BookPDF Available

Beyens, K., Janssens, F., Ponsaers, P. , Verhage, A. (eds.) (2011). Themanummer Justitie en Politie : Under Control?, Orde van de Dag , Mechelen: Kluwer, n°55, pp. 108.

Authors:
Thema:
Het debat geopend
Over het belang van controle op politie en justitie 3
Kristel Beyens, Paul Ponsaers en Antoinette Verhage
Locomotieftekst
Controle op politie en justitie: een lappendeken met weinig samenhang 7
Paul Ponsaers, Antoinette Verhage en Kristel Beyens
Discussie
Verkozenen moeten het laatste woord hebben 17
Ludwig Vandenhove
Plaats en meerwaarde van de Algemene Inspectie van de Federale Politie en
van de Lokale Politie (AIG) in het controle-universum op de politie 25
François Adam en Marc Coolman
Controle-instrumenten voor politieoptreden. Zien we door de bomen het bos nog? 33
Antoinette Verhage en Paul Ponsaers
Gemeenschapscontrole op politie 41
Marc Crispel
Vakorganisaties bij de politie, een uiting van ‘peer-to-peer accountability’ 49
Tom Poelman
Controle op politie en justitie. Op het goede spoor, maar nog een lange weg te gaan 59
Sonja Becq
Over de ongecontroleerde onafhankelijkheid van rechters en procureurs.
Een pleidooi voor de oprichting van een Comité J 67
Renaat Landuyt
Alleen voor amateurs. Reflecties over en vanuit het extern toezicht op gevangenissen 73
Tom Daems en Tom Vander Beken
Waarom loopt het toezicht op de gevangenissen mank in België?
Pleidooi voor een parlementaire onderzoekscommissie voor de strafuitvoering 79
Hans Claus
Het Europees Comité voor de Preventie van Foltering.
Beter een lappendeken dan naakt in de koude nacht? 87
Sonja Snacken
Epiloog
Een checklist voor beleidsmakers 95
Kristel Beyens, Willy Bruggeman, Marleen Easton, Paul Ponsaers
Bijlage
Aanbeveling nr. 06/2011 van 6 juli 2011 betreffende installatie en gebruik van
bewakingscamera’s in opsluitingsplaatsen (cellen en arrestantenlokalen) en andere
plaatsen van het commissariaat (CO-AR-2010-04) 99
Aflevering 55
september 2011
Driemaandelijks
Justitie en politie: under control?
2 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Reageren?
Orde van de Dag wil een breed discussieforum over criminaliteit en samenleving bieden. Wilt u reageren
op de teksten in dit nummer? In een volgende aflevering kan uw reactie verschijnen in een rubriek Het
debat aangevuld.
Stuur uw bondige (maximaal 1 bladzijde A4) teksten voor 31 oktober 2011 naar: Marleen Easton, hoofd-
redacteur, p/a: Kluwer Overheid, Motstraat 30, 2800 Mechelen, of e-mail naar marleen.easton@hogent.be,
met vermelding van het artikel waarop u reageert. Anonieme reacties, en reacties zonder of met onvolle-
dig adres, worden niet in aanmerking genomen. De redactie behoudt zich het recht voor teksten te weige-
ren, in te korten of te redigeren.
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 3
Het debat geopend
Over het belang van controle op politie en justitie
KRISTEL BEYENS, PAUL PONSAERS EN ANTOINETTE VERHAGE
Politie en justitie hebben verregaande bevoegdheden in een democratische rechtsstaat. Een essentieel aspect van een demo-
cratische rechtsstaat is dat er een systeem van ‘checks and balances’ wordt ontwikkeld, waar de bevoegdheden van deze in-
stanties kunnen worden gecontroleerd door onafhankelijke controleorganen. Deze controle-instanties dienen op hun beurt ook
onderworpen te worden aan principes van ‘accountability’ en transparantie.
Onder andere naar aanleiding van en dankzij een aantal fel gemediatiseerde schandalen zijn de laatste twee decennia in Bel-
gië een aantal controleorganen tot stand gekomen met betrekking tot de werking van politie en justitie. De doelstelling van dit
themanummer is het in kaart brengen en kritisch analyseren van deze controleorganen. Waarom zijn ze opgericht, wie willen
ze bereiken, wat is hun slagkracht, wat zijn hun middelen en beperkingen, en bereiken ze hun doel? Wat is hun effectiviteit?
Leiden ze tot een betere werking van justitie en politie? Dat zijn een aantal leidende vragen die aangesneden worden in dit
themanummer. Het is de expliciete doelstelling om, geheel in de geest van het tijdschrift, de aandacht te richten op politionele
én justitiële controleorganen om de parallellen en verschillen in kaart te kunnen brengen.
De locomotieftekst van de hand van Paul PONSAERS,
Antoinette VERHAGE en Kristel BEYENS, respectievelijk
verbonden aan de Universiteit Gent en de Vrije Universi-
teit Brussel, schetst een ruime controledispositief. Ze oriën-
teren zich hierbij op een drietal belangrijke assen, namelijk
politie, justitie en het gevangeniswezen. Voor deze drie
instituten zijn op diverse niveaus controleorganen in het
leven geroepen: het Comité P en de Algemene Inspectie en
de diensten Intern Toezicht wat de politie betreft; de Hoge
Raad voor de Justitie, voor klachten over en controle op
justitie, en de Commissies van Toezicht en de Centrale
Toezichtsraad voor het gevangeniswezen (met op Europees
niveau het Comité ter preventie van foltering). De auteurs
gewagen van een proliferatie aan controlediensten. Ze
vragen zich af of deze veelheid aan instanties de transpa-
rantie van het systeem ten goede komt, dan wel bijdraagt
tot een erodering van de verantwoordelijkheid die elk van
deze instanties invulling proberen te geven. In welke be-
leidsvisie (indien die er al is) past dit geheel aan controle-
diensten en welk langetermijnperspectief heeft men hier
voor ogen?
Als samenstellers van dit themanummer verzochten we
verschillende actoren en instanties om een reactie op de
locomotieftekst. Het moet echter gezegd dat twee sleutel-
actoren, die we nochtans met aandrang om een reactie
hebben gevraagd, schitteren door hun afwezigheid, name-
lijk het Comité P en de Hoge Raad van Justitie. We kunnen
dat alleen maar betreuren.
In de eerste reactie laten we Ludwig VANDENHOVE, de bur-
gemeester van de stad Sint-Truiden en voormalig federaal
volksvertegenwoordiger (Sp.a) aan het woord. Zijn bijdrage
heeft de veelzeggende titel ‘Verkozenen moeten het laatste
woord hebben’. Tot voor kort was hij onder meer lid van
de bijzondere commissie belast met de parlementaire bege-
leiding van het Vast Comité P. Het gaat hier dus om een
bijdrage uit de ervaringspraktijk van een mandataris met
zowel een lokale als een federale achtergrond.
Vandenhove vertrekt van het uitgangspunt dat instanties
die politie en/of justitie controleren en/of waar de burger
terechtkan met klachten, voldoende democratisch ingebed
dienen te zijn en vooral dat ze democratisch gecontroleerd
moeten worden. De auteur kijkt als mandataris in de eigen
boezem van zijn beroepsgroep als hij vaststelt dat de aan-
bevelingen en conclusies en/of jaarverslagen van controle-
instanties niet altijd ernstig worden genomen en er te weinig
aandacht aan besteed wordt door het parlement. Hij stelt
vast dat, buiten één of enkele besprekingen in de schoot
van de bijzondere commissie belast met de parlementaire
begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de Politie-
diensten de jaarverslagen van deze controlediensten zelfs
de commissie voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene
Zaken en het Openbaar Ambt en/of de commissie voor de
Justitie niet haalden, laat staan de plenaire vergaderingen.
Ook is het de ervaring van deze auteur dat de betrokken
ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie onvoldoende
structureel en veel te weinig verantwoording afleggen in
het parlement op basis van de vaststellingen door de be-
trokken controle- en inspectiediensten. Hij is er dan ook
van overtuigd dat deze controle-instanties over voldoende
werkingsmogelijkheden moeten beschikken, zodat ze de hun
wettelijk opgedragen taken ernstig kunnen opnemen. Or-
ganen waar de burger zelf terechtkan met klachten, moeten
doorzichtig en laagdrempelig zijn.
Vandenhove is de mening toegedaan dat een evaluatie van
deze instanties, met eventuele aanpassingen en/of bijstu-
ringen, op zijn tijd zou komen. De auteur laat dan ook niet
na om ter zake een aantal concrete voorstellen te formule-
ren. Zo legt hij onder meer de vinger op de wonde wanneer
het gaat om het gebrek aan slagkrachtige controle op de
private veiligheidssector. Zo ook houdt hij een pleidooi om
de Commissie voor de Bescherming van de Persoonlijke
Levenssfeer te versterken. Verder staat hij stil bij de exclu-
Justitie en politie: under control? Het debat geopend
4 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
sieve invulling door magistraten van mandaten in de schoot
van het Comité P en breekt hij een lans om tot een meer
gemengde samenstelling te komen. Hij pleit voor een wets-
wijziging, daar waar dezelfde controletaken worden waar-
genomen door verschillende instanties.
Vervolgens bespreken een aantal bijdragen de controle op
de politiediensten.
François ADAM en Marc COOLMAN, respectievelijk waar-
nemend inspecteur-generaal en auditor bij de Algemene
Inspectie (AIG), gaan in hun bijdrage ‘Plaats en meerwaarde
van de Algemene Inspectie van de Federale Politie en van de
Lokale Politie in het controle-universum op de politie’, in op
de vraag hoe de AIG zich verhoudt tot de andere toezichts-
diensten en wat haar onderscheidend vermogen en meer-
waarde is. Hierbij wordt de positie van de AIG geschetst in
relatie tot de diverse overheden en instanties.
Daar waar het de klachtenafhandeling van burgers betreft,
wijzen de auteurs erop dat burgers die een klacht hebben,
zich in principe rechtstreeks tot de betrokken dienst kunnen
wenden, maar ook tot andere instanties, onder meer tot de
AIG. Zij wijzen erop dat in het verslag van de Federale
Politieraad over tien jaar politiehervorming het lijndenken
naar voren werd geschoven als leidend principe bij de
klachtafhandeling. Hierbij geldt in de regel dat klachten
over het functioneren van de politie in principe door de
betrokken politiedienst zelf behandeld worden. Dat is de
zogenaamde eerstelijnsbehandeling. De rol van de AIG
wordt dan geschetst op de tweede lijn. In de ministeriële
omzendbrief CP3 werd het primaat van dit lijndenken be-
vestigd.
De auteurs stellen vast dat de voorziene bemiddelings-
procedure, die nochtans interessante voordelen biedt, vrij
zelden wordt toegepast. Ze breken dan ook een lans om
deze tevredenheidsgerichte en vertrouwelijke bemiddelings-
activiteit sneller en veelvuldiger te gebruiken. Verder gaan
de auteurs in op de rol van de AIG in domeinen van audit
en inspectie. Adam en Coolman behandelen eveneens de
positionering van de twee belangrijkste externe controle-
diensten op de politie ten aanzien van elkaar, namelijk het
Comité P en de AIG. Ook benadrukken zij dat de AIG
dient samen te werken met de diensten Intern Toezicht van
de lokale politie. Hun evaluatie van het functioneren van
de AIG is in algemene zin positief te noemen.
Antoinette VERHAGE en Paul PONSAERS, beiden verbonden
aan de Universiteit Gent (Faculteit Rechtsgeleerdheid, Vak-
groep Strafrecht & Criminologie, Onderzoeksgroep Sociale
Veiligheidsanalyse – SVA), gaan in hun bijdrage ‘Controle-
instrumenten voor politieoptreden – Zien we door de bo-
men het bos nog?’ in op de vermeende ondoorzichtigheid
die in de locomotieftekst aan het huidige controledispositief
wordt toegedicht, voornamelijk in relatie tot de behandeling
van klachten van burgers over het politieoptreden. Vooral
de rol van de diensten Intern Toezicht bij de lokale politie,
in relatie tot die van het Comité P en de Algemene Inspec-
tie, wordt in de bijdrage onder de aandacht gebracht. In
deze relatie staat vandaag het reeds genoemde lijndenken
centraal. De vraag wordt gesteld in hoeverre de leden van
de diensten Intern Toezicht, die zich in de eerste lijn be-
vinden, voldoende zicht hebben op de taakinhoud en be-
voegdheden van beide instanties.
De auteurs beantwoorden deze vraag op basis van een
kleinschalig onderzoek dat in het voorjaar van 2011 ge-
voerd werd, waarbij telkens een aantal diensten Intern
Toezicht werden benaderd voor het uitvoeren van een in-
terview rond klachtenbehandeling. Uit de studie blijkt dat
er nog grote verwarring bestaat bij deze diensten Intern
Toezicht over de taakverdeling tussen de AIG en het Vast
Comité P. Er bestaat weliswaar een goed begrip over de
‘twee lijnen’ die voorzien worden, ook betreffende het feit
dat klachtenafhandeling niet louter mag resulteren in het
afhandelen van ‘case-load’, maar leden van de lokale poli-
tie blijven moeilijkheden ondervinden bij de afbakening en
de centrale rol van beide controle-instanties. Het blijkt dat
men in vele gevallen niet volledig op de hoogte is van de
verschillen in werking, taakomschrijving en bevoegdheden
die er tussen het Comité P en de AIG bestaan, waardoor de
auteurs besluiten dat, indien diensten Intern Toezicht (die
in principe dagelijks met deze materie bezig zijn) de ver-
schillen niet pertinent kunnen duiden, dat moeilijk of on-
mogelijk van (klagende) burgers verwacht kan worden.
De zonechef van Sint-Pieters-Leeuw, Marc CRISPEL, heeft
het in zijn bijdrage over een heel andere vorm van controle
op de politie, namelijk de controle die de gemeenschap
uitoefent op de politie. Zijn bijdrage gaat dan ook onder de
titel ‘Gemeenschapscontrole op politie’. In deze verfrissende
bijdrage handelt het ten gronde over de mogelijkheden om
maatschappelijk verantwoord ondernemen en duurzaamheid
tot doelstellingen van de politie te maken. Transparantie en
externe accountability staan dan ook centraal.
Crispel wijst erop dat het ‘nieuw publiek management’
zich stilaan een plaats heeft verworven binnen de politie-
organisatie. Performantie, kostprijsbewust denken, doelma-
tigheid en auditgerichtheid hebben hun intrede gemaakt.
De auteur benadrukt dat controle niet steeds van buitenaf
moet komen, maar veeleer dat gemeenschapscontrole het
vrijwillige commitment impliceert om deel te nemen aan het
proces van het afleggen van verantwoording aan medewer-
kers en de samenleving als geheel. Het doel is dat er ver-
trouwen groeit in het politieoptreden. Overheidsinstanties,
zoals de politie, moeten klantgerichter aan het werk. Het
uitwerken van een Corporate Governance Code kan dit
proces op gang brengen en houden. Transparantie is voor
Crispel dan ook een voorwaarde om tot een democratische
politie te komen. De macht van externe stakeholders wordt
hoofdzakelijk bepaald door de controle die zij uitoefenen op
de strategische middelen van de organisatie, zoals de macht
van vakbonden over het potentieel ‘personeel’. Verslagge-
ving is hiertoe het aangewezen middel, aldus Crispel. Om
geloofwaardig te zijn dient deze verslaggeving door een
ervaren, onafhankelijke externe op waarde geschat te wor-
den (assurance, of nog certificering). Uiteindelijk besluit
de auteur met een pleidooi voor een realistisch controle-
concept, rechtstreeks door de burgers.
Tom POELMAN studeerde in 2007 af als criminoloog. Hij
maakte zijn masterstudie over het politiesyndicalisme in
Justitie en politie: under control? Het debat geopend
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 5
ons land. Gedurende het academiejaar 2007-2008 volgde
hij het MaNaMa-programma ‘European Criminology and
Criminal Justice Systems’, waarin hij afstudeerde op een
dissertatie omtrent het vakbondswezen van politie in diverse
Europese landen. Sindsdien is hij bij de FOD Kanselarij
van de Eerste Minister onder meer betrokken bij vakbonds-
aangelegenheden. In zijn bijdrage, getiteld ‘Vakorganisaties
bij de politie, een uiting van peer-to-peer accountability’,
gaat in op de positie van het vakbondswezen in een instel-
ling als politie, waarbij hij een beroep doet op founding
father van de politiekunde, Robert Reiner. Volgens Poelman
bestaat de rol van de vakorganisaties bij de politie erin de
onvrede bij het personeel te registreren, te kanaliseren en
actief op te lossen via de verschillende overleg- en onder-
handelingsorganen. Ook dienen zij, aldus de auteur, pre-
ventief toezicht te houden op de leidinggevenden, waarbij
de vakbonden nagaan of deze zich wel houden aan de wet-
telijke bepalingen. Vandaar dat hij vakorganisaties karakte-
riseert als een vorm van peer-to-peer accountability, waar-
bij hij pleit voor een aantal waarborgen ten behoeve van
interne klokkenluiders.
Volgens Poelman leggen vakorganisaties bij de politie zich
niet langer uitsluitend toe op het verdedigen van het be-
roepsstatuut, maar proberen ze de kwaliteit van de politie
te verbeteren door aanbevelingen te doen op het gebied van
opleiding, infrastructuur en middelen. Europese en interna-
tionale samenwerkingsverbanden tussen vakorganisaties bij
de politie, zoals Eurocop, laten Europese vakorganisaties
toe om ‘best practices’ op te zoeken. Daarnaast trachten
vakorganisaties de werking van de politie te verbeteren
door disfuncties aan te klagen en vervullen ze de rol van
drukkingsgroep om politici, magistraten en ander partners
zoals het gevangeniswezen op hun verantwoordelijkheden
te wijzen. Voor alle duidelijkheid: Poelman laat niet na
eraan te herinneren dat vakorganisaties een politiek karak-
ter hebben met eigen ideologieën, doelstellingen en achter-
liggende belangen.
De bijdrage van volksvertegenwoordiger Sonja BECQ (CD&V),
omschrijft de controleorganen van politie en justitie als een
“lappendeken met weinig samenhang”. Ze functioneren wel
stelt ze, maar er wordt niet altijd het gepaste gevolg gege-
ven aan de gemaakte bedenkingen of aanbevelingen. Ze
wijst erop dat de diverse instituten en organen onvoldoende
op elkaar afgestemd zijn, elkaar doorkruisen of elkaar zelfs
tegenwerken. Inzake justitie pleit ze o.a. voor een integraal
humanresourcesbeleid, een duidelijkere communicatie naar
de burgers inzake klachtenafhandeling en een vlottere en
efficiëntere afhandeling van deze klachten. Ze wijst even-
eens op de beperkte bevoegdheden van de Hoge Raad voor
Justitie inzake bijzonder onderzoek (cf. zaken Fortis en
Annick Van Uytsel). Zowel bij politie als justitie is er nog
werk aan de winkel inzake de uitbouw van een adequaat
tuchtrecht. Vooral bij de politie blijken er grote verschillen
te zijn op het gebied van de vervolging en bestraffing van
tuchtvergrijpen. Bij de politie wordt er gewezen op de
overlappende activiteiten en zelfs rivaliteit tussen de Al-
gemene Inspectie en het Comité P. De bijdrage doet een
aantal voorstellen om de taakverdeling tussen de beide
controleorganen te verbeteren.
De volgende bijdragen richten zich op justitie en het ge-
vangeniswezen.
Renaat LANDUYT, volksvertegenwoordiger (Sp.a) en voor-
malig verslaggever van verschillende parlementaire onder-
zoekscommissies, schiet met scherp op de ongecontroleerde
onafhankelijkheid van de magistratuur. De externe controle
op de politie is verworven stelt hij, de controle op rechters
en procureurs stuit echter op heel wat weerstand. Zoals het
Comité P er kwam op aanbeveling van de onderzoeks-
commissie-Bende van Nijvel, legde de onderzoekscommis-
sie-Dutroux het probleem van de externe controle op de
magistratuur bloot. Dat leidde echter niet tot de verwachte
doorbraak. Het principe van de onafhankelijkheid van de
magistratuur botste met de vraag naar controle op rechters
en procureurs. Landuyt klaagt aan dat het in het leven roe-
pen van de Hoge Raad voor de Justitie de facto een daad-
werkelijke externe controle van de magistratuur in de weg
staat. Het recht spreken op zich kan niet worden gecontro-
leerd door wie geen rechter is en evenmin kan worden
geoordeeld over beslissingen inzake individuele opsporing
of vervolging. Landuyt noemt de oprichting van de Hoge
Raad voor de Justitie een ‘vlees noch vis’-constructie,
omdat de ‘externe’ samenstelling in de feiten een gemengde
samenstelling is, waar de meerderheid van magistraten
akkoord moet gaan, wat een waarlijke externe controle in
de weg staat. De Hoge Raad is evenmin bevoegd voor
tuchtrechtelijke feiten. Zowel de wet als de rechtspraak
staan op de rem voor een externe controle op de magistra-
tuur, stelt Landuyt. Vandaag speelt zich de discussie af of
de oprichting van de Hoge Raad een parlementair onder-
zoek in de weg zou staan. Landuyt is het hier alvast niet
mee eens. Op geen enkel moment is het de bedoeling ge-
weest om het parlementair onderzoek uit te hollen of on-
mogelijk te maken, stelt hij. Als gevolg van dit alles pleit
Landuyt dan ook, in navolging van het Comité P en het
Comité I, voor de oprichting van een volledig onafhanke-
lijk samengesteld Comité J.
Ook worden de controlemodaliteiten op de gevangenissen
kritisch onder de loep genomen in dit themanummer.
Tom DAEMS, postdoctoraal onderzoeker aan de K.U.Leuven
en Tom VANDER BEKEN, hoogleraar aan de Universiteit
Gent, en beiden lid of voorzitter van een Commissie van
Toezicht, schetsen en bespreken de totstandkoming van de
Commissies van Toezicht en de Centrale Toezichtsraad,
die onafhankelijke controle moeten uitoefenen op de ge-
vangenissen. Ze analyseren de regelgeving en de hiaten in
de implementatie ervan op een kritische wijze en brengen
ook verslag uit over de gebrekkige werking van de controle-
organen vanuit hun ervaringen in de praktijk. Ze klagen aan
dat de commissies onvoldoende personele en financiële
ondersteuning krijgen om hun taken terdege te kunnen
vervullen. De uitwisseling van informatie van het lokale
naar het federale niveau loopt mank. Door de tijdelijkheid
van de mandaten van de leden van de commissies en het
gebrek aan middelen is er geen continuïteit in de werking
en ontbreekt het aan professionalisering om de vaak erg
ingewikkelde kwesties waarmee de commissies geconfron-
Justitie en politie: under control? Het debat geopend
6 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
teerd worden op te lossen. De auteurs stellen vast dat de
legitimiteit van de commissies en de Centrale Toezichts-
raad ook op internationaal vlak tanend is. Bij het vijfde
bezoek van het Europees Comité ter Preventie van Folte-
ring (CPT) werden zij zelfs niet geconsulteerd en in het
CPT-verslag is geen enkel spoor meer te vinden van de
jaarrapporten van de Centrale Toezichtsraad. Ze wijzen
erop dat, hoewel de laatste drie jaren geen jaarrapporten
meer worden geproduceerd, hierover in regeringskringen
geen kritische vragen worden gesteld. Aan het einde van
hun bijdrage breken Daems en Vander Beken een lans om
na te denken over een betere integratie van de controle-
opdrachten, zowel horizontaal als verticaal.
Hans CLAUS, criminoloog en gevangenisdirecteur, trekt de
discussie van de gebrekkige werking en rapportering van
de Commissies van Toezicht en de Centrale Toezichtsraad
verder open. Hij ziet een achteruitgang van de centrale
aansturing en hiërarchische controle van de bejegening van
de gedetineerden. De onaangekondigde bezoeken van de
inspecteur-generaal zijn verleden tijd. Er is geïnvesteerd in
de juridisering van de interne rechtspositie van de gedeti-
neerden en de controle wordt vandaag uitbesteed aan advo-
caten en de rechterlijke macht. Tegelijkertijd zijn er nog
steeds geen Klachtencommissies. Claus wijst erop dat er
vanuit de samenleving en de media veel aandacht is voor
wat er gebeurt in de gevangenissen. Er zijn heel wat andere
actoren die de gevangenissen betreden, zoals de hulp- en
dienstverleners van de gemeenschappen, de aalmoezeniers
en de morele consulenten, de preventieadviseurs en de
eetwareninspectie. Dat is een goede zaak, maar het ver-
vangt uiteraard geen georganiseerde en systematische con-
trole. Claus stelt ook vast dat het bewakingspersoneel een
sterke vakbondswerking heeft ontwikkeld, maar dat dit niet
steeds in het voordeel van de gedetineerden is, in tegendeel
zelfs. Hij concludeert dat een poreuze, mediagevoelige,
juridisch gecontroleerde en centraal aangestuurde gevan-
genis nog altijd geen borg staat voor een systematisch en
onafhankelijk toezicht. Hij ziet een aantal structurele tekor-
ten, die ertoe leiden dat de huidige toezichtsinstanties geen
reële kansen krijgen om hun taken uit te oefenen. Hij roept
op om deze structurele en culturele context te onderzoeken
en pleit bijgevolg voor de oprichting van een parlementaire
onderzoekscommissie voor de strafuitvoering.
In de voorlaatste bijdrage bespreekt Sonja SNACKEN, ge-
woon hoogleraar aan de Vrije Universiteit Brussel, de
mogelijkheden en beperkingen van de Europese controle
op de gevangenissen, zowel op basis van haar praktijkerva-
ringen als expert voor CPT als vanuit een ruimere ervaring
met en analyse van standaardsetting en monitoring op Eu-
ropees niveau. Het CPT bezoekt in de 47 lidstaten van de
Raad van Europa op regelmatige basis alle mogelijke plaat-
sen van vrijheidsberoving. Haar bijdrage concentreert zich
op twee aspecten: de slagkracht van de controlediensten
(bevoegdheden, middelen, kwaliteit) en de effecten van de
controle van het CPT op het bereiken van de doelstellin-
gen, namelijk “preventie van foltering en onmenselijke of
vernederende behandeling of bestraffing” in alle mogelijke
situaties van vrijheidsberoving. Snacken ziet effecten van
CPT op verschillende niveaus en in verschillende vormen,
namelijk direct of indirect; onmiddellijk, op korte of langere
termijn; alleen of in samenwerking met andere instanties;
op de direct betrokken gedetineerden en personeelsleden,
op politici, op de media of de zogenaamde ‘publieke opi-
nie’, op de samenleving in zijn geheel. Door deze analyse
overtuigt ze de lezer ervan dat de effecten van het CPT niet
louter symbolisch zijn, maar dat de activiteiten van het
CPT ook daadwerkelijke gevolgen hebben. Ze wijst op de
ontwikkeling en versterking van het mensenrechtendiscours
op Europees niveau ten aanzien van gedetineerden. Doordat
de autoriteit van ‘Europa’ de volgende jaren alleen maar
zal toenemen, op alle mogelijke vlakken, ook van controle,
is dat een goede zaak.
Het is uitkijken naar de wijze waarop de tentakels van
Europa zich in de toekomst verder gaan uitbreiden naar een
bredere controle op politie en justitie.
Gezien het belang van de problematiek van dit thema-
nummer naar beleidsmakers en de sleutelactoren in politie,
justitie en het gevangeniswezen, sluit dit themanummer af
met een terugblik vanuit de redactie. In een epiloog worden
een aantal algemene conclusies getrokken en we eindigen
met een aantal aanbevelingen in de vorm van een ‘check-
list’ voor beleidsmakers, in de hoop dat zij deze suggesties
zullen oppikken en ernstig nemen.
Nog iets zeggen over de bijlage???: Aanbeveling nr. 06/2011
van 6 juli 2011 betreffende installatie en gebruik van bewa-
kingscamera’s in opsluitingsplaatsen (cellen en arrestanten-
lokalen) en andere plaatsen van het commissariaat (CO-
AR-2010-04)
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 7
Locomotieftekst
Controle op politie en justitie:
een lappendeken met weinig samenhang
PAUL PONSAERS, ANTOINETTE VERHAGE EN KRISTEL BEYENS [1]
Politie en justitie (incluis de strafuitvoering) zijn instanties die bekleed zijn met verregaande bevoegdheden, waarvan de im-
pact op individuen en organisaties niet onderschat mag worden. Hierbij denken we in eerste instantie aan de gewelds- en
dwangmaatregelen die zij (binnen de wettelijke grenzen) kunnen uitoefenen, wat repercussies kan hebben onder meer op de
vrijheid van personen en op de private levenssfeer. Politie en justitie zijn ongetwijfeld nodig en van groot belang voor het
goed functioneren van een samenleving, maar het is even noodzakelijk strikt toe te kijken op het goed functioneren van deze
instanties, zodat er geen vormen van machtsmisbruik kunnen ontstaan en het democratische gehalte van hun handelen ge-
waarborgd blijft. De lezer herinnert zich ongetwijfeld de zwarte jaren tachtig, waarin zowel politie als justitie erg in opspraak
kwamen naar aanleiding van een aantal ‘high impact events’, zoals de aanslagen van de CCC, de moordpartijen van de Bende
van Nijvel en het Heizeldrama. Later was er de spraakmakende Dutroux-affaire (Ponsaers, 2008). Al deze evenementen heb-
ben zonder enige twijfel bijgedragen tot een groeiende bekommernis bij de publieke opinie in verband met het functioneren
van politie en justitie. Hoewel er natuurlijk opmerkingen te maken zijn bij het blind hanteren van zogenaamde barometers,
stellen we toch vast dat uit de opeenvolgende justitiebarometers blijkt dat het vertrouwen in politie hoger is dan in justitie.
Tussen 2002 en 2010 steeg het percentage respondenten dat te verstaan geeft eerder wel of wel vertrouwen te hebben in poli-
tie van 66 % naar 85 %. Uit hetzelfde onderzoek bleek dat het vertrouwen in justitie steeg van 41 % in 2002 tot 66 % in 2007,
maar dat het daarna opnieuw daalde tot 61 % in 2010 (GfK, 2010: 12).
Deze locomotieftekst leidt het themanummer in over controleorganen en -mechanismen die de laatste twee decennia zijn ont-
wikkeld met betrekking tot de werking van politie en justitie. Er zal ook expliciet stil worden gestaan bij de controle op de
vrijheidsberoving. De tekst gaat niet in op juridische procedures, maar focust op de organen en hun functioneren en de moge-
lijkheden die er zijn voor burgers en gedetineerden om klachten in te dienen.
─────
[1] Paul Ponsaers is gewoon hoogleraar aan de Vakgroep Strafrecht en Criminologie van UGent, Antoinette Verhage is doctor-assistente
bij de Vakgroep Strafrecht en Criminologie van UGent, Kristel Beyens is hoofddocent aan de Vakgroep Criminologie van de Vrije
Universiteit Brussel.
Een ruim controledispositief als context
De problematiek van de controle op politie en justitie is zeer
ruim. Ultiem is er immers de wetgever die via wetgevende
initiatieven de controle vormgeeft en die via haar parle-
mentaire controlefunctie democratisch hoort uit te oefenen
op de uitvoerende macht, en in het bijzonder op de minis-
ters van Binnenlandse Zaken en Justitie.
Voorts is er natuurlijk de controle van de uitvoerende macht
zelf, namelijk die van de ministers van Binnenlandse Zaken
en van Justitie. Op lokaal niveau, wat de politie betreft, zijn
er evenzeer belangrijke spelers op het veld, namelijk de
burgemeesters (of het politiecollege), onder toezicht van de
gemeenteraad en de politieraad.
Verder zijn er de politieoverheden, namelijk de gerechte-
lijke overheden en de overheden van bestuurlijke politie
die specifiek administratief toezicht dienen uit te oefenen.
Ook zijn er de interne (hiërarchische) controles en audits
die elke justitiële en politiële dienst in zijn midden kan en
dient te organiseren.
Niet alleen is er deze institutionele en wettelijke context, er
mag ook niet over het hoofd gezien worden dat binnen
politie en justitie niches bestaan van relatief actieve syndi-
cale werkingen. Hetzelfde geldt trouwens ook voor de rol
die ngo’s (bv. Amnesty International) hierbij kunnen spe-
len. Ook het vakbondswezen is een belangrijk instrument
van controle ‘van binnenuit’ op deze domeinen. Hier rijst
wellicht de vraag of deze sectoren al dan niet (nog steeds)
gedomineerd worden door corporatistische reflexen, dan
wel of de vakbonden stilaan deze fase zijn ontgroeid.
Hoe we ook het huidige controledispositief beoordelen, het
staat buiten kijf dat de afgelopen jaren het bewustzijn in
verband met deze problematiek is toegenomen. Nochtans
stellen we vast dat deze bewustwording nog niet op alle
vlakken doordringt. We denken bijvoorbeeld aan controles
op die sectoren die zich aan de rand van het politieoptreden
situeren: de bijzondere veiligheidsdiensten (in het openbaar
vervoer), de private veiligheidsdiensten en dergelijke meer.
In deze gevallen is er wel een controle georganiseerd
vanuit Binnenlandse Zaken (met name de Directie Private
Veiligheid), maar ook hier kunnen we ons de vraag stellen
of een (meer transparante) klachtenbehandeling niet een
belangrijke, zelfs essentiële voorwaarde is voor de bewa-
king van fundamentele rechten van burgers.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
8 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Met uitzondering van de proactieve controlebevoegdheid
bij de Directie Private Veiligheid wordt de klachtenbehan-
deling, zoals ze vandaag bestaat, tamelijk beperkt ingevuld:
via de website kan men onregelmatigheden melden, maar
hoe ze dan behandeld worden, wordt nergens toegelicht.
Eén en ander krijgt weinig ruchtbaarheid en wat er met de
klachten gebeurt, is nauwelijks toegelicht.[2] En waar blijft
de Adviesraad inzake Private Veiligheid die al lange tijd
werd vooropgesteld?
We wensen de problematiek van controle op politie en
justitie in de context van dit themanummer niet nodeloos te
bezwaren met een al te breed palet aan controlerende in-
stanties, en we wensen ons dan ook bewust te beperken tot
die organen die een specifieke controlebevoegdheid kregen
toegewezen. Niettemin zullen de bijdragen die in dit thema-
nummer werden opgenomen noodzakelijkerwijs menig keer
raken aan de reeds geschetste ruime omgeving waarbinnen
het controledispositief zich beweegt.
Controle-instanties op politie en justitie zijn ingebed in een
veelheid van andere geformaliseerde controle-instanties.
Het lijkt niet overdreven in deze context te
gewagen van een proliferatie aan controle-
diensten. De vraag kan dan ook gesteld
worden of deze veelheid aan instanties de
transparantie van het systeem ten goede
komt, dan wel bijdraagt tot een erodering
van de verantwoordelijkheid die elk van
deze instanties probeert invulling te geven.
Bovendien vragen we ons af in welke be-
leidsvisie (indien die er al is) dit geheel aan
controlediensten past: welk langetermijn-
perspectief heeft men hier voor ogen?
Nieuwe bezems ... vegen zij goed?
Hierna worden een aantal instellingen die een belangrijke
rol spelen in toezicht en controle geïntroduceerd. We oriën-
teren ons hierbij op drie belangrijke assen: politie, justitie
en het gevangeniswezen. Voor deze drie instituten werden
op diverse niveaus controleorganen in het leven geroepen:
het Comité P, de Algemene Inspectie en de diensten Intern
Toezicht voor de politie; de Hoge Raad voor de Justitie,
voor klachten over en controle op justitie, en de Commis-
sies van Toezicht en de Centrale Toezichtsraad voor het
Gevangeniswezen voor de gevangenissen (met op Euro-
pees niveau het Comité ter preventie van foltering).
We stellen vast dat de slagkracht van deze instellingen
tamelijk beperkt lijkt. Is dat een gevolg van het feit dat de
verantwoordelijkheden onduidelijk zijn (als gevolg van
intransparante taakafbakeningen), is het te wijten aan een
─────
[2] In het activiteitenrapport van de Algemene directie Vei-
ligheids- en Preventiebeleid over 2005 wordt vermeld dat
er in dat jaar 678 klachten werden ingediend door burgers
in verband met het optreden van bewakingsagenten (Al-
gemene Directie, 2006).
gebrek aan medewerking, of komt dat eerder doordat er te
weinig middelen of bevoegdheden zijn? Is er een desinte-
resse van bij het beleid om deze controle ook effectief te
laten werken?
Het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten
In het verlengde van de reeds genoemde gebeurtenissen
met grote impact werd op 24 mei 1988 een parlementaire
onderzoekscommissie opgericht, waarvan de benaming
luidde: ‘Onderzoekscommissie belast met het onderzoek
naar de wijze waarop de bestrijding van het banditisme en
het terrorisme georganiseerd wordt’. De conclusie van de
commissie was, daar waar het ging om de controle op de
politiediensten:
“(...) Er dient één extern controleorgaan te worden ge-
creëerd voor alle ambtenaren met politiebevoegdheid. Een
interne controle blijkt inadequaat te zijn. Dit controle-
orgaan heeft geen disciplinaire, maar een superviserende
taak. Het moet met andere woorden controle uitoefenen op
de wijze waarop de politieopdrachten worden uitgevoerd.
Aan het parlement en de regering moet
hierover regelmatig verslag worden gege-
ven.” [3]
Het spreekt voor zich dat deze vaststellin-
gen niet genegeerd konden worden. Daar-
om is de regering-Martens er zich in 1990
bewust van geworden dat ze zich ter zake
moest beraden. De regering publiceerde een
regeringsmededeling die de naam Pinkster-
plan meekreeg (Fijnaut & Lauwaert, 1995).
In uitvoering van het Pinksterplan heeft de
regering in 1991 een voorstel ingediend met betrekking tot
het toezicht op de politie.
Dat toezicht moest tegemoetkomen aan twee belangrijke
doelstellingen:
de eerbiediging van de grondwettelijke rechten en van de
fundamentele vrijheden van de burgers; en
het instaan voor de efficiëntie en de coördinatie van de
politiediensten.
De wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op de
politie- en inlichtingendiensten[4] vormt de basis voor de
oprichting van de externe controle van de politiediensten in
België. Door deze wet wordt het Vast comité van toezicht
op de politiediensten – afgekort Vast Comité P of Comité P
– opgericht. Meteen was een van de hoekstenen van de
controle op het politiewezen in ons land gelegd, lang voor-
dat overigens de politiehervorming in 1998 haar beslag zou
krijgen.
─────
[3] Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, 59/8 –
1988, 367.
[4] Wet van 19 juli 1991 tot regeling van het toezicht op
politie- en inlichtingendiensten en op het coördinatie-
orgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.
Komt de proliferatie
aan controlediensten
de transparantie van
het systeem ten goede,
of draagt die bij tot
een erodering van de
verantwoordelijkheid?
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 9
De wet van 18 juli 1991 voorziet enerzijds in de oprichting
van het Vast Comité P en anderzijds in die van een Dienst
Enquêtes. De wet bepaalt dat het Comité P de bescherming
van de rechten die de Grondwet en de wet aan burgers
verlenen dient te waarborgen.
De werkzaamheden van de politiediensten worden gere-
geld door het Vast Comité P gecontroleerd. Het comité
functioneert extern aan de politie en valt onder de be-
voegdheid van het parlement. Het is belast met het toezicht
op de globale werking van de politiediensten en de uitoefe-
ning van de politiefunctie door de bevoegde ambtenaren.
Het Comité P gaat na op welke manier de politiediensten
concreet invulling geven aan de coördinatie binnen en
tussen hun diensten en of zij de fundamentele rechten en
vrijheden eerbiedigen.
Klachten in verband met het politieoptreden kunnen door
burgers worden gericht tot verschillende instanties: de Al-
gemene Inspectie van de federale politie en van de lokale
politie (AIG) (cf. infra), de korpschef van de lokale politie,
de diensten intern toezicht), de procureur des Konings, de
onderzoeksrechter, de minister van Binnenlandse Zaken,
de burgemeester, maar ook tot het Comité P zelf. Alle
klachten die rechtstreeks worden ingediend bij politiedien-
sten dienen ter kennis gebracht te worden van het Comité
P, zodat dit orgaan haar toezichtsfunctie kan vervullen.
In het jaarverslag van het Comité P worden echter alleen
de klachten besproken die rechtstreeks bij het Comité P
werden ingediend. Klachten die bij de diensten intern toe-
zicht van de politiediensten werden gemeld, of bijvoor-
beeld aan gerechtelijke overheden kenbaar werden ge-
maakt, worden niet meegenomen in de analyse (Comité P,
2010). Het aantal klachten dat rechtstreeks aan het Comi-
P wordt gemeld, is de laatste jaren gestaag blijven stij-
gen (naar 2.401 in 2009) (Comité P, 2010).
Indien de klager de conclusies betwist van een onderzoek
dat gevoerd werd door een andere dienst, kan die aan het
Comité P vragen een ‘tweede lezing’ door te voeren
(Goossens, 2008).
Het Comité P vervult geen ombudsfunctie en is niet opge-
richt om individuele problemen van klagers op te lossen.
Kortom, het comité is geen klachtenbureau, maar het
onderzoekt hoe de klachten worden behandeld. Het is
evenwel mogelijk dat het comité beslist een klacht die haar
rechtstreeks bereikt zelf te onderzoeken. De uitvoering
ervan wordt ofwel toevertrouwd aan een politiedienst of-
wel aan de Dienst Enquêtes van het Comité P. Na afloop
van een dergelijke klacht wordt de klager ingelicht over de
conclusies van het onderzoek. Het comité speelt klachten
die haar rechtstreeks bereiken (meestal) door naar de zoge-
naamde ‘diensten intern toezicht’ en ziet toe op een uni-
forme en correcte behandeling door deze diensten. Elk
lokaal korps heeft zijn dienst intern toezicht. Het is deze
dienst die onder meer de klachten behandelt tegen de leden
van dat korps. Ook op het niveau van de federale politie is
er een dienst intern toezicht, voor de federale politieambte-
naren.
Als het comité geconfronteerd wordt met een klacht over
feiten die tot de bevoegdheid van de gerechtelijke overheid
behoren, zal ze deze overheid (bv. het parket) inlichten
over de feiten waarop de klacht betrekking heeft. Het co-
mité zal zich echter niet mengen in lopende gerechtelijke
aangelegenheden. Als het gaat over misdaden of wanbe-
drijven die ten laste worden gelegd van leden van de poli-
tiediensten is het mogelijk dat de Dienst Enquêtes gerech-
telijke opdrachten uitoefent onder het gezag van de be-
voegde onderzoeksmagistraat.
Behalve de klachtenafhandeling, die zoals gezegd niet
zozeer de hoofdtaak vormt van het Comité P, zijn er andere
functies die meer centraal staan in de werking, onder meer
het uitvoeren van zogenaamde toezichtsonderzoeken. Het
gaat hier voornamelijk om onderzoeken die een meer be-
leidsgericht karakter hebben en die kunnen uitmonden in
beleidsaanbevelingen ten aanzien van beleidsverantwoorde-
lijken en het parlement. Voorbeelden hiervan zijn toezichts-
onderzoeken naar de informantenwerking (2007-2008), de
werking van specifieke FGP’s of het toezichtsonderzoek
naar het fouillering en aanhouding (2006).
De Algemene Inspectie van de Federale Politie en
van de Lokale Politie
Daar waar het gaat om de controle op de politie dient te-
vens melding gemaakt te worden van de Algemene Inspec-
tie van de Federale Politie en van de Lokale Politie[5] (Al-
gemene Inspectie, voortaan afgekort als AIG), instantie
opgericht ter gelegenheid van de politiehervorming.[6]
De Algemene Inspectie wordt beheerd door de ministers
van Binnenlandse Zaken en van Justitie. De AIG heeft
betrekking zowel op de federale als op de lokale politie, en
ze staat dan ook los van de interne politiële hiërarchie. In
die zin wordt de AIG doorgaans beschouwd als een onaf-
hankelijk orgaan. De hoofdopdracht van de AIG bestaat
erin de werking van de politiediensten te controleren. Zoals
een ombudsman onderzoekt de inspectie klachten en aan-
giften met betrekking tot het gedrag van een politieambte-
naar en de werking van een politiedienst.
De AIG is samengesteld uit:
de inspecteur-generaal, twee adjuncten-inspecteur-gene-
raal;
de Directie Audit en Inspectie (de directie controleert de
toepassing van de wetten, verordeningen, bevelen, on-
derrichtingen en richtlijnen, en tevens van de normen en
standaarden, en neemt deel aan de definiëring, het nale-
ven en het actualiseren van de politionele deontologie:
dat is het aspect ‘inspectie’; voorts onderzoekt de direc-
─────
[5] Wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en hou-
dende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van
sommige leden van de politiediensten, BS 15 juni 2007.
[6] Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïnte-
greerde politiedienst gestructureerd op twee niveaus, BS
5 januari 1999.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
10 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
tie regelmatig de efficiëntie en de doeltreffendheid van
de federale politie en van de lokale politiekorpsen; een
en ander gebeurt in het kader van uitgevoerde ‘audits’);
de Directie Individuele Onderzoeken (deze directie is
belast met het onderzoek naar aanleiding van klachten en
aangiften, de uitvoering van gerechtelijke opdrachten,
bemiddelingsopdrachten, tuchtonderzoeken, steunopdrach-
ten voor het Controleorgaan van het politionele informatie-
beheer, voeding en exploitatie van de klachtendatabank
in coördinatie met het Comité P);
de Directie Statuten (deze directie begeleidt de selectie-
commissie voor hogere officieren, van korpschefs, van
bestuurlijke directeurs-coördinatoren en gerechtelijke direc-
teurs (samenstelling dossiers, organiseren zittingen, ...);
het is ook deze directie die belast is met de voorbereiding
van de verschijningen van de inspecteur-generaal (als
deskundige) voor de tuchtraad; de directie bereidt ook de
zittingen van de raad van beroep voor inzake evaluatie);
de Directie Algemeen Beleid en Gedeconcentreerde In-
spectieposten (de AIG werkt inderdaad met zogenaamde
gedeconcentreerde inspectieposten, die zijn opgericht per
gebied van hof van beroep; zij winnen informatie in die
nuttig is voor de uitvoering van de opdrachten van de
AIG; deze posten onderhouden contacten met lokale
overheden en politiekorpsen (incluis de
‘diensten intern toezicht’ van de lokale
politie), en met gedeconcentreerde dien-
sten van de federale politie; zij dragen
bij tot de bemiddeling die aan de Alge-
mene Inspectie toevertrouwd is).
In het licht van bovenstaande dient te
worden gewezen op overlappingen tussen
het takenpakket van de AIG en dat van
het Comité P en de daaruit voortvloeiende
problemen. Op 8 juli 2002 werd zelfs een
protocolakkoord gesloten tussen beide
diensten over de samenwerking tussen beide op het gebied
van de uitwisseling van informatie in het kader van onder-
zoeken, klachten of aangiften (Jaarverslag AIG, 2002).
De Hoge Raad voor Justitie
Het was naar aanleiding van de affaire-Dutroux dat een
andere parlementaire onderzoekscommissie werd ingesteld,
gemeenzaam de commissie-Verwilghen genoemd. In het
verslag van deze commissie werd een solide pleidooi ge-
houden voor de modernisering van justitie.[7]
Bij het tot stand komen van het octopusakkoord[8] werden
diverse punten overgenomen uit dit verslag, onder meer de
oprichting van een Hoge Raad voor de Justitie (voortaan
─────
[7] Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek
door politie en gerecht werd gevoerd in de zaak ‘Dutroux-
Nihoul en consorten’. Verslag namens de onderzoeks-
commissie uitgebracht door de heer Landuyt en mevrouw
t’Serclaes, Parl.St. Kamer 1996-1997, nr. 713/6-96/97.
afgekort als HRJ).8De HRJ moest het uiteindelijke ant-
woord vormen op de politisering van de benoemingen in de
magistratuur.[9] Via deze weg wilde het parlement het ver-
trouwen van de burger in justitie herstellen.
Een andere vaststelling was dat men een extern controleorgaan
nodig had dat toezicht zou uitoefenen op de werking van
het gerechtelijk apparaat. Zonder zo’n toezicht had het
gerechtelijk apparaat immers vrij spel, zo werd geoordeeld.
Men hoopte dat men door de oprichting van een onafhan-
kelijk orgaan, meer in het bijzonder van de HRJ, aan deze
problemen kon tegemoetkomen. De HRJ zou een brug-
functie moeten vervullen tussen de rechterlijke macht ener-
zijds en de uitvoerende en de wetgevende macht ander-
zijds, terwijl de Raad er toch onafhankelijk van is.[10]
De HRJ werd belast met het waarborgen van objectieve
benoemingen in de magistratuur, het uitvoeren van een
extern toezicht op de werking van het gerechtelijke appa-
raat en ten slotte met het adviseren van het parlement en de
regering over de hervormingen inzake de werking van
justitie.
De HRJ telt vierenveertig leden van Belgische nationaliteit.
Hij bestaat uit een Nederlandstalig en een Franstalig colle-
ge van elk tweeëntwintig leden. De leden
krijgen een mandaat van vier jaar, dat
(slechts eenmaal) verlengbaar is. Binnen
de raad bestaat er een algemene vergade-
ring (bevoegd voor de goedkeuring van
adviezen, voorstellen, verslagen, richtlijnen,
programma’s en andere handelingen van de
colleges en de commissies en tevens voor
de vaststelling en beëindiging van het
mandaat van een lid van de HRJ) en een
bureau (coördinatie van de werkzaamhe-
den). De algemene vergadering stelt jaar-
lijks een verslag op over de algemene
werking van de rechterlijke orde, dat wordt bezorgd aan de
minister van Justitie, de Kamer van volksvertegenwoordi-
gers, de Senaat en de korpschefs van de hoven en van het
openbaar ministerie bij deze hoven.
Elk college dient in zijn midden enerzijds een advies- en
onderzoekscommissie (AOC – 8 leden) en anderzijds een
benoemings- en aanwijzingscommissie (BAC – 14 leden)
aan te stellen. Beide commissies worden voor de helft uit
magistraten samengesteld, en voor de andere helft uit niet-
magistraten. De bevoegdheden van de AOC zijn gericht op
de verbetering van de algemene werking van justitie (aan-
bevelingen en adviezen formuleren, audits en bijzondere
onderzoeken verrichten, de klachtenbehandeling van de
─────
[8] Zie ook themanummers Orde van de Dag van 1999 over
het octopusakkoord en de daaruit voortvloeiende politie-
hervorming (Orde van de Dag, nr. 6) en justitiehervor-
ming (Orde van de Dag, nr. 7).
[9] De Hoge Raad voor Justitie is een orgaan sui generis,
opgericht bij wet van 20 november 1998.
[10] Art. 151 G.W.
We dienen te wijzen
op de overlappingen
tussen het takenpakket
van de Algemene
Inspectie en dat van
het Comité P en de
daaruit voortvloeiende
problemen.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 11
rechtszoekenden verrichten). De bevoegdheden van de
BAC moeten eveneens bijdragen tot de verbetering van de
werking van justitie maar het is meer gericht op human
resources (selectie, benoeming en het formuleren van di-
rectieven voor de opleiding van de magistraten en korps-
chefs) (Vervaeke, 2008).
De HRJ werd vooral opgericht om de benoeming en de
bevordering van magistraten te depolitiseren en te objecti-
veren. Om de toegang tot de magistratuur in België op een
objectieve wijze te doen verlopen is de toegang afhankelijk
gemaakt van het slagen in een examen, georganiseerd door
de benoemingscommissie van de HRJ. Bij de bevordering
van magistraten speelt de HRJ ook een cruciale rol. De
BAC zijn onder meer bevoegd voor de selectie van korps-
chefs binnen de jurisdicties en de parketten en om ze ver-
volgens voor te dragen voor ‘aanwijzing’ door de Koning.
Het toezicht op het gerechtelijke apparaat behoort eveneens
tot het takenpakket van de HRJ. Hiertoe werden twee eva-
luatiesystemen opgebouwd voor magistraten, enerzijds een
periodieke evaluatie voor benoemingen en anderzijds een
evaluatie van bijzondere mandaten.
De HRJ staat tevens in voor het extern toezicht op de rech-
terlijke orde. De hoven en rechtbanken, parketten en audito-
raten zijn verplicht een jaarlijks verslag op te stellen met een
beschrijving van de organisatie van de instelling, evenals de
ter beschikking gestelde materiële en personele middelen.
Bij deze beschrijving worden ook nog eens gegevens gevoegd
over het aantal zaken dat werden ingediend en afgehandeld
om zo de gerechtelijke achterstand te kunnen nagaan. Deze
informatie wordt dan geanalyseerd en geëvalueerd in een
jaarverslag door de algemene vergadering van de HRJ. Dit
verslag wordt bezorgd aan de minister van Justitie, de Kamer
van volksvertegenwoordigers, de Senaat en de korpschefs
van de hoven en van het OM bij die hoven. Het verslag zal
een aantal voorstellen bevatten voor een verbetering van
die rechterlijke orde.
Wanneer de HRJ bij het uitvoeren van zijn opdrachten van
mening is dat een lid van de rechterlijke orde niet voldoet
aan de plichten van zijn ambt, brengt de HRJ dat ter kennis
van de bevoegde tuchtoverheden met het verzoek te onder-
zoeken of een tuchtprocedure dient te worden ingesteld.
Terzelfder tijd deelt zij dat mee aan de minister van Justi-
tie. Dit bijzondere toezicht is gericht op individuele tekort-
komingen, op ernstige, en welbepaalde, disfuncties of op
gerechtelijke achterstand in een rechtbank of bij een wel-
bepaalde magistraat.
De AOC dient een jaarlijks verslag op te stellen over de
behandeling van klachten van rechthebbenden over de
werking van de rechterlijke orde. In het licht van de schei-
ding der machten is de HRJ alleen bevoegd voor klachten
over de werking van de rechterlijke orde met een duidelijk
persoonlijk belang van de rechtszoekende. Ze is met andere
woorden niet bevoegd voor klachten die behoren tot de
tuchtrechtelijke of strafrechtelijke bevoegdheid van andere
overheden of klachten betreffende de inhoud van de rech-
terlijke beslissing.
De klachtenbehandeling gebeurt in twee fasen: in de eerste
fase gaat men na of de klacht ontvankelijk is op basis van
de ontvankelijkheidscriteria in de wet (de klacht moet
schriftelijk, gedateerd en ondertekend zijn en de volledige
identiteit van de klager vermelden) en in de tweede fase
kijkt men of de commissie bevoegd is op basis van de
inhoud van de klacht (Vande Walle, 2008). De wetgever
beschouwde de klachtenbehandeling door de HRJ als “een
instrument om individuele klachten met betrekking tot de
werking van het gerecht te centraliseren bij een duidelijk
geïdentificeerde gesprekspartner, teneinde een coherente
en efficiënte behandeling ervan te verzekeren”.[11]
De klachtenprocedure wordt verweten dat ze veel te traag
gaat en haar doel voorbijstreeft. Diverse pogingen werden
in het verleden reeds ondernomen om dat te activeren
(Vande Walle, Verhage, Ponsaers & Enhus, 2006).
De Commissies van Toezicht en de Centrale
Toezichtsraad voor het Gevangeniswezen
Vrijheidsberoving als voorlopige maatregel of als straf is
veruit de meest ingrijpende interventie waaraan een over-
heid haar burgers kan onderwerpen. Ze wordt vandaag toe-
gepast vanuit verschillende doelstellingen, op verschillende
plaatsen en bij verschillende groepen, namelijk in politie-
cellen, in gevangenissen en arresthuizen, in psychiatrische
bijhuizen, in jeugdgevangenissen en jeugdinstellingen.
Illegalen kunnen opgesloten worden in gesloten centra
zonder dat ze een misdrijf van gemeen recht hebben ge-
pleegd, meestal met het oog op uitzetting.
Het is geen nieuws om te melden dat de Belgische gevan-
genissen overvol zijn: in februari 2011 zaten meer dan
11.000 gedetineerden in de gevangenis, wat nogmaals een
historisch record genoemd mag worden. Dit detentiecijfer
houdt geen rekening met de opgesloten jongeren, de geïnter-
neerden die ondergebracht zijn in Waalse gesloten instellin-
gen en de illegalen in gesloten centra. Bovendien vindt de
vrijheidsberoving meestal plaats in sterk verouderde ge-
vangenissen, die niet aangepast zijn aan de noden en doel-
stellingen van de hedendaagse vrijheidsberoving (Beyens
& Janssens, 2009).[12] Controle op plaatsen van detentie is
vandaag dus meer dan ooit aan de orde van de dag.
Door de ongelijke machtsrelatie tussen gedetineerden en
bewakingspersoneel en de vaak erg penibele omstandighe-
─────
[11] Wetsontwerp tot wijziging van sommige bepalingen van deel II
van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge
Raad voor de Justitie, de benoeming en aanwijzing van magi-
straten en tot invoering van een evaluatiesysteem voor magi-
straten, Parl.St. Kamer 1997-1998, nr. 1677/1, 60.
[12] Zie ook themanummer 48 (2009) van Orde van de Dag:
‘Gevangenissen voor de 21e eeuw: opportuniteit of ge-
miste kans?’
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
12 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
den waarin mensen van hun vrijheid worden beroofd, is
onafhankelijk extern toezicht op de omstandigheden van de
uitvoering van de vrijheidsberoving van cruciaal belang.
Het feit dat detentieplaatsen totale instituties zijn (Goffman,
1961) verhoogt de kans op misbruik. Het is niet omdat
iemand zijn vrijheid wordt afgenomen, dat deze persoon
ook alle andere rechten en toegang tot diensten binnen en
buiten de gevangenis verliest en dat hij onderworpen kan
worden aan willekeur. Gedetineerden moeten dus ergens
terechtkunnen met hun klachten. Externe controle op de
materiële en immateriële omstandigheden van elke vorm van
detentie is dan ook fundamenteel voor een democratische
rechtsstaat.
In 2003 werden Commissies van Toezicht en een overkoe-
pelende Centrale Toezichtsraad voor het Gevangeniswezen
opgericht.[13] Deze organen werden later wettelijk verankerd
in de Basiswet gevangeniswezen.[14] Ze vervingen de toen-
malige Bestuurscommissies en de Hoge Raad voor Peniten-
tiair Beleid (Vander Beken, 2008; De Decker, 2009).
Het is hun opdracht om onafhankelijk toezicht te houden
op de bejegening van de gedetineerden en op de naleving
van de ter zake geldende voorschriften.
Elke Commissie van Toezicht (CvT) moet
een jaarlijks verslag maken, dat de basis
vormt voor het Jaarrapport van de Cen-
trale Toezichtsraad. Tot nog toe zijn er
slechts drie verslagen beschikbaar op de
website van de FOD Justitie, namelijk die
van 2005, 2006 en 2007.[15] Vandaag zijn
we vier jaar later. Het feit dat het laatste
verslag dateert van 2007 is al een teken
aan de wand dat het niet zo goed gaat met
deze controleorganen.
En inderdaad, uit de verslagen komen niet alleen heel wat
frustraties naar voren omtrent een schrijnend gebrek aan
werkingsmiddelen en personele ondersteuning, maar de
jaarrapporten zijn ook niet volledig, omdat niet alle com-
missies een jaarverslag insturen.
Bovendien beschikken niet alle gevangenissen over een
CvT, vele gevangenissen moeten een CvT delen en niet
alle CvT zijn volledig samengesteld. Zo is het onbegrijpe-
lijk dat een grote gevangenis als Brugge, met een afdeling
voor bijzondere beveiliging, geen CvT heeft. De commis-
sies zijn samengesteld uit vrijwilligers, die hun taak waar-
nemen bovenop hun meestal andere voltijdse job. Hun
─────
[13] KB van 4 april 2003 tot wijziging van het KB van 21 mei
1965 houdende Algemeen Reglement van de strafinrich-
tingen, BS 16 mei 2003, 26981, en gewijzigd bij KB van
29 september 2005, BS 16 mei 2003 en 27 oktober 2005
[14] Artikelen 20-34 van de Basiswet van 12 januari 2005
betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van
de gedetineerden, BS 1 februari 205, 2815.
[15] www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/html_org_rechts-
colleges/centrale_toezichtsraad.html, geraadpleegd op 24 fe-
bruari 2011.
taken zijn het uitoefenen van onafhankelijk toezicht, advies
en inlichtingen geven aan de minister van Justitie en de
Centrale Toezichtsraad en bemiddelen tussen directeur en
gedetineerden. Er wordt gewerkt met maandcommissaris-
sen, die de gevangenis wekelijks bezoeken en die maande-
lijks rapporteren aan de commissie. De leden hebben vrije
toegang tot alle plaatsen in de gevangenis en ze hebben het
recht om ter plaatse alle boeken en bescheiden in te kijken
(Van Loock, 2006: 10).
Leden van de CvT kunnen met de gedetineerden in contact
treden, maar onderhouden ook contacten met alle personele
geledingen in de gevangenis. De commissies kunnen ad-
viezen of gemotiveerde opmerkingen geven, maar die zijn
niet bindend voor de directies. Niet voor niks noemt Vander
Beken, die in 2008 een redactioneel artikel aan deze orga-
nen wijdt, deze commissies “tandeloze tijgers” (Vander
Beken, 2008).
Het is verder opvallend dat in de verschillende jaarversla-
gen geen duidelijke cijfers van het totale aantal klachten
gevonden kunnen worden en dat het aantal klachten dat
bekend is, sterk kan uiteenlopen per commissie (De Decker,
2009). De klachten betreffen vooral de
slechte leefomstandigheden wegens de
overbevolking en alle andere gevolgen
van de overbevolking. Overbelasting van
het personeel is ook een evergreen in de
rapporten.
Hoewel de komst van de commissies en
van de Centrale Toezichtsraad absoluut
noodzakelijk was, worden de verwach-
tingen niet echt ingelost. Hun slagkracht
is en blijft gering en in de praktijk is hun ‘zicht’ in de
meeste gevallen heel beperkt en sterk afhankelijk van wat
de directie van de gevangenis wil en kan aanleveren. In
2007 trokken een aantal academici aan de alarmbel naar
aanleiding van incidenten in de gevangenis van Merksplas
(Beyens, Daems et al., 2007). In een opiniestuk met de
veelzeggende titel ‘Laat de commissies hun werk doen’,
wezen ze erop dat in dit specifieke geval de werking van de
commissie onmogelijk gemaakt werd. De CvT van Merksplas
had een aantal meldingen van gedetineerden ontvangen over
mishandelingen en onregelmatigheden, maar personeels-
leden en ex-personeelsleden zouden niet langer durven te
praten omdat vakbonden zouden dreigen met processen
wegens laster tegen informanten. In de praktijk werd deze
commissie dus gekortwiekt in haar rol van onafhankelijke
waakhond en werd het haar moeilijk tot onmogelijk ge-
maakt om haar taak naar behoren waar te nemen.
En het moet gezegd: de oorverdovende stilte van de Cen-
trale Toezichtsraad en van de commissies is op zijn minst
opmerkelijk te noemen, zeker op momenten van crisis in
de gevangenis, zoals bij stakingen van het personeel of bij
de recente transfers van gedetineerden naar de gevangenis
van Tilburg. Het is toch dan dat ze hun rol moeten kunnen
spelen? En hoewel de Centrale Toezichtsraad bij aanvang
een goede start leek te hebben genomen wijst het ontbreken
Controle op plaatsen
van detentie is vandaag
meer dan ooit aan de
orde ... maar het gaat
niet goed met deze
controleorganen.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 13
van de verslagen van de laatste jaren op een duidelijke
inertie.
Tot slot moet erop worden gewezen dat de Basiswet, be-
halve in het indienen van informele klachten bij de CvT,
ook in de mogelijkheid voorziet om formele klachten in te
dienen bij een Klachtencommissie (art. 28). Dit onderdeel
van de Basiswet is echter tot op heden nog niet in uitvoe-
ring gebracht ... Ook dat is een duidelijk teken aan de wand
dat de beleidsmaker niet echt prioriteit geeft aan dit aspect
van het gevangeniswezen.
Het Europees Comité ter preventie van foltering
Controle op de vrijheidsberoving is echter niet alleen een
nationale aangelegenheid. Op internationaal vlak is er na
de Tweede Wereldoorlog een beweging ingezet die vanuit
een humaniseringstendens binnen de strafuitvoering mini-
mumregels ontwikkelt met betrekking tot detentieomstan-
digheden. In het bestek van dit artikel verwijzen we alleen
naar de European Prison Rules, die in 2006 nog in een
nieuw jasje werden gestoken en die een belangrijke inspi-
ratiebron waren voor de uitwerking van de interne rechts-
positie van gedetineerden in de Basiswet. Deze regels heb-
ben echter geen dwingende, maar louter een morele kracht
voor het Belgische systeem.
Nog belangrijker is de oprichting in 1989, in de schoot van
de Raad van Europa, van het Europees Comité ter Preven-
tie van Foltering (CPT), het zogenaamde foltercomité.
Ondertussen is ons land reeds vijf keer bezocht door het
CPT (in 1993, 1997, 2001, 2005, 2009). De rapporten van
het CPT zijn te vinden op de website van de Raad van
Europa en de bezochte landen worden verondersteld om te
antwoorden op de aanbevelingen en bevindingen.[16] Het
CPT moet toegang krijgen tot alle plaatsen van detentie en
het bezoekt politiecellen, gevangenissen, gesloten inrichtin-
gen voor illegalen, jeugdinrichtingen, psychiatrische instel-
lingen en zelfs internaten.
Daems (2010) geeft een uitgebreide bespreking van de
bevindingen in het laatste rapport. De bezorgdheid die het
CPT herhaaldelijk uit over (ernstige) wantoestanden die het
gevolg zijn van stakingen van penitentiaire beambten is
opvallend. De overname van het toezicht in de gevangenis
door de politie, die helemaal niet voorbereid is op deze taak,
leidt ertoe dat er gepleit wordt voor een gegarandeerde
minimumdienstverlening tijdens stakingen van het peniten-
tiair personeel. Ondertussen sloot Justitie een protocol af
met de vakbondsverenigingen, met de bedoeling om strik-
─────
[16] Het laatste rapport over het bezoek aan België is te raad-
plegen op www.cpt.coe.int/documents/bel/2010-24-inf-fra.pdf.
Op 22 februari 2011 is het Belgische antwoord gepubli-
ceerd. Zie www.cpt.coe.int/documents/bel/2011-07-inf-fra.htm
(geraadpleegd op 25 februari 2011).
tere regels te volgen in verband met stakingsaanzeggingen
in gevangenissen.[17]
Uiteraard zijn de overbevolking en haar nefaste effecten
belangrijke aandachtspunten, maar ook de verplichte over-
brenging naar de gevangenis in Tilburg wordt aan de kaak
gesteld. Er wordt dringend een betere ondersteuning ge-
vraagd van de CvT, zodat zij hun opdracht ten volle kunnen
uitvoeren. Het CPT dringt eropaan dat alle gevangenissen
over een CvT moeten kunnen beschikken, en dat is zeker
het geval voor de gevangenis in Brugge. Een spoedige
installatie van het klachtrecht, zoals geregeld in de Basis-
wet, wordt aanbevolen. Daems (2010) merkt op dat er geen
effectieve ontmoeting is geweest met de leden van de
commissies, noch van de Centrale Toezichtsraad. Dat is
verwonderlijk, aangezien zij toch een zeer belangrijke bron
van informatie zouden kunnen zijn. “Gaat het om een ver-
getelheid of is er meer aan de hand?” vraagt Daems (2010: 16)
zich af. Opmerkelijk daarentegen is dat er wél gesprekken
zijn geweest met het Comité P en de Algemene Inspectie
van de politie.
Tot nog toe hebben we het alleen gehad over de controle
op de gevangenissen. Er is in België een Basiswet die rechten
installeert voor meerderjarige gedetineerden. Christiaens
(2010: 4) merkt echter terecht op dat het hoog tijd is om
dezelfde garanties te bieden voor gedetineerde minderjari-
gen. Met het stijgende gebruik van de vrijheidsberoving bij
jeugdige delinquenten moeten zowel de gemeenschaps-
instellingen als de federale jeugdgevangenissen kunnen
beschikken over een onafhankelijk toezichtsorgaan dat de
leefomstandigheden bewaakt.
Tot slot wat de strafuitvoering betreft: er worden niet alleen
steeds meer mensen opgesloten, maar steeds meer daders
worden aan vrijheidsbeperkingen onderworpen in het kader
van een werkstraf, een probatie, een elektronisch toezicht
of een voorwaardelijke invrijheidstelling. Moet hier ook
niet gedacht worden aan een vorm van controle of klach-
tencommissie voor deze justitiabelen? Ook hier zijn mis-
bruiken of wantoestanden immers niet ondenkbaar.
Conclusie
Uit dit overzicht blijkt dat er de laatste jaren heel wat
nieuwe bezems zijn gemaakt, maar de vraag of ze wel goed
vegen blijkt toch erg prangend.
─────
[17] Zie Protocolakkoord nr. 351 van 19 april 2010 binnen het
sectorcomité III Justitie over de wederzijdse engagemen-
ten van de FOD Justitie, het directoraat-generaal Peniten-
tiaire Inrichtingen en de representatieve overheidsvak-
bonden van het personeel van de buitendiensten van de
penitentiaire instellingen in verband met de versterking
van de sociale dialoog en de conflictbeheersing binnen
het gevangeniswezen.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
14 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Een problematische klachtenafhandeling
Het is zonder meer verdienstelijk dat de wetgever het Co-
mité P en de HRJ in het leven heeft geroepen. Het is echter
opvallend dat beide instanties tot op bepaalde hoogte soort-
gelijke kenmerken hebben. Ze zijn als het ware de konin-
ginnenstukken van de controle op politie en justitie en zijn
het resultaat van aardig wat parlementair werk in de schoot
van onderzoekscommissies naar aanleiding van high impact
events.
De vraag rijst vandaag echter of deze instanties al dan niet
hun doelstellingen realiseren. Is het dan ook niet hoog tijd
om een ernstige evaluatie ter zake uit te voeren? De rechts-
bescherming van de burger en het bewaken van de integri-
teit is immers ook ten aanzien van deze organen van be-
lang. Verder rijst de vraag of beide instanties niet eerder
geneigd zijn tot het beleidsondersteunend werk, waardoor
de afhandeling van klachten van individuele burgers op de
achtergrond dreigt te verdwijnen.
In dezelfde context lijkt de klachtenafhandeling in grote
mate gebukt te gaan onder een gebrekkige transparantie
doordat klachten op diverse plaatsen binnenstromen en niet
steeds op een overzichtelijke wijze in een databank gecen-
traliseerd raken, waardoor de controledien-
sten (Comité P en HRJ) er niet in slagen
een volledig zicht op zaken te krijgen en de
afhandeling ervan inzichtelijk te monitoren.
De centralisatie die de wetgever voor ogen
had, tenminste wat de HRJ betreft, werd met
andere woorden niet gerealiseerd: duizenden
klachten komen nog altijd jaarlijks terecht
bij andere diensten (Kamer 2010-2011, Doc
53 0811/001). Voorbeelden zijn de FOD
Justitie, in het kabinet van de minister van
Justitie, bij de Koning, de ombudsdiensten van de overheden,
de justitiehuizen en vele andere instanties. De nood aan
stroomlijning mag duidelijk zijn. Dat blijkt ook uit het feit
dat beide instellingen in hun jaarverslagen geen melding
maken van andere dan aan hen rechtstreeks gerichte klachten.
We vragen ons dan ook af in hoeverre de klachtenbehande-
ling haar doel bereikt.
Is het dan wel mogelijk om op een efficiënte wijze een beeld
te krijgen van de (frequentie en ernst van de) problemen
die zich voordoen en kan men dan komen tot de fel geam-
bieerde beleidsondersteuning en -ontwikkeling? In hoeverre
weerspiegelen de rechtstreekse klachten immers de werke-
lijke problemen bij justitie en politie?
We zien dus in beide gevallen diverse vormen van instroom,
een gebrek aan centralisatie van klachten en, als gevolg
daarvan, het ontbreken van een overkoepelend beeld van
de klachten die er met betrekking tot een domein zijn. De
vraag die we ons kunnen stellen, is wie het ownership voor
de klachtenbehandeling dan wil opnemen.
In verschillende wetsvoorstellen werd al voorgesteld om de
rol van de HRJ veel meer supplementair te maken. Nu
komen veel klachten rechtstreeks bij de HRJ terecht, die
daar niet op de juiste plaats zijn. Het leereffect naar de
gerechtelijke orde is immers beperkt, en de klagers voelen
zich tekort gedaan gezien het grote aantal gevallen (ruim
52 %) waarin de HRJ zich onbevoegd moet verklaren
(HRJ, 2010; Jaarverslag 2009, 61). Het merendeel van deze
onbevoegdheden ligt aan het feit dat het gaat over klachten
die betrekking hebben op een rechterlijke beslissing. Zo
werden in 2009 444 eindbeslissingen genomen door de
HRJ, waarvan 243 beslissingen ‘onbevoegdheidsbeslissingen’
waren, 60 ‘gegrond’ en 141 ‘ongegrond’. De gegrond ver-
klaarde klachten handelen vaak over traagheid van proce-
dures, gebrek aan communicatie, het optreden van magi-
straten of het verloop van de procedure in het algemeen
(HRJ, 2010).
Toen de HRJ in zijn jaarrapport in 2003 onder andere om
deze reden bekendmaakte dat de klachtenprocedure niet de
verhoopte resultaten bereikte, gaf dat meteen aanleiding tot
twee wetsvoorstellen tot hervorming van de procedure. In de
lijn van een justice de proximité stelde senator De t’Serclaes
voor de klachtenbehandeling te centraliseren bij speciaal
daarvoor opgerichte bureaus op het niveau van eerste aan-
leg en opteerde senator Nyssens om de justitiehuizen daar-
voor in te zetten (Verhage & Vande Walle, 2007).[18] In het
jaarverslag verwijst de HRJ zelf ook naar
de reeds geruime tijd geleden gestarte her-
tekening van de klachtenprocedure en de
organisatie van een gecentraliseerde en ge-
faseerde klachtenbehandeling.
Intussen heeft de Kamer van volksverte-
genwoordigers op 25 maart 2010 een wets-
voorstel goedgekeurd tot hervorming van
de procedure van klachtenbehandeling bij
de HRJ, en werd dit ontwerp besproken in
de Commissie voor de Justitie van de Senaat op 4 mei 2010
(HRJ, 2010, p. 87-88). Waar de eerste wetsvoorstellen in
dit verband een tijd in behandeling zijn geweest, maar
uiteindelijk een stille dood zijn gestorven, kijken we met
belangstelling uit naar de behandeling van dit tweede wets-
voorstel. De vraag is echter wat er nu mee zal gebeuren.
In deze context rijst ook de vraag naar de verhouding tus-
sen de HRJ enerzijds en de rechtbanken of parketten die
klachten rechtstreeks (in ‘eerste lijn’) ontvangen ander-
zijds. In het eerder al genoemde onderzoek werd dan ook
gepleit voor een heldere taakverdeling tussen beide, en het
optreden van de HRJ pas in tweede lijn te plaatsen (Vande
Walle, Verhage, Ponsaers & Enhus, 2006). De meeste
─────
[18] C. Nyssens, Wetsvoorstel tot invoering van een procedure
van klachtenbehandeling binnen de rechterlijke orde en
tot wijziging van artikel 259bis van het Gerechtelijk Wet-
boek, teneinde de Hoge Raad voor de justitie aan te wij-
zen als beroepsinstantie met een ombudsfunctie inzake
justitie, 23 oktober 2003, 3-286/1; N. De t’Serclaes, Wets-
voorstel tot invoering van een eenvormige procedure voor
de behandeling van klachten betreffende de rechterlijke
organisatie, 6 januari 2004, 3-440/1.
We zien zowel bij het
Comité P als bij de
HRJ diverse vormen
van instroom en een
gebrek aan centrali-
satie van klachten.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 15
korpschefs waren overigens ook de mening toegedaan dat
zij het best geplaatst waren om klachten over de werking
van hun rechtscollege te behandelen. De vraag is echter in
hoeverre klachtenbehandeling op dit niveau prioritair kan
zijn, gezien de reeds hoge werklast.
Wat het Comité P betreft, ook hier zien we een relatief
groot aantal onbevoegdheidsverklaringen, namelijk 11%
van de klachten (of 432 klachten in totaal). 4% van de
klachten behandeld in 2009 werd gegrond verklaard (Co-
mité P, 2010). In het algemeen wordt het meest geklaagd
over houding, gedrag of handeling van politieambtenaren
en tekortkomingen aan de beroepsplichten of misbruik van
het ambt. De gegrond verklaarde klachten handelen ook
over deze twee categorieën.
Inzake de strafuitvoering zijn er een aantal verdienstelijke
organen gecreëerd, maar de beleidswil om ze effectief te
laten functioneren lijkt vandaag ver te zoeken. Zoals het er
vandaag naar uitziet lijken de Commissies van Toezicht en
de Centrale Toezichtsraad niet echt de rol te kunnen spelen
die hun oorspronkelijk is toebedeeld. Bovendien krijgen we
geen duidelijk beeld van hun werking, want de rapporten
zijn onvolledig en niet up-to-date, en er
is geen sprake van een systematische
registratie van de onregelmatigheden of
klachten, laat staan dat we inzicht heb-
ben in wat er met de klachten gebeurt.
Op Europees niveau daarentegen beweegt
er meer en het CPT richt zich met haar
verslagen expliciet naar de overheid.
Hoewel het publiek publiceren van de
rapporten op het internet als een goede
strategie van shaming and blaming be-
schouwd kan worden, beperkt de invloed zich op dit vlak
tot nog toe in de eerste plaats tot een symbolisch niveau.
Onbeantwoorde vragen...
In de context van controle op politie en justitie rijzen boven-
dien nog diverse andere vragen. Door wie en hoe worden
de genoemde controlediensten in werking gesteld? Gebeurt
dat op eigen initiatief, op vordering, of nog anderszins?
Wat met het personeel? Beschikt het personeel over de
nodige vaardigheden of is er sprake van politieke benoe-
mingen? Zijn er voldoende waarborgen voor de kwaliteit
van de controle, op basis van geschikte procedures en met
een adequate ingesteldheid? Hoe verhouden deze diensten
zich tot elkaar? Is er sprake van concurrentie of van samen-
werking? Wat levert al die controle eigenlijk op? Wat ge-
beurt er met de resultaten?
Het is niet voor het eerst dat de vraag rijst in welke ver-
houding de AIG en het Comité P nu precies dienen te
staan, en of de huidige positionering van beide instanties
de optimale is. Het valt op dat beide instanties een ruime
voorkeur laten blijken voor het beleidsondersteunend
werk. Opnieuw rijst de vraag of al dan niet het risico
bestaat dat de individuele klagende burger in de kou komt
te staan.
Met betrekking tot het Comité P valt het op dat het comité
vandaag een exclusieve samenstelling bevat van personen
afkomstig uit de magistratuur. Hierbij rijst de vraag of
deze omstandigheid al dan niet bijdraagt
tot een probleemoplossend handelen.
In soortgelijke zin vragen we ons af of
het aanbevelenswaardig is de samen-
stelling van de AIG, die vandaag na-
genoeg uitsluitend bestaat uit politie-
ambtenaren (afgezien van enkele CALog-
personeelsleden voor ondersteunende
taken), te diversifiëren.
Wat de HRJ betreft, rijst bovendien de
vraag of de beoogde doelstelling, na-
melijk de depolitisering van de magistratuur, nu al dan niet
gerealiseerd werd. Men verwijst wel naar de objectivering
via de ingestelde examens, maar dat neemt niet weg dat
opvallend veel (top)benoemingen binnen de parketmagi-
stratuur afgelopen jaren gebeurden via de omweg van mi-
nisteriële kabinetten. Valt dit eigenlijk te rijmen met de
beoogde depolitisering?
Bibliografie
Algemene Directie Veiligheids- en Preventiebeleid (2006), Activiteitenrapport 2005.
Beyens, K., & Daems, T., et al., “Laat de Commissies van Toezicht hun werk doen”, De Standaard, 20 januari 2007.
Beyens, K. & Janssens, F., “Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw: opportuniteit of gemiste kans?”, Orde van de
Dag 2009, 48, 7-20.
Centrale Toezichtsraad voor het Gevangeniswezen, Jaarrapport 2005. Brussel: FOD Justitie, 2006 (www.just.fgov.be/nl_htm/
organisation/html_org_rechtscolleges/centrale_toezichtsraad.html).
Centrale Toezichtsraad voor het Gevangeniswezen, Jaarrapport 2006. Brussel: FOD Justitie, 2007 (www.just.fgov.be/nl_htm/
organisation/html_org_rechtscolleges/centrale_toezichtsraad.html).
Centrale Toezichtsraad voor het Gevangeniswezen, Jaarrapport 2007. Brussel: FOD Justitie, 2008 (www.just.fgov.be/nl_htm/
organisation/html_org_rechtscolleges/centrale_toezichtsraad.html).
Christiaens, J., “De banalisering van de opsluiting van jongeren”, Panopticon 2010, 32, 1, 1-4.
Comité P, Activiteitenverslag 2009, 2010.
Comité P, Observatoriumrapport 2009, 2010.
Daems, T. & Robert, L., “Europees toezicht op vrijheidsberoving in België”, Fatik 2009, 123, 19-24.
Inzake de strafuitvoering
zijn er een aantal
verdienstelijke organen
gecreëerd, maar de
beleidswil om ze effectief te
laten functioneren lijkt
vandaag ver te zoeken.
Justitie en politie: under control? Locomotieftekst
16 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Daems, T., “Mooi, het leven is mooi. Over het vijfde rapport van het Europese antifoltercomité (CPT)”, Panopticon 2010, 32,
6, 1-16.
De Decker, S., “De bewakers bewaakt: de rol van de commissies van toezicht en de Centrale Toezichtsraad voor het Gevan-
geniswezen”, Fatik 2009, 123, 13-18.
De T’Serclaes, N., Wetsvoorstel tot invoering van een eenvormige procedure voor de behandeling van klachten betreffende de
rechterlijke organisatie, 6 januari 2004, 3-440/1.
Fijnaut, C.& Lauwaert, K., Het Belgische politiewezen; wetgeving, beleid, literatuur, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschap-
pen, 1995, 195-211.
GfK Significant, Rapport justitiebarometer 2010, Hoge Raad voor de Justitie, 2010.
Goffman, E., Asylums: Essays on the social situation of mental patients and other inmates, Garden City, Doubleday, 1961.
Goossens, F. (red.), Zakboekje Politiefunctie, Kluwer, Mechelen, 2008.
Parlementair onderzoek naar de wijze waarop het onderzoek door politie en gerecht werd gevoerd in de zaak “Dutroux-Nihoul
en consorten”. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door de heer Landuyt en mevrouw t’Serclaes,
Parl.St. Kamer 1996-1997, nr. 713/6-96/97.
Ponsaers, P., “Public security policies in Belgium – Scandals as impulse for Structural and Cultural Reform”, p. 39-58 in Cachet,
L., De Kimpe, S., Ponsaers, P. & Ringeling, A. (red.), Governance of Security in the Netherlands and Belgium, Boom Ju-
ridische Uitgevers, Reeks Het groene gras, Den Haag, 2008.
Nyssens, C., Wetsvoorstel tot invoering van een procedure van klachtenbehandeling binnen de rechterlijke orde en tot wijzi-
ging van artikel 259bis van het Gerechtelijk Wetboek, teneinde de Hoge Raad voor de justitie, aan te wijzen als beroeps-
instantie met een ombudsfunctie inzake justitie, 23 oktober 2003, 3-286/1.
Van Loock, L., “Het toezicht op de gevangenissen door de Commissies van Toezicht en de Centrale Toezichtsraad voor het
Gevangeniswezen”, Fatik 2006, 111, 9-14.
Vande Walle, G., Verhage, A., Ponsaers, P. & Enhus, E., “Klachten voorkomen door klachten te behandelen: naar een ver-
nieuwd model van klachtenbehandeling binnen de rechterlijke orde”, Panopticon 2006, 27, 5, 23-42.
Vande Walle, G., “Klachtenmanagement voor justitie: op zoek naar het evenwicht tussen controle en klantgerichtheid”, in “De
hervormingen bij politie en justitie: in gespreide dagorde”, Orde van de dag 2008, 41, 233-247.
Vander Beken, T., “Beklagrecht en toezicht op gevangenissen in tijden van nood. Zuerst kommt das Fressen und dann die
Moral”, Panopticon 2008, 30, 4, 1-6.
Verhage, A. & Vande Walle, G., “Klachten als signaal: de behandeling van klachten van burgers door de rechterlijke orde”,
p. 1-18 in Handboek politiediensten, afl. 81, Kluwer, maart 2007.
Vervaeke, G., “De bijdrage van de Hoge Raad voor de Justitie tot de modernisering van justitie” in “De hervormingen bij
politie en justitie: in gespreide dagorde. Jubileumeditie van het tijdschrift Orde van de dag”, Orde van de dag 2008, 41,
44-45.
Wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van sommige
leden van de politiediensten, BS 15 juni 2007.
Wet van 19 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het coördinatieorgaan voor de
dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.
Wetsontwerp tot wijziging van sommige bepalingen van deel II van het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge
Raad voor de Justitie, de benoeming en aanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem voor magi-
straten, Parl.St. Kamer 1997-1998, nr. 1677/1, 60.
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 17
Discussie
Verkozenen moeten het laatste woord hebben
LUDWIG VANDENHOVE [1]
Deze bijdrage is geschreven vanuit een politieke achtergrond en vanuit een dubbele functie: enerzijds als burgemeester[1] en
als voorzitter van een politiezone[2], anderzijds als gewezen parlementslid[3], dus van dichtbij betrokken bij alles wat met bin-
nenlandse zaken en veiligheid te maken heeft. Dit laatste gegeven zal wellicht aanleiding geven in dit artikel tot meer aan-
dacht en zeker een completere visie op de werking van het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten (Comité P) en de
Algemene Inspectie van de Federale Politie en van de Lokale Politie (AIG) dan op de andere organen, die aan bod komen.
Gezien mijn lange politieke ervaring, zowel op plaatselijk als op nationaal niveau, is deze tekst vrij praktisch opgevat. Dat is
het voordeel van een cumul: in het veld elementen opmerken, die op federaal niveau in wetsvoorstellen en liefst wetten kunnen
resulteren en omgekeerd als burgemeester en verantwoordelijke voor de lokale politie en de veiligheid mankementen of tekor-
ten signaleren, die in bepaalde wetten zitten. Om volledig te zijn: een cumul heeft eveneens nadelen, vooral dan op het
familiale vlak. Politiek vraagt zo de permanente aandacht, als het ware de klok rond, en de familie komt hoe dan ook op de
tweede plaats.
Qua volgorde van beschouwingen en/of visies wordt de indeling van de locomotieftekst zo veel mogelijk aangehouden. Dat
biedt u als lezer en/of geïnteresseerde uit het werkveld het meest houvast.
─────
[1] Sinds 1 januari 1995 is Ludwig Vandenhove burgemeester van de Stad Sint-Truiden.
[2] Sinds de oprichting van de politiezone op 1 januari 2002 is Ludwig Vandenhove voorzitter van de lokale politie Sint-Truiden
Gingelom – Nieuwerkerken.
[3] Ludwig Vandenhove was federaal volksvertegenwoordiger van 2 december 1999 tot 18 mei 2003, senator vanaf 5 juni 2003 tot
2 mei 2007 en opnieuw federaal volksvertegenwoordiger vanaf 28 juni 2007 tot 6 mei 2010. Tijdens de tweede periode dat hij fede-
raal volksvertegenwoordiger was, was hij onder andere voorzitter van de commissie voor de Landsverdediging en vast lid van de
commissie voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene Zaken en het Openbaar Ambt. Hij was in beide legislaturen tevens lid van de
bijzondere commissie belast met de parlementaire begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten (Vast Comi-
té P). In de Senaat was hij voorzitter van de commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden
en lid van de commissie belast met de parlementaire begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de Inlichtingen- en veilig-
heidsdiensten (Vast Comité I).
Los van over welke instanties het gaat, die
politie en/of justitie ‘controleren’, het uit-
gangsprincipe is dat verkozen organen steeds
het laatste woord moeten hebben. Op fede-
raal niveau is dat het parlement dat de mi-
nisters van Binnenlandse Zaken en/of Justitie
kan ondervragen. Op gemeentelijk of stede-
lijk vlak geldt hetzelfde voor de gemeente-
en/of de politieraad met betrekking tot de
burgemeesters. Dat is nu eenmaal het prin-
cipe van democratie. In de praktijk is dat
echter meestal niet zo.
Deze democratische controle biedt een zekere garantie dat
de betrokken instellingen goed functioneren en dat er geen
of alleszins zo weinig mogelijk vormen van misbruik ont-
staan. De term ‘een zekere garantie’ in plaats van ‘de ze-
kerheid’ wordt bewust gebruikt. Hierbij is het nodig, en dat
is een moeilijke oefening, een goed evenwicht te vinden
tussen deze democratische controle en praktische, werkbare
instrumenten.
Twee elementen zijn hierin belangrijk: ener-
zijds de opvatting en de structuur, anderzijds
de kwaliteit van de personen, die in deze
instanties zetelen, en de interesse van de
parlementsleden. Wat parlementsleden betreft,
speelt expliciet het democratische gegeven
van verkozen te zijn, wat niet altijd gelijk-
staat aan diezelfde kwaliteit, die gevraagd
wordt van de leden van deze onderscheiden
instellingen. Maar dat is het uitgangspunt
van democratie.
Er is een sterke overheid nodig, die ‘op haar strepen’ staat –
een sterk handhavingsbeleid voert – en die goed functio-
neert. En dat mag geld kosten: democratie heeft nu een-
maal haar prijs. Effectiviteit en efficiëntie zijn noodzake-
lijk, maar niet ten koste van de democratische principes.
Ook hier is een goed evenwicht tussen beide elementen van
belang. In de actuele economische situatie, waarbij alle
overheidsniveaus moeten inleveren, dreigt dit principe al
eens uit het oog verloren te worden (bv. bepaalde organen
en/of structuren rationaliseren of zelfs afschaffen).
Er is een sterke
overheid nodig, die
‘op haar strepen’
staat – een sterk
handhavingsbeleid
voert – en die goed
functioneert. En dat
mag geld kosten.
Justitie en politie: under control? Discussie
18 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Wij zijn zo gewoon geworden aan democratie dat we hier
te weinig of zelfs niet meer bij stilstaan. Uiteraard heeft dat
ook te maken met de welvaart waarin we leven. Hoe min-
der democratisch een land is, hoe meer de bevolking bezig
is met politiek en elementen zoals controle op politie en/of
justitie. Op een aantal buitenlandse missies als voorzitter
van de commissie voor de Landverdediging in de Kamer
van volksvertegenwoordigers heb ik dat goed kunnen erva-
ren.[4] Ik had hetzelfde gevoel toen ik in de eerste helft van
dit jaar Nicaragua bezocht in het kader van de stedenband
die de stad Sint-Truiden heeft met Nueva Guinea, een stad
in het Zuiden van Nicaragua.[5] Tegelijkertijd liep daar een
conferentie georganiseerd door de Vereniging van Vlaamse
Steden en Gemeenten (VVSG) over de stedenbanden van
Vlaamse gemeenten en steden met gemeenten en steden uit
Latijns-Amerika.[6] De talrijke informele contacten die ik
daar had, bevestigen de stelling dat naarmate een land het
economisch en sociaal minder goed heeft de bevolking
bewuster is en meer, sneller en meer gedreven actief in de
politiek participeert.
In de huidige geïndividualiseerde en mediamaatschappij
moeten zogenaamde barometers, die het vertrouwen van de
bevolking meten in bepaalde beleidsdomeinen, sterk genuan-
ceerd worden. Alleen de resultaten van kwalitatieve en vol-
doende representatieve peilingen komen in aanmerking. Zo
is bijvoorbeeld de veiligheidsbarometer veel kwalitatiever
en meer representatief dan de justitiebarometer. Zulke
barometers moeten steeds uitgaan van de overheid en vol-
doende wetenschappelijk onderbouwd zijn. Bovendien moeten
hiervoor genoeg financiële middelen worden uitgetrokken.
Zo is er de laatste jaren op de veiligheidsbarometer bespaard
door de minister van Binnenlandse Zaken. Oorspronkelijk
vond die om de twee jaar op dezelfde wijze plaats voor heel
België op het niveau van de politiezones. De editie 2008[7] van
de veiligheidsmonitor werd nog alleen uitgevoerd op het
niveau van de 73 gemeenten en steden die een strategisch
veiligheids- en preventieplan hebben. Voor de editie 2011 wordt
nu een digitale en postale versie voorbereid. De vergelijkbaar-
heid van de gegevens zal hiermee zeker niet verbeteren.
Bij zulke enquêtes speelt ook steeds een belangrijk tijds- en
subjectief element mee. Iemand die bijvoorbeeld net een
rechtszaak gewonnen heeft en/of recentelijk goed geholpen
is door de politiediensten, zal ongetwijfeld een vrij positief
antwoord geven. Het omgekeerde is eveneens waar. Het
mooiste voorbeeld ter zake is de brandweer, die uit alle
(inter)nationale onderzoeken steeds als meest betrouwbare
en gewaardeerde beroepscategorie naar voren komt. Dat is
─────
[4] Ludwig Vandenhove was voorzitter van de commissie voor
de Landsverdediging vanaf 28 juni 2007 tot 6 mei 2010.
[5] ‘Stedenband Nueva Guinea Sint-Truiden’, 23 maart 2011.
Zie de website: www.ludwigvandenhove.be, voor meer
informatie, onder andere op 23 maart 2011.
[6] Voor meer informatie: zie de website van de Vereniging
van Vlaamse Steden en Gemeenten: www.vvsg.be.
[7] De vorige edities van de veiligheidsmonitor waren 1997,
1998, 2000, 2002, 2004 en 2006.
logisch: als een huis in brand staat, wil iedereen dat de
brandweer zo snel mogelijk ter plaatse is. Niemand vraagt
zich af of het blussen technisch correct gebeurt of niet, ook al
brandt het huis bij manier van spreken volledig af. Wat een
contrast met bijna elke ernstige interventie van de politie.
Een veelheid aan organen
Als antwoord op de evolutie van de maatschappij – de
emancipatie – en inspraakgedachte en het sterker zelf-
bewustzijn – zijn er heel wat instanties ontstaan, internatio-
naal en/of Europees en nationaal, die op de een of andere
manier toezicht houden op het functioneren van politie
en/of gerecht. Gezien het groeiende belang van de Europese
Unie (EU) zullen op dat niveau in de toekomst nog een
aantal van deze structuren, en zeker het belang ervan, toe-
nemen. Het kan meehelpen, samen met vele andere factoren
en vooral een mentaliteitsverandering, het (verre) Europa
dichter bij de burger te brengen.
Zijn er te veel organen of is er sprake van een wildgroei?
Wat mij betreft niet en de evolutie van de maatschappij
verantwoordt zelfs dat er sommige kunnen bijkomen. Op
een aantal vlakken zou er wel beter samengewerkt moeten
worden en niet overlappend, laat staan ‘concurrentieel’,
wat nu in een aantal gevallen zo is. Het afsluiten van pro-
tocollen qua werking is hierbij een belangrijk gegeven.
Bovendien moeten al deze instanties regelmatig geëvalueerd
worden en dient er gekeken te worden of er al dan niet taken
kunnen bijkomen en/of wegvallen afhankelijk van de evolutie
van de samenleving. In sommige gevallen kunnen instellingen
zelfs aan de orde gesteld en/of afgeschaft worden. Buiten het
principiële element moet hier het pragmatisme spelen.
Deze visie, of eerder dit ideologische standpunt, is ingege-
ven door mijn geloof en vertrouwen in een sterke overheid,
die een aantal maatschappelijke terreinen moet ‘bezetten’
en waar de private sector geen of maximaal een beperkte
rol te spelen heeft. Politie, en bij uitbreiding veiligheid, en
justitie horen daar zeker bij.[8] Wat de private veiligheids-
sector betreft, is er bijvoorbeeld veel te weinig controle.
Deze stellingname is niet alleen ingegeven vanuit een ideolo-
gische benadering, maar ook uit praktijkervaring. De overheid
loopt hopeloos achterop qua wetgeving rond het steeds
toenemende belang van de private veiligheidssector, laat
staan wat de controle betreft. Er worden soms technieken
gebruikt, die op de rand van het wettelijke balanceren en,
nog erger, die gewoon onwettelijk zijn.[9] Wie controleert dat?
Zo is er al lange tijd sprake van de Adviesraad inzake Private
─────
[8] L. Vandenhove, “Slotwoord: een aanzet tot debat”, p. 107-
118, in L. Vandenhove (red.), Cahiers van de Senaat ‘Lokale
overheden en (private) veiligheid’, Politeia, Brussel, 2005.
[9] Minister Annemie Turtelboom antwoordde op de vraag van
de heer Ludwig Vandenhove over het gebruik van de video-
bril door de politiediensten dat het gebruik ervan onwette-
lijk is (zie: mondelinge vraag 15919 van 18 november
2009 van de heer Ludwig Vandenhove over de videobril).
Justitie en politie: under control? Discussie
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 19
Veiligheid[10], maar in de praktijk is die er nog steeds niet.
De Directie Private Veiligheid van de federale overheidsdienst
Binnenlandse Zaken levert goed werk in het veld. Zelfs
bedrijven uit de privébeveiligingssector, die ernstig functio-
neren, beamen dat, net zoals lokale politiezones en/of lokale
politici. Maar deze dienst heeft veel te weinig vrouw-/
mankracht om al haar taken in te vullen, zowel qua proac-
tieve controlebevoegdheid als qua klachtenbehandeling.
Een ander voorbeeld is de Commissie voor de Bescherming
van de Persoonlijke Levenssfeer, de zogenaamde privacy-
commissie. Het aantal inbreuken op de privacy neemt dagelijks
toe op veel beleidsdomeinen.[11] Normalerwijze zouden dus
het personeelsbestand en de werkingsmogelijkheden van de
privacycommissie verhoogd moeten worden. De burger beseft
deze beangstigende evolutie niet of nauwelijks. Alleen ‘de
bewuste burger’ stelt zich hier immers vragen bij en ‘de
gemiddelde burger’ hoogstens nadat zij/hij hier iets over
gelezen heeft in de media en/of iets op televisie gezien heeft.
En zo is er het algemeen punt van de personeelsbezetting en
de werkingsmogelijkheden van deze diensten. Even be-
langrijk als samenwerken, is dat ze voldoende overheids-
middelen krijgen om in alle onafhanke-
lijkheid hun werk te doen. Dit is nu niet
altijd het geval en het ziet er niet naar uit
dat dit snel zal veranderen gezien de be-
sparingen op alle overheidsniveaus, vaak
onder het mom van efficiëntie, innovatie
en/of synergieën, en de ideologische tendens
naar verrechtsing, wat eerder ‘minder staat’
dan ‘meer staat’ zal opleveren. Dit tekort
aan werkingsmogelijkheden schept een
democratisch deficit naar de bevolking toe.
Immers, de burger denkt dat politie en
justitie goed gecontroleerd worden, want de
organen bestaan formeel, maar in de praktijk
kunnen ze hun werk niet naar behoren doen.
Al deze instanties moeten uiteraard democratisch gecontro-
leerd worden en transparant werken, bijvoorbeeld via jaar-
verslagen of websites. Idealiter zouden al deze instellingen
binnen een globaal uitgetekend beleidskader functioneren,
wat nu zeker niet het geval is. De vraag is of het realistisch
is om dat ooit te verwachten. Democratie en politiek hebben
hun eigen principes, waarbij de verschillende bevoegde
ministers op hun strepen staan. Dat neemt niet weg dat een
federale regering – voorlopig (!?) gaat het nog slechts over
federale bevoegdheden – een zo breed beleidskader kan
uittekenen en er protocollen gemaakt kunnen worden tussen
de verschillende bevoegde ministers. In datzelfde verband
zou de Dienst voor de Veiligheid van de Staat (de Staats-
veiligheid) onder de minister van Binnenlandse Zaken moeten
─────
[10] Artikel 23bis van de wet van 10 april 1990 tot regeling
van de private en bijzondere veiligheid voorziet in de op-
richting van een Adviesraad voor Private Veiligheid.
[11] Zie hiervoor het boek van Raf Jespers, Big brother in
Europa, Antwerpen, Epo, 408 p.
ressorteren in plaats van onder de minister van Justitie, wat
trouwens in heel wat andere (Europese) landen het geval is
(bv. in Duitsland, Italië en Spanje). Het zou een meer cohe-
rent veiligheidsbeleid mogelijk maken.
Ligt de burger hier wakker van? Ja, maar meer individua-
listischer ingevuld dan in de periode dat vele van deze
instanties ontstaan zijn. Toen was de roep eerder maat-
schappelijk, vandaag veel meer om individuele dossiers of
problemen aan te kaarten en vooral opgelost te krijgen.
Dat laatste is uiteraard niet onbelangrijk, maar mag niet
overheersen en mag zeker het hele systeem niet op de hel-
ling zetten. Hoeveel burgers zijn er tegenwoordig niet, die
terecht een proces-verbaal krijgen, bijvoorbeeld bij ver-
keerd parkeren, en dan toch een klacht tegen de betrokken
politieagent(e) indienen met welke motivatie dan ook.
Nieuwe bezems ... vegen zij goed?
De instellingen, die een belangrijke rol spelen in het toe-
zicht en de controle, moeten mijn inziens, om goed te kunnen
werken, voldoen aan vier criteria: democratische controle,
onafhankelijkheid, ernstig genomen worden en voldoende
werkingsmogelijkheden krijgen. Dit stand-
punt is gebaseerd op eigen ervaringen.[12]
Het aspect democratische controle is al
aangehaald, maar hier wordt in dit stuk
nog op teruggekomen. De vier aange-
haalde elementen hebben trouwens een
zeker verband met elkaar. De onafhanke-
lijkheid is, binnen de perken van een (tot
op zekere hoogte) gepolitiseerde samen-
leving waarin we in België hoe dan ook
leven, voldoende gegarandeerd. De aan-
bevelingen en conclusies en/of jaarver-
slagen worden niet altijd ernstig geno-
men en er wordt veel te weinig aandacht
aan besteed door het parlement. Mijn ervaring als gewezen
lid van de bijzondere commissie belast met de parlementaire
begeleiding van het Vast comité van Toezicht op de Politie-
diensten (Vast Comité P) in de Kamer van volksvertegen-
woordigers en de commissie belast met de parlementaire
begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de In-
lichtingen- en Veiligheidsdiensten (Vast Comité I) in de
Senaat[13] leert dat dit, terecht, een zekere frustratie tot stand
brengt bij de leden van deze instanties. Wat dit gevoel nog
versterkt, is dat die aandacht van politici er veel meer is als
het over concrete dossiers rond personen draait dan wan-
neer het om beleidsvoorstellen gaat, die nochtans heel wat
waardevolle suggesties, gebaseerd op gegevensverzame-
ling en/of onderzoek, bevatten.
─────
[12] Zie hiervoor voetnoten 1, 2 en 3 op de eerste pagina van
deze bijdrage.
[13] Zie hiervoor voetnoot 3 op de eerste pagina.
De toezichts- en
controle-instellingen
moeten voldoen aan vier
criteria: democratische
controle, onafhankelijk-
heid, ernstig genomen
worden en voldoende
werkingsmogelijkheden
krijgen.
Justitie en politie: under control? Discussie
20 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Dat heeft ongetwijfeld te maken met de mediabelangstelling
op korte termijn. Enkele voorbeelden volstaan: de affaires
rond voormalig commissaris-generaal van de federale politie
Fernand Koekelberg en de moord op Annick Van Uytsel in
de bijzondere commissie belast met de parlementaire bege-
leiding van het Vast Comité van Toezicht op de Politie-
diensten, de ontsnapping van Fehriye Erdal in de commis-
sie belast met de parlementaire begeleiding van het Vast
Comité van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheids-
diensten.
Het is de taak van het parlement om erover te waken dat
deze toezichts- en controleorganen voldoende werkings-
mogelijkheden krijgen. Dat gaat zeker op voor die organen,
die volgens de desbetreffende wetten zijn opgericht door het
parlement en expliciet onder de wetgevende macht werken,
zoals de bijzondere commissie belast met de parlementaire
begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de Poli-
tiediensten voor de Kamer van volksvertegenwoordigers en
de bijzondere commissie belast met de parlementaire bege-
leiding van het Vast Comité van Toezicht op de Inlichtin-
gen- en Veiligheidsdiensten in de Senaat.
Er zou wettelijk moeten ingeschreven worden dat er mini-
maal eenmaal per jaar een publiek parlementair debat moet
plaatsvinden over de werking van deze instellingen. Nu
gebeurt dat hoogstens in de schoot van de gespecialiseerde
parlementscommissies, nooit in de plenaire vergadering.
Zelfs bij de stemming van de begrotingen over bij uitstek
parlementaire organen, zoals het Vast Comité van Toezicht op
de Politiediensten (Comité P) en het Vast Comité van Toe-
zicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (Comité I),
wordt er nauwelijks, in feite niet, tussengekomen door
parlementsleden. Bij deze organen ligt er een grote verant-
woordelijkheid bij het parlement. Hoe is het te verantwoor-
den dat zij organen oprichten en betalen waar zij nadien
veel te weinig aandacht aan besteden?
Het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten
In 2010 heb ik een analyse gemaakt van alle aanbevelingen
om de politiediensten beter te laten werken, die het Vast
Comité van Toezicht op de Politiediensten sinds haar in-
stallatie in 1991 in zijn jaarverslagen geformuleerd heeft
voor het parlement.[14] Meer bepaald is er nagegaan in
welke mate deze aanbevelingen al dan niet in de praktijk
zijn omgezet. Hieruit blijkt dat er in heel wat gevallen niet
of nauwelijks gevolg gegeven is aan deze voorstellen. Nog
meer: buiten één of enkele besprekingen in de schoot van
de bijzondere commissie belast met de parlementaire bege-
leiding van het Vast Comité van Toezicht op de Politie-
diensten en/of enkele parlementaire vragen van individuele
─────
[14] ‘Niemand luistert naar het Comité P’, Knack, 17 februari
2010 en ‘Politici doen weinig of niets met aanbevelingen
Comité P. Ludwig Vandenhove (sp.a) klaagt versnipperde
politiedatabanken en nonchalant gebruik dienstwapens
aan’, De Morgen, 17 februari 2010.
parlementsleden[15], hebben deze jaarverslagen zelfs de
commissie voor de Binnenlandse Zaken, de Algemene
Zaken en het Openbaar Ambt en/of de commissie voor de
Justitie niet gehaald, laat staan de plenaire vergaderingen.
Nochtans staan hierin heel wat interessante beleidsconclu-
sies, die bovendien jaar na jaar herhaald worden.
Twee voorbeelden: enerzijds heel het gebeuren rond het
wapengebruik (de inlevering van wapens, schietongeluk-
ken bij de politie, het opslaan van wapens en munitie bij de
federale en lokale politie, enz.), anderzijds de talrijke ad-hoc-
databanken (o.a. rond bewakingscamera’s, drugs, interne
controle, jeugdcriminaliteit, prostitutie), waarvan niet bekend
is of deze gegevens al dan niet doorgegeven zijn aan de
Algemene Nationale Gegevensbank (ANG). Wat dat laatste
betreft, speelt het aspect privacy mee.
Vandaar dat ik dit precies als een van de ongeveer tien aan-
bevelingen aanhaal, die ik geselecteerd heb waar gedurende
al die jaren geen gevolg aan gegeven is. Het gaat hierbij
om zogenaamde toezichtsonderzoeken, die de bedoeling
hebben bepaalde beleidsaanbevelingen te doen. Het parle-
ment doet hier zijn werk niet of, anders geformuleerd, laat
kansen liggen.
De functie van het Vast Comité van Toezicht op de Poli-
tiediensten inzake het nagaan of de politieambtenaren cor-
rect optreden en hierbij de fundamentele rechten en vrijhe-
den respecteren na eventuele klachten van burgers, wordt
goed en ernstig uitgevoerd. Dat is gebaseerd op concrete
ervaringen zowel als burgemeester, als in mijn vorige func-
ties in het parlement.
Het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten is nu
uitsluitend samengesteld uit magistraten. Het zou beter zijn
dat dit een gemengde samenstelling zou zijn van magistra-
ten en politieambtenaren. Het zou de werking een stuk
concreter maken en het wantrouwen van heel wat politie-
mensen ten aanzien van het Vast Comité van Toezicht op
de Politiediensten, dat nu zeker in het werkveld bestaat,
wegnemen.
Het maakt het er voor de burger zeker niet gemakkelijker
op dat er verschillende instanties zijn waarbij zij/hij in zulke
situaties terechtkan. Persoonlijk opteer ik, afhankelijk van
de ernst van de klacht, voor twee opties: ofwel de korps-
chef van de lokale politie, de diensten intern toezicht, of-
wel het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten.
─────
[15] Vraag van de heer Ludwig Vandenhove van 6 januari 2010
aan de minister van Binnenlandse Zaken over ‘de aanbe-
velingen voor een betere werking van de politiediensten’
(nr. 17995).
Vraag van de heer Ludwig Vandenhove van 25 maart 2009
aan de minister van Binnenlandse Zaken over ‘een grotere
democratische controle op de federale politie’ (nr. 12114).
Vraag van de heer Ludwig Vandenhove van 11 maart 2009
aan de minister van Binnenlandse Zaken over ‘de aanbe-
velingen van het Comité P’ (nr. 11625).
Justitie en politie: under control? Discussie
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 21
Indien er strafrechtelijke elementen in het spel zijn, moet
dat doorgespeeld worden aan het parket en/of kan, zoals
nu, de Dienst Enquêtes van het Comité P gerechtelijke
opdrachten uitoefenen onder het gezag van de bevoegde
onderzoeksmagistraat.
Indien het gaat om klachten over de federale politie, moeten
die doorgespeeld worden aan de dienst intern toezicht voor
de federale politieambtenaren of aan het Vast Comité van
Toezicht op de Politiediensten. Met alle respect voor de
Algemene Inspectie van de Federale Politie en van de Lo-
kale Politie (AIG), maar weinig burgers kennen deze in-
stantie. Het rapport van de federale politieraad onder voor-
zitterschap van prof. dr. Willy Bruggeman, ‘Evaluatie 10 jaar
politiehervorming’[16], pleit eveneens voor een geactuali-
seerde ministeriële richtlijn om binnen alle politiediensten
eenzelfde draagvlak voor het intern toezicht te creëren. Er
worden in dat rapport een aantal beleidslijnen en -principes
vermeld om dat mogelijk te maken.[17]
Het reeds beschreven ‘model’ zou het voor de burger een-
duidiger en eenvoudiger maken. De voorwaarde is dan wel
dat dit goed naar de burger zou worden gecommuniceerd en
daar ontbreekt het nu duidelijk aan. Zelfs een burger met
een terechte klacht en die het goed meent
en positief ingesteld is, weet vaak niet waar
zij of hij naartoe moet. Zoals al aangehaald,
besef ik dat dan het risico bestaat dat heel
wat burgers nog meer onterecht klachten gaan
formuleren tegen de politiediensten (bv.
omdat zij of hij een terecht proces-verbaal
heeft gekregen), maar dat kan opgelost
worden door duidelijke procedures vast te
leggen en te communiceren, hoe bepaalde
klachten, afhankelijk van de aard, afge-
handeld worden.
Het klinkt misschien tegengesteld: minder organen waar
klachten geformuleerd kunnen worden, maar toch laag-
drempeliger voor de burger, omdat het veel duidelijker is.
Klachten, die dan nog terecht zouden komen bij de Alge-
mene Inspectie van de Federale Politie en van de Lokale
Politie (AIG), de procureur des Konings, de onderzoeks-
rechter, de minister van Binnenlandse Zaken en/of de bur-
gemeester, kunnen, afhankelijk van de inhoud, doorgespeeld
worden aan de korpschef van de lokale politie, de diensten
intern toezicht of het Vast Comité van Toezicht op de Poli-
tiediensten. In zo’n systeem moet er een centrale databank
zijn, waarin alle klachten geïnventariseerd worden. Deze
databank zou kunnen worden beheerd door het Vast Comi-
té van Toezicht op de Politiediensten. De wet[18] moet hier
─────
[16] Dit rapport werd op 29 mei 2009 voorgesteld.
[17] Zie hiervoor punt 4.1.8. Interne en externe controle in
Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Federale Politieraad,
p. 40-43.
[18] De wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op
politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatie-
orgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.
weliswaar voor gewijzigd worden, maar het is vooral een
kwestie van organisatie.
De drempel naar het Vast Comité van Toezicht op de Poli-
tiediensten zou verlaagd moeten worden door diverse meld-
punten te hebben dan nu alleen centraal in Brussel. Een
suggestie: de provinciegouverneurs zouden ‘brievenbus’
kunnen spelen via de arrondissementscommissarissen. Nog
beter en laagdrempeliger is het indien dat per gemeente/stad
of politiezone georganiseerd zou kunnen worden, maar ten
gevolge van de belangentegenstelling (bv. klachten over een
lid van een lokaal korps) ligt dat gevoelig en moeilijk. In mijn
voorstel kunnen alle bestaande instanties hun functies blijven
uitoefenen, maar voor de burger wordt het een stuk doorzich-
tiger en eenvoudiger. Zo ontstaat er echt een ombudsfunctie
qua politiediensten. Het systeem van ‘een tweede lezing’,
in feite een beroep, kan in mijn voorstel behouden blijven
bij het Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten.
De Algemene Inspectie van de Federale Politie en
van de Lokale Politie (AIG)
Op dit ogenblik is er een zekere overlapping met het ta-
kenpakket van het Vast Comité van Toezicht op de Politie-
diensten. Zo worden beide diensten geacht
voeding te geven aan de gegevensbank met
betrekking tot de klachten en aangiften
over politiediensten en die te exploiteren en
een controle te doen op de uitvoering van
beleidsbeslissingen op politiediensten.[19]
Er wordt al jaren geprobeerd dat op te
lossen via een protocol. Het nu voorlig-
gende protocol geldt alleen voor de ge-
rechtelijke aangelegenheden en is nog niet
officieel, omdat het nog niet ondertekend
is door de minister van Justitie.[20] Er zou
een globaal protocol moeten komen dat niet
slechts handelt over de gerechtelijke aspecten. Ook in het
rapport van de federale politieraad wordt hierop gewezen.[21]
In het ontwikkelde voorstel zou deze overlapping bij klach-
ten inzake het optreden van politiemensen wegvallen.
Hiervoor moet uiteraard ook de wet[22] gewijzigd worden.
Voor het overige kan wat mij betreft in principe de Alge-
─────
[19] Zie de wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en
houdende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie
van sommige leden van de politiediensten, BS 15 juni 2007
en ook de wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toe-
zicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördi-
natieorgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.
[20] Ontwerp van ministeriële richtlijn tot regeling van de
taakverdeling inzake opdrachten van gerechtelijke politie
betreffende misdrijven waarbij politieambtenaren betrok-
ken zijn.
[21] Dit rapport werd op 29 mei 2009 voorgesteld.
[22] Zie hiervoor punt 4.1.8. Interne en externe controle in
Evaluatie 10 jaar politiehervorming, Federale Politieraad,
p. 40-43.
Het klinkt misschien
tegengesteld: minder
organen waar klachten
kunnen worden
geformuleerd, maar
toch laagdrempeliger
voor de burger, omdat
het veel duidelijker is.
Justitie en politie: under control? Discussie
22 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
mene Inspectie van de Federale Politie en van de Lokale
Politie zijn andere taken behouden, ook al moet hoe dan ook
vermeden worden dat hetzelfde werk gebeurt door verschil-
lende organen, zoals reeds aangehaald. Een grondige screening
hieromtrent is op zijn plaats.
De Algemene Inspectie van de Federale Politie en de Lokale
Politie wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse
Zaken en Justitie en staat los van de interne politiële hië-
rarchie. De Algemene Inspectie van de Federale Politie en
de Lokale Politie behoort uitdrukkelijk tot de uitvoerende
macht. Van een echte democratische controle, tenzij parle-
mentaire vragen aan de betrokken ministers, is dan ook geen
sprake. In die zin stel ik voor dat de Algemene Inspectie van
de Federale Politie en de Lokale Politie jaarlijks verslag zou
uitbrengen van haar werkzaamheden in de betrokken parle-
mentscommissies. Dat is niet tegengesteld aan het gegeven
dat de bijzondere commissie belast met de parlementaire
begeleiding van het Vast Comité van Toezicht op de Politie-
diensten expliciet onder de wetgevende macht ressorteert. In
een democratie kan een parlement niet genoeg informatie
krijgen om de uitvoerende macht te controleren.
Hetzelfde geldt wat het jaarverslag van de federale politie
betreft.[23] Los van de grotere democratische controle van
de lokale politie via de politieraden of gemeenteraden, is er
op gemeentelijk/stedelijk niveau immers nog eens de grote-
re sociale controle. Een affaire-Fernand Koekelberg zou bij
de lokale politie niet mogelijk zijn. De (sociale) druk van-
uit de lokale bevolking en dus vanuit de lokale politici zou
zo groot zijn dat lokale korpschefs zelf wel eens ontslag
zouden moeten nemen.
De Hoge Raad voor de Justitie (HRJ)
De initiële doelstellingen bij de oprichting van de Hoge
Raad voor de Justitie waren goed, maar de praktijk heeft
inmiddels uitgewezen dat een evaluatie en een eventuele
bijsturing op hun plaats zouden zijn. En dat geldt wat mij
betreft voor alle functies die de Hoge Raad voor de Justitie
bij zijn oprichting meegekregen heeft, met uitzondering van
de objectivering en de depolitisering van de benoemingen
en de bevorderingen van magistraten. Is er dan geen politi-
sering meer? Voor mij niet meer of niet minder dan bij
andere administraties en /of overheden in België. In feite is
er geen externe, laat staan democratische, controle op de
Hoge Raad voor de Justitie. De samenstelling bestaat im-
mers bijna uitsluitend uit vertegenwoordigers van de advo-
catuur en de magistratuur.
De kwaliteit van het gerechtelijk apparaat is er over het
algemeen zeker niet op verbeterd sinds de Hoge Raad voor
de Justitie er is. Justitie raakt maar niet hervormd ondanks
de talrijke groots aangekondigde plannen. De talrijke ‘fla-
ters’ bewijzen dat. Wat een verschil met de politiehervor-
ming! Dat heeft ongetwijfeld te maken met het systeem van
─────
[23] Het jaarrapport van de federale politie werd voorgesteld
op 21 juni 2010.
evaluatie en de manier waarop het extern toezicht wordt
uitgeoefend, maar vooral met een bepaalde mentaliteit, die
niet of slechts langzaam wijzigt. Het gegeven van de onaf-
hankelijkheid en de scheiding der machten speelt hier een
rol, maar de rechterlijke macht kan zich hier niet achter
blijven wegsteken. Officieel zal de rechterlijke macht zelden
of nooit toegegeven als er echte fouten en/of tekortkomin-
gen zijn in het functioneren. Het komt immers veel ernsti-
ger over om ze toe te dekken met het gegeven van de
scheiding der machten als basisbeginsel van onze democra-
tie. Wie dat alles met gezond verstand bekijkt, heeft dat
echter stilaan door. Deze twee principes – onafhankelijk-
heid en scheiding der machten – als medebasis voor onze
democratie mogen toch geen goed functioneren en/of kwa-
liteit van justitie in de weg staan. De gemiddelde burger
kent het bestaan van de Hoge Raad voor de Justitie niet,
laat staan dat zij/hij weet er terecht te kunnen met klachten
over de werking van justitie.
Behalve burgemeester, ben ik, zoals elke collega, een beetje
‘burgervader’. Als ‘burgervader’, die dicht bij de burger staat
door een sterke aanwezigheidspolitiek te voeren en door
zelfs nog actief aan dienstbetoon te doen, ook al is dat uit de
tijd in onze ‘nieuwe’ politieke cultuur, heb ik hier in heel
mijn loopbaan één of twee vragen over gekregen. Onge-
twijfeld heeft dat ermee te maken dat bijna alle burgers, die
voor de een of andere rechtbank moeten verschijnen, een
advocaat hebben en er bijna automatisch van uitgaan dat dit
gedeelte door haar/hem mee wordt behandeld. Zoals reeds
beschreven bij het Vast Comité van Toezicht op de Politie-
diensten moet de burger op een vergelijkbare manier beter
geïnformeerd worden over haar/zijn mogelijkheden bij de
Hoge Raad voor de Justitie (of iets soortgelijks na evaluatie en
eventueel aanpassing) en moet de drempel sterk verlaagd
worden qua aangiftemogelijkheid en/of bereikbaarheid.
De Commissies van Toezicht en de Centrale
Toezichtsraad voor het Gevangeniswezen
Bijna zonder effect: zo zou ik de praktische werking van
deze organen omschrijven. Een bevestiging hiervan is dat
wat de Commissies van Toezicht (CvT) betreft, klachten
blijkbaar eerst moeten terechtkomen bij het College van
Ombudsmannen vooraleer er echt aandacht aan geschon-
ken wordt.[24] De Centrale Toezichtsraad voor het Gevan-
─────
[24] De federale ombudsman ontving een aantal klachten over
de leefomstandigheden in het zogenaamde celblok van de
strafinrichting in Merksplas en is eind november 2009 de
situatie ter plaatse gaan onderzoeken. In deze celblok
worden de nieuw aangekomen gedetineerden tijdelijk op-
gesloten in afwachting van hun overplaatsing naar een
andere afdeling. Ook de gedetineerden met een tuchtsanc-
tie worden hier opgesloten. De celblok heeft geen eigen
sanitaire voorziening en is te klein om twee gedetineerden
in onder te brengen. Pas na het verslag van de federale
ombudsman heeft het directoraat-generaal Penitentiaire
Inrichtingen de instructies gegeven om de noodzakelijke
infrastructurele werkzaamheden te laten uitvoeren.
Justitie en politie: under control? Discussie
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 23
geniswezen (CRT) vindt dat hij niet au sérieux genomen
wordt (terecht vind ik) en in feite een schaamlapje is voor
het beleid. De Centrale Toezichtsraad voor het Gevange-
niswezen wil daarom zelf onder de een of andere vorm van
parlementaire voogdij komen.
De uitdaging bestaat erin bij deze instanties een goed
evenwicht te vinden tussen de belangen van de gedetineer-
den en hun familie en de belangen van het gevangenisper-
soneel. Met de verouderde toestand waarin de meeste Bel-
gische gevangenissen zich bevinden, niet aangepast aan de
noden en doelstellingen van de hedendaagse vrijheidsbero-
ving, kan dit soort organen bijna niet werken. In die om-
standigheden is het bijna niet meer dan logisch dat de
meeste klachten precies over de slechte huisvesting gaan.
Een democratie die ernstig wil genomen worden, moet
gevangenen in normale omstandigheden kunnen opvangen
en moet in staat zijn een onafhankelijk extern toezicht op
de omstandigheden van de uitvoering van de vrijheids-
beroving te organiseren. Dat laatste geldt eveneens voor
andere vormen van vrijheidsberoving: gemeenschapsinstel-
lingen en/of federale jeugdgevangenissen voor jeugdige
delinquenten, werkstraffen, probaties, elektronisch toezicht
of voorwaardelijke invrijheidsstelling.
Hier zijn dus twee uitdagingen, die praktisch tegelijkertijd
ingevuld moeten worden: investeren in (ver)nieuwbouw van
gevangenissen en het doen functioneren van de bestaande
instanties die onafhankelijk toezicht kunnen houden op de
omstandigheden waarin gevangenen verblijven en behan-
deld worden.
Het Europees Comité ter preventie van foltering
Gezien de toenemende internationalisering en het steeds
toenemende belang van de Europese Unie (EU) kan België
als democratisch land zich niet veroorloven geen gevolg te
geven aan de bevindingen van deze instelling. Gegeven
onze hoge gemiddelde levensstandaard kunnen er ook geen
economische en/of financiële motieven aangehaald worden.
Conclusie
Een problematische afhandeling van klachten van
burgers
Problematisch is misschien een te zwaar woord, maar ik
ben het ermee eens dat een evaluatie, al dan niet gevolgd
door een aanpassing of bijsturing, van de diverse organen
aan de orde is. Het is trouwens bij uitstek de rol van het
parlement als wetgevende macht om deze instanties per-
manent te evalueren en al dan niet wijzigingen door te
voeren. Democratische controle, goede communicatie en
informatie, laagdrempeligheid en transparantie naar de
burger zijn voor mij uitgangspunten voor het functioneren
van deze instellingen. Principieel heb ik geen probleem om
alle klachten van burgers van deze instanties centraal op te
slaan in één databestand, op voorwaarde dat de toegang tot
de gegevens maximaal beperkt wordt en dat de privacy
gegarandeerd wordt. Een betere oplossing vind ik aparte
databanken per instantie, waarbij er een protocol afgesloten
wordt onder welke omstandigheden bepaalde gegevens
kunnen/moeten worden uitgewisseld.
Onbeantwoorde vragen ...
Enerzijds heeft de individuele burger, die terechte klachten
heeft over politie en justitie, het op zijn zachtst uitgedrukt
niet gemakkelijk om haar/zijn weg te vinden. Ik heb ge-
probeerd in deze tekst enkele beperkte voorstellen van
vereenvoudiging te doen. Een parlementair debat met een
evaluatie en eventuele bijsturing zou niets te vroeg komen.
Anderzijds voelen burgers zich steeds sneller misnoegd,
zeker over politie en justitie, en vinden ze al te snel dat zij
in hun recht zijn en ‘de anderen’ verkeerd zijn. Dat is nu
eenmaal een gevolg van de steeds meer individualistische
instelling in onze samenleving.
De grote uitdaging bestaat erin hier een democratisch even-
wicht te vinden.
Justitie en politie: under control? Discussie
24 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 25
Plaats en meerwaarde van de Algemene Inspectie van
de Federale Politie en van de Lokale Politie (AIG)
in het controle-universum op de politie
FRANÇO IS ADAM [1] EN MARC COOLMAN [2]
Zowel binnen als buiten het politielandschap staan diverse overheidsinstanties in voor toezicht op de werking van de over-
heidsdiensten (lokale en/of federale ombudsdiensten, interne of externe klachten- en/of controle- en/of inspectiediensten, ...).
De burgers en de ambtenaren beschikken over een ruime keuze van entiteiten aan wie ze hun grieven over de dienstverlening
of werking van het staatsapparaat kenbaar kunnen maken. De locomotieftekst heeft het dan ook over “een ruim controledis-
positief als context” en “een proliferatie aan controlediensten”. Verder wordt gewezen op overlappingen tussen het taken-
pakket van het Comité P[3] en van de AIG[4] (opgericht naar aanleiding van de politiehervorming van 2001). Tevens wordt de
bedenking geuit of de betrokken instanties hun doelstellingen al dan niet realiseren. Voorts heeft men het over de problema-
tische afhandeling van klachten van burgers.
De vraag die kan oprijzen, is welke plaats de AIG binnen het controle- en het klachtenbehandelingsuniversum inneemt, hoe ze
zich verhoudt tot de andere toezichtdiensten op en binnen de politie en wat haar onderscheidend vermogen en meerwaarde is.
─────
[1] Waarnemend inspecteur-generaal bij de Algemene Inspectie (AIG).
[2] Auditor bij de Algemene Inspectie (AIG).
[3] Vast Comité van Toezicht op de Politiediensten.
[4] AIG is de officiële afkorting die in het bijzonder betrekking heeft op de woorden Algemene Inspectie – Inspection Générale.
Situering van de AIG binnen het domein
van controle en toezicht op de politie
Toezicht op de politie
De handhaving van een democratisch bestel
vereist een gedegen toezicht op de werking
van de politiediensten. In ons land oefenen
de drie onafhankelijke staatsmachten elk
op zich een specifieke externe controle uit
op de politie.
Behalve met haar controle op de gerechte-
lijke activiteiten van de politieambtenaren,
gelast de rechterlijke macht zich ook met de vervolging en
beoordeling van eventuele misdrijven begaan door politie-
ambtenaren. Zij kunnen net als elke andere burger gedagvaard
worden om voor de politie- of correctionele rechtbank of
zelfs voor het hof van assisen te moeten verschijnen.
De wetgevende macht beschikt met het Comité P over een
specifiek instrument om controle uit te oefenen over de politie-
activiteiten. Voorts staat het Rekenhof haar bij voor de bud-
gettaire controle van onder meer de federale politie.
De uitvoerende macht (de ministers van Binnenlandse Zaken
en van Justitie) kan hiervoor sinds 2001 ook een beroep
doen op de AIG. De AIG staat onder het rechtstreekse
gezag van zowel de minister van Binnenlandse Zaken als
van de minister van Justitie. Het dagelijks beheer is toege-
wezen aan de minister van Binnenlandse Zaken en de AIG
ressorteert dan ook formeel onder de FOD Binnenlandse
Zaken.
De burgers die een klacht hebben over (de werking van) het
overheidsapparaat (ambtenaren of diensten) kunnen zich in
principe rechtstreeks tot de geviseerde dienst wenden. Ze
kunnen zich echter ook tot een multiplum
aan andere (gemeentelijke, provinciale,
gewestelijke, gemeenschaps- en federale)
overheidsinstanties wenden. Hetzelfde geldt
voor grieven of klachten over de politie-
ambtenaren of -diensten. Als non-profit-
organisaties bieden de politieorganisaties
basis- of gespecialiseerde ‘diensten’ aan hun
klanten (burgers en overheden). Klachten
hierover komen al dan niet rechtstreeks
ofwel bij de betrokken politiedienst zelf ofwel bij een van
de twee controle-instanties (AIG of het Comité P) terecht.
Burgers die niet het volle vertrouwen hebben in de behan-
deling van hun grieven door de interne diensten van de
betrokken politiedienst of niet tevreden zijn met het resul-
taat ervan, kunnen zich rechtstreeks tot deze externe con-
trolediensten wenden.
Ontstaan van de AIG
Uit het zogenaamde Octopusakkoord van 23 mei 1998
bleek de toenmalige wil om het toezicht op de werking van
de politie opnieuw te verstevigen. In de organieke wet van
7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde
politiedienst (WGP) werd de creatie en algemene taak-
omschrijving van de AIG opgenomen. De memorie van
toelichting van deze wet benadrukte het externe karakter
van de AIG ten opzichte van de reguliere politiediensten.
In ons land oefenen
de drie onafhankelijke
staatsmachten elk op
zich een specifieke
externe controle uit
op de politie.
Justitie en politie: under control? Discussie
26 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Haar onafhankelijkheid ten opzichte van de reguliere poli-
tiediensten werd uitdrukkelijk herbevestigd in de wet van
15 mei 2007 op de AIG.[5] Toch is deze onafhankelijkheid
niet steeds even bekend binnen de politiediensten. De be-
naming ‘Algemene Inspectie van de Federale Politie en
van de Lokale Politie’ leidt er namelijk toe dat vele politie-
ambtenaren ervan uitgaan dat het een inspectiedienst be-
treft die opgericht is in de schoot van en/of deel uitmaakt
van de geïntegreerde politie, wat dus helemaal niet het
geval is.
Taken van de AIG
De bij wet bepaalde kerntaak van de AIG bestaat erin om
bij te dragen aan het optimaliseren van het functioneren
van de federale politie en de lokale politie en meer bepaald
om de werking, de activiteiten en de werkwijzen van de
politiediensten te onderzoeken.[6] De missie van de AIG
herneemt dan ook letterlijk dat ze “als controleorgaan van
de uitvoerende macht bijdraagt tot de optimalisatie van de
werking van de geïntegreerde politiediensten” en somt
vervolgens haar kernactiviteiten op.
In concreto is de AIG belast met de uitvoering van[7]:
controleopdrachten, inspecties en audits
van de federale politie en van de lokale
politie;
onderzoeken ten gevolge van klachten en
aangiften;
bemiddelingsopdrachten;
gerechtelijke opdrachten;
sommige tuchtonderzoeken;
operationele steunopdrachten aan het
controleorgaan belast met het toezicht op
de politionele informatie;
opdrachten in het kader van statutaire
aangelegenheden.
De AIG beschikt in de hoofdzetel in Brussel over vier
centrale directies: de directie audit en inspectie, de directie
individuele onderzoeken, de directie statuten en de directie
algemeen beleid. Bovendien zijn er vier gedeconcentreerde
AIG-inspectieposten (meer bepaald in Antwerpen, Bergen,
Gent en Luik).[8] Met deze gedecentraliseerde antennes of
posten wordt beoogd om de AIG fysiek dichter bij haar
klanten/klagers (lokale overheden, burgers en politiedien-
sten) en dus klantvriendelijker te laten functioneren. Maar
tegelijk zijn deze posten ‘de ogen en de oren van de AIG’
binnen hun territoriale omschrijving. Ze worden geacht om
─────
[5] Wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en hou-
dende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van
sommige leden van de politiediensten, art. 5 eerste lid.
[6] Wet van 15 mei 2007, art. 5 eerste en derde lid.
[7] KB van 20 juli 2001 betreffende de werking en het perso-
neel van de Algemene Inspectie van de federale politie en
van de lokale politie, art. 9 tot 12.
[8] Het Comité P beschikt niet over dergelijke lokale antennes.
elke informatie die nuttig is voor de uitvoering van de
opdrachten van de AIG, in te winnen en te behandelen.
Adiëring van de AIG
De AIG kan zowel ambtshalve optreden als geadieerd worden
door een aantal instanties.[9] Haar optreden kan namelijk
ook bevolen worden door de minister van Justitie of van
Binnenlandse Zaken. En diverse andere instanties kunnen,
elk in het raam van hun bevoegdheden, om het optreden
van de AIG verzoeken. Het betreft de gerechtelijke en be-
stuurlijke overheden (burgemeester of politiecollege), de
gouverneur, de procureur-generaal, de federale procureur,
de procureur des Konings of de Federale Politieraad. Maar
ook de korpsoversten van de lokale politie of de commissaris-
generaal en de directeurs-generaal van de federale politie
kunnen de AIG verzoeken om op te treden en meer bepaald
om een audit of inspectie uit te voeren.
Bovendien kan er op de AIG een beroep gedaan worden in het
kader van de complexe tuchtprocedure. We komen verder terug
op de specifieke en dubbele rol die de AIG op dat vlak vervult.
In het verslag van de Federale Politieraad over tien jaar
politiehervorming wordt het lijndenken naar voren geschoven
als principe bij de afhandeling van klachten
over de politie. Hierbij geldt in de regel dat
klachten over een (lid van een) politiedienst
in principe door de betrokken politiedienst
zelf behandeld worden. Dat is de zoge-
naamde eerstelijnsbehandeling.
In het verslag wordt de tweedelijnsrol van
de AIG bij het behandelen van klachten en
aangiften benadrukt “behalve wanneer zij in
bijzondere gevallen oordeelt voor de klach-
tenbehandeling beter zelf te kunnen instaan
of hiertoe van een politie- of gerechtelijke
overheid de uitdrukkelijke opdracht krijgt”.[10]
De AIG oefent in de dagelijkse praktijk overigens daad-
werkelijk een niet-exclusieve tweedelijnsfunctie uit. In het
beslissingsproces ter zake kan de AIG met sommige facto-
ren rekening houden om een zaak al dan niet prioritair in
eigen beheer te behandelen. Zo kunnen de aard van de
feiten en/of de functie van de betrokken politieambtenaar
een rol spelen. Het lijkt dus niet onredelijk dat, wanneer
bijvoorbeeld uit de aard van de feiten blijkt dat ze ernstig
en van strafrechtelijke aard zijn, de zaak in handen gege-
ven wordt van een externe controledienst. Hierdoor wordt
een mogelijke (perceptie van) niet-objectieve behandeling
of interne beïnvloeding voorkomen of vermeden.
Het primaat van het lijndenken werd recentelijk herbeves-
tigd in de ministeriële omzendbrief CP3 betreffende orga-
─────
[9] Wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en hou-
dende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van
sommige leden van de politiediensten, art. 6.
[10] Federale Politieraad, Evaluatie 10 jaar politiehervorming,
punt 4.1.8.
De wet van 15 mei
2007 bevestigt de
onafhankelijkheid
van de Algemene
Inspectie (AIG) ten
opzichte van de
reguliere politie-
diensten.
Justitie en politie: under control? Discussie
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 27
nisatiebeheersing in de geïntegreerde politie.[11] Het laat de
AIG toe om haar rol van extern controleorgaan ten volle te
spelen en haar beperkte capaciteit optimaal te benutten.
Haar controlerende positie is overigens versterkt door haar
wettelijk bepaalde evocatierecht met betrekking tot alle
klachten en aangiften die bij de politiediensten worden
ingediend.[12]
Uitvoering van onderzoek door de AIG
Een minderheid van de onderzoeken die door de AIG uit-
gevoerd worden, heeft betrekking op rechtstreeks bij haar
ingediende klachten over politieambtenaren en/of -dien-
sten. De AIG is echter een bevoorrechte partner van de
gerechtelijke overheden. Het merendeel van de onderzoe-
ken die ze voert, gebeurt dan ook in opdracht van de par-
ketten of onderzoeksrechters (ingevolge klachten ingediend
bij de procureur des Konings of klachten met stelling van
burgerlijke partij bij de onderzoeksrechters). Soms voert ze
ondersteuningsactiviteiten voor de politiediensten uit, meer
bepaald in het kader van lopende onderzoeken waarin een
politieambtenaar plots als mogelijke betrokkene opduikt.
De directie individuele onderzoeken staat in voor de globa-
le coördinatie van zowel de klachtenbehandeling als van de
uitvoering van de onderzoeksopdrachten. Een klachten-
coördinator neemt kennis van de zaak, vaardigt richtlijnen
uit en vertrouwt het dossier toe aan een klachtenbehande-
laar. Die is ofwel een lid van de directie individuele onder-
zoeken zelf of een onderzoeker uit een gedeconcentreerde
AIG-post.
De klachten en opdrachten ingevolge klachten die aan de
AIG (gedeconcentreerde posten of centrale directies in
Brussel) worden gericht, worden sinds geruime tijd inge-
scand en centraal geregistreerd in de gegevensbank betref-
fende klachten en aangiften.[13] Het uiteindelijke resultaat
van een onderzoek wordt via een code eveneens in deze
databank geregistreerd.
Binnen de grenzen van het beroepsgeheim communiceert
de AIG op de meest transparante wijze over de behandelde
klachten en dossiers. Vooreerst wordt in het kader van de
uitvoering van administratieve dossiers punctueel advies
verstrekt aan de betrokken actoren of diensten. Maar ook
uit de in de databank verzamelde gegevens over alle onder-
zoeken worden globale conclusies getrokken. Na weging
van de gedetecteerde risico’s worden zo nodig voorstellen
gericht aan de ministers van Binnenlandse Zaken en Justi-
tie.
─────
[11] Rondzendbrief CP3 betreffende de organisatiebeheersing
in de geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus
(BS 21 april 2011), punt 5.
[12] KB van 20 juli 2001 betreffende de werking en het perso-
neel van de Algemene Inspectie van de federale politie en
van de lokale politie, art. 33.
[13] Zie verder.
De bemiddeling: een onderschatte mogelijkheid?
Een rechtstreekse klacht van een burger bij de AIG leidt in
principe tot ofwel de uitvoering van een administratief
onderzoek, ofwel tot kennisgeving aan de gerechtelijke
overheden.[14]
Door haar tweedelijnsfunctie voert de AIG slechts zelden
een (uitdrukkelijk wettelijk bepaalde[15]) bemiddelingspro-
cedure uit. Deze procedure kan nochtans gehanteerd wor-
den om conflicten die niet met enig strafrechtelijk element
gepaard gaan, op te lossen maar alleen mits akkoord van de
betrokken partijen. Voor zover het kan worden nagegaan,
blijkt de bemiddelingspraktijk binnen het gehele politie-
wezen overigens op een tamelijk marginale wijze toegepast
te worden. Wellicht is het gegeven dat er bij elke klacht
onmiddellijk aan een mogelijke fout van een politieambte-
naar wordt gedacht, hier niet vreemd aan. Sommige fouten
(meer bepaald de handelingen of gedragingen die de waar-
digheid van het ambt lijken aan te tasten of die een tekort-
koming op de beroepsplicht lijken uit te maken) kunnen
uiteindelijk aanleiding geven tot het voeren van een (com-
plexe) en strikt vormelijk geregelde tuchtprocedure (s.l.).
De aandacht voor de formele aspecten van het onderzoek
kan dan gaan primeren op de aandacht voor de echte ver-
wachtingen van de klager die zich tekortgedaan voelt en/of
wiens vertrouwen geschonden is.
Een strikt vertrouwelijke bemiddelingsprocedure in aanwe-
zigheid van een begeleidende bemiddelaar biedt nochtans
interessante voordelen. De partijen worden namelijk op
vrijwillige basis bij elkaar gebracht in aanwezigheid van
een bemiddelaar. Na een waarheidsbevinding vindt een
gesprek met ruimte voor herstel plaats. Een klager die zich
onheus bejegend voelt, bijvoorbeeld na een verbale onenig-
heid of onbeleefde houding van een politieambtenaar, kan
hierdoor genoegen nemen met verontschuldigingen van de
ambtenaar die zijn fout erkent. Die heeft tegelijk de kans om
de context van zijn fout gedrag (stress, vermoeidheid, ...) te
duiden. Een geslaagde bemiddeling kan op deze wijze tot
een herstel van het vertrouwen in de politie leiden. En
doordat alle andere administratieve of tuchtrechtelijke pro-
cedures vervallen in geval van gunstig resultaat, is er zelfs
een dubbele winst mogelijk. Behalve het herstel van de
tevredenheid van de klant, wordt een capaciteitsinzet ver-
meden die veelal gepaard gaat met het voeren van de reeds
aangehaalde omslachtige procedures.
De AIG is bijgevolg de mening toegedaan dat de eerste lijn
sneller of meer daadwerkelijk gebruik zou moeten kunnen
maken van de mogelijkheden en voordelen die een tevre-
denheidsgerichte en vertrouwelijke bemiddelingsactiviteit
biedt.
─────
[14] Conform art. 29 Wetboek van Strafvordering – in geval
de feiten een misdrijf uitmaken.
[15] Wet van 15 mei 2007 op de Algemene Inspectie en hou-
dende diverse bepalingen betreffende de rechtspositie van
sommige leden van de politiediensten, art. 7.
Justitie en politie: under control? Discussie
28 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
Verhouding van de audit- en inspectie-
activiteiten tot het klachtenuniversum
Ook de directie audit en inspectie van de AIG speelt haar
rol binnen het klachtenuniversum sensu lato. Deze directie
telt een dienst inspectie en een dienst audit.
Een inspectie heeft betrekking op het (punctueel of syste-
matisch) nagaan of de werking van een organisatie zich
conformeert met de opgelegde of heersende normen.
Een audit is een onafhankelijke en objectieve activiteit die
aan de organisatie een redelijke zekerheid verstrekt over de
mate waarin ze haar werking beheerst. Het betreft een
evaluatie van het globale interne beheersingssysteem van
een organisatie waarbij nagegaan wordt hoe de geauditeerde
organisatie omgaat met haar activiteiten en processen, of
de risico’s systematisch en afdoende in kaart gebracht zijn
en of de risicoreacties adequaat zijn. Door deze evaluatie
beoogt een audit de geauditeerde organisatie te helpen om
haar doelstellingen te bereiken.[16] De AIG volgt de uitvoe-
ring van de auditaanbevelingen dan ook op.
De auditdienst van de directie audit en inspectie beschikt
over specifiek opgeleide auditoren die zowel binnen de
korpsen van de lokale politie als binnen de federale politie
onafgebroken audits uitvoeren. Meestal
betreft het de uitvoering van een audit ‘op
verzoek’ van een korpschef of van zijn
bevoogdende overheid (bv. burgemeester,
politiecollege).
Over het algemeen wordt geopteerd voor
de uitvoering van een zogenaamde ‘globale
audit’. Hierbij worden alle kernprocessen en
-procedures van de organisatie doorgelicht.
Maar er kunnen ook punctuele audits uit-
gevoerd worden. Het gaat hier dan meestal
om ambtshalve door de AIG uitgevoerde
audits, na bijvoorbeeld klachtenanalyse en detectie van
signalen die wijzen op bepaalde manklopende processen
binnen de geïntegreerde politie.[17]
De audit- en inspectieactiviteiten hebben een aantal raak-
punten met het klachtengebeuren.
Zoals zonet aangehaald kunnen (specifieke, thematische) audits
en inspecties geïnitieerd worden door klachten(analyses).
Maar ook kunnen audit- en inspectieactiviteiten op zich
beschouwd worden als processen van proactieve en pre-
ventieve aard die maximaal moeten helpen voorkomen dat
er klachten ontstaan. Een audit heeft tot doel risico’s aan te
kaarten die de goede werking van een organisatie bedreigen
of in gevaar brengen. En risico’s of werkingsproblemen die
onvoldoende aangepakt of geborgen zijn, kunnen de kwali-
teit van de werking van de organisatie in het gedrang bren-
gen. Bijgevolg kunnen (sommige van) deze risico’s aanlei-
─────
[16] Zie ook: Michaël Lebrecht, “Bang van audits?”, Politie-
journaal-Politieofficier 2007, 7 (september), 19-22.
[17] En na voorstel aan en mits akkoord van de minister van
Binnenlandse Zaken.
ding geven tot klachten van klanten. De uitvoering van een
audit en het geven van het gepaste gevolg aan de audit-
aanbevelingen kunnen dat voorkomen.
In het kader van de auditvoering wordt bovendien steeds
nagegaan hoe het met het klachtenmanagement van de
geauditeerde organisatie gesteld is. Onder meer het bestaan en
het hanteren van een kwaliteitsvolle klachtenbehandelings-
procedure is hierbij van belang. Dat moet voorkomen dat
sommige klachten niet aangepakt worden en/of dat bij de
klager een negatieve perceptie ontstaat over de wijze waarop
de organisatie omgaat met haar ontevreden klanten. Een niet-
adequate behandeling van de klachten houdt uiteindelijk het
risico in dat de politieorganisatie een deel van haar geloof-
waardigheid verliest als kwaliteitsvolle bewaker en hand-
haver van de maatschappelijke veiligheid en orde.
Bij de recentelijk gepubliceerde (en reeds aangehaalde)
ministeriële omzendbrief CP3 werd overigens een minimale
procedure voor het beheer van klachten als bijlage ge-
voegd. Deze procedure beschrijft zeven noodzakelijke
stappen[18] en de te ondernemen activiteiten bij de behande-
ling van klachten. Hierdoor wordt het in de toekomst ook
mogelijk om via systematische inspecties na te gaan of de
politiediensten de (minimale) voorschriften ter zake op een
behoorlijke wijze geconcretiseerd hebben
in een kwaliteitsvolle procedure.
Het mag bijgevolg duidelijk zijn dat de door
de AIG uitgevoerde audits (en de follow-
up die eraan verbonden is) en inspecties
over multiple items[19] heel wat verder
gaan dan het louter of punctueel behande-
len van klachten. Met de uitvoering van
audits en inspecties wordt bovendien het
globaal zicht op de werking van de politie-
diensten verbeterd, aangezien de beeld-
vorming in een ruimer kader en/of over een langere termijn
gebeurt.
Verhouding van de AIG tot de andere de
controlediensten op de politie
Behalve interne controleorganen telt het Belgische politie-
landschap twee belangrijke externe controlediensten op de
politie: het Comité P en de AIG.
Het Comité P is bevoegd om zijn taken uit te voeren over
alle ambtenaren die over politiebevoegdheden beschikken.
De bevoegdheid ratione materiae van de AIG is beperkter,
meer bepaald tot de activiteiten van de diensten of leden
van de federale politie en van de lokale politie. Het is echter
─────
[18] Het betreft de volgende stappen: 1. de ontvangst van de klacht;
2. het volgen van de klacht; 3. de ontvangstbevestiging; 4. het
onderzoek; 5. de respons op de klacht; 6. het bekendmaken van
het besluit; 7. de afhandeling van de klachten.
[19] Bijvoorbeeld over de conformiteit van de cellen, het
beheer van in beslag genomen goederen, de opberging
van wapens, de interventietijden, de laboratoria van we-
tenschappelijke politie, de triptiek, ...
De auditoren van de
AIG voeren zowel
binnen de korpsen
van de lokale politie
als binnen de federale
politie onafgebroken
audits uit.
Justitie en politie: under control? Discussie
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 29
duidelijk dat de lokale politiediensten samen met de fede-
rale politie de politionele zwaargewichten uitmaken binnen
het Belgische politielandschap. Maar er kan niet ontkend
worden dat de AIG en het Comité P hun extern toezicht
over de politiediensten door middel van een aantal soortge-
lijke activiteiten uitoefenen. Zo behandelen beide diensten
klachten en aangiften en voeren ze opsporings- en gerech-
telijke onderzoeken uit. Behalve onderzoeken en inspecties
kunnen zowel het Comité P als de AIG doorlichtingen
uitvoeren van en binnen de diensten waarover ze bevoegd
zijn.
En zowel de interne controlediensten als de externe controle-
organen kunnen klachten over een politiedienst behandelen.
Nood aan coördinatie
Wanneer diensten naast hun specifieke taken een aantal
soortgelijke taken uitoefenen en hun afzonderlijk bestaan
gewettigd en noodzakelijk of minstens nuttig is, is het wen-
selijk dat er coördinatiemechanismen bestaan. Zeker wat
de klachten tegen politiediensten of -ambtenaren betreft,
geldt dat de hedendaagse klager dikwijls een ‘shopper’ is
die éénzelfde klacht soms wetens en willens aan een aantal
instanties tegelijk richt, waardoor zowel de AIG als het
Comité P of een interne controledienst van
een politiedienst vrijwel gelijktijdig inge-
schakeld kunnen worden.
Wettelijk bepaalde informatie-
mechanismen
Door de regelgever is vooreerst in een aantal
coördinatiemechanismen van informatieve
aard voorzien. De korpschefs worden namelijk
in principe geacht om de AIG in te lichten
over de bij hen ingediende klachten en aan-
giften en over de gevolgen die eraan worden gegeven.[20] De
commissaris-generaal van de federale politie wordt bovendien
geacht om onder meer interne richtlijnen die het gedrag van
de personeelsleden van de politiediensten regelen, ter kennis
te brengen van de AIG.[21] En gelet op haar positie kan de
AIG indien nodig dwingende antwoordtermijnen opleggen
aan het personeel van de lokale en federale politie.[22]
De regelgever heeft eveneens bepaald dat de informatie van
de politiediensten over klachten en aangiften en de gevol-
gen die eraan worden gegeven, eveneens aan het Comité P
moeten toekomen.
Gegevensbank betreffende klachten en aangiften
Omwille van een betere coördinatie van de gang van zaken
werd een gemeenschappelijke databank Comité P/AIG op-
gericht die, zoals reeds aangehaald, de gegevensbank be-
─────
[20] KB van 20 juli 2001 betreffende de werking en het perso-
neel van de Algemene Inspectie van de federale politie en
van de lokale politie, art. 32.
[21] KB van 20 juli 2001, art. 25.
[22] KB van 20 juli 2001, art. 16.
treffende klachten en aangiften wordt genoemd. Voor de
AIG staan de leden van de directie individuele onderzoeken
en van de gedeconcentreerde posten in voor de voeding
ervan. De lokale politiediensten doen hetzelfde via het – al
dan niet online – invullen van klachtenfiches. Op deze wijze
wordt vermeden dat ze twee keer dezelfde kennisgeving
moeten doen aan de twee externe controlediensten.
Een bijzonderheid betreft het overzicht op het geheel van
de klachten. Alleen het Comité P kan alle gegevens van de
databank consulteren (die van de AIG inbegrepen). De
AIG heeft zicht op de gegevens die door de lokale zones en
door haar eigen diensten ingebracht zijn, maar niet op de
klachten die bij het Comité P aanhangig gemaakt zijn. De
exploitatie van de gegevens gebeurt zowel door de AIG als
door het Comité P wat betreft hun onderscheiden activitei-
ten en specifieke finaliteiten.
Overleg- en samenwerkingsfora
De inspecteur-generaal van de AIG en de leden van het
Vast Comité onderhouden constructieve contacten. Bij deze
gelegenheden wordt alle nodige informatie uitgewisseld,
onder meer over de uit te voeren en uitgevoerde audits,
inspecties en toezichtonderzoeken. Hierdoor
wordt vermeden dat beide instanties zich
met soortgelijke onderzoeken, inspecties of
doorlichtingen zouden inlaten.
Er worden tevens nuttige afspraken gemaakt
en gemeenschappelijke voorstellen, initia-
tieven of standpunten ingenomen. De aldus
ontstane samenwerking en verstandhouding
heeft onder meer begin 2011 geleid tot de
ontwikkeling van een taakverdeling tussen
de AIG en het Comité P. Die is verwoord in
een ontwerp van ministeriële richtlijn tot regeling van de
taakverdeling inzake de opdrachten van gerechtelijke poli-
tie betreffende misdrijven waarbij politieambtenaren be-
trokken zijn en is momenteel ter goedkeuring voorgelegd
aan de bevoegde instanties. De voorgestelde taakverdeling
heeft betrekking op de onderzoeken die prioritair door
ofwel de AIG ofwel de Dienst Enquêtes van het Comité P
dienen uitgevoerd te worden.
Vrij occasioneel vinden directe vormen van samenwerking
plaats tussen individuele leden van de AIG en leden van
het Comité P. Dat is bijvoorbeeld het geval geweest naar
aanleiding van de vraag tot ontwikkeling van een stramien
van klachtenbehandeling voor de politiediensten. Het resul-
taat ervan werd, zoals reeds aangehaald, als bijlage ge-
voegd aan de rondzendbrief CP3.
De regelgever heeft zelfs uitdrukkelijk bepaald dat de ge-
deconcentreerde AIG-posten van de AIG in het kader van
hun opdracht tot het onderhouden van contacten met de
lokale overheden en politiediensten, moeten samenwerken
met de diensten intern toezicht van de lokale politie.[23] Er
vinden effectief frequente – maar overwegend casuïstieke –
contacten plaats tussen de onderzoekers van de directie
individuele onderzoeken en van de gedeconcentreerde posten
De samenwerking
en verstandhouding
tussen de AIG en
het Comité P leidde
begin 2011 tot een
taakverdeling tussen
beide instanties.
Justitie en politie: under control? Discussie
30 september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag
van23de AIG en de leden van de diverse diensten intern
toezicht[24] van de politiediensten. Er werd nog geen be-
hoefte aan enige inrichting van formele coördinatiemecha-
nismen geuit of gedetecteerd en de veelvuldig voorkomende
spontane contacten lijken op heden dan ook te volstaan om
de samenwerking te stroomlijnen.
Tot slot dient nog te worden vermeld dat de lokale politie-
diensten op het vlak van de behandeling van klacht- en
tuchtzaken steeds meer gevolg geven aan de expliciet door
de overheid beoogde stimulering tot onderlinge (inter- of
bovenzonale) samenwerking.[25] Hierdoor worden garanties
geboden op meer onpartijdigheid in het optreden ter zake.
Meerwaarde(n) van de AIG
Niet alleen de audit- en inspectieactiviteiten, maar ook een
aantal andere activiteiten van de AIG bieden onmiskenbaar
een bijzondere meerwaarde.
Zo betreft een van de specifieke (kern)taken van de AIG
haar tussenkomst in een aantal essentiële statutaire aange-
legenheden betreffende de geïntegreerde politie. De inspec-
teur-generaal is een belangrijke actor in het selectie- en
evaluatiegebeuren met betrekking tot alle
mandaatfuncties, zowel binnen de lokale als
de federale politie.[26] Gezien (onder meer)
het aantal politiezones (195) maakt dat zelfs
een groot deel van zijn capaciteitsbesteding
uit. De voorbereiding van deze activiteit ge-
beurt op een bijzonder kwaliteitsvolle wijze
door de leden van de directie statuten. Zij
stellen hun expertise overigens ook ter be-
schikking van de lokale overheden wanneer
zij bijvoorbeeld een selectie of evaluatie van
een korpschef uitvoeren.
Voorts is er de deelname door de inspecteur-generaal aan
de evaluatie- en selectiecommissies, als voorzitter of als
lid. De directie statuten biedt hier opnieuw een kwaliteits-
volle ondersteuning. Deze activiteiten stellen de AIG ove-
rigens in staat om te waken over een maximale eenvormige
toepassing van de selectie- en evaluatiecriteria of regels.
Bovendien dragen de veelvuldige contacten met de actoren
ter zake bij tot een versterking van het toezicht van de AIG
op het politiewezen en op de geïntegreerde werking ervan.
Het betreft contacten met zowel de korpsoversten als met
de bestuurlijke en gerechtelijke overheden op lokaal (bur-
─────
[23] KB van 20 juli 2001 betreffende de werking en het perso-
neel van de Algemene Inspectie van de federale politie en
van de lokale politie, art. 10.
[24] In de toekomst zal mogelijk eerder gesproken worden
over de ‘diensten interne beheersing’ – conform de om-
zendbrief CP3.
[25] Cf. de omzendbrief PLP 27.
[26] In principe is er in twee adjuncten inspecteur-generaal
voorzien om hem onder andere hierin bij staan maar deze
plaatsen zijn momenteel niet ingevuld.
gemeesters), arrondissementeel (procureurs des Konings)
en provinciaal vlak (gouverneurs of arrondissementscom-
missarissen). Recurrente pijnpunten en lokale of regionale
gevoeligheden en noden (bv. de toenemende nood aan
samenwerking en zelfs fusie van diensten) worden hierdoor
sneller gedetecteerd.
Zoals reeds aangehaald kunnen de handelingen en/of het
gedrag van een politieambtenaar tekortkomingen aan de
beroepsplichten uitmaken of de waardigheid van het ambt
aantasten. Hierdoor kan er sprake zijn van een tuchtver-
grijp. Op het vlak van het tuchtgebeuren, dat zich soms af-
speelt in het verlengde van de klachtenbehandeling, speelt
de AIG ook een betekenisvolle en dubbele rol.[27]
In de eerste plaats kan de AIG door de bevoegde tucht-
overheden en de tuchtraad geadieerd worden om een voor-
afgaand tuchtonderzoek uit te voeren (tot en met het opstel-
len van het inleidende verslag). Maar om te vermijden dat
de tuchtoverheden te gretig zouden gebruikmaken van deze
mogelijkheid, is ze onderworpen aan de uitdrukkelijke
restrictie dat er ernstige redenen moeten zijn om het voor-
afgaande tuchtonderzoek niet toe te vertrouwen aan de
hiërarchische overheid.[28] Het eventuele optreden van de
AIG gebeurt hier duidelijk in het kader van
haar tweedelijnsfunctie want het moet af-
doende gemotiveerd worden.
In de tweede plaats treedt de AIG als des-
kundige op in elke zaak die door de tucht-
raad behandeld wordt. Wanneer de hogere
tuchtoverheden een voorstel tot zware tucht-
straf betekenen aan een personeelslid, be-
schikt die over de mogelijkheid om een
verzoek tot heroverweging tegen het voor-
stel van zware tuchtstraf in te dienen bij
deze raad.[29] Tijdens de zittingen van de tuchtraad wordt
de inspecteur-generaal of zijn afgevaardigde als deskundi-
ge gehoord en verstrekt de AIG zijn advies ad hoc.[30] De
─────
[27] Behalve voor de in de tekst aangehaalde hoofdtaken kan
de AIG ook nog ingeschakeld worden voor minder be-
langrijke aspecten ter zake. Zo kan de inspecteur-generaal
geroepen worden om conflicten over de aanrekening van
dienstprestaties in het raam van de tuchtprocedure door
een personeelslid of zijn verdediger te beslechten.
[28] Artikel 27 van de wet van 13 mei 1999 houdende het
tuchtstatuut van de personeelsleden van de politiedien-
sten, en artikel 7 van het KB van 26 november 2001 tot
uitvoering van de wet van 13 mei 1999 houdende het
tuchtstatuut van de politiediensten voorzien hierin. De
ernstige redenen zijn echter niet specifiek omschreven.
Geschillen betreffende de grondslag van de ingeroepen
ernstige redenen worden beslecht door de minister van
Binnenlandse Zaken.
[29] Tuchtwet, art. 38sexies en 51bis. De tuchtraad wordt in
dat geval ingeschakeld bij wijze van adviesprocedure.
[30] Tuchtwet, art. 45 en 49 en het KB van 26 november 2001,
art. 29.
Door de reguliere
en specifieke taken
die de AIG uitvoert,
is de AIG een
‘meerwaardebieder’
in de handen van de
uitvoerende macht.
Justitie en politie: under control? Discussie
september 2011 | Aflevering 55 | De orde van de dag 31
AIG treedt er op als een onbevooroordeelde instantie die
volledig onafhankelijk ageert ten opzichte van de tucht-
overheden en haar gemandateerden. Ze baseert haar objec-
tief advies op zowel inhoudelijke als vormelijke elementen,
met aandacht voor de rechten van verdediging. Haar onpar-
tijdig optreden wordt echter niet steeds in dank afgenomen
door de betrokken tuchtoverheden. Hoe dan ook, deze
opdracht vereist een grondige kennis van de complexe
tuchtwetgeving en bijbehorende jurisprudentie. De deel-
name aan de zittingen van de tuchtraad wordt eveneens
minutieus voorbereid door de leden van de directie statuten
van de AIG.
De AIG legt de resultaten van haar opdrachten voor aan de
ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie alsook
aan de instantie die haar heeft aangezocht. Ook dat gebeurt
zowel punctueel (bv. via het toesturen van een exemplaar
van de audit- en inspectieverslagen, het punctueel overmaken
van resultaten van niet-strafrechtelijke onderzoeken) als
globaal.
Het jaarverslag van de AIG is de weergave van een globale
analyse van haar activiteiten. Het kan ook dienen als basis
voor de evaluatie van de werking van de politiediensten
door de Federale Politieraad en van het advies dat vervol-
gens verstrekt wordt aan de ministers van Binnenlandse
Zaken en van Justitie.[31]
─────
[31] Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïnte-
greerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, art. 7.
Deze ‘accountability’ draagt er eveneens toe bij dat de
opdrachten van de AIG onmiskenbaar een beleidsonder-
steunde finaliteit en meerwaarde inhouden, conform haar
missie.
Besluit
De AIG, maar ook de andere betrokken (interne en externe)
actoren in het controle- en toezichtgebeuren op de politie,
spelen actueel elk de hen toebedeelde rol. Ze slagen er over
het algemeen in om voldoende kwaliteitswaarborgen te
bieden aan hun klanten. Waar nodig zijn er coördinatie-
mechanismen die een vlotte samenwerking tussen de pro-
tagonisten mogelijk maken.
Door de reguliere en specifieke taken die de AIG uit-
voert, is de AIG een ‘meerwaardebieder’ in de handen
van de uitvoerende macht. Ze speelt een belangrijke rol
op het vlak van statutaire aangelegenheden, die uiteinde-
lijk alle politionele mandatarissen rechtstreeks aanbelan-
gen. Ze is nadrukkelijk aanwezig in het veld, meer be-
paald door de uitvoering van audits en inspecties en door
de behandeling van individuele klachten. Wat dat laatste
betreft, wordt erop gewezen dat er in de eerste lijn meer
aandacht besteed zou moeten worden aan tevredenheids-
gerichte bemiddeling.