤ 0,01 | *** Significativo p ≤ 0,001
Fuente: Elaboración propia.
14
En el anexo 4 se presentan representaciones graficas de los coeficientes beta con errores estándar ajustados para
las modelaciones.
23
En el caso del modelo de puerta giratoria (tabla 10), los tres gobiernos presentan altos niveles de
bondad de ajuste en las modelaciones. Para el gobierno de Lagos las covariables en su conjunto
explican entre un 11 y 25% la puerta giratoria. En el gobierno de Bachelet la capacidad explicativa
oscila entre un 24 y 37%. Por último, en el caso del gobierno de Piñera la capacidad explicativa se
ubica entre un 51 y 76%.
Los tres gobiernos presentan resultados diferentes, ya que el grupo de variables estadísticamente
significativas son disímiles entre los casos. Para el gobierno de Lagos son tres las variables
significativas que presentan coeficientes negativos: militancia, ser abogado y experiencia privada
previa. Las dos primeras se pueden explicar por el hecho de que la Concertación siguió en el
poder por un gobierno más, por lo cual las personas que eran militantes de alguno de sus partidos
probablemente continuaron en sus cargos. Es importante tener en cuenta que la profesión de
abogado suele ser una de las más propensas a desarrollar carreras políticas (Besley & Reynal-
Querol, 2011). La experiencia previa en el sector privado disminuye las probabilidades de puerta
giratoria, lo que es interesante porque marca una clara distinción entre puerta giratoria como un
concepto estricto y el fenómeno de la circulación público-privada. Con coeficiente positivo emergen
las variables sexo y la experiencia en el sector privado en la misma área donde se ejerció luego en
el sector público. Esta última variable es significativa en los tres gobiernos. Esto permite obtener
un primer hallazgo de trabajo: cuando un ministro, subsecretario o superintendente ejerce el
cargo en la misma área del sector privado desde el cual provenía, es altamente probable que
vuelva a dicho sector. Esto puede ser asociado a potenciales conflictos de interés.
En el gobierno de Bachelet solo la variable experiencia privada previa tiene coeficiente negativo.
Esto permite nuevamente distinguir entre una circulación entre el mundo privado y público y el
fenómeno de la puerta giratoria. Finalmente, con coeficientes positivos, están la experiencia en el
sector privado en la misma área donde se ejerció en el sector público y el ser abogado. Por su
parte, durante el gobierno de Piñera, las dos variables significativas tienen coeficientes positivos,
es decir, aumentan la probabilidad de puerta giratoria. Así, las personas con postgrado y quienes
habían trabajado en el mismo sector en que asumieron cargos, volvieron con mayor probabilidad
al sector privado en las áreas vinculadas al sector donde se desempeñaban.
Cuando se excluye el área política del análisis, los resultados sufren variaciones relevantes (Tabla
11). Para el gobierno de Lagos, por ejemplo, las variables significativas que presentan coeficientes
negativos ahora son solo dos: ser abogado y experiencia privada previa. Con coeficientes
positivos solo es significativa la variable experiencia en el sector privado en la misma área donde
se ejerció en el sector público. Nuevamente, esta última variable es significativa en los tres
24
gobiernos. Esto permite ratificar el hallazgo: cuando un ministro, subsecretario o superintendente
ejerce el cargo en la misma área del sector privado desde el cual provenía, es altamente probable
que vuelva a dicho sector, generando potenciales conflictos de interés.
Al excluir el área política en el gobierno de Bachelet no existen variables significativas con
coeficientes negativos. Por su parte, con coeficientes positivos, ahora se encuentran sexo,
experiencia en el sector privado en la misma área donde se ejerció en el sector público y ser
abogado. El gobierno de Piñera, al igual que el de Bachelet, y al igual que en la tabla anterior, solo
presenta variables que aumentan la probabilidad de puerta giratoria. Las personas con postgrado y
quienes habían trabajado en el sector mismo privado en el que asumieron un cargo, luego suelen
volver al mundo privado en áreas vinculadas al sector donde se desempeñaron.
Tabla 10
Modelo de regresión logística para puerta giratoria por gobierno ajustado por tipo de cargo.
Variables
Lagos
(2000-2006)
Bachelet
(2006-2010)
Piñera
(2010-2014)
Sexo (1 = Hombre)
1,576*
(0,794)
0,141
(0,382)
1,190
(1,735)
Militancia política
-0,737**
(0,233)
-0,934
(0,735)
0,353
(0,415)
Nivel educacional
-0,241
(0,149)
0,987
(0,616)
18,554***
(3,214)
Economistas
-0,559
(1,191)
0,269
(0,656)
-1,279
(1,569)
Abogados
-2,150+
(1,130)
0,388*
(0,154)
-1,471
(1,829)
Ocupación privada anterior
-14,690***
(0,942)
-0,075***
(0,012)
-1,130
(1,098)
Entrada por la puerta giratoria
15,581***
(1,179)
4,322***
(1,361)
22,452***
(4,962)
Constante
-1,819
(1,238)
-3,908***
(1,122)
-57,416***
(11,303)
Observaciones
142
118
126
Obs. consideradas
136
117
114
Log pseudolikelihood
-32,660
-43,562
-22,266
Cox & Snell R2
0,110
0,237
0,505
Nagelkerke R2
0,245
0,371
0,760
BIC
-563,499
-431,952
-457,504
Nota: Se reportan coeficientes beta y errores estándar ajustados por el tipo de cargo (ministerio, subsecretaria y
superintendencia) entre paréntesis.
+ Significativo p ≤ 0,1 | * Significativo p ≤ 0,05 | ** Significativo p ≤ 0,01 | *** Significativo p ≤ 0,001
Fuente: Elaboración propia.
25
Los modelos de análisis presentados se han ajustado por tipo de cargo, estableciendo una
comparación entre los gobiernos. En los modelos que se presentan a continuación se pretende
dar una mirada global al fenómeno. Por ello es que se cambia la lógica de análisis, estableciendo
la comparación entre cargos y realizando el ajuste por gobierno. Se presenta un modelo para
circulación público-privada (tabla 12) y otro para puerta giratoria (tabla 13). En las modelaciones se
trabajó en el segundo nivel con el tipo de gobierno, lo que permite una corrección de los errores
típicos y obtener modelamientos multinivel robustos. También se suprimieron los casos atípicos
que superaban las 2,8 desviaciones estándar.
Tabla 11
Modelo de regresión logística para puerta giratoria
por gobierno ajustado por tipo de cargo (excluyendo área política)
Variables
Lagos
(2000-2006)
Bachelet
(2006-2010)
Piñera
(2010-2014)
Sexo (1 = Hombre)
1,453
(1,092)
0,448+
(0,258)
1,206
(1,658)
Militancia política
0,194
(0,279)
-1,158
(0,787)
0,392
(0,323)
Nivel educacional
0,171
(0,141)
1,010
(0,647)
18,187***
(3,272)
Economistas
0,388
(0,546)
0,197
(0,682)
-1,377
(1,668)
Abogados
-1,774+
(0,913)
0,882***
(0,186)
-1,366
(1,964)
Ocupación privada anterior
-14,765***
(1,077)
-0,053
(0,277)
-1,045
(1,112)
Entrada por la puerta giratoria
16,800***
(1,350)
4,136**
(1,419)
21,836***
(4,941)
Constante
-3,651***
(0,589)
-3,836***
(1,203)
-56,213***
(11,464)
Observaciones
117
96
111
Obs. consideradas
115
95
99
Log pseudolikelihood
-33,284
-39,170
-21,391
Cox & Snell R2
0,204
0,263
0,523
Nagelkerke R2
0,368
0,389
0,757
BIC
-441,139
-317,847
-375,374
Nota: Se excluyen los cargos del área política y se reportan coeficientes beta y errores estándar ajustados por el
tipo de cargo (ministerio, subsecretaria y superintendencia) entre paréntesis.
+ Significativo p ≤ 0,1 | * Significativo p ≤ 0,05 | ** Significativo p ≤ 0,01 | *** Significativo p ≤ 0,001
Fuente: Elaboración propia.
26
Los tres cargos analizados (ministros, subsecretarios y superintendentes) tienen comportamientos
distintos en circulación público-privada (Tabla 12). El sexo y la militancia son variables significativas
entre los ministros, pero no entre los subsecretarios. Ser hombre aumenta las probabilidades de
circulación, mientras que ser militante las disminuye. El nivel educacional no es significativo para
ministros y subsecretarios, pero sí es un factor entre los superintendentes. Un hallazgo que llama
la atención es lo que ocurre entre economistas y abogados. Los economistas tienen
probabilidades de circulación público-privada en los tres cargos, mientras que los abogados solo a
nivel de ministros y superintendentes. La ocupación privada anterior es significativa tanto para
ministros como para subsecretarios.
Tabla 12
Modelo de regresión logística para circulación público-privada por cargo ajustado por gobierno
Variables
Ministros
Subsecretarios
Superintendentes
Sexo (1 = Hombre)
1,428+
(0,807)
0,027
(0,345)
--
Militancia política
-2,663*
(1,199)
-0,605
(0,705)
--
Nivel educacional
-0,066
(0,941)
0,184
(0,276)
2,274*
(1,022)
Economistas
1,366**
(0,480)
0,837***
(0,124)
1,689*
(0,717)
Abogados
0,989+
(0,534)
0,265
(0,213)
2,447*
(1,182)
Ocupación privada anterior
2,450***
(0,621)
2,560***
(0,781)
--
Constante
0,823
(1,260)
-1,055
(0,928)
-6,570**
(2,277)
Observaciones
151
191
44
Obs. consideradas
129
187
44
Log pseudolikelihood
-52,420
-97,854
-22,142
Cox & Snell R2
0,375
0,288
0,187
Nagelkerke R2
0,519
0,384
0,267
BIC
-488,057
-745,892
-107,083
Nota: Se reportan coeficientes beta y errores estándar ajustados por gobierno entre paréntesis.
+ Significativo p ≤ 0,1 | * Significativo p ≤ 0,05 | ** Significativo p ≤ 0,01 | *** Significativo p ≤ 0,001
Fuente: Elaboración propia.
En el caso del análisis sobre puerta giratoria, al excluir el área política del análisis, el modelo se
limita solo a dos cargos: ministros y subsecretarios. Esto, porque el número de observaciones
27
para superintendentes no cumple con criterios estadísticos para la modelación. Ministros y
subsecretarios presentan comportamientos distintos (Tabla 13). Para los ministros, el ser hombre,
la militancia política y el nivel educacional son factores que aumentan la probabilidad de puerta
giratoria. Lo mismo ocurre con tener con una ocupación privada previa y tener experiencia en el
mismo sector. Es relevante que ser economista o abogado disminuye las probabilidades. En el
caso de los subsecretarios, la única variable que aumenta las probabilidades de puerta giratoria es la
experiencia en el mismo sector. Por su parte, la militancia política y ser abogado disminuyen las
probabilidades de puerta giratoria.
Tabla 13
Modelo de regresión logística para puerta giratoria por cargo ajustado por gobierno
(excluyendo área política)
Variables
Ministro
Subsecretarios
Sexo (1 = Hombre)
33,522***
(0,265)
0,368
(0,282)
Militancia política
17,736***
(0,471)
-0,505+
(0,290)
Nivel educacional
32,836***
(0,079)
0,667
(0,593)
Economistas
-34,638***
--
-0,024
(0,747)
Abogados
-50,393***
(2,093)
-0,790**
(0,275)
Ocupación privada anterior
17,736***
(0,619)
-0,114
(0,369)
Entrada por la puerta giratoria
101,372***
(2,111)
3,135***
(0,532)
Constante
-150,865
--
-3,840*
(1,956)
Observaciones
121
159
Obs. consideradas
107
158
Log pseudolikelihood
-8,997
-48,051
Cox & Snell R2
0,632
0,233
Nagelkerke R2
0,917
0,400
BIC
-444,615
-663,287
Nota: Se excluyen los cargos del área política y se reportan coeficientes beta y errores
estándar ajustados por gobierno entre paréntesis.
+ Significativo p ≤ 0,1 | * Significativo p ≤ 0,05 | ** Significativo p ≤ 0,01 | *** Significativo p ≤ 0,001
Fuente: Elaboración propia.
28
Como se observa, los diversos análisis estadísticos demuestran que el fenómeno de la circulación
público-privada es significativo. En la siguiente sección se profundizan estos análisis para verificar el
cumplimiento, o no, de las hipótesis de trabajo, como también para ofrecer las reflexiones finales
a la luz de la evidencia presentada.
CONCLUSIONES
Un primer objetivo de este trabajo ha sido dar cuenta de la amplitud del fenómeno de la puerta
giratoria entre cargos públicos y privados en un mismo sector, y más generalmente de la circulación
público-privada de los individuos que ocupan cargos en el gabinete y las superintendencias. Los
análisis descriptivos demuestran que ambas prácticas han aumentado durante los tres gobiernos
anteriores al actual. Sin embargo, todavía es demasiado temprano para indicar la existencia de una
tendencia en este sentido, en particular por la importancia de la alternancia entre las coaliciones,
que era excepcional en el caso del acceso al poder de Sebastián Piñera. En este sentido, y
asumiendo que las otras variables relevantes se mantuvieran iguales, es de esperar que siga
existiendo una alta circulación público-privada. Por lo mismo, y partiendo de una preferencia
normativa por las trayectorias públicas, es importante reflexionar en torno a medidas que puedan
alterar la situación actual.
Antes de desarrollar una reflexión en este sentido, es relevante examinar las distintas hipótesis
causales probadas para la explicar el fenómeno. A nivel general, se revisó que para explicar la
circulación público-privada son variables significativas y con coeficientes positivos, es decir, aumentan
las probabilidades de ocurrencia de la variable dependiente, el sexo, ser economista o abogado, y,
especialmente, provenir del sector privado. Por otro lado, ser militante de un partido político es
significativo, pero disminuye las probabilidades de circulación. Este efecto varía según el
gobierno y el tipo de cargo. El principal factor determinante de una salida del cargo público hacia
un cargo privado es provenir de un empleo en el mundo privado. Esto es muy significativo para
las tres presidencias analizadas y para los distintos tipos de cargo. Por lo tanto, se encuentra una
evidencia respecto al destino probable de los titulares de cargos públicos provenientes del sector
privado.
En relación a la salida vía puerta giratoria, es decir, hacia cargos privados en el mismo sector donde
el actor se desempeñó en el cargo público, solo dos variables son significativas en el modelo
general (y ambas con coeficientes positivos): el nivel educacional y haber entrado por la puerta
giratoria. En un nivel de análisis más específico, tener un postgrado tiene efectos para los titulares
29
de los cargos públicos durante la presidencia de Piñera. Por otra parte, la ocupación privada
anterior es muy significativa y se relaciona de forma inversa con la salida por la puerta giratoria con
las presidencias de Lagos y Bachelet. Esto muestra que durante aquellos gobiernos los que
provenían del sector privado, son poco propensos a tomar la puerta giratoria. Finalmente, durante
las tres presidencias, el mayor determinante para ocupar un cargo privado en la misma industria
donde se desempeñó en el Estado es provenir ex ante de aquel mismo sector.
El hecho de que el principal determinante para ocupar un cargo privado en la misma industria
donde se desempeñó en el Estado sea provenir antes del mismo sector, deja en evidencia que la
puerta giratoria existe en Chile y se caracteriza por la posibilidad de desarrollar trayectorias
sectoriales, independiente de la frontera público-privada. En este sentido, este estudio es muy
concluyente sobre la existencia de puerta giratoria, más allá de algunos casos específicos. No
obstante, se requiere sin duda un mayor conocimiento del fenómeno. Los propios datos
presentados pueden ser explotados para análisis sectoriales específicos, con el fin de identificar
dinámicas propias, como parece ocurrir, por ejemplo, en salud, donde la puerta giratoria funciona
activamente. También sería interesante extender el levantamiento de información a otros cargos
públicos, por ejemplo, a aquellos pertenecientes al primer nivel jerárquico del SADP, siguiendo la
línea de análisis de González-Bustamante, Olivares, Abarca y Molina (2016).
También resulta fundamental el desarrollo de estudios cualitativos para reconstruir la lógica de las
trayectorias y las expectativas de los individuos al acceder a los cargos públicos. Esto permitiría
pensar en políticas públicas y reglamentos que vayan más allá de las simples inhabilidades, cuyo
efecto se ve muy limitado respecto al amplio espectro de las consecuencias sobre las políticas
públicas que puede tener la circulación público-privada y la puerta giratoria, no solo en términos de
conductas legalmente sancionadas, como el manejo de información privilegiada o el tráfico de
influencias, sino en relación a las opciones propiamente políticas de quienes ejercen los cargos
públicos. Es evidente que los datos recopilados y analizados, vistos desde las teorías del “soborno
retardado” (Schneider, 1993, 2001) y del “principal en la sombra” (Adolph, 2013), resultan
particularmente preocupantes.
30
REFERENCIAS
Adolph, C. (2013). Bankers, Bureaucrats, and Central Bank Politics. The Myth of Neutrality. New York:
Cambridge University Press.
Besley, T., & Reynal-Querol, M. (2011). Do Democracies Select More Educated Leaders?
American Political Science Review, 105(3), 552-566.
Blondel, J. (1985). Government Ministers in the Contemporary World. London: SAGE Publications.
Blondel, J., & Müller-Rommel, F. (1997). Cabinets in Western Europe. New York: St. Martin’s Press,
Inc.
Carnes, N. (2015). Logit Survey. Zelig: Everyone’s Statistical Software. Recuperado el 16 de julio de
2015, desde http://gking.harvard.edu/
Cebolla, H. (2013). Introducción al análisis multinivel. Colección Cuadernos Metodológicos, Núm. 49.
Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas.
Cortázar, J. C., Lafuente, M., & Sanginés, M. (2014). Una década de reformas del servicio civil en América
Latina (2004-13). Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Cuevas, H. (2015). Elites políticas y trayectorias políticas militantes. El espacio sociopolítico de la
izquierda chilena. Revista de Ciencia Política, 35(2), 299-325.
Cuevas, H., Morales, M., Rojas, J., & Aubry, M. (2015). Los ministros de la Concertación de
Partidos por la Democracia en Chile. Un análisis de sus capitales político, social y cultural.
América Latina Hoy, (71), 121-150.
Delamaza, G. (2013). De la élite civil a la élite política. Reproducción del poder en contextos de
democratización. Polis, Revista Latinoamericana, 12(36), 299-325.
Demidenko, E. (2004). Mixed Models: Theory and Applications. Hoboken: Wiley.
Dörrenbächer, N. (2016). Patterns of post-cabinet careers: When one door closes another door
opens? Acta Politica, 51(4), 472-491.
Freeman, Jr., D. H. (1987). Applied categorical data analysis. New York: Marcel Dekker Inc.
Goertz, G. (2005). Social Science Concepts. A User’s Guide.Oxford: Princeton University Press.
González-Bustamante, B. (2013a). Factores de acceso y permanencia de la élite política
gubernamental en Chile (1990-2010). Política, Revista de Ciencia Política, 51(1), 119-153.
González-Bustamante, B. (2013b). Trayectorias y patrones de carreras políticas de ministros en Chile (1990-
2010). Ponencia preparada para el XI Congreso nacional de Ciencia Política, Ciudad de
Paraná, Argentina.
González-Bustamante, B. (2014). Elección directa de consejeros regionales 2013. Rendimiento
del capital político, familiar y económico en una nueva arena electoral en Chile. Política,
Revista de Ciencia Política, 52 (2), 49-91.
31
González-Bustamante, B., & Cisternas, C. (2016). Élites políticas en el poder legislativo chileno:
la Cámara de Diputados (1990-2014). Política, Revista de Ciencia Política, 54(1), 7-17.
González-Bustamante, B., & Olivares, A. (2015). Rotación de subsecretarios en Chile: una
exploración de la segunda línea gubernamental, 1990-2014. Revista de Gestión Pública, 4(2),
151-190.
González-Bustamante, B., & Olivares, A. (2016a). A rotatividade de subsecretários dos
ministérios no Chile (1990-2014). Newsletter, Observatório de Elites Políticas e Sociais do Brasil,
NUSP/UFPR, 3(5), 1-19.
González-Bustamante, B., & Olivares, A. (2016b). Cambios de gabinete y supervivencia de los
ministros en Chile durante los gobiernos de la Concertación (1990-2010). Colombia
Internacional, (87), 81-108.
González-Bustamante, B., & Olivares, A. (2017, en imprenta). La élite política gubernamental en
Chile: Supervivencia de ministros (1990-2014). En A. Codato & F. Espinoza (Eds.), Las
Élites en las Américas: Diferentes Perspectivas. Curitiba: Editora Universidade Federal do Paraná.
González-Bustamante, B., Olivares, A., Abarca, P., & Molina, E. (2016). Servicio civil en Chile,
análisis de los directivos de primer nivel jerárquico (2003-13). Revista de Administração
Pública, 50 (1), 59-79.
Hall, P. A., & Taylor, R. C. R. (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms.
Political Studies, 44(5), 936-957.
Heclo, H. (1988). The In-and-Outer System: A Critical Assessment. Political Science Quarterly,
103(1), 37-56.
Hosmer, Jr., D. W., Lemeshow, S., & Sturdivant, R. X. (2013). Applied Logistic Regression. New
Jersey: John Wiley & Sons, Inc.
Huber, J., & Martínez-Gallardo, C. (2008). Replacing Cabinet Ministers: Patterns of Ministerial
Stability in Parliamentary Democracies.American Political Science Review, 102(2), 169-180.
Iacoviello, M., Llano, M., & Strazza, L. (2012). Fortalecimiento de la función directiva pública:
Exploración a partir de una selección de experiencias latinoamericanas y anglosajonas.
Revista del CLAD Reforma y Democracia, (52), 45-82.
Imai, K., King, G., & Lau, O (2015). Logistic Regression for Dichotomous Dependent Variables.
Zelig: Everyone’s Statistical Software. Recuperado el 16 de julio de 2015, desde
http://gking.harvard.edu/
Joignant, A. (2011). The Politics of Technopols: Resources, Political Competence and Collective
Leadership in Chile, 1990-2010. Journal of Latin American Studies, 43(3), 517-546.
Joignant, A. (2014). El capital político familiar: Ventajas de parentela y concentraciones de
mercado en las elecciones generales chilenas 2013. Política, Revista de Ciencia Política, 52(2),
13-48.
32
Joignant, A., & González-Bustamante, B. (2014). El núcleo de la élite política chilena 1990-2010.
Documento de trabajo proyecto Fondecyt 1100877.
Joignant, A., Perelló, L., & Torres, J. (2012). Las fuentes del poder político. Fundamentos para una teoría
del capital político a partir de la evidencia chilena. Ponencia preparada para el XXII Congreso
Mundial de Ciencia Política, Madrid, España.
Joignant, A., Perelló, L., & Torres, J. (2015). Political capital and the unequal career origins of the
political elite in Chile. En J. K. Dubrow (Ed.), Political Inequality in an Age of Democracy. Cross-
national perspectives. New York: Routledge.
LaPira, T. M., & Thomas, H. F. (2014).Revolving door lobbyists and interest representation.
Interest Groups & Advocacy, 3(1), 4-29.
McCulloch, C. E., Searle, S. R., & Neuhaus, J. M. (2008). Generalized, Linear, and Mixed Models.
Hoboken: Wiley.
March, J. G., & Olsen, J. P. (1984). The New Institutionalism: Organizational Factors in Political
Life. The American Political Science Review, 78(3), 734-749.
Martínez-Gallardo, C. (2012). Out of the Cabinet What Drives Defections From the
Government in Presidential Systems? Comparative Political Studies, 45(1), 62-90.
Miller, D., & Dinan, W. (2009). Revolving doors, accountability and transparency - emerging
regulatory concerns and policy solutions in the financial crisis.OECD Expert Groupon
Conflict of Interest. Recuperado el 25 de noviembre de 2016, de
http://strathprints.strath.ac.uk/
Moore, M. H. (2006). Creando valor público a través de asociaciones político-privadas. Revista del
CLAD Reforma y Democracia, (34), 1-22.
Niskanen, W. (1971). Bureaucracy and representative government. Chicago: Rand McNally.
Olivares, A., & González-Bustamante, B. (2015). Supervivencia de ministros y subsecretarios en Chile
(1990-2014). Ponencia preparada para el Congreso Internacional Élites y Liderazgos en
Tiempos de Cambios, Salamanca, España.
Olivares, A., & González-Bustamante, B. (2016). Rotación y supervivencia ministerial antes del quiebre
democrático en Chile. Ponencia preparada para el XII Congreso Chileno de Ciencia Política,
Pucón, Chile.
Rabe-Hesketh, S., & Skrondal, A. (2012). Multilevel and Longitudinal Modeling Using Stata. College
Station: Stata Press.
Rogers, R., & Guzmán, N. (2015). El directivo público hoy. Contexto, roles y desafíos. Serie de
Publicaciones Servicio Civil, (3), 1-80.
Schneider, B. R. (1993). The career connection. A Comparative Analysis of Bureaucratic
Preferences and Insulation.Comparative Politics, 25(3), 331-350.
33
Schneider, B. R. (2001). La política de la reforma administrativa: dilemas insolubles y soluciones
improbables. Revista del CLAD Reforma y Democracia, (20), 7-34.
Silva, Patricio (2009). In the Name of Reason: Technocrats and Politics in Chile. Pennsylvania:
Pennsylvania State University Press.
34
ANEXOS
ANEXO 1. ÉLITES EN CHILE: UN TRABAJO EMPÍRICO DINÁMICO
Encuesta de élites en Chile (1990-2010)
En el marco del proyecto 1100877 del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico
(Alfredo Joignant, Investigador Responsable), se construyó un amplio conjunto de datos sobre la
élite chilena. El procedimiento de muestreo, como indica González-Bustamante (2013a),
consistió en identificar un total de diez posiciones institucionales relevantes, las cuales fueron
ocupadas por 1.465 actores entre 1990 y 2010. Se consideró a personas que ocuparon al menos
un semestre uno de los siguientes cargos: (a) Presidente de la República; (b) ministro; (c)
subsecretario; (d) jefe de división; (e) jefe de gabinete; (f) director de ciertos servicios y
organismos como el Banco Central, superintendencias y algunas empresas públicas; (g) diputado;
(h) senador; e (i) miembro de mesa directiva de partido político.
Esto permitió identificar un núcleo elitario con base en los siguientes criterios: (a) todos los
presidentes; (b) todos los ministros; (c) todos los subsecretarios; (d) todos los diputados que
alcanzaron dos o más períodos; (e) todos los senadores que alcanzaron dos o más mandatos; (f)
todos los diputados y senadores que hayan cumplido un período en cada cargo; (g) todos los
presidentes de partidos políticos con representación en el congreso durante el período; (h) todos
los miembros de mesas directivas de partidos con representación en el congreso durante el
período y que ejercieron funciones al menos tres años; (i) todos los jefes de división que
permanecieron en su cargo más de un período presidencial; (j) todos los presidentes o gerentes de
ciertas empresas públicas; (k) todos los directores de presupuesto; y (l) una combinación de dos o
más criterios. El núcleo quedó compuesto por 590 individuos, a quienes se les aplicó un
cuestionario de 70 preguntas sobre su trayectoria personal y política, antecedentes familiares,
educacionales, y percepciones en general. Se logró recopilar información sobre 386 casos, lo que
implica una tasa de respuesta del 65,42%. Si se excluyen a los individuos fallecidos, la tasa alcanza
el 68,3% (Joignant, Perelló & Torres, 2012).
En septiembre de 2014 la base de datos fue revisada y validada nuevamente (véase Joignant y
González-Bustamante, 2014). Algunos de los artículos que han utilizado este conjunto de datos
son Cuevas (2015), Cuevas, Morales, Rojas y Aubry (2015), Delamaza (2013), González-
Bustamante (2013a, 2013b), Joignant et al. (2012), y Joignant, Perelló y Torres (2015).
35
Base de datos sobre candidaturas en Chile (1989-2013)
Corresponde a un conjunto de datos con información electoral y biográfica de candidatos a las
elecciones de diputados, senadores, concejales, alcaldes y consejeros regionales en Chile. Este
conjunto de datos fue construido en el marco del proyecto 1130054 del Fondo Nacional de
Desarrollo Científico y Tecnológico (Alfredo Joignant, Investigador Principal). La base de datos
supera los 50.000 casos y su validación fue bastante compleja, debido a los ajustes y auditorías
electorales realizadas por el Servicio Electoral de Chile (Servel), situación que provocó una
variación del 0,05% de los casos entre 2014 y 2016. Algunos de los artículos que han usado estos
datos son Joignant (2014), González-Bustamante (2014) y González-Bustamante y Cisternas
(2016).
Base de datos sobre gabinetes en Chile (1990-2010)
Corresponde a un conjunto de datos construido con fuentes de acceso público, principalmente
biografías oficiales, datos de la Biblioteca Nacional del Congreso de Chile (BCN) y revisión de
prensa. Este conjunto de datos fue utilizado por González-Bustamante y Olivares (2016b) y
Olivares y González-Bustamante (2015) para analizar la supervivencia en los gabinetes del
período indicado. Los casos del conjunto corresponden a nombramientos, no a individuos, y se
registran variables como sexo, edad, profesión, militancia, experiencia como dirigente de partido,
trayectoria pública (i.e. experiencia como congresista, jefe de gabinete, jefe de servicio o asesor),
trayectoria social (i.e. experiencia en ONGs, sindicatos o think tanks) y el tiempo exacto en el
gabinete.
Esta base de datos forma parte de una agenda de investigación más amplia sobre rotación
ministerial y conformación de gabinetes en Chile durante los siglos XX y XXI, que busca ampliar
el análisis al gobierno siguiente (2010-2014) (véase González-Bustamante y Olivares, 2017, en
imprenta) y también analizar el período previo al quiebre democrático en Chile (véase Olivares y
González-Bustamante, 2016). Otra arista de esta agenda de investigación se enfoca en la
supervivencia en las subsecretarías, para lo cual se utiliza un conjunto de datos similar para el
período comprendido entre 1990 y 2014 (véase González-Bustamante y Olivares, 2015, 2016a).
36
ANEXO 2. ESPECIFICACIONES METODOLÓGICAS DE LOS MODELOS UTILIZADOS
El modelo de regresión logística multinivel (mixed-effects logistic regression) (Tabla 8) se aplica sobre
dos variables dependientes: circulación público-privada y puerta giratoria. Esta regresión contiene tanto
efectos fijos como aleatorios, lo que permite una modelación con correlación intra-cluster, es
decir, las observaciones de un mismo grupo se ajustan, pues comparten los efectos aleatorios de
su mismo nivel (grupo) (véase Demidenko, 2004; McCulloch, Searle & Neuhaus, 2008; Rabe-
Hesketh & Skrondal, 2012). De acuerdo a Cebolla (2013) la estimación más correcta para estos
efectos se obtiene con una extensión de la regresión multinivel a la logística a partir de un modelo
vacío (i), al cual se le agregan predictores (ii). La ecuación, al igual que en los modelos lineales,
cuenta con un elemento aleatorio vinculado al intercepto (iii). Por otra parte, la probabilidad de
Y*ij al no ser observable se considera como 1 cuando Y*ij> 0, o 0 en el caso que coincida con
aquel valor (iv). Finalmente, se modela la probabilidad con una distribución logística que permite
dependencia lineal de cualquier variable independiente Xij (v).
(i) Log(πij/1 – πij) = γ00 + u0j
(ii) Yij = β0j + β1Xij + eij
(iii) β0j= γ00 + u0j
(iv) E(Y*ij|Xij) = β0j + β1Xij + eij
(v) Log[Pij/(1 – Pij)] = γ00+ β1Xij + eij+ u0j
El análisis se realiza con un modelo de tres niveles. En el primer nivel se agrupan las covariables
o variables independientes de cada caso. En el segundo nivel se genera un anidamiento por tipo
de cargo, específicamente, se codifica la diferencia entre los nombramientos del gabinete
(ministerios y subsecretarías) y las superintendencias. En el tercer nivel se genera un anidamiento
que permite una diferenciación entre gobiernos clasificados por coalición política: Concertación
(Ricardo Lagos y Michelle Bachelet, 2000-2010) y Coalición por el Cambio (Sebastián Piñera,
2010-2014). Se trabajó con un número de observaciones mínimo de (10) * (n + 1) donde n es el
número de covariables en cada regresión (Freeman, 1987). Además, se verificó la ausencia de
colinealidad y se suprimieron los casos atípicos que superaban las +/- 2,8 desviaciones estándar
mediante un análisis de residuos siguiendo las recomendaciones de Hosmer, Lemeshow y
Sturdivant (2013). Posteriormente, se trabajó con modelos de regresión logística estándar
(máximum likelihood logit model) (véase González-Bustamante, 2014), los cuales se ajustan por tipo
de cargo para medir la circulación público-privada (Tabla 9) y puerta giratoria incluyendo y excluyendo
37
los casos con cargos políticos (Tabla 10 y 11). Cada modelo se aplica a diferentes conjuntos de
observaciones, en este caso las sub-muestras correspondientes a cada gobierno analizado
(Ricardo Lagos, 2000-2006; Michelle Bachelet, 2006-2010; Sebastián Piñera, 2010-2014). Se utiliza
la ecuación del logaritmo de verosimilitud (véase Carnes, 2015; Imai, King & Lau, 2015) para las
modelaciones (vi).
(vi) lnL(β|x,y) = ∑ lnF (xiβ) ∑ ln[1 – F(xiβ)]
El ajuste para estas modelaciones se realizó con una corrección de los errores típicos, tomando
en cuenta la existencia de conglomerados (tipo de cargo). Esto permite obtener estimadores
robustos con respecto a la correlación intra-grupos y contrastes de significación fiables (Cebolla,
2013). En estas modelaciones también se trabajó con el mínimo de casos de Freeman (1987), se
verificó la ausencia de colinealidad y se suprimieron los casos atípicos que superaban las +/- 2,8
desviaciones estándar con análisis de residuos.
Por último, se trabajó también con modelos de regresión logística, ajustados por gobierno para la
corrección de errores típicos, tomando cada presidencia como un conglomerado. Esto permitió
obtener modelaciones multinivel robustas que fueron aplicadas a diferentes conjuntos de
observaciones, en este caso sub-muestras correspondientes a los cargos (ministros, subsecretarios
y superintendentes). Las variables dependientes analizadas fueron circulación público-privada (Tabla
12) y puerta giratoria (Tabla 13), excluyendo los casos con cargos políticos. Se trabajó cumpliendo
los supuestos de mínimo de casos, por eso el modelo de puerta giratoria no se aplica a
superintendentes, se verificaron los niveles de colinealidad y se suprimieron casos atípicos de la
forma ya indicada.
38
ANEXO 3. CANTIDAD DE MUJERES POR GOBIERNO Y TIPO DE CARGO
Gobierno
Período
Ministerios
Subsecretarías
Superintendencias
Ricardo Lagos
(n = 142)
2000-2006
22,6%
(n = 12)
25,0%
(n = 18)
11,8%
(n = 2)
Michelle Bachelet
(n = 118)
2006-2010
45,7%
(n = 21)
38,7%
(n = 24)
40,0%
(n = 4)
Sebastián Piñera
(n = 126)
2010-2014
23,1%
(n = 12)
29,8%
(n = 17)
29,4%
(n = 5)
29,8%
(n = 45)
30,9%
(n = 59)
25,0%
(n = 11)
Fuente: Elaboración propia.
ANEXO 4. REPRESENTACIÓN GRÁFICA DE LOS COEFICIENTES BETA CON ERRORES ESTÁNDAR
AJUSTADOS
39
40
