La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática

Abstract

Los Estados recurren a la coordinación interagencial cuando enfrentan situaciones complejas como garantizar la legitimidad estatal en territorios recuperados militarmente. En el momento que dos o más entidades deciden cooperar, deben establecer mecanismos para la coordinación de sus acciones y relacionar los esfuerzos individuales con objetivos comunes. El gobierno Uribe ha definido como prioridad el establecimiento de instancias de coordinación interagencial para complementar la Política de Seguridad Democrática con acciones para fortalecer la gobernabilidad, legitimidad y confianza de los ciudadanos en el Estado, en el marco de la recuperación social del territorio. Este artículo (i) presenta una aproximación inicial a la teoría de coordinación interagencial y describe algunas experiencias internacionales y nacionales; (ii) define el fundamento legal y de política del trabajo cívico-militar coordinado en Colombia; (iii) presenta el trabajo para la recuperación social que realiza el Centro de Coordinación de Acción Integral de la Presidencia de la República –CCAI–, mostrando algunos avances en esta tarea; y (iv) finaliza concluyendo que la seguridad e inversión social no son excluyentes y deben ir de la mano, y es necesario consolidar y asegurar la sostenibilidad de la labor realizada.

Full text

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS SOBRE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
CEESEDEN
34 Edición Nº 3 // Julio de 2007
La coordinación
interagencial:
el arma secreta
de la Seguridad
Democrática Doctor
DIEGO ANDRÉS MOLANO
APONTE
Director de Programas Presidenciales
de Acción Social de la Presidencia.
Doctor
JUAN PABLO FRANCO
Asesor del Centro de Coordinación de
Acción Social de la Presidencia.
Los Estados recurren a la coordinación interagencial cuando enfrentan
situaciones complejas como garantizar la legitimidad estatal en territorios
recuperados militarmente. En el momento que dos o más entidades deciden
cooperar, deben establecer mecanismos para la coordinación de sus acciones
y relacionar los esfuerzos individuales con objetivos comunes.
PALABRAS CLAVE:
Coordinación Interagencial,
Seguridad Democrática,
Centro de Coordinación de
Acción Integral CCAI, Cívico-
Militar, Gobernabilidad,
Conanza, Legitimidad,
Colombia.

35
ESTUDIOS EN SEGURIDAD Y DEFENSA
Este artículo (i) presenta una aproximación inicial a la teoría de coordinación
interagencial y describe algunas experiencias internacionales y nacionales; (ii)
dene el fundamento legal y de política del trabajo Cívico-Militar coordinado
en Colombia; (iii) presenta el trabajo para la recuperación social que realiza el
Centro de Coordinación de Acción Integral de la Presidencia de la República
- CCAI-, mostrando algunos avances en esta tarea; y (iv) naliza concluyendo que
la seguridad e inversión social no son excluyentes y deben ir de la mano, y es
necesario consolidar y asegurar la sostenibilidad de la labor realizada.
En la historia reciente de Colombia, las experiencias de recuperación del terri-
torio nacional y fortalecimiento de la presencia institucional no han sido exitosas,
en gran medida, por la falta de coordinación en la implementación de acciones
integrales por parte de las autoridades civiles y militares. Como consecuencia de
esta situación, los esfuerzos de la acción militar y civil no produjeron cambios posi-
tivos que duraran en el tiempo y dio lugar a la recuperación de estos territorios por
parte de los grupos terroristas y la delincuencia.
Para garantizar la legitimidad estatal en los te-
rritorios recuperados, en el momento que dos o
más entidades deciden cooperar, deben establecer
mecanismos para la coordinación de sus acciones
y relacionar los esfuerzos individuales con objeti-
vos comunes. Es en este momento cuando el Esta-
do recurre a la coordinación interagencial para la
toma de decisiones de inversión y gestión pública.
El gobierno Uribe ha denido como prioridad el
establecimiento de instancias de coordinación in-
teragencial para complementar la Política de Se-
guridad Democrática con acciones para fortalecer
la gobernabilidad, legitimidad y conanza de los
ciudadanos en el Estado, en el marco de la recupe-
ración social y económica del territorio. Los avan-
ces de esta iniciativa que cuenta con el concurso de
todas las entidades del Estado, han sido signicativos; sin embargo, todavía falta
mucho por hacer para consolidar la labor realizada y asegurar su sostenibilidad en
el tiempo.
Teoría general y experiencias de
Coordinación Interagencial
La coordinación interinstitucional o interagencial se entiende como un proceso
mediante el cual se concerta y se sincronizan medios y esfuerzos de dos o varias
instituciones o agencias que buscan generar valor en la gestión pública, para lograr
objetivos denidos. Se logra a partir de los siguientes procesos: informar, consul-
El gobierno Uribe ha denido
como prioridad el establecimiento
de instancias de coordinación
interagencial para complementar la
Política de Seguridad Democrática
con acciones para fortalecer
la gobernabilidad, legitimidad
y conanza de los ciudadanos
en el Estado, en el marco de la
recuperación social del territorio.

36 Edición Nº 3 // Julio de 2007
// La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática
tar, programar en paralelo y actuar en conjunto. La
coordinación pretende maximizar la cooperación y
coexistencia de los actores minimizando la compe-
tencia y conicto para el cumplimiento del objetivo
común con recursos limitados.
Los principales recursos1 que se negocian en el
proceso de coordinación interagencial, de acuer-
do con Bardach, son (i) dominio (turf), ya sea so-
bre problemas, oportunidades o acciones sobre las
cuales una entidad tiene una autoridad legítima, (ii)
autonomía o la libertad, total o restringida, para to-
mar decisiones y actuar sin depender de las demás
entidades, (iii) capital nanciero para la implemen-
tación de las políticas y programas, (iv) capital hu-
mano, tanto la calidad como cantidad incluyendo
características intangibles como la experiencia, co-
nocimiento, compromiso, creatividad, entre otros;
(v) posicionamiento político que comúnmente es
denido por la comunidad política y sus líderes; e
(vi) información, no sólo aquella que es necesaria
para la toma de decisiones de gobierno sino para la
acción política.
Las estructuras que se forman para la coordina-
ción interagencial, como cualquier organización de-
ben tener una visión, misión y objetivos denidos.
Sin embargo, estas estructuras enfrentan el reto de
“guiar” (steering) y “remar” (rowing) simultáneamen-
te, de acuerdo con los términos usados por Osborne
y Gaebler2 para referirse a la denición de políticas y
la implementación de las mismas, respectivamente.
De esta manera, la coordinación interagencial no es
sólo un proceso técnico sino un proceso político con
dos niveles: el primero relacionado con la denición
de directrices que guíen la acción interagencial y un
segundo nivel relacionado con la implementación
de las políticas. El principal reto surge en la medi-
da que quienes guían también reman y si a algunos
participantes nos les gustan las directrices denidas,
pueden dejar de cooperar.
1 BARDACH, Eugene; Getting agencies to work together: the practice and
theory of managerial craftsmanship; Brookings Institute; 1998; Pág. 164-
199.
2 OSBORNE, David y GAEBLER, Ted; Reinventing Government; how en-
trepreneurial spirit is transforming the public sector; Addison – Wesley;
1992.
Un aspecto clave para el éxito de la coordinación
es el establecimiento de una cultura interagencial
con sus propios valores, metas, políticas, procedi-
mientos, liderazgo y procesos de toma de decisiones
para facilitar la cooperación y coordinación. Existen
cuatro factores estratégicos que dicultan el estable-
cimiento de esta cultura. Primero, la existencia de
una política de coordinación denida y conocida por
todas las entidades. Segundo, la existencia de una
autoridad independiente responsable del desarrollo
y capacitación de funcionarios en esta política. Ter-
cero, la existencia de diferencias entre las entidades
en su estructura regional para la ejecución de sus
políticas y programas. Cuarto, las políticas de gestión
del talento humano pretenden que los funcionarios
se dediquen a su propia entidad, sin considerar la
comunidad interagencial. Sólo con una cultural in-
teragencial fuerte, los individuos de una organiza-
ción interagencial cooperarán para el cumplimiento
de los objetivos comunes, aún si estos no coinciden
plenamente con los de su entidad.3
La coordinación interagencial se torna más com-
pleja en el momento en que se coordinan entidades
civiles y militares. Este tipo de organizaciones inte-
ragenciales en ocasiones poseen procesos, actores y
estructuras que acentúan los conictos entre la bu-
rocracia civil y la cadena de mando militar, dos for-
mas de administración con diferencias radicales en
los procesos de toma de decisiones. Es importante
vincular permanentemente a los militares en los pro-
cesos interagenciales para hacerlos más efectivos y
tener siempre en cuenta su punto de vista conocien-
3 DESAI, Sunil B.; Solving the interagency puzzle;http://www.policyreview.
org/feb05/desai_print.html. Febrero 2005.
Las estructuras que se forman
para la coordinación interagencial,
como cualquier organización deben
tener una visión, misión y objetivos
denidos.

37
ESTUDIOS EN SEGURIDAD Y DEFENSA
do sus capacidades y las limitaciones en el uso de
la fuerza, logrando superar los prejuicios existentes
entre civiles y militares.4
Las organizaciones interagenciales pueden te-
ner dos tipos de estructura: jerárquica o red. Cada
uno de estos tipos tiene sus ventajas y desventajas
y ninguno es mejor que el otro per se, aunque son
más útiles en ciertas circunstancias.5 Una estructura
jerárquica se caracteriza por su rapidez en la toma e
implementación de decisiones gracias a la concen-
tración de autoridad y es más útil para el manejo de
crisis que requieren de decisiones rápidas. Una red
tiene mayor capacidad de adaptación y es más útil
para acciones de mediano y largo plazo en las que
se requiere debate y consenso para la planeación y
acción.
Las jerarquías favorecen la coordinación vertical
a través de órdenes, supervisión, políticas, normas,
planicación y sistemas de control. Las redes favo-
recen la coordinación lateral mediante reuniones,
comités y puestos de coordinación. Esta última se
produce cuando personas de un mismo nivel se co-
munican directamente a través de reuniones forma-
les e informales para el desarrollo de planes, solución
de problemas y toma de decisiones; o la agrupación
en equipos de trabajo para enfrentar oportunidades
o problemas nuevos que requieran de expertos en
ciertas especialidades.6
A nivel internacional, en la lucha contra el te-
rrorismo o la insurgencia han existido experiencias
de coordinación interagencial relevantes. En Perú,
durante el gobierno de Fujimori se implementó el
Fondo de Cooperación y Desarrollo Social FONCO-
DES que se diseñó como respuesta a la cantidad de
agencias gubernamentales que no ofrecían respuesta
eciente a las necesidades de la población, y com-
petían con programas de desarrollo de la Presiden-
cia del Perú. El objetivo principal de este Fondo era
eliminar la estructura de base de Sendero Luminoso
4 RAACH, George T. y KASS, Ilana; National power and the interagency pro-
cess; Joint Force Quarterly; Verano 2005.
5 TUCKER, David; RMA and the Interagency: Knowledge and Speed vs. Ig-
norance and Sloth; Parameters, Otoño 2000, pp. 66-76.
6 MORGAN, Gareth; Imágenes de la Organización; México; Alfaomega;
1995.
involucrando a la población organizada, en su ma-
yoría por su propia iniciativa, en las Rondas Campe-
sinas que llegaron a agrupar 25 mil personas. La po-
blación estaba dispuesta a desarrollar estas acciones
y asumir esta responsabilidad por estar totalmente
involucradas en su desarrollo.
En Nepal se cometió el error de confundir los
medios con el n. Siguiendo la experiencia de los
británicos en Malasia, se creó el Programa Integral
de Seguridad y Desarrollo que coordinó acciones im-
portantes en infraestructura de vías, suministro de
agua, educación y salud pero ninguna relacionada
con la generación de oportunidades y la provisión
de justicia. Se dejó a un lado otra dimensión de la
pobreza que considera la falta de oportunidades y
de justicia como una privación tan grave como la
falta de un ingreso mínimo.
En Brasil, el Programa Brasil en Acción7 denió
ejes de integración y desarrollo a través del país, en
los que se adelantaron simultáneamente proyectos
de infraestructura estratégicos incluidos en el Plan
Plurianual de Inversiones, y programas de salud, sa-
7 BRASIL EM AÇÃO, Resultados no Primeiro Ano; www.planalto.gov.br/pub-
li_04/COLECAO/BRACAO

38 Edición Nº 3 // Julio de 2007
// La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática
neamiento básico, producción de alimentos, vivien-
da y empleo. Este programa combinó un enfoque
gerencial con la denición de metas para la gestión
de resultados, la reducción de costos a través de la
participación de inversión privada y la identicación
de proyectos de movilización social. Al mismo tiem-
po fomentó un cambio en la administración pública
con la coordinación e integración de autoridades del
sector nanciero, petrolero, energético, salud, edu-
cación, vivienda, entre otros, con el objetivo de te-
ner una moneda estable, combatir el décit scal y,
sobretodo, la corrupción, para construir una política
nacional de desarrollo regional basada en la partici-
pación ciudadana. Una crítica a este programa fue
concebir la integración únicamente como la inser-
ción de ciertos sectores productivos de una región
excluyendo sectores tradicionales fragmentando la
sociedad.8
Además, existen las experiencias de las Fuerzas
Militares de Estados Unidos, a través de sus organi-
zaciones de Asuntos Civiles, y de Europa, a través de
sus organizaciones de Coordinación Cívico – Militar
(CIMIC por sus siglas en inglés) durante la guerra y
reconstrucción de Irak, que más allá de coordinar
diferentes agencias de un gobierno, pretenden co-
ordinar una fuerza militar con organismos interna-
cionales, como la Ocina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados y la Ocina
de Coordinación de Asuntos Humanitarios así como
Organizaciones No Gubernamentales.
En Colombia, existieron estructuras de coordi-
nación interagencial con cierto éxito que hicieron
parte de políticas de rehabilitación como los Gru-
pos Polivalentes al inicio del Frente Nacional en el
gobierno de Alberto Lleras Camargo (1958-1962),
compuestos por funcionarios de diferentes entidades
que identicaban las necesidades de zonas afecta-
das por la violencia partidista y formulaban las so-
luciones necesarias; o los Comités de Rehabilitación
del Plan Nacional de Rehabilitación, que comenzó
en el gobierno de Belisario Betancur Cuartas (1982-
1986) y durante el gobierno de Virgilio Barco Vargas
8 ADATI SNEJU, E. K. y MARCOS DE QUEIROZ, A.; Eixos de (in)tegração
nacional e os impactos sobre o desenvolvimento regional brasileiro; http://
www.alfa.br/revista/pdf/2eco.pdf.
(1986-1990) que modicó y extendió su cobertura
al pasar de un programa para regiones de violencia
a un plan para atender zonas pobres y excluidas para
la provisión de servicios sociales y ser integradas a la
economía nacional.9
Actualmente existen comités para asuntos espe-
cícos como los Comités de Atención a la Población
Desplazada y los Comités Locales de Prevención y
Atención de Emergencias y Desastres. Sin dejar de
reconocer la efectividad y éxito de estas estructuras
de coordinación, la preponderancia del carácter civil
de estos comités ha hecho que su toma de decisio-
nes deje de lado un criterio de gran importancia: la
seguridad.
La Coordinación
Interagencial en un
Estado Comunitario
El Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 Ha-
cia un Estado Comunitario dene cuatro objetivos
que orientan la acción del Gobierno para convertir el
Estado colombiano en un Estado Comunitario con-
cebido como socialmente responsable y comprome-
tido con el desarrollo económico y el bienestar so-
cial de todos sus ciudadanos. Estos cuatro objetivos
son (i) brindar seguridad democrática, (ii) impulsar
el crecimiento económico sostenible y la generación
de empleo, (iii) construir equidad social, e (iv) incre-
mentar la transparencia y eciencia del Estado.
Para el cumplimiento del primer objetivo, el Go-
bierno Nacional está implementando una Política
de Defensa y Seguridad Democrática que le permi-
ta al Estado recuperar la autoridad con criterios de
legitimidad, legalidad y gobernabilidad para gene-
rar conanza entre los ciudadanos y fortalecer la
gobernabilidad del sistema político. La política de
seguridad tiene como estrategias el control del terri-
torio y defensa de la soberanía nacional, el combate
al problema de las drogas ilícitas y al crimen orga-
nizado, el fortalecimiento del servicio de justicia, la
9 PARDO, Rafael; La Historia de las guerras; Editorial B de Colombia; Bogo-
tá; 2004; Pág. 412 y 501.

39
ESTUDIOS EN SEGURIDAD Y DEFENSA
protección y promoción de los derechos humanos y
del Derecho Internacional Humanitario, el fortaleci-
miento de la convivencia y los valores, la coopera-
ción internacional y el desarrollo en zonas deprimi-
das y de conicto.
Desde agosto de 2002, la aplicación de esta po-
lítica ha permitido la recuperación por parte de las
Fuerza Militares (FF.MM) y la Policía de ciertas zonas
del territorio nacional donde se ha hecho evidente
la necesidad de garantizar la legitimidad, goberna-
bilidad y presencia del Estado a través del desarrollo
de acciones integrales de tipo social y económico
enmarcadas en las Siete Herramientas de Equidad
como complemento de la Seguridad Democrática.
Esta política establece la responsabilidad de la segu-
ridad de los ciudadanos que no puede ni debe re-
caer exclusivamente sobre la fuerza pública; en este
sentido, todas las entidades del Estado contribuirán
dentro de sus competencias a la consolidación de
la autoridad democrática en el territorio. Además,
la efectividad de las medidas de consolidación del
control estatal del territorio depende del grado de
coordinación que logren las entidades estatales y el
Gobierno tendrá como prioridad asegurar que las
acciones del Estado a todo nivel se lleven a cabo de
manera coordinada e integral para lo cual a nivel
operativo se crearán estructuras de apoyo interinsti-
tucionales que garantizarán la coordinación sobre el
terreno entre las entidades del Estado, involucrando
a las autoridades territoriales y las comunidades.
Es importante resaltar que la coordinación inte-
ragencial no sólo tiene un fundamento de política
en este Gobierno sino un fundamento constitucional
y legal, tal y como se establece en el inciso segundo
del artículo 209 de la Constitución Política10 y el ar-
tículo sexto de la Ley 489 de 199811.
El Centro de
Coordinación de Acción
Integral de la Presidencia
de la República
Desde mayo de 2004, la Presidencia de la Re-
pública, ha venido liderando acciones integrales
emprendidas de manera coordinada por un equipo
interinstitucional conformado por diferentes entida-
des del Estado en zonas prioritarias del país, con el
objetivo de garantizar la legitimidad, gobernabilidad
y presencia del Estado en los territorios recuperados
por las FF.MM y la Policía Nacional, promoviendo el
desarrollo social y económico a través de la imple-
mentación de las Siete Herramientas de la Equidad
denidas en el Plan Nacional de Desarrollo. De esta
manera, el Estado garantiza el control del territorio,
la movilidad de los ciudadanos y el fortalecimiento
institucional mediante la presencia del Estado y la
provisión de bienes y servicios sociales en el marco
de la recuperación social del territorio.
Este equipo interinstitucional liderado por la
Presidencia de la República está conformado por la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Co-
operación Internacional, el Comando General de las
Fuerzas Militares, la Policía Nacional, el ministerio
10 “Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los nes del Estado”. Art. 209, Constitución
Política de Colombia 1991.
11 “En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades
administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respecti-
vas funciones con el n de lograr los nes y cometidos estatales. En conse-
cuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el
ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumpli-
miento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares”.
Ley 489 de 1998.
El Plan Nacional de Desarrollo
2002 – 2006 Hacia un Estado
Comunitario dene cuatro
objetivos que orientan la acción
del Gobierno para convertir
el Estado colombiano en un
Estado Comunitario concebido
como socialmente responsable y
comprometido con el desarrollo
económico y el bienestar social de
todos sus ciudadanos.

40 Edición Nº 3 // Julio de 2007
// La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática
del Interior y de Justicia, el ministerio de Educación,
el ministerio de Protección Social, el ministerio de
Agricultura, el Instituto Colombiano de Bienestar Fa-
miliar, Coldeportes, el Servicio Nacional de Apren-
dizaje, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
la Fiscalía General de la Nación y la Registraduría
Nacional del Estado Civil; además de otras entidades
enlace.
El Centro de Coordinación de Acción Integral ac-
túa en nueve zonas que incluyen 53 municipios, que
corresponden a territorios donde actualmente se vie-
nen desarrollando operaciones militares especiales,
en los cuales existe una situación humanitaria que
merece atención urgente, tiene niveles altos de po-
breza y marginación, cultivos ilícitos y narcotráco y
una débil presencia del Estado. Para el cumplimien-
to del objetivo, se han denido cinco estrategias:12
• Control del territorio y lucha contra las drogas y
el crimen organizado.
• Reactivación Social - Siete Herramientas de Equi-
dad.
• Reactivación económica-Impulso a la conforma-
ción de cadenas productivas para el desarrollo
local.
• Fortalecimiento del servicio de justicia formal y
mecanismos alternativos de resolución de con-
ictos.
• Reconstrucción del tejido social a través del uso
del tiempo libre y la cultura ciudadana.
Estas estrategias son denidas a partir de la ex-
periencia adquirida en el trabajo realizado que ha
permitido reconocer que, además de la provisión de
bienes y servicios sociales para la reactivación social
de los territorios, es necesario brindar oportunidades
12 53 municipios con una población aproximada de 1.895.000 personas:
zona sur (San Vicente del Caguán, Cartagena del Chairá, Calamar, Mirao-
res, La Macarena, Puerto Rico, Uribe y Vistahermosa); Sierra Nevada de
Santa Marta (Fundación, Aracataca, Ciénaga, Pueblo Bello, El Copey, Va-
lledupar, Dibulla y San Juan del Cesar); Catatumbo (Ocaña, Tibú, Abrego,
El Tarra, El Carmen, San Calixto, La Playa, Hacarí, Teorema y Convención);
Apartadó y Bajo y Medio Atrato (Bojayá, Riosucio, Carmen del Darién,
Carmen de Atrato, Acandí, Unguía, Belen de Bajirá y Murindó); Tumaco;
Arauca (Arauquita, Saravena, Fortul y Tame), Tierralta y Valencia, Norte
del Cauca (Caloto, Corinto, Jambaló, Puerto Tejada y Toribío) y Putumayo
(Orito, Puerto Asís, Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo, San Miguel y Valle
del Guamuez).
que generen ingresos, fortalecer los sistemas de jus-
ticia para combatir la impunidad y ofrecer mecanis-
mos para la rápida solución de conictos, así como
forjar conanza entre la población fomentando la
generación de capital social con actividades recrea-
tivas, deportivas y culturales. La simultaneidad en la
aplicación de estas estrategias es la clave para ase-
gurar la Acción Integral para la recuperación social
del territorio.
Los objetivos de la recuperación social del territo-
rio se logran a partir de una metodología de trabajo
en el corto, mediano y largo plazo. En el corto plazo,
se identican acciones de emergencia de alto im-
pacto en los sectores de seguridad, salud, infancia y
familia, documentación, seguridad alimentaria, edu-
cación, uso del tiempo libre y justicia. Posteriormen-
te, se identican acciones de mediano y largo plazo
relacionadas con la aplicación de las herramientas
de la equidad, el fortalecimiento de la presencia ins-
titucional y el tejido social, la oferta de mecanismos
alternativos de resolución de conictos, la seguridad,
el desarrollo de infraestructura de transporte y la
promoción de cadenas productivas para el desarro-
llo económico. Estas acciones se priorizan a partir de
un trabajo conjunto con las autoridades territoriales
y la comunidad en visitas de diagnóstico, jornadas
interinstitucionales, jornadas económicas que son
ejecutadas en conjunto con la fuerza pública.
Las visitas de diagnóstico son la herramienta que
tiene el equipo interinstitucional para conocer, de
primera mano, las necesidades de las zonas priori-
tarias a través de reuniones en las que participan las
FF.MM, la Policía, las autoridades departamentales y
municipales y las comunidades. Con el n de atender
las necesidades urgentes de la población, se llevan
a cabo jornadas interinstitucionales en las cuales se
brinda atención médica, atención psicosocial, asis-
tencia alimentaria y humanitaria, se realizan entre
otras actividades recreativas y deportivas, asesoría
extrajudicial, documentación y registro. Las jorna-
das económicas tienen como objetivo presentar la
oferta de estímulos económicos del Estado, brindar
capacitación y apoyar el proceso de conformación
de cadenas productivas y gestión de proyectos para
el desarrollo económico local a través del aprovecha-

41
ESTUDIOS EN SEGURIDAD Y DEFENSA
miento legal de los recursos naturales y humanos de
la región.
El Centro de Coordinación de Acción Integral po-
see dos equipos de trabajo: el Comité Directivo y el
Equipo Operativo. El Comité Directivo tiene como
funciones la denición de directrices, toma de deci-
siones y disposición de recursos y herramientas. El
Comité está compuesto por el Alto Consejero Presi-
dencial para la Acción Social y la Cooperación In-
ternacional, el Viceministro de Defensa, el Jefe del
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Militares y los
delegados de las entidades permanentes del CCAI.
El Equipo Operativo está compuesto por delega-
dos de las entidades permanentes y de las entidades
enlace. Tiene como funciones:
(i) Identicar las necesidades y elaborar los
diagnósticos de situación de las zonas prioritarias a
partir de las Visitas de Diagnóstico.
(ii) Diseñar las estrategias de acción integral en
las zonas priorizadas y coordinar con las entidades
estatales el cumplimiento del objetivo y estrategias
del CCAI.
(iii) Inuir y sincronizar los planes de acción y
presupuestos de inversión de las entidades estatales
para la atención de las necesidades de la población
tomando decisiones de inversión social con criterio
de seguridad.
(iv) Coordinar y apoyar a las entidades perma-
nentes y enlace en la ejecución de acciones en las
zonas prioritarias de tal forma que se priorice la eje-
cución presupuestal de las entidades y se tomen de-
cisiones de inversión con criterio de seguridad.
(v) Evaluar el desarrollo y cumplimiento del ob-
jetivo y estrategias denidas y de ser el caso pre-
sentar alternativas de acción y mejoramiento de los
planes ante el Comité Directivo.
Sistema de Información de Coordinación
Interagencial - SICCAI
Como herramienta para apoyar las acciones rea-
lizadas por el Estado y el seguimiento y evaluación
de la gestión del Centro, se ha diseñado el Sistema
de Información del Centro de Coordinación de Ac-
ción Integral (SICCAI) cuyo objetivo es proporcionar
una herramienta para administrar ecientemente la
información de la gestión individual y colectiva.
Para cada uno de los municipios intervenidos, se
construye una matriz de compromisos que clasica
las acciones del Centro según las Siete Herramientas
de Equidad: revolución educativa, protección y se-
guridad social, impulso a la economía solidaria, ma-
nejo social del campo, manejo social de los servicios
públicos, país de propietarios y calidad de vida ur-
bana; y tres componentes adicionales: presencia ins-
titucional, seguridad e infraestructura de transporte,
usando las categorías denidas en las Metas del Plan
Nacional de Desarrollo 2004-2006. Además, cada
una de las acciones es clasicada según su estado:
verde signica inversión ejecutada, amarillo signica
inversión en ejecución o programada, y rojo signica
que a pesar de las gestiones no ha habido avances
(ver Anexo).
Avances de la
Coordinación
Interagencial
Además de la realización de nuevas inversiones
por más de 178 mil millones de pesos en las zonas
prioritarias en el período 2004-2006, y la progra-
mación de más de 258 mil millones para 2007; exis-
ten avances considerables en el control del territorio,
la movilidad de los ciudadanos y el fortalecimiento
institucional a través de la presencia del Estado y la
provisión de bienes y servicios sociales. Estos son al-
gunos avances de la recuperación social del territorio
en las zonas del CCAI:
Reactivación Social y Económica
• Más niños con mejor educación: 49.67.171 nue-
vos cupos de educación básica y media en 2004-
2006 para un aumento del 12% desde 2003.
• Más salud para los más vulnerables: 257.492.225
nuevos cupos de régimen subsidiado en salud en
2004-2006 para un aumento del 65% desde
2003.

42 Edición Nº 3 // Julio de 2007
// La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática
• Más niños con mejor nutrición: 240.887 nuevos
cupos de desayunos infantiles en 2004-2006
para un aumento del 190% desde 2003.
• Más oportunidades de generación de ingresos:
conformación de 21 minicadenas productivas
en 13 municipios para 3.287 familias y Recon-
versión Sociolaboral para 4.000 personas de 10
municipios en 2005 y 2006.
• 62.637 Familias en Acción (pagadas) con
161.708 niños en 41 municipios en 2006.
• 128 jornadas interinstitucionales en 64 munici-
pios atendiendo 279.496 personas (11.954 ci-
rugías).
Seguridad Democrática
• Más vida, menos homicidios: 1.753 homicidios
en los 53 municipios en 2006 para una reduc-
ción del 16% desde 2003.
• Más libertad, menos secuestros: 39 secuestros en
los 53 municipios en 2006 para una reducción
del 82% desde 2003.
• Más dignidad, menos desplazamiento: 45.976
personas desplazadas en los 53 municipios en
2006 para una reducción del 7% desde 2003.
• 29.991 Ha. de cultivos ilícitos erradicados ma-
nualmente en 12 municipios, desde 2005 hasta
marzo 2007. 65.512 Ha. en todo el país.
Presencia Institucional
• Más presencia de jueces: 47 municipios con pre-
sencia de jueces para un aumento de 17% desde
2003.
• Más presencia de scales: 67 Fiscales Delegados
en 24 municipios para un aumento de 20% des-
de 2003.
• Más ciudadanía, más ciudadanos documenta-
dos: 52.254 nuevas personas documentadas en
2004-2006 para un aumento de 305% desde
2003.
Algunos Ejemplos
de los Avances en la
Recuperación Social del
Territorio
En zonas como la Sierra Nevada de Santa Marta,
los pobladores de más de 20 caseríos de indígenas
y colonos en los municipios de Fundación, Ciénaga,
San Juan del Cesar, Pueblo Bello y Valledupar tuvie-
ron que convivir por más de 25 años con los grupos
armados ilegales. Hoy cuentan con la seguridad y el
apoyo de la fuerza pública acompañado con inver-
siones en salud, vías, educación, comunicaciones y
programas de seguridad alimentaria, en el marco de
las Siete Herramientas de Equidad, realizando nue-
vas inversiones por más de 25 mil millones de pesos
entre 2004 y 2005 y más de 20 mil millones progra-
madas para 2006. Además, en agosto de 2004 se
inauguró la Brigada número 10 con sede en Valledu-
par, cubriendo la mitad de la Sierra Nevada y en di-
ciembre del mismo año el Batallón de Alta Montaña
en Santa Clara, municipio de Fundación, y comenza-
rán a funcionar los nuevos juzgados de Pueblo Bello
y Dibulla. La recuperación social de este territorio
también ha permitido una nueva dinámica de circu-
lación de campesinos e indígenas en regiones como
la Sierra Nevada de Santa Marta, en donde después
de cuatro o cinco años de débil presencia del Estado,
se da la visita de funcionarios públicos que permiten
dinamizar los programas sociales.
Cartagena del Chairá es otro municipio con una
nueva dinámica gracias a la recuperación social del
territorio. El Gobierno Nacional entregó la sede del
Banco Agrario, la nueva estación de policía, se gra-
duaron 583 jóvenes y adultos capacitados por el
SENA y se están implementando los programas Fa-
milias en Acción y Reconversión Sociolaboral. Con
la llegada del Banco Agrario, tras 9 años de ausen-
cia por las acciones violentas de las FARC en 1996,
cuando atacó la estación de policía y la sede banca-
ria, se espera una nueva dinámica en el comercio y
el sector económico en general, que permita el desa-
rrollo social y económico de la localidad.

43
ESTUDIOS EN SEGURIDAD Y DEFENSA
Además de estos logros en la implementación de
políticas de Gobierno y Estado, los principales avan-
ces son aquellos relacionados con el fortalecimiento
de la gobernabilidad y el aumento de la conanza
de los ciudadanos en el Estado. Si bien estos dos
conceptos son difíciles de medir, se han producido
cambios positivos en la gobernabilidad13 producto
de la promoción de la participación ciudadana, la es-
tabilidad política y reducción de la violencia, la efec-
tividad de las políticas de Seguridad Democrática y
de Reactivación Social y Económica, sobretodo por
la credibilidad en el compromiso del Gobierno, y el
fortalecimiento del sistema judicial para la defensa
del Estado de Derecho.
Finalmente, la conanza producida por la recu-
peración social del territorio, a pesar de no haberse
medido, puede verse reejada en la realización de
eventos masivos como la Feria Ganadera de San Vi-
cente del Caguán después de tres años sin realizarse
por razones de orden público; o el retorno de 130
familias desplazadas en condiciones de seguridad,
voluntariedad y dignidad a los corregimientos de La
Loma, Caimanero y Corazón de Jesús de Bojayá en
julio de 2005, entre otros logros.
Retos principales para la
recuperación social del
territorio
El trabajo interinstitucional constante y coordi-
nado de acuerdo con el proceso de planeación del
CCAI, para el nuevo cuatrienio, debe apuntar a que
en la zonas de su intervención, no haya ninguna po-
sibilidad de que los grupos violentos y los narcotra-
cantes vuelvan a ejercer su poder perverso, no sólo
por la presencia sostenida del Estado, sino por el
empoderamiento libre y democrático de las comuni-
dades. Los principales retos para la consolidación de
la Política de Defensa y Seguridad Democrática y la
Recuperación Social del Territorio son:
13 Se comprende la gobernabilidad a partir de la denición del Banco Mun-
dial en KAUFMANN, D., KRAAY, A., y MASTRUZZI, M.; Governance Mat-
ters III: Governance indicators for 1996-2002; World Bank; 2003.
Consolidar la recuperación social del territorio en
los 53 municipios prioritarios.
Apoyar la recuperación social del territorio en los
corregimientos y centros poblados donde retor-
nan o llegan las FF.MM y la Policía Nacional.
Difundir la estrategia de coordinación interagen-
cial para la recuperación social del territorio en
municipios no prioritarios.
Conclusión
Tal como lo establece el documento Visión Co-
lombia 2019: II Centenario, la sociedad colombiana
tiene el reto de reformar la administración pública
con el propósito de enfrentar la creciente comple-
jidad institucional a partir de la coordinación inte-
ragencial. El gobierno Uribe ha comenzado este
proceso estableciendo el Centro de Coordinación
de Acción Integral, deniendo un nuevo modelo de
gestión pública que busca complementar la Política
de Seguridad Democrática a partir de la participa-
ción de entidades de Gobierno y de Estado que in-
forman, consultan, programan en paralelo y actúan
en conjunto; para garantizar la gobernabilidad, legi-
timidad y conanza de los ciudadanos de zonas afec-
tadas por la violencia logrando avances importantes
para un mayor control del territorio, una mayor mo-
vilidad de la población y un mayor fortalecimiento
institucional a partir de la presencia del Estado y la
provisión de bienes y servicios sociales en el marco
de la recuperación social del territorio.
1.
2.
3.
En zonas como la Sierra Nevada
de Santa Marta, los pobladores de
más de 20 caseríos de indígenas
y colonos en los municipios de
Fundación, Ciénaga, San Juan del
Cesar, Pueblo Bello y Valledupar
tuvieron que convivir por más de
25 años con los grupos armados
ilegales.

44 Edición Nº 3 // Julio de 2007
// La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática
De esta manera, la acción interagencial desde el
Centro de Coordinación de Acción Integral se ha con-
vertido en el arma secreta de la Política de Seguridad
Democrática en concordancia con las instrucciones
del presidente Uribe para quien “seguridad e inver-
sión social no son excluyentes, ambas tienen que ir de
la mano”. Ahora corresponde asegurar la sostenibi-
lidad de este modelo de coordinación interagencial
abriendo la discusión sobre sus avances, benecios
y los ajustes que deben realizarse con el n de con-
solidar la presencia del Estado y gobernabilidad en
todo el territorio.
NOTA: Este documento está actualizado a diciembre 31
de 2006.
Bibliografía
1. ADATI SNEJU, E. K. y MARCOS DE QUEIROZ, A.; Eixos
de (in) tegração nacional e os impactos sobre o desen-
volvimento regional brasileiro; http://www.alfa.br/revis-
ta/pdf/2eco.pdf.
2. BARDACH, Eugene; Getting agencies to work together:
the practice and theory of managerial craftsmanship;
Brookings Institute; 1998; Pág. 164-199.
3. BRASIL EM AÇÃO, Resultados no Primeiro Ano; www.
planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/BRACAO.
4. Constitución Política de Colombia 1991.
5. DESAI, Sunil B.; Solving the interagency puzzle; http://
www.policyreview.org/feb05/desai_print.html. Febrero
2005.
6. Informe de Gestión Centro de Coordinación de Acción
Integral Abril 2006, Presidencia de la República.
7. KAUFMANN, D., KRAAY, A., y MASTRUZZI, M.; Gover-
nance Matters III: Governance indicators for 1996-2002;
World Bank; 2003OSBORNE, David y GAEBLER, Ted;
Reinventing Government; how entrepreneurial spirit is
transforming the public sector; Addison – Wesley; 1992.
8. Ley 489 de 1998.
9. MORGAN, Gareth; Imágenes de la Organización; México;
Alfaomega; 1995.
10. PARDO, Rafael; La Historia de las guerras; Editorial B de
Colombia; Bogotá; 2004; Pág. 412 y 501.
11. RAACH, George T. y KASS, Ilana; National power and
the interagency process; Joint Force Quarterly; Verano de
2005.
12. TUCKER, David; RMA and the Interagency: Knowledge
and Speed vs. Ignorance and Sloth; Parameters, Otoño
2000; Págs. 66-76.
Hallazgo
Población en edad escolar
por fuera del sistema
educativo
Compromiso
Apoyo a la gestión de
ampliación de 1.650
nuevos cupos en educación
básica y media en 2004.
Meta PND Cobertura en educación
básica y media.
Indicador
Número de nuevos
cupos generados para la
educación básica y media.
Unidad de medida Cupos
Cuanticación del
compromiso 1.650
Avance acumulado
del compromiso 1.650
Pendiente del
compromiso 0
Costo estimado
(miles de pesos) $825.000
Valor ejecutado $825.000
Valor por ejecutar $0
Fuente recursos SGP - Depto
Entidad responsable
CCAI MEN
Tiempo de
realización
Inicio 01/05/2004
Finalización ND
Fecha de ingreso
compromiso 01 / 05 / 2004
Fecha de
actualización 20 / 12 / 2004
Observaciones
Estado actual
Anexo Nº 1