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Il finanziamento delle università

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Questo capitolo ha l'obiettivo di analizzare l'ammontare e i criteri di allocazione fra le sedi del finanziamento del sistema universitario nazionale nel corso degli ultimi anni. Al tempo stesso ha l'obiettivo di valutare – almeno in parte-l'impatto di queste regole, soprattutto da un punto di vista territoriale. Le principali conclusioni cui si giunge sono le seguenti. Sin dalla nascita (1993), il Fondo di Finanziamento Ordinario delle università (FFO) presenta alcune contraddizioni di fondo: esso consolida lo status quo dell'allocazione di fondi alla università, attraverso la definizione della cosiddetta " quota storica " ; si presenta come veicolo di finanziamento omnibus all'interno del quale fare ricadere sia gli interventi per il funzionamento sia allocazioni " premiali " , ponendo le premesse per una perniciosa mescolanza di ambiti fra loro assai diversi. Fino al 2008 la dimensione del fondo cresce, e la ripartizione non mostra grandi squilibri, anche se aumentano le quote relative degli atenei del Nord e del Sud, rispetto a quelli del Centro e delle Isole. Con i provvedimenti presi a partire dal 2008, ed in particolare con la c.d. " riforma Gelmini " (L. 240/2010), il quadro cambia. L'investimento pubblico nelle università si riduce drasticamente. Il FFO diminuisce notevolmente fino a tornare, in valori reali, ai livelli di metà anni Novanta. Sul totale delle entrate degli atenei diminuisce sensibilmente il peso delle risorse attribuite dal MIUR (e in particolare del FFO), a vantaggio della contribuzione studentesca e di finanziamenti di soggetti terzi, specie privati. Questo cambiamento produce un significativo impatto territoriale, perché colpisce in particolare le università collocate nelle aree meno ricche del paese. Il FFO, in forte contrazione, viene poi ripartito in modo assai diverso rispetto al passato. Viene suddiviso, principalmente, in una " quota base " del finanziamento, fortemente decrescente in valore assoluto e come peso sul totale, e in una " quota premiale", crescente. La definizione e l'utilizzo dei criteri " premiali " (il cui peso arriva al 20% del FFO nel 2015) segue un indirizzo opposto a quello raccomandato dalla European University Association per questo tipo di interventi. In un quadro di forte riduzione del finanziamento complessivo, i criteri non svolgono una funzione " premiale " (aumento delle risorse per gli atenei ritenuti " virtuosi ") ma determinano solo una diversa modulazione dei tagli imposti dalle scelte complessive di finanziamento. La stessa definizione di " premiale " appare discutibile: si tratta di una scelta discrezionale di differenti criteri di riparto. Fra il 2008 e il 2015 vengono utilizzati 23 indicatori diversi, che cambiano – in misura rilevante-tutti gli anni. Sono sempre definiti univocamente dal Ministero anno per anno, dopo aver avuto a disposizione i relativi dati degli atenei. Il sistema è barocco: nel 2015, per stabilire l'allocazione dell'intero FFO vengono variamente combinati 52 dati per ogni università. Molti di questi indicatori sono influenzati dalle condizioni dei contesti in cui si collocano le università: non a caso sono stati talvolta introdotti correttivi " territoriali " , ma di modesto impatto. Molti – come quelli relativi alla " qualità " della ricerca – sono influenzati, oltre che dalle modalità di calcolo, anche dalle dotazioni di partenza, umane e strumentali, degli atenei. La quota base di finanziamento scende dai 6,7 miliardi del 2008 ai 4,9 del 2015. A partire dal 2014 una percentuale crescente (25% nel 2015) della quota base è attribuita non più con rife-rimento ai dati del passato (" storici ") ma calcolando il " costo standard di formazione per studen-te in corso ". Tale modifica appare opportuna, alla luce delle distorsioni evidenti del finanziamen
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XII. Il finanziamento delle università
di Antonio Banfi e Gianfranco Viesti
1. Introduzione.
Questo capitolo ha l’obiettivo di analizzare l’ammontare e i criteri di allocazione fra le sedi
del finanziamento del sistema universitario nazionale nel corso degli ultimi anni. Al tempo stesso
ha l’obiettivo di valutare – almeno in parte - l’impatto di queste regole, soprattutto da un punto di
vista territoriale. Le principali conclusioni cui si giunge sono le seguenti. Sin dalla nascita (1993), il
Fondo di Finanziamento Ordinario delle università (FFO) presenta alcune contraddizioni di
fondo: esso consolida lo status quo dell’allocazione di fondi alla università, attraverso la
definizione della cosiddetta “quota storica”; si presenta come veicolo di finanziamento omnibus
all’interno del quale fare ricadere sia gli interventi per il funzionamento sia allocazioni “premiali”,
ponendo le premesse per una perniciosa mescolanza di ambiti fra loro assai diversi. Fino al 2008
la dimensione del fondo cresce, e la ripartizione non mostra grandi squilibri, anche se aumentano
le quote relative degli atenei del Nord e del Sud, rispetto a quelli del Centro e delle Isole.
Con i provvedimenti presi a partire dal 2008, ed in particolare con la c.d. “riforma
Gelmini” (L. 240/2010), il quadro cambia. L’investimento pubblico nelle università si riduce
drasticamente. Il FFO diminuisce notevolmente fino a tornare, in valori reali, ai livelli di metà
anni Novanta. Sul totale delle entrate degli atenei diminuisce sensibilmente il peso delle risorse
attribuite dal MIUR (e in particolare del FFO), a vantaggio della contribuzione studentesca e di
finanziamenti di soggetti terzi, specie privati. Questo cambiamento produce un significativo
impatto territoriale, perché colpisce in particolare le università collocate nelle aree meno ricche
del paese.
Il FFO, in forte contrazione, viene poi ripartito in modo assai diverso rispetto al passato.
Viene suddiviso, principalmente, in una “quota base” del finanziamento, fortemente decrescente
in valore assoluto e come peso sul totale, e in una “quota premiale", crescente. La definizione e
l’utilizzo dei criteri “premiali” (il cui peso arriva al 20% del FFO nel 2015) segue un indirizzo
opposto a quello raccomandato dalla European University Association per questo tipo di
interventi. In un quadro di forte riduzione del finanziamento complessivo, i criteri non svolgono
una funzione “premiale” (aumento delle risorse per gli atenei ritenuti “virtuosi”) ma determinano
solo una diversa modulazione dei tagli imposti dalle scelte complessive di finanziamento. La
stessa definizione di “premiale” appare discutibile: si tratta di una scelta discrezionale di differenti
criteri di riparto.
Fra il 2008 e il 2015 vengono utilizzati 23 indicatori diversi, che cambiano – in misura
rilevante - tutti gli anni. Sono sempre definiti univocamente dal Ministero anno per anno, dopo
aver avuto a disposizione i relativi dati degli atenei. Il sistema è barocco: nel 2015, per stabilire
l’allocazione dell’intero FFO vengono variamente combinati 52 dati per ogni università. Molti di
questi indicatori sono influenzati dalle condizioni dei contesti in cui si collocano le università: non
a caso sono stati talvolta introdotti correttivi “territoriali”, ma di modesto impatto. Molti – come
quelli relativi alla “qualità” della ricerca – sono influenzati, oltre che dalle modalità di calcolo,
anche dalle dotazioni di partenza, umane e strumentali, degli atenei.
La quota base di finanziamento scende dai 6,7 miliardi del 2008 ai 4,9 del 2015. A partire
dal 2014 una percentuale crescente (25% nel 2015) della quota base è attribuita non più con rife-
rimento ai dati del passato (“storici”) ma calcolando il “costo standard di formazione per studen-
te in corso”. Tale modifica appare opportuna, alla luce delle distorsioni evidenti del finanziamen-
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to storico, anche se può produrre fenomeni negativi, anche di abbandono degli studi. La modalità
di calcolo del costo standard andrebbe rivista; riferendosi esclusivamente agli studenti “regolari”,
sfavorisce gli atenei collocati in contesti deboli, nei quali le competenze medie degli immatricolati
sono più contenute e i tempi di laurea maggiori. Non a caso viene inserito un correttivo “territo-
riale”. Ma esso si rivela ancora una volta di impatto assai modesto.
L’impatto di queste norme ha avuto effetti drammatici per molti atenei. In linea generale
esse hanno relativamente “protetto” gli atenei del Nord del paese (ma non tutti), il cui complessi-
vo FFO scende solo del 4,3% fra il 2008 e il 2015. Ben più severi sono stati i tagli per le università
del Centro e del Sud (quasi del 12%) e soprattutto per quelle delle Isole, il cui finanziamento si è
ridotto di oltre un quinto, sempre a valori correnti. Nel giro di sette anni, l’Università di Messina
ha avuto un taglio del 22,7%; il FFO di Roma-Sapienza si è ridotto di 106 milioni. Nell’insieme i
grandi atenei sono stati colpiti più dei piccoli.
Sempre nello stesso periodo, in un quadro in cui il personale docente delle università si è
parallelamente, drasticamente ridotto, le possibilità per i singoli atenei di sostituire i docenti usciti
dal servizio (turnover) si sono differenziate. Esse sono infatti state fatte dipendere da complicati,
e ancora una volta mutevoli, indicatori di natura finanziaria: con una scelta politica di grande rile-
vanza sono stati premiati in modo particolare gli atenei con il maggiore gettito dalla tassazione
studentesca. Il turnover, complessivamente modesto, è stato asimmetrico fra sedi: fra il 2012 e il
2015 in alcune si è aggirato intorno al 10%; in altre ha superato il 100%. Ancora una volta queste
norme hanno colpito in modo particolare gli atenei del CentroSud.
Tutte queste scelte hanno un effetto cumulativo. Ciascuna rinforza l’altra, determinando nel
tempo effetti sempre nella stessa direzione e di intensità crescente. Ha messo ormai già in discus-
sione la complessiva offerta formativa di molti atenei del CentroSud (e di alcuni, periferici, del
Nord). L’analisi condotta in questo capitolo suggerisce in conclusione un deciso ripensamento di
questi meccanismi. In particolare viene suggerito il ripristino di una sufficiente quota di finanzia-
mento per tutti gli atenei, a copertura delle funzioni di didattica e di ricerca di base, con riferimen-
to ad un criterio di costo standard (corretto rispetto a quello utilizzato), stabile nel tempo; subor-
dinata a garanzie e verifiche sulla qualità dell’insegnamento. E l’allocazione di risorse aggiuntive,
finalizzate per le grandi priorità di ricerca del paese, sulla base di criteri di valutazione della ricer-
ca, ovvero, assai più semplicemente, utilizzando meccanismi competitivi.
2. La nascita del Fondo di finanziamento ordinario.
La legge istitutiva del FFO, già nel 1993, mostra le tracce di alcune incoerenze e della
mancanza di una visione complessiva del sistema di finanziamento. Infatti, se da un canto si
procede a consolidare lo status quo (attraverso la quota base, detta altrimenti quota storica), si
prevede poi una quota di “riequilibrio”, allocata secondo una pluralità di criteri. Criteri che
lasciano intendere, in nuce, la volontà del policy maker di adottare strumenti lato sensu valutativi,
quali ad esempio il raggiungimento di “obiettivi di qualificazione della ricerca” (l. 537/1993, art. 5
c. 3). Il legislatore, come si vede, si esprime in termini molto vaghi, ma in tal modo prepara la
strada per successivi interventi.
Per certi versi, si direbbe che nel 1993 non si sia avuto il coraggio di intervenire in modo
deciso sul governo del sistema, limitandosi a rinviare il problema, con il risultato di contribuire a
consolidare ulteriormente le criticità e di rendere più dolorosi gli interventi successivi. D’altra
parte, ed è questo un punto particolarmente importante, la legge istitutiva del FFO consolida un
equivoco fondamentale, che ancora oggi caratterizza il governo dal centro del sistema
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dell’università e della ricerca: infatti, la quota base di riparto avrebbe dovuto essere assegnata
anche sulla base di criteri quantitativi o qualitativi in qualche modo connessi alla performance degli
atenei, in particolare (ma non solo) in materia di ricerca. Tuttavia ciò è in contraddizione con la
natura stessa di un fondo destinato al “finanziamento ordinario”. L’errore, insomma, è quello di
far ricadere in un unico contenitore fondi necessari al “funzionamento” e fondi che avrebbero
potuto avere una natura in qualche modo “premiale”.
Tutto ciò deriva anche dal fatto che, nel nostro ordinamento, i docenti universitari hanno
istituzionalmente sia compiti di didattica che di ricerca: e poiché una larghissima parte del FFO è
destinato già allora a coprire i costi del personale, con la l. 537/1993 si pongono le precondizioni
per una perniciosa confusione fra ambiti diversi: costo e sostenibilità del personale, qualità della
ricerca, qualità della didattica. Meglio sarebbe stato, fin da allora, prevedere due diversi canali di
finanziamento: uno destinato, appunto, alle spese ordinarie; un altro, con funzione premiale e
incentivante, destinato a un’allocazione il più possibile efficace dei fondi per la ricerca.
Nel 1993 si sceglie, purtroppo, di non distinguere obiettivi e strumenti per il loro
raggiungimento: una scelta che ha segnato il sistema fino ad oggi. D’altra parte, consolidando la
quota “storica” in assenza di un’analisi complessiva, si pongono le premesse affinché la gestione
del sistema universitario passi in primo luogo attraverso una ridefinizione della principale voce di
costo, ossia quello per il personale: cosa che è puntualmente avvenuta e ancora una volta in
modo generalizzato e in assenza di un quadro complessivo capace di assicurare un governo
consapevole e mirato (Paleari et al, 2014). Fino al 2008 i criteri di allocazione del FFO subiscono
diversi mutamenti, nel tentativo di introdurre dinamiche “virtuose” anche di carattere competitivo
e di sterilizzare gli squilibri determinati dalla “quota storica”. In questo quadro sono elaborati
diversi modelli di allocazione, che tuttavia non sfuggono al problema dell’assimilazione in un
unico contenitore di aspetti fra loro assai eterogenei.
Complessivamente il FFO, espresso a valori correnti, cresce da 4,6 miliardi nel 1996 a 7,2
miliardi nel 2008
1
(+55,1% a valori correnti). Ad esito dei diversi indicatori di riparto utilizzati
l’incremento è maggiore nelle circoscrizioni Nord e Sud, rispetto al Centro e soprattutto alle
Isole. Per valutare questi dati si può confrontare il peso percentuali delle quattro circoscrizioni
sulle allocazioni FFO del 1996 e del 2008 con quello sul totale degli studenti (tab. 1).
Tabella 1. Allocazioni FFO, 1996 e 2008 (valori in milioni).
FFO Composizioni percentuali
1996 2008
V
aria
zione
FFO
1996
FFO
2008
iscritti
1996
iscritti
2008
Nord 1726 2927 70 37,3 40,8 40 36,9
Centro 1289 1840 43 27,8 25,6 26,4 25,2
Sud 958 1554 62 20,7 21,6 21,1 25,7
Isole 656 858 31 14,2 12 12,5 12,3
Italia 4629 7179 55 100 100 100 100
Fonte: Fiegna (2009) e dati MIUR
Si scopre così che le regioni del Nord partono da una situazione in cui il loro FFO è
inferiore al peso sul totale studenti e arrivano nel 2008 con una situazione invertita. Il contrario
accade alle Isole, che ricevono nel 1996 una quota FFO maggiore rispetto alla loro quota studenti
e nel 2008 una quota lievemente inferiore. Inalterata la situazione del Centro, con una quota FFO
1
I dati sono tratti da Fiegna (2009), e si riferiscono a 59 atenei statali.
280
lievemente superiore, mentre il Sud vede accrescere lo scarto negativo – a causa del forte
aumento del numero degli iscritti fra la quota FFO e il peso sul totale degli studenti. Se si
prende il rapporto FFO/studenti come indicatore di massima, quindi, al 2008 gli atenei del Nord
appaiono mediamente sovrafinanziati e quelli del Sud sottofinanziati
2
. Ma il sistema presenta
grandi disparità fra atenei, anche all’interno delle circoscrizioni (Banfi e Viesti 2015). A fronte di
un valore medio nazionale di 4.284 euro per studente si va dai 15.374 dell’Università per Stranieri
di Siena ai 2.192 di Napoli Parthenope; il Politecnico di Milano riceve 5.770 euro per studente,
quello di Torino 4.653 e quello di Bari 3.538. Ricevono un finanziamento per studente superiore
alla media italiana l’80% degli atenei al Nord, il 62,5% al Centro, il 40% nelle Isole e il 12,5% al
Sud.
3. La riforma Gelmini.
Le grandi trasformazioni degli ultimi anni hanno inizio con la legge 133/2008 (Tremonti)
che riduce drasticamente le risorse per il sistema universitario. Segue la “Riforma Gelmini”
approvata a fine 2010. Nata – nelle intenzioni dichiarate per assicurare una buona autonomia
universitaria, si traduce in un provvedimento per molti profili iper-regolante e centralizzatore. La
nascita dell’Agenzia Nazionale di Valutazione, destinata ad avere un ruolo determinante per quel
che concerne il finanziamento del sistema, comporta poi uno svuotamento delle responsabilità e
del ruolo di indirizzo politico del Ministero, contribuendo così ad accentuare, almeno per certi
versi, la crisi del sistema.
La complessa struttura, che comprende accreditamento, valutazione nazionale, ma anche
ridefinizione delle procedure di autovalutazione operate dagli atenei si accompagna
all’introduzione di meccanismi incentivanti e disincentivanti, finalizzati appunto al
raggiungimento degli obiettivi. Ciò non poteva che passare per una riformulazione della
composizione del FFO. Inizia dunque a prendere forma un articolato sistema centralizzato che
vede al suo vertice il Ministero, responsabile della programmazione strategica; quindi l’ANVUR,
incaricata di definire indicatori e di svolgere esercizi di valutazione; e infine gli atenei, la cui
autonomia viene regolata attraverso l’indicazione di obiettivi, incentivi e disincentivi.
Si tratta di una serie estremamente complessa di prescrizioni, miranti a costruire una sorta
di gabbia all’autonomia universitaria, evidentemente ritenuta un pericolo tanto sotto il profilo
dell’efficienza nella didattica e nella ricerca, quanto sotto il profilo della stabilità economico-
finanziaria. Un quadro reso ulteriormente complesso dal gran numero di provvedimenti attuativi
previsti dalla legge di riforma: oltre quaranta, diversi dei quali toccano direttamente la questione
del finanziamento. Ora, al di là della qualità intrinseca della legislazione fin qui esaminata, di cui è
evidente la macchinosa iper-regolazione e l’ispirazione centralizzatrice
3
, vale la pena di
soffermarsi su di un punto specifico: l’azione di controllo esercitata sugli atenei e destinata a
2
I dati sull’FFO per studenti per atenei e circoscrizioni sono in Banfi e Viesti (2015), tav. 15. Il valore per le
circoscrizioni Sud e Isole, lì non presentato, è rispettivamente di 3616 e 4236 euro.
3
Una scelta, peraltro, decisamente contrastante con le prime prese di posizione in materia da parte dell’allora
Ministro. Si vedano ad es. le dichiarazioni del 2008, rese alla Commissione Cultura della Camera dei Deputati: “Si
prospettano due possibilità. O una gestione più fortemente centralizzata del sistema universitario, con regole uguali
per ogni ateneo, ogni professore, ogni ricercatore; oppure, prendendo atto delle diversità presenti tra i singoli Atenei
e centri di Ricerca, porre le condizioni per valorizzarne la specificità. La seconda opzione, analogamente a quanto
avviene in molti paesi caratterizzati da sistemi universitari di eccellenza, ci sembra quella da sostenere.” Testo
disponibile a questo indirizzo: http://popolari-liberali.blogspot.it/2008/06/universit-e-ricerca-gli-indirizzi-del.html.
281
influenzare in modo rilevante il finanziamento si fonda sull’applicazione di una pluralità di
indicatori (o modelli) quantitativi, relativi a dati tra loro non omogenei, la cui definizione è
demandata all’ANVUR. Alla complessità normativa, si aggiungono gli oneri non irrilevanti
che derivano dall’esigenza di raccogliere i dati, elaborare e validare indicatori.
Tali operazioni sebbene a prima vista possano apparire di carattere tecnico hanno in
realtà ricadute “politiche” di grande rilievo. Il che ci conduce a un ulteriore problema, che merita
di essere segnalato. La creazione di una Agenzia nazionale di valutazione non fu idea del Ministro
Gelmini: l’idea, in effetti era di Luciano Modica
4
, che nel febbraio del 2006 propose l’istituzione
di una “Autorità”:
5
l’Agenzia (non più un’autorità, dunque) venne istituita con la finanziaria 2007,
6
ma rimase per una serie di motivi non operativa fino al maggio del 2011.
Non è questa la sede dove approfondire la complessa vicenda della genesi dell’ANVUR,
7
ma vale comunque la pena di ricordare che anche in questo caso il Ministro Gelmini inizialmente
si oppose all’Agenzia, definita come “una costosissima struttura ad alto tasso di burocrazia e
rigidità”.
8
Ciononostante, essa è divenuta, come si è visto, una delle colonne portanti della l.
240/2010: il risultato è che il cumulo di compiti, tanto vari quanto ampi, attribuiti all’Agenzia, in
combinazione con il cattivo disegno istituzionale della medesima (Banfi 2013), hanno finito per
mettere in discussione alcuni dei principi stessi della legge di riforma, in particolare quando essa
afferma che al Ministero spetta un’attività di pianificazione strategica e di indirizzo mentre
all’ANVUR spetta il compito di “verificare e valutare i risultati”. Il Ministero competente è parso
negli ultimi anni sostanzialmente svuotato di capacità di indirizzo a favore dell’Agenzia che
attraverso la propria azione “tecnica” sembra sempre più essere il vero centro decisionale, capace
di orientare l’intero sistema (Barbati 2014). Tutto ciò è conseguenza non solo dell’impianto della l.
240/2010, ma anche dei provvedimenti attuativi.
Inoltre, con la messa a regime dell’ANVUR e l’avvio dell’esercizio di valutazione nazionale
(VQR), i risultati della valutazione iniziano ad avere un impatto significativo (e crescente nel
tempo) sull’allocazione del FFO. Tuttavia, le modalità con le quali l’esercizio è costruito (si veda
anche il capitolo 9), imitando, ma con importanti differenze, il RAE/REF del Regno Unito,
lasciano spazio a diversi dubbi: essi riguardano sia l’adozione di automatismi che si traducono in
una deresponsabilizzazione del decisore politico, sia la scelta di adottare soluzioni tecniche non
sufficientemente robuste, distanziandosi significativamente dai modelli di riferimento ai quali ci si
era voluti richiamare.
Con le decisioni degli ultimi anni sono emerse alcune evidenti criticità relative agli
strumenti di valutazione che dovrebbero assicurare la corretta allocazione della quota premiale del
fondo. La questione, peraltro, è divenuta ormai molto rilevante, poiché, come si vedrà più avanti,
una precisa scelta politica ha indotto il policy maker a intraprendere una strada di fortissimo
incremento della quota premiale sul totale. La VQR (anche a causa delle previsioni della l.
240/2010 e dell'antica propensione per “formule” o “modelli” più o meno automatici) è divenuta
la fonte di automatismi aventi effetti diretti sul finanziamento del sistema, scavalcando, o forse
meglio sarebbe dire deresponsabilizzando il policy maker.
4
Già Presidente della CRUI quindi senatore e successivamente sottosegretario al Ministero dell’Università e della
Ricerca.
5
http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00176900.pdf
6
L. 286/2006, art. 2 c. 138 ss.
7
Sul punto si veda la dettagliata ricostruzione di R. Rubele, Appunti per una storia dell’ANVUR, disponibile al seguente
indirizzo: http://www.roars.it/online/author/renzorubele/ .
8
http://www.repubblica.it/2008/06/sezioni/scuola_e_universita/servizi/gelmini/audizione-camera/audizione-
camera.html
282
Se la formula o il modello indicano che l'allocazione deve procedere in una certa maniera, la
scelta politica viene mascherata da scelta tecnica, la cui ultima giustificazione sta nel fatto che essa
favorirebbe la “competizione” fra le sedi universitarie e il “merito”. Il decisore politico
sembrerebbe essersi affidato a occhi chiusi ai risultati forniti dai tecnici; anzi ha provveduto a
incrementare ulteriormente le dimensioni della quota premiale, accentuando gli effetti distorsivi
dell’esercizio di valutazione
9
. Tuttavia i criteri che saranno documentati nelle pagine seguenti
discendono da scelte politiche molto importanti, seppur mai rese esplicite e, come detto,
mascherate da esercizi “meritocratici”; con conseguenze di estrema rilevanza sugli assetti del
sistema universitario italiano, anche e soprattutto nella dimensione territoriale; e sulle stesse
prospettive di sviluppo a lungo termine delle regioni italiane, stante il ruolo di grande importanza
svolto dal sistema dell’università. E’ molto interessante notare che, pur essendosi susseguiti fra il
2008 e il 2015 governi di colore politico molto diverso, queste scelte politiche non sono mai
mutate: come se si fosse definito un “pensiero unico” sul governo dell’università e non si trattasse
che di applicarlo.
4. Tendenze recenti d’insieme del finanziamento delle università.
Come mostrato in uno dei Box di questo stesso Rapporto, il finanziamento dell’università è
in Italia su livelli molto più bassi che negli altri paesi avanzati. La tendenza della spesa per
l’università è poi negativa, al contrario di quanto accade altrove
10
. L’ammontare complessivo delle
risorse che il Paese dedica all’istruzione avanzata è frutto di scelte politiche rinnovate di anno in
anno, nell'ambito delle leggi di bilancio (scelte spesso, purtroppo, di corto respiro) ed è stato
fortemente influenzato negli ultimi anni anche dall’adozione di drastiche misure di contenimento
della spesa pubblica. Tuttavia i tagli apportati al finanziamento delle università sono stati, negli
ultimi anni, assai maggiori rispetto alle altre voci di spesa pubblica.
La tabella 2, presenta il totale delle entrate delle università italiane fra il 2000 e il 2012, in
euro correnti
11
. Come si vede, le entrate totali sono cresciute da circa 9 miliardi nel 2000 fino a
13,5 miliardi nel 2008; negli anni successivi c’è stato un costante calo, fino ai 12,9 miliardi del
2012. Vi è stata una importante modifica delle fonti di finanziamento: una riduzione della
componente pubblica a favore di quella privata
12
; aumentano in particolare le risorse provenienti
dalla contribuzione degli studenti e da vari soggetti diversi dal Ministero (MIUR); si assiste altresì
ad una riduzione del peso del FFO rispetto al totale.
9
Così pure, non si può tacere l'allarme per la diffusa tendenza – da parte di non pochi atenei e dipartimenti – a
utilizzare gli esiti della VQR, che pure è una valutazione di strutture e non di individui, per fini diversi da quelli propri
dell'esercizio di valutazione nazionale, fra i quali il reclutamento e gli avanzamenti di carriera: tutto ciò contro gli
stessi indirizzi chiaramente espressi dall'Agenzia. Relazione Finale VQR, parte prima pag. 9: “l’ANVUR sottolinea
che i risultati della VQR non possono e non devono essere utilizzati per valutare i singoli soggetti”.
10
Dati più ampi sono presentati in Viesti (2015) e possono essere tratti dall’Education at a glance dell’Ocse. Molto
aggiornati sono i dati comparati di Euridyce sulle spese per l’istruzione, disponibili su
http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/index_en.php, e del Public Funding Observatory della European
University Association, su http://www.eua.be/activities-services/projects/eua-online-tools/public-funding-
observatory-tool.aspx
11
Non sono disponibili dati più aggiornati.
12
Questo è come confermato, anche in comparazione internazionale, dall’OCSE (2014).
283
Tabella 2. Entrate delle università statali italiane (miliardi).
FFO finalizzate da MIUR Finalizzate da al-
tri soggetti Contributive Altre Totale
2000 5,6 1,2 0,9 1 0,4 9,1
2004 6,5 1 1,5 1,4 0,6 11
2008 7,4 1,1 2,4 1,6 1,1 13,6
2012 6,9 1,1 2,3 1,8 0,8 12,9
Fonte: Anvur (2014)
E’ interessante analizzare separatamente le quattro principali voci di entrata presenti in
tabella. Il FFO rimane la componente principale delle entrate
13
; fra il 2000 e il 2008 cresce, ma il
suo peso sulle entrate complessive decresce già sensibilmente, passando dal 61,3% al 54,3% del
totale. Dopo il 2008 si contrae anche in termini nominali e rispetto al totale delle entrate nel 2012
vale solo il 53,7% del totale. Le entrate “finalizzate” provenienti dal MIUR hanno un andamento
stazionario in termini nominali, intorno a 1,1 miliardi di euro; ciò porta il loro peso a decrescere
dal 12,8% del 2000 all’8,6% del 2012. Complessivamente quindi, nei 12 anni, le risorse
provenienti dal MIUR scendono dal 71,4% al 62,3% delle entrate totali. Un recente rapporto
della European University Association EUA (Claeys-Kulik e Estermann 2015, figura 3) mostra
che ormai l’Italia è fra i paesi europei in cui la percentuale di entrate delle università derivanti dal
finanziamento pubblico (rispetto alle tasse degli studenti e a “finanziamenti addizionali”) è più
bassa; l’Italia è superata solo da Olanda, Irlanda e Inghilterra.
La contribuzione studentesca, invece, quasi raddoppia fra il 2000 e il 2012, come effetto
tanto di un aumento del numero di studenti (in particolare nella prima parte del periodo
esaminato, si veda il capitolo 3), quanto di un aumento delle tasse universitarie (in particolare
nella seconda parte del periodo: si veda il Box 3). Come illustrato più avanti, vi è stato un netto
cambio di indirizzo politico: da disposizioni che tendono a limitare il peso delle tasse universitarie
sulle entrate degli atenei si passa a disposizioni che premiano le università che riescono ad
incassare più tasse. La contribuzione studentesca passa così dal 10,8% al 13,7% delle entrate
totali.
Un'altra voce che mostra un forte aumento è quella delle “entrate finalizzate da altri
soggetti”, diversi dal MIUR. Si tratta di una voce composita, che raggruppa sia risorse provenienti
da altre componenti del settore pubblico, quali Regioni o enti locali (particolarmente rilevanti
specie quando si tratta di enti autonomi o a statuto speciale), sia risorse provenienti da soggetti
esterni al perimetro pubblico, come le Fondazioni di origine bancaria, o direttamente dalle
imprese. Include sia risorse acquisite su base competitiva (ad esempio partecipando a bandi
dell’Unione Europea), sia risorse allocate su base discrezionale. Ad esempio, le Fondazioni di
origine bancaria hanno distribuito nel 2014 (ACRI 2015) 235 milioni per “educazione, istruzione
e formazione” e “ricerca e sviluppo” (e cifre ben superiori negli anni precedenti: 469 milioni nel
2008, anno di massima spesa); non è disponibile la cifra per le sole università, né la distribuzione
territoriale specifica: ma l’insieme delle erogazioni delle Fondazioni per il 2014 è andato per il
70,6% al Nord, per il 22,7% al Centro e per il 6,8% a Sud e Isole. Inoltre, non va dimenticato il
ruolo del Ministero della Salute, laddove gli atenei comprendono strutture di area medica.
Nell’insieme queste entrate accrescono il loro peso dal 10,1% al 18%.
13
Il dato è lievemente maggiore di quello presentato nella tabella 1, riferito solo ai principali 59 atenei statali.
284
Il sensibile mutamento della composizione delle entrate ha già di per sé un effetto
asimmetrico a livello territoriale. Infatti, sia le entrate contributive sia quelle finalizzate (da parte
di soggetti diversi dal MIUR) appaiono molto più squilibrate rispetto alle allocazioni del FFO.
Dati dell’Anvur (2014) mostrano che le entrate contributive (normalizzate per il numero di
docenti o per il numero di studenti) sono al Centro circa il 75% del valore del Nord, e nel
Mezzogiorno fra il 50% e il 60% (a seconda della ponderazione). Le entrate finalizzate da altri
soggetti sono intorno all’80% del valore del Nord nella circoscrizione centrale, fra il 70 e l’80%
nelle Isole e poco più della metà nel Mezzogiorno continentale. Così, se si compara la media delle
entrate totali delle università nel quadriennio 2000-04 con quelle del quadriennio 2009-12
14
, si
vede che si ha un consistente calo relativo delle regioni del Centro e del Mezzogiorno
continentale rispetto a quelle del Nord (tabella 3).
Tabella 3. Totale entrate (Nord = 100) 2000 – 2012.
per docente per studente
2000-04
NORD-OVEST 106,1 107,9
NORD-EST 94 92,6
CENTRO 98,3 96,4
SUD 98,7 75,2
ISOLE 81,3 73,8
2009-12
NORD-OVEST 100,7 99,1
NORD-EST 99,3 101
CENTRO 84,9 90,8
SUD 85,5 66,5
ISOLE
83,8
76,8
Fonte: Anvur (2014), tabb. 1.2.1.5./6
5. I criteri di allocazione del FFO 2008-15 e la quota “premiale”.
Con questo quadro in mente, si può analizzare più approfonditamente l’andamento e
l’allocazione fra atenei del FFO. La tabella 4 ne mostra i valori totali, a prezzi correnti e costanti
15
,
fra il 2001 e il 2015. La riduzione ha avuto inizio nel 2009, a seguito del D.L. 112/2008, opera
dell’allora ministro Tremonti e che prevedeva tagli fra il 2009 e il 2013 – pari a un miliardo e
quattrocentoquaranta milioni: tagli che in parte sono stati applicati e in parte di volta in volta
rinviati o mitigati con provvedimenti tampone una tantum. La riduzione comunque registrata fra il
massimo e il minimo (2013) è dell’8,6% a prezzi correnti, del 22,5% a prezzi costanti.
Tabella 4. Fondo di Finanziamento Ordinario, 2001-15
prezzi correnti prezzi costanti
2001 6010 6626
2002 6064 6513
14
Sempre dati Anvur (2014), e cifre ponderate per il numero dei docenti e degli studenti per ogni circoscrizione.
15
Il valore del FFO a prezzi correnti, tratto dal Anvur (2014) e dai decreti del Miur, è stato deflazionati con l’indice
dei prezzi al consumo dell’Istat, base 2005=100; per il 2015 si è usato l’indice dei prezzi del 2014.
285
2003 6159 6436
2004 6452 6597
2005 6894 6894
2006 7011 6860
2007 7169 6873
2008 7351 6806
2009 7274 6686
2010 7157 6471
2011 6833 6004
2012 6547 5572
2013 6341 5329
2014 6830 5725
2015 6572 5508
Fonte: Elaborazioni su dati Anvur, Miur e Istat
Queste risorse pubbliche vengono allocate fra gli atenei secondo diversi criteri, espressione
di scelte politiche, anche se molto spesso non rese esplicite. Tali criteri sono profondamente
mutati negli ultimi anni, in particolare attraverso l’introduzione di una quota cosiddetta
“premiale”.
Tabella 5. Suddivisione del FFO.
Valori (milioni) Peso % quota premiale Ministro in
carica
Totale Quota base Quota premiale
2008 7351 6716 0 0 Mussi
2009 7274 6308 524 7 Gelmini
2010 7157 5789 720 10 Gelmini
2011 6833 5823 832 12 Gelmini
2012 6547 5560 910 12 Profumo
2013 6341 5431 819 13,5 Carrozza
2014 6830 5086 1215 18 Giannini
2015 6572 4910 1385 20 Giannini
Fonte: Elaborazioni su decreti MIUR
Il primo e più significativo mutamento, a partire dal 2009, è stata la suddivisione del FFO
fra una quota base e una quota cosiddetta premiale, come mostrato dalla tav 5
16
. La quota
premiale cresce sia in valore assoluto sia come peso sul totale. Passa da poco più di 500 milioni
nel 2009 a quasi 1,4 miliardi nel 2015; dal 7% al 20% del totale. In base a quali criteri viene
allocata la quota premiale?
Tabella 6. Criteri di allocazione della quota premiale del FFO.
Valori (in milioni) Pesi percentuali Numero di indicatori
Quota pre-
miale Didattica Ricerca Didattica Ricerca Didattica Ricerca Totale Di cui nuovi
Cum
u-
lato
nuovi
16
Il totale non corrisponde alla somma di quota base e “premiale” perché nei decreti di assegnazione del FFO sono
previste anche altre voci, di minore importanza (fra cui la quota di riequilibrio di cui si parlava nel paragrafo 2)
286
2009 524 178 345 34 66 5 4 9 9 9
2010 720 245 475 34 66 2 4 6 3 12
2011 832 283 549 34 66 2 4 6 1 13
2012 910 309 601 34 66 2 4 6 0 13
2013 819 278 541 34 66 2 2 4 2 15
2014 1215 122 1094 10 90 4 2 6 5 20
2015 1385 208 1177 15 85 6 2 8 2 22
Fonte: Elaborazioni su decreti MIUR
La Tabella 6 offre una sintesi del sistema degli indicatori. Fra il 2009 e il 2015 ne vengono
utilizzati 22 diversi, che mutano ogni anno (tranne che nel 2012). Circa tre quarti del totale del
periodo è stato allocato in base ad indicatori che si riferiscono alla “ricerca”, e un quarto alla
“didattica”; ma il peso di quest’ultima è molto diminuito nel 2014-15. Lo sviluppo del sistema
degli indicatori è assai articolato. Di seguito ne sarà offerta un’illustrazione cronologica; poi sarà
portata l’attenzione su alcuni dei più importanti. La narrazione è complessa (e vi è da ricordare
che ogni anno gli indicatori intervengono su una quota “premiale” sempre maggiore), ma è molto
utile per comprendere il processo.
Il sistema si avvia nel 2009 con l’utilizzo ben 9 indicatori
17
. Cinque fanno riferimento alla
didattica (che pesa per un terzo della quota premiale), e pesano ognuno per il 20% di questo
terzo. Sono piuttosto complessi
18
, e riguardano il numero di docenti rispetto ai corsi attivati,
l’acquisizione di crediti da parte degli studenti (2 indicatori), la presenza di questionari sul parere
degli studenti e la percentuale di laureati occupati, rispetto al valore medio della ripartizione
territoriale; nel ponderare gli indicatori per la dimensione degli atenei (in termini di studenti)
vengono esclusi quelli che hanno ottenuti meno di 5 crediti formativi. Quattro fanno riferimento
alla ricerca, e pesano insieme i due terzi del totale: due fanno riferimento agli esiti della
valutazione della ricerca VTR 2001-03 (e pesano il 49% e l’1% della quota ricerca); uno ai progetti
di successo nel VI Programma Quadro Europeo sulla ricerca (35%); l’ultimo ai progetti PRIN di
successo (15%)
19
. Non vengono indicati i criteri di scelta e di pesatura degli indicatori.
17
E’ interessante ricordare che gli esiti vengono comunicati tramite l’Ansa; gli interessati hanno potuto prenderne
visione solo dopo che i giornali ne avevano dato notizia.
18
Gli indicatori sono: A1 Rapporto tra il numero di docenti di ruolo che appartengono a SSD di base e
caratterizzanti e il numero teorico di corsi attivati nell’a.a. 2008/09 (corsi di laurea e corsi di laurea magistrale a ciclo
unico); A2 Rapporto fra il numero di studenti iscritti nell’a.a. 2008/09 al secondo anno avendo acquisito almeno i
2/3 dei CFU previsti e il numero di immatricolati, del medesimo corso,, nell’a.a. 2007/08; A3 Rapporto fra i CFU
effettivamente acquisiti nel 2008 e CFU previsti per gli studenti iscritti nell’a.a. 2007/08; A4 Rapporto fra il numero
di insegnamenti per i quali è stato richiesto il papere degli studenti e il numero totale di insegnamenti attivati nell’a.a.
2007/08; A5 Percentuale di laureati 2004 occupati a tre anni dal conseguimento del titolo. Per il calcolo
dell’indicatore si rapporta il valore specifico con quello medio per ripartizione.
19
Gli indicatori sono: B1 Coefficienti di ripartizione delle risorse destinate alle Aree – VTR 2001-03; A2 Coefficiente
di ripartizione delle risorse destinate alle attività di valorizzazione applicativa – VTR 2001-03; B3 Percentuale di
docenti e ricercatori presenti in progetti PRIN 2005-07 valutati positivamente, pesati” per il fattore di successo
dell’area scientifica; B4 Percentuale di finanziamento e di successo acquisiti dagli atenei nell’ambito del VI PQ
Unione Europea. Si noti che in quegli anni vi sono altri rilevanti canali di finanziamento della ricerca nel
Mezzogiorno, relativi al PON Ricerca e Competitività (Fondi Strutturali): essi non vengono considerati, ma
soprattutto non viene considerato l’effetto di “spiazzamento” che possono aver determinato rispetto alle altre fonti
di finanziamento.
287
Appena il tempo di digerire questa complessa articolazione, e il quadro cambia nel 2010. La
didattica pesa sempre un terzo, ma gli indicatori diventano due, con peso 50%
20
: entrambi fanno
riferimento all’acquisizione di crediti da parte degli studenti, ma uno dei due è completamente
diverso da quelli usati l’anno prima; cosa molto importante, questo indicatore ora viene “pesato”
in maniera articolata, anche con un fattore di “compensazione della minor capacità contributiva
delle regioni”. Gli indicatori relativi alla ricerca sono quattro come l’anno precedente, ma due
sono diversi (e i pesi relativi sono tutti mutati): un nuovo criterio basato sul FIRB e uno basato su
una media di finanziamenti europei
21
. Nel 2011 i cambiamenti sono relativamente minori. Gli
indicatori della didattica e il loro peso rimangono inalterati; nel caso della ricerca cambia
l’indicatore relativo al FIRB
22
, e cambiano ancora una volta i pesi. Senza tener conto del
mutamento dei pesi, quindi, nei tre anni del Ministro Gelmini vengono variamente utilizzati ben
13 indicatori diversi.
Nel 2012, quasi incredibilmente, il governo muta ma gli indicatori per il calcolo della quota
premiale rimangono gli stessi dell’anno prima. Nel 2013 c’è un grande cambiamento: gli indicatori
della ricerca sono ora riferiti alla VQR 2004-10
23
: uno, che pesa per il 90% della quota ricerca, fa
riferimento all’indicatore IRFS1; l’altro (10%) fa riferimento all’indicatore IRAS3, ma ricalcolato
con una procedura davvero singolare, su cui si dirà più avanti
24
. Anche nel 2014 ci sono grandi
mutamenti. Il peso della didattica precipita al 10%; e la quota viene calcolata sulla base di 4 nuovi
indicatori, che adesso fanno riferimento all’”internazionalizzazione”
25
. Il peso della ricerca sale al
90%: il 70% (del totale) è ora allocato in base all’indicatore IRFS1 della VQR, e il 20% in base
all’indicatore IRAS3: ma entrambi sono calcolati in maniera sensibilmente diversa rispetto
all’anno precedente
26
. Infine, nuove modifiche per il 2015. Il peso della “didattica” risale al 15%
così ripartito: 7% per l’”internazionalizzazione”, calcolata ora sulla base di 5 indicatori (uno
aggiuntivo rispetto all’anno precedente) e l’8% con il ritorno di un indicatore relativo alla velocità
negli studi, ma diverso da quelli utilizzati in passato, e senza alcun coefficiente di correzione
20
In realtà sono 4 ma due sono “sospesi” (percentuale di laureati occupati a tre anni dal conseguimento del titolo;
indicatore di qualità della didattica valutata dagli studenti) e non saranno poi mai utilizzati, neanche negli anni
successivi.
21
Gli indicatori nuovi sono: A1 Studenti iscritti regolari nell’a.a. 2008/09 che abbiano conseguito almeno 5 crediti
nel 2009, distintu per gruppo A, B, C, D e penderati con uno specifico peso (4 per il gruppo A, 3 per il gruppo B, 2
per il gruppo C e 1 per il gruppo D). A tale indicatore sono applicati tre correttivi: a) di sostenibilità dell’offerta
formativa; b) di contesto territoriale; c) di rilevanza strategica del corso di studio; B2 Media ponderata dei tassi di
partecipazione ai programmi FIRB “Futuro e Ricerca”, pesati con i relativi tassi di successo, calcolati sulle due
distinte linee di finanziamento e normalizzati rispetto ai valori di sistema; B3 Media delle percentuali di: 1)
finanziamento e di successo acquisiti dagli ateni nell’ambito dei progetti del VII PQ; 2) finanziamento dell’Unione
Europea; 3) finanziamento da altre istituzioni pubbliche estere.
22
Che ora è: B2 Media degli indicatori relativi al programma “Futuro in ricerca” 2008 e 2010 a valere sul fondo
FIRB: per ogni anno considerato l’indicatore è stato costruito come media dei tassi di partecipazione pesati con i
relativi tassi di successo, calcolati sulle diverse linee di finanziamento e normalizzati rispetto ai valori di sistema.
23
Circostanza tutt’altro che ovvia. Un attento studioso del sistema universitario scriveva ad inizio 2013: “ pochi sono
disposti a scommettere che i risultati della VQR possano avere un impatto significativo sulla distribuzione delle
risorse nazionali fra atenei” (Checchi 2013).
24
L’IRFS1 è l’indicatore di sintesi della VQR, basato su 7 differenti indicatori di base; solo per metà rispecchia
l’indicatore di qualità della ricerca in senso stretto (IRAS1); l’IRAS3 si riferisce alla qualità del reclutamento. Per
maggiori informazioni sui due indicatori si veda il capitolo 9.
25
L’indicatore utilizzato è pari al valore medio del peso sul sistema dei seguenti indicatori: numero studenti in
mobilità Erasmus in ingresso a.a. 2012/13; numero studenti in mobilità Erasmus in uscita, a.a. 2012/13; CFU
conseguiti all’estero nell’a.a. 2012/13 dagli studenti iscritti entro la durata normale del corso di studi; numero di
laureati dell’anno solare 2013 entro la durata normale del corso di studi che hanno acquisito almeno 9 CFU all’estero.
26
Da IRFS1 viene scomputa l’indicatore IRAS3; dell’IRAS 3 si dirà più avanti.
288
territoriale
27
. L’IRFS1 della VQR pesa per il 65%, e l’IRAS3 per il 20%: entrambi vengono
calcolati nello stesso modo dell’anno precedente.
Complessivamente, nei sette anni compresi tra il 2009 e il 2015 gli indicatori “premiali”
sono vorticosamente mutati; come già detto, senza considerare i frequenti mutamenti nei pesi
relativi, ne vengono usati 22 diversi. Per il FFO 2015 la quota premiale viene calcolata attraverso
una tabella (allegata al decreto) che contiene 16 colonne. Sempre nel 2015 per l’allocazione
complessiva del FFO (quota premiale, quota base e interventi perequativi) vengono variamente
combinati 52 dati differenti.
Come valutare questo processo? Un recente rapporto della European University
Association (Claeys-Kulik e Estermann 2015) analizza i criteri di allocazione dei finanziamenti
pubblici alle università in Europa. Il rapporto registra una grande diversità di situazioni, con
difficoltà ad effettuare comparazioni rigorose. Segnala tuttavia l’esistenza di criteri di allocazione
legati alle “performance” in diversi paesi europei, in un quadro dove tuttavia prevalgono le
allocazioni basate su criteri storici, negoziazioni, o indicatori di “input”, come il numero di
studenti. Sulla base di una approfondita analisi delle diverse esperienze nazionali, il Rapporto
arriva tuttavia ad alcune conclusioni e formula alcune raccomandazioni. Stando alla EUA, i fondi
premiali vanno usati con grande cautela. Questi criteri possono infatti avere effetti negativi: far
aumentare la concorrenza fra le università, determinare volatilità del finanziamento a istituzioni
con costi fissi molto elevati. Appare essenziale che gli indicatori su cui si basano siano
preventivamente concordati fra le autorità politiche e le università, e siano accuratamente evitati
indicatori su cui gli atenei non hanno controllo diretto. La quota allocata in questo modo deve
essere comunque limitata; devono esservi clausole di salvaguardia che impediscano forti riduzioni.
In ogni caso, per la EUA questi indicatori non vanno mai utilizzati per redistribuire finanziamenti
allocati diversamente in precedenza, ma solo ed esclusivamente per distribuire all’interno del
sistema risorse addizionali.
Le raccomandazioni europee disegnano un quadro quasi perfettamente opposto a quanto è
avvenuto in Italia a partire dal 2008. In primo luogo le nuove regole di ripartizione del FFO sono
state introdotte proprio negli anni in cui il suo ammontare si è ridotto. Non si è trattato di un
processo che ha aggiunto una quota premiale destinata agli atenei “migliori”: come si vedrà in
seguito, nessun ateneo è stato premiato. Le quote cosiddette “premiali” sono state invece
utilizzate per ripartire in modo asimmetrico tra gli atenei i significativi tagli nelle risorse ordinarie.
Tali quote sono diventate estremamente ampie: una circostanza che non si ritrova in nessun altro
paese europeo, con l’eccezione del Regno Unito (Trivellato e Triventi, 2015).
Questa scelta politica ha avuto due conseguenze. In primo luogo ha creato forme di
competizione surrettizia fra gli atenei, dato che le risorse disponibili per ognuno sono venute a
dipendere in misura significativa dal comportamento degli altri: ogni ateneo è stato favorito dalle
cattive performance degli altri. In secondo luogo ha profondamente influenzato la reazione del
mondo universitario, complessivamente assai modesta. Alcuni atenei, pur nel calo complessivo
delle risorse destinate al sistema, hanno visto la propria quota relativa aumentare; e hanno
maturato l’aspettativa di ricevere così in futuro finanziamenti maggiori. Guardando al proprio
contingente interesse, non si sono opposti a questo indirizzo di politica universitaria, rendendo
27
I due nuovi indicatori della didattica sono: numero di studenti iscritti per la prima volta ai corsi di studio nell’a.a.
2013/14, in possesso di titolo di studio conseguito all’estero (che entra insieme ai quattro indicatori di cui alla nota 20
in un indicatore composito); studenti iscritti regolari nell’a.a. 2013/14 che abbiano conseguito almeno 20 crediti
nell’anno solare 2014.
289
assai più morbida la posizione dell’insieme del sistema universitario espressa nelle sedi sue
proprie, come la Conferenza dei Rettori (CRUI).
Non si è trattato di un processo valutativo nel quale le regole sono indicate ex ante, e i
diversi soggetti sono valutati in base ai propri comportamenti successivi rispetto indicatori
prestabiliti (e concordati), essendo così in grado di assumere la responsabilità per le proprie
decisioni. Le regole premiali sono state invece introdotte per la misurazione di comportamenti del
passato, relativi ad un periodo nel quale non era prestabilito quali fossero le metriche di giudizio.
La fortissima variabilità dei criteri di ripartizione ha poi impedito, e sta impendendo, una
ragionevole programmazione di medio termine per migliorare il proprio posizionamento, in
particolare per le università che hanno visto le proprie risorse contrarsi sensibilmente. Allo stesso
modo la grande volatilità delle risorse totali e l’incertezza sulle disponibilità presenti e future
(quasi sempre i decreti di assegnazione sono stati emanati verso la fine dell’anno solare cui si
riferivano) hanno ostacolato processi di programmazione finanziaria. Tutto ciò ha reso molto
difficile per gli atenei che sono stati maggiormente penalizzati dai nuovi criteri di riparto poter
mettere in atto strategie di miglioramento mirate. Nei casi in cui erano state definite rispetto a
molti degli indicatori utilizzati, confidando che sarebbero stati usati anche in futuro, si sono
rivelate inutili dato che gli indicatori sono mutati.
Gli indicatori si sono sempre riferiti ai livelli, e mai hanno verificato le dinamiche di
miglioramento registrate dagli atenei. Cosa importante, il decisore ha avuto disponibili tutti i dati
in base ai quali le allocazioni sono definite prima di stabilire i criteri di riparto, potendo così
teoricamente simulare gli effetti allocativi tra le università delle variazioni di ogni singolo criterio e
del peso ad esso attribuito. Questo avrebbe potuto consentire, almeno in teoria, di effettuare
scelte discrezionali, di premio o sanzione di specifici atenei, o di gruppi di atenei, presentandole
come risultati asettici dell’applicazione di criteri tecnici; l’aspetto è particolarmente delicato anche
perché i Ministri dell’università, a partire dal 2011, sono ex Rettori di università coinvolte nei
processi allocativi.
6. I singoli indicatori e le caratteristiche dei contesti.
La scelta dei 22 indicatori utilizzati per le quote “premiali” non è stata certamente priva di
problemi. Tre sembrano i principali: aver assegnato un peso nettamente prevalente ad indicatori
relativi alle attività di ricerca; aver utilizzato i dati di un esercizio non privo di criticità come la
VQR per ripartire la parte principale delle risorse dal 2013 in poi; infine e soprattutto: aver scelto
in molti casi indicatori influenzati molto più dalle dotazioni degli atenei e dai contesti in cui si
trovano le università che dai loro comportamenti, introducendo una significativa distorsione
territoriale.
In primo luogo, la scelta politica è stata quella di ritenere che il compito principale delle
università sia svolgere attività di ricerca, assai più che erogare didattica di buon livello, contribuire
alla formazione delle classi dirigenti del paese, contribuire in senso ampio anche ai processi di
sviluppo dei territori di insediamento. Come visto, gli indicatori relativi all’attività di ricerca hanno
determinato l’allocazione di 4,8 miliardi dei 6,4 complessivamente determinati dalle quote
“premiali” nel 2009-15, con una quota crescente nel tempo. Il numero di pubblicazioni
scientifiche diviene di gran lunga più importante per le finanze degli atenei dell’impegno e della
qualità della didattica. Ciò può surrettiziamente indurre a diminuire il relativo impegno, con
conseguenze anche molto negative specie nel lungo termine - per la funzione primaria delle
università. Un recente rapporto del Parlamento Europeo (2015, p. 25) discute in questo senso i
290
possibili incentivi “perversi” per il funzionamento delle università delle classifiche basate
principalmente sulla ricerca. Con riferimento alla situazione americana, il settimanale The
Economist (2015, pag. 16) nota che “since academics are promoted largely on the basis of their research, they
might as well give up teaching. That is, indeed, what they seem to be doing: Tenured faculty the ones with the
well-paid, secure, jobs – spend less and less time with undergraduates. Increasingly, teaching is done by non-
tenure-track faculty on short contracts”.
Sorprende e stupisce di come non si siano riusciti a costruire, in tutti questi anni, indicatori
legati alla didattica, stabili nel tempo e che avrebbero potuto rappresentare incentivi precisi per gli
atenei per migliorare la qualità dei propri servizi primari. Essi avrebbero potuto fare riferimento
alla progressione negli studi, tenendo conto del bagaglio di competenze di partenza degli
studenti
28
, ovvero avrebbero potuto fare riferimento alla capacità delle diverse lauree di
incrementare l’“occupabilità” dei laureati, tenendo anche qui conto sia delle diverse caratteristiche
territoriali del mercato del lavoro sia delle diverse tipologie di corso
29
.
In secondo luogo, si è puntato con grande decisione, dal 2013 in poi, sull’utilizzo dei
risultati della VQR per allocare una quota assai significativa e crescente del finanziamento. Nel
triennio 2013-15 la VQR ha determinato l’allocazione di 2,8 miliardi di euro, cioè l’82,2% della
quota premiale e il 14,2% dell’intero FFO. Va ricordato come già detto che l’aumento del
peso della VQR sul totale dei finanziamenti ordinari è avvenuto dopo che i suoi esiti erano noti, e
che si tratta di una valutazione riferita al 2004-10 rispetto ai dati della quale i comportamenti degli
atenei nel 2013-15 sono ovviamente irrilevanti: accrescere il suo peso quindi significa
semplicemente usare una chiave di riparto fra gli atenei piuttosto che un’altra.
Della criticità della VQR, che avrebbero decisamente sconsigliato un uso così dirimente
come meccanismo di riparto del finanziamento si è detto ampiamente nel capitolo 9. Qui vale
ricordare che dei diversi indicatori si è preferito utilizzare l’IRFS1, cioè quello che presentava una
maggiore variabilità fra atenei, determinato solo per metà dall’effettiva qualità della ricerca
misurata con la valutazione; ancora una volta sembra trattarsi di una precisa scelta per aumentare
l’effetto allocativo dell’indicatore
30
. In base all’IRFS1 sono stati allocati, nel 2013-15, oltre 2,2
miliardi.
Tabella 7. Riparto del FFO sulla base di differenti indicatori.
FFO FFO Quota base IRFS1 IRAS3 IRAS3
2008 2015 2015 2015 2013 2015
Nord 39,7 42,1 41,1 45,6 64,9 46
Centro 27,1 26,6 26,7 27,3 22,5 24,1
Sud 21,4 20,9 21,7 18,7 10,5 21
Isole 11,8 10,4 10,6 8,5 2,1 8,8
Italia 100 100 100 100 100 100
Fonte: Elaborazioni su dati MIUR
28
Misurabili attraverso test standardizzati di ingresso, ovvero indirettamente attraverso le rilevazioni Pisa e Invalsi
sulle competenze degli studenti delle scuole medie superiori, per quanto i dati Invalsi si fermino al secondo anno
delle superiori.
29
Un esempio di indicatori di questo tipo è in Ciani e Mariani (2015)
30
Baccini (2013), riporta una dichiarazione di un componente del Consiglio Direttivo dell’Anvur, del 2012, secondo
cui “quando la valutazione sarà conclusa, avremo la distinzione tra research university e teaching university. Ad alcuni
si potrà dire: tu fai solo il corso di laurea triennale. E qualche sede dovrà essere chiusa”.
291
Come si vede dalla tabella 7, l’utilizzo dell’IRFS1 si traduce in uno spostamento a favore
degli atenei del Nord, e a danno di quelli del Sud e delle Isole (per il Centro è quasi indifferente),
fra 3 e 5 punti percentuali del finanziamento (e seconda che comparino le allocazioni con quelle
del FFO 2008 o 2015 o con la quota base 2015); nel triennio 2013-15 si tratta di una cifra
compresa fra gli 67 e i 113 milioni di euro. L’incremento della “quota premiale” ha dunque il
semplice effetto di determinare una diversa allocazione geografica.
Che gli indicatori tratti dalla VQR presentino alcune singolarità è testimoniato dalla vicenda
dell’indicatore IRAS3, relativo alla qualità del reclutamento effettuato, sempre nel 2004-10
31
, con
cui nel 2013-15 sono stati allocati 567 milioni di euro. Tuttavia, mentre nel 2014-15 l’indicatore è
semplicemente tratto dal rapporto finale dell’Anvur, nel 2013 ci si era comportati molto
diversamente; si era stabilito che l’indicatore aveva valore solo “nelle aree in cui la valutazione dei
prodotti dei soggetti reclutati dell’ateneo (..) è almeno pari alla valutazione media nazionale”. In
altri termini se in un ateneo i soggetti reclutati hanno una valutazione superiore alla media
dell’area di riferimento (e quindi vi è un miglioramento), ma essa è inferiore alla media nazionale,
il coefficiente di riparto di questo “premio” è pari a zero. Si tratta di una decisione piuttosto
singolare, specie considerando che i soggetti “reclutati” sono in gran parte personale già in
servizio presso gli atenei.
Come si vede sono state fatte scelte discrezionali molto diverse (annunciate alla comunità
accademica direttamente con i decreti di riparto), dalle conseguenze molto accentuate. Basti
considerare che i criteri adoperati per l’IRAS3 nel 2013 producevano un fortissimo spostamento
del finanziamento verso gli atenei del Nord (64,9% del totale), a danno di tutti gli altri. Il quadro è
completamente diverso nel 2014-15: si badi, con lo stesso indicatore, ma solo con una
metodologia di calcolo differente: l’indicatore IRAS3 favorisce sempre gli atenei del Nord, ma su
scala assai più limitata (46%), sfavorisce quelli di Centro e Isole, mentre non gioca un ruolo
rilevante per gli atenei del Sud
32
.
In terzo ed ultimo luogo, il valore di molti indicatori non è esclusivo frutto di
comportamenti più o meno “virtuosi” degli atenei, ma di condizioni date; ancor più, di
condizioni del contesto di insediamento. Questo riguarda in primo luogo i dati della VQR. Essi
vengono a dipendere dall’esito “medio” per il singolo ateneo della valutazione della ricerca svolta
nel 2004-10 in tutte le aree scientifiche. Esito che a sua volta può dipendere non solo dal
“merito” dei ricercatori, ma anche dalle condizioni in cui essi si trovano ad operare e che ne
influenzano la produzione scientifica (come si vede anche dalle elaborazioni compiute nel
capitolo 9): si pensi all’importanza delle dotazioni scientifiche e di laboratorio; alla disponibilità di
risorse umane che possono collaborare alle attività di ricerca, la cui numerosità è estremamente
diversa fra università e aree territoriali; alla disponibilità di risorse finanziarie aggiuntive
provenienti dall’esterno. Certo, una buona attività di ricerca determina l’afflusso di risorse
aggiuntive acquisite su base competitiva; ma altre possono dipendere dalla densità e della
ricchezza del tessuto imprenditoriale del territorio di insediamento; altre ancora, provenienti da
Regioni, Enti Locali, Fondazioni, possono essere allocate su base meramente discrezionale.
La VQR (ammesso che misuri effettivamente e con precisione la qualità assoluta della
ricerca di ogni area scientifica di ogni ateneo) può essere uno strumento per allocare,
dipartimento per dipartimento, risorse aggiuntive finalizzate esclusivamente ad attività di ricerca.
Vi sono invece molti dubbi su una definizione del “merito” – adoperata per allocare fondi
31
La vicenda è stata segnalata e analizzata in dettaglio in Cappelletti Montano (2015)
32
Si noti che IRAS3 non corrisponde ai criteri definiti dal DL 49/2012 per la valutazione delle politiche di
reclutamento. Cfr. Fiorentino (2015) p. 84.
292
ordinari di funzionamento - che guarda solo ai livelli assoluti raggiunti, per di più nella media
dell’ateneo, e non alla capacità di ottenere risultati date le (differenti) condizioni di partenza: una
misura, quest’ultima, che sembra molto più adeguata a valutare la “produttività” e quindi il
merito.
Problemi simili si incontrano anche sugli indicatori relativi alla didattica. Come visto, molti
di essi misurano, in vario modo, la “velocità” degli studenti nei loro percorsi di studio. Velocità
che, come è discusso ampiamente nel capitolo 5, dipende molto dalle competenze degli studenti
al momento dell’immatricolazione e dalla loro provenienza sociale: con differenze anche sensibili
su base territoriale; ancora una volta il merito sembra essere fortemente influenzato dalla
condizione geografica. L’effetto dell’indicatore utilizzato nel 2015 (studenti che abbiano ottenuto
almeno 20 crediti formativi – CFU – in un anno) è ancora una volta quello di premiare gli atenei
del Nord, a scapito di quelli del Centro e delle Isole (ma sorprendentemente, meno del Sud).
Tabella 8. Riparto del FFO sulla base di differenti indicatori*.
FFO FFO Erasmus - uscita Studenti con 20 crediti
2008 2015 2015 2015
Nord 39,9 42,5 50,3 45,7
Centro 26,6 25,9 24,4 23,8
Sud 21,6 21,3 15,8 22,1
Isole 11,9 10,5 9,4 8,5
Italia 100 100 100 100
*Per tutti gli indicatori sono escluse le Istituzioni speciali, i dati possono essere quindi lievemente differenti da quelli della tab. 7
Fonte: Elaborazioni su dati MIUR
Vi sono esempi estremi. Con il 2014-15 sono stati inseriti anche indicatori relativi
all’”internazionalizzazione” della didattica. Uno di essi premia gli atenei i cui studenti hanno
partecipato di più alla mobilità Erasmus in uscita. Ma, come noto (Trivellato 2015) la possibilità di
frequentare un periodo di studi all’estero è fortemente influenza dalle disponibilità economiche
della famiglia, anche quando si ottenga una borsa di mobilità. L’applicazione di questo criterio
(tab. 8) esaspera ancora una volta, fortemente, le differenze territoriali.
7. Quota base e costo standard.
La quota base del FFO si è ridotta drasticamente, passando dai 6,7 miliardi del 2008 ai 4,9
del 2015 (a valori correnti). I suoi criteri di definizione ed allocazione sono mutati nel tempo. Fra
il 2009 e il 2011 sono state allocate risorse agli atenei in percentuale del FFO ottenuto l’anno
precedente
33
. Nel 2012-13 viene invece fissato nel decreto l’importo totale, che è successivamente
ripartito in base al peso percentuale del singolo ateneo rispetto a tre indicatori
34
. Nel 2014-15 una
parte della quota base (fissata per decreto) è ancora attribuita con lo stesso sistema, mentre il 20%
33
Nel 2008 era stata attributito il 95,15% del finanziamento 2007. Tale percentuale scende all’87% nel 2009 (rispetto
al 2008), all’80% nel 2010 (rispetto al 2009). Il decreto per il 2011 è più complesso, perché alloca “circa il 96%
dell’FFO 2010, salvo riduzioni in base al turnover.
34
La “somma algebrica” dei pesi sulla quota base e sull’intervento perequativo dell’anno precedente; e su “ulteriori
interventi consolidabili compresa la mobilità dei docenti universitari e le chiamate dirette”
293
(2014) e poi il 25% (2015) è allocato in “proporzione al peso di ciascuna università come
risultante dal modello del costo standard di formazione per studente in corso”. A partire dal 2013
viene introdotta una “quota di salvaguardia” relativa al totale dell’assegnazione FFO per ciascun
ateneo: almeno il 95% dell’anno precedente (2013), il 96,5% (2014) e il 98% nel 2015: ma rispetto
a valori che si sono già fortemente ridotti nel periodo 2009-12. Da notare anche che
progressivamente il finanziamento delle Istituzioni ad ordinamento speciale (7, di cui 1 al Nord e
6 al Centro)
35
viene svincolato dalle assegnazioni per il resto del sistema universitario: ad esse
viene assegnato un finanziamento ad hoc.
Il calcolo del costo standard è stato introdotto con la Legge 240/2010 allo scopo di
superare la spesa storica come metodo di ripartizione. Come appena ricordato, nel 2014 è stato
utilizzato per la prima volta; per gli anni successivi tale percentuale dovrebbe crescere: nel 2015
avrebbe dovuto
36
raggiungere il 40% (e invece si è fermato al 25%), per poi aumentare
gradualmente fino al 100% nel 2018.
Si tratta, in linea generale, di una scelta positiva, per rimediare al differente finanziamento
“storico” di ciascun ateneo: frutto di una lunghissima sedimentazione di decisioni del passato,
ispirate da una pluralità di criteri, e che però hanno avuto come frutto il crearsi di condizioni assai
diverse di finanziamento base fra gli atenei. Ciò detto, è importante notare subito che il metodo
non serve a calcolare un fabbisogno assoluto (l’ammontare di risorse necessarie alle singole
università e dunque al sistema), ma solo la quota di ciascun ateneo sul totale del finanziamento,
così come definito anno per anno. Infatti, il costo standard di ogni ateneo viene espresso in
percentuale del totale del costo standard di tutti gli atenei e questa percentuale viene applicata
all’ammontare di finanziamento disponibile Moltiplicando invece i 966.741 studenti in corso
nell’a.a. 2012-13 per i 6557 euro di costo standard medio
37
si ottiene la cifra di 6,3 miliardi, che
dovrebbe corrispondere alle esigenze finanziarie base degli atenei per il 2014, anno in cui invece
la quota base si è fermata a 4,9 miliardi. Dunque il costo standard si configura come un criterio
per la ripartizione di un totale predefinito: se aumentano gli studenti in corso in un ateneo e
quindi il suo costo standard, a parità di stanziamento totale le altre università riceveranno meno
risorse. Il criterio non si applica comunque agli “Istituti ad ordinamento speciale”, per i quali il
decreto ministeriale stabilisce direttamente la cifra del finanziamento (102,5 milioni nel 2015), che
viene ripartita sulla base del FFO dell’anno precedente. Il “merito” forse in questo caso consiste
nell’essere collocati fuori dai criteri che valgono per gli altri.
Un decreto interministeriale
38
ha definito le modalità di calcolo del costo standard. Esso si
ottiene moltiplicando il costo standard di formazione per studente in corso per il numero di
studenti in corso. Cominciamo dal costo standard di formazione per studente. Esso viene
calcolato con una procedura piuttosto complessa, tenendo conto in primo luogo della
suddivisione degli studenti fra tre grandi aree disciplinari (medico-sanitaria, scientifico-tecnologica
ed umanistica) cui viene attribuita una diversa “numerosità di riferimento”
39
. Il costo è più alto
nell’area medico-sanitaria e poi in quella scientifica-tecnologica rispetto a quella umanistica.
35
Si tratta di Scuola Normale Superiore di Pisa, Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa, SISSA di Trieste, Scuola IMT di
Lucca, Università per stranieri di Perugia e di Siena e Università “Foro Italico”
36
Stando ad un comunicato stampa del MIUR del 17.12.2014.
37
Il calcolo è approssimato; per semplicità si adopera infatti la media semplice del valore del costo standard di tutti
gli atenei considerati nel decreto. Più correttamente andrebbe calcolata una media ponderata per il numero di
studenti con il costo standard di ogni ateneo.
38
Decreto Interministeriale 893/2014
39
Sulle non banali problematiche che emergono in relazione alle “numerosità di riferimento” si veda Fiorentino
(2015), pp. 87 e seguenti.
294
Vengono quindi calcolate cinque voci di costo. La prima riguarda sia il personale docente che la
docenza a contratto, e pesa per circa metà del totale. La seconda considera i costi dei servizi
didattici, organizzativi e strumentali (in media il 24% del totale). La terza tiene conto dei costi
della dotazione infrastrutturale, di funzionamento e di gestione delle strutture universitarie (il
22%). La quarta, praticamente irrilevante, considera ulteriori voci; la quinta è un fattore di
perequazione introdotto per tenere conto dei diversi contesti territoriali in cui si trovano gli
Atenei
40
. L’importo di questa correzione è molto limitato: nell’insieme il fattore perequativo pesa
per il 2,4% del totale; per gli atenei siciliani il fattore di perequazione vale il 6% del costo
standard. La perequazione cambia assai poco dell’esito finale.
Nel 2014, anno di prima applicazione, il costo standard unitario di formazione per studente
è stato pari nella media fra atenei a 6557 euro, molto simile sia nelle medie per circoscrizioni che
per dimensione degli atenei. E’ invece estremamente differente per i singoli casi, e va da un
massimo di 7948 euro per il Politecnico di Bari (+21,2% rispetto alla media nazionale), al minimo
di 4739 euro per l’Università di Macerata (-27,7%).
L’aspetto più importante del decreto è però legato alla circostanza che il costo standard
viene moltiplicato esclusivamente per gli studenti in corso, decisione che rinviene dalla legge 240,
e che gli esecutivi successivi non hanno ritenuto di emendare
41
. Questa scelta è di grande rilievo
politico: a regime, le università non riceveranno alcun finanziamento relativo ai loro studenti fuori
corso. Il “merito” degli atenei è cioè ritenuto quello di avere un alto numero di iscritti e un
limitato numero di fuoricorso; maggiore è il numero di studenti in corso in un ateneo, maggiori
risorse riceve (e meno ricevono gli altri).
Questa decisione può rappresentare un incentivo, opportuno, per tutti gli atenei per mettere
in atto le iniziative per contenere la durata media degli studi e ridurre i fuori corso. Crea però
rilevanti interrogativi. In primo luogo può portare a fenomeni di azzardo morale. Alle università
converrà economicamente fare di tutto perché i propri studenti non vadano fuori corso, dato che
ad essi vanno forniti servizi, ma non determinano alcun finanziamento ministeriale: questo
potrebbe portare ad una riduzione della qualità media richiesta agli studenti per superare gli esami
e laurearsi. Si tratta di un rischio ben presente anche nella discussione europea su criteri di
finanziamento delle università legati alla performance degli studenti (Claeys-Kulik e Estermann
2015). Peggio, potrebbe scatenare una “corsa” degli atenei ad immatricolare il numero più alto
possibile di studenti e a mantenerli “in corso” il più possibile; nel 2014 ogni studente “regolare”
aggiuntivo è “valso” agli atenei circa mille euro per un anno; quando il criterio del costo standard
sarà a regime e determinerà l’intera quota base a regime, tale cifra potrebbe avvicinarsi ai
cinquemila euro
42
.
In secondo luogo può determinare un aumento della tassazione per i fuoricorso, per
recuperare direttamente dagli studenti le risorse finanziarie per i servizi a loro dedicati che non
vengono più coperte dal FFO. Un ulteriore aumento della tassazione potrebbe portare al
40
Per il calcolo di quest’ultimo indicatore, per ogni ateneo si prende a riferimento il reddito familiare medio
regionale; a questo reddito si applica un coefficiente del 3,2% (pari al rapporto fra la contribuzione studentesca media
e il reddito familiare medio nazionale); viene individuato il valore massimo risultante (che per il 2014 è quello della
Lombardia, ed è pari a 1.099 euro) e calcolata la differenza fra i singoli valori regionali e quello lombardo. Per il 2014
la differenza maggiore è quella della Sicilia (413 euro), e via via a scalare quelle per tutte le altre regioni; ed è per
definizione zero per la Lombardia. Questi importi vengono infine aggiunti alle altre voci del costo standard.
41
Scelta assai diversa da quelle operate in passato; ad esempio per la definizione della quota di riequilibrio per il 1997
(DM 9/2/98 n. 107). Cfr. Fiorentino (2015) p. 89.
42
Si tratta di rozze approssimazioni. Il primo dato (circa mille euro) è calcolato dividendo il 20% della quota base
2014 per il numero di studenti regolari di quell’anno; il secondo calcolando interamente la quota base 2014 e
proiettandola identica nel futuro.
295
definitivo abbandono degli studi, anche da parte di studenti che, seppur in ritardo (anche per
motivi indipendenti dal proprio “merito”), avrebbero poi finito con il laurearsi. Ciò produrrebbe
una ulteriore riduzione della percentuale di laureati sulla popolazione: tenendo conto dei costi e
benefici pubblici dell’istruzione universitaria (cui è dedicato uno dei Box contenuti in questo
rapporto), una riduzione del benessere complessivo del paese.
Un punto fondamentale è poi che la durata media degli studi è assai diversa all’interno del
sistema universitario italiano, maggiore al Centro-Sud rispetto al Nord. Considerare solo gli
studenti in corso per il calcolo del costo standard è dunque una scelta di grande rilevanza; e ha
profondi effetti nella distribuzione territoriale delle risorse fra gli atenei, dato che come già visto il
costo standard non esprime un fabbisogno finanziario assoluto, è solo una chiave di riparto di un
totale predefinito. Per verificarlo, in Banfi e Viesti (2015) sono state compiute alcune simulazioni
sulla base dei dati del 2014, comparando l’allocazione delle risorse con il costo standard calcolato
per i soli studenti in corso, con l’ipotesi di considerare il totale degli studenti. Non
sorprendentemente, gli atenei che sarebbero favoriti dal considerare, anche parzialmente, gli
studenti fuori corso sono tutti del Centro Sud, mentre gli atenei del Nord sarebbero relativamente
penalizzati
43
. Le differenze sono notevoli. Ad esempio se la quota di FFO 2014 fosse stata
calcolata con il costo standard applicato in pieno per gli studenti in corso e al 50% per i
fuoricorso, l’Università di Modena e Reggio Emilia avrebbe ottenuto il 10,7% di finanziamento in
meno e quella di Catania il 23,8% in più. In questa ipotesi l’assegnazione 2014 sarebbe stata
inferiore del 6,1% per gli atenei del Nord e superiore del 7% per gli atenei del Mezzogiorno e
dell’1,6% per quelli del Centro; l’assegnazione sarebbe stata maggiore dell’1,5% per gli atenei di
grande dimensione.
Il tema merita un’attenta riflessione, specie perché le scelte effettuate considerano allo
stesso modo sia studenti nel primo anno fuoricorso (che possono essere in lieve ritardo per il
completamento degli studi anche per scelta deliberata, per approfondimento degli studi, o
investimento nella prova finale), sia studenti dalle carriere universitarie fortemente dilatate. Lo
stesso MIUR, con l’introduzione del parametro di perequazione territoriale (che però pesa
pochissimo), mostra di aver chiaro che questi criteri, in presenza di tempi di completamento degli
studi così diversi come quelli esistenti fra le circoscrizioni territoriali italiane, possono generare
profonde e ingiustificate disparità fra le sedi. Come già detto, il tempo necessario per il
completamento degli studi non dipende certo in misura univoca (e neanche, con tutta probabilità,
maggioritaria) dal “merito” degli atenei di offrire servizi e didattica. Vi sono evidenti fattori di
contesto territoriale.
Che cosa succederà con la prevista estensione del metodo del costo standard all’intera
quota base dell’FFO? Si determinerà un rilevante shock al sistema. E’ possibile verificarlo
considerando ciò che sarebbe avvenuto per il 2014 applicando il metodo del costo standard
all’intera quota base. Banfi e Viesti (2015) effettuano una simulazione confrontando due scenari:
a) l’attribuzione dell’intera quota base 2014 senza applicare il costo standard; b) l’attribuzione
dell’intera quota base applicando integralmente il costo standard
44
. Le differenze fra i due ipotesi
43
Insieme a qualche caso di università del Centro (Roma Tor Vergata, Siena, Roma Tre, Ancona, Urbino, Tuscia) e ad
una del Mezzogiorno (Chieti-Pescara).
44
Tecnicamente la simulazione viene effettuata a partire dai dati contenuti nella tabella ministeriale “Assegnazione
FFO 2014”. L’ipotesi a) viene simulato applicando le percentuali implicite di riparto dell’80% della quota base (pari a
3.929 milioni, e allocata con criterio “storico”) all’intero importo della quota base (pari a 4.911 milioni); l’ipotesi b)
viene simulata applicando invece le percentuali di riparto del 20% della quota base (pari a 982 milioni) all’intero
importo della quota base.
296
sono molto sensibili, e mostrano una profonda redistribuzione delle risorse fra le sedi. Ciò
dipende da quattro fattori: a) le notevoli disparità esistenti nel finanziamento storico degli atenei,
che viene superato; b) il peso degli studenti in corso sul totale; c) le disparità nel “costo standard
per studente in corso”; d) la dinamica delle immatricolazioni degli ultimi anni. Complessivamente
gli atenei del Nord avrebbero avuto – dall’applicazione integrale del costo standard - un aumento
di oltre il 5% della quota base del FFO (tav. 9), ma con notevoli differenze fra sedi: Bologna, ma
soprattutto Genova e Trieste sarebbero state sensibilmente penalizzate. Anche per gli atenei del
Sud ci sarebbe complessivamente un sensibile miglioramento (8,3%), per 13 atenei su 16: frutto
evidentemente del loro storico sottofinanziamento, che più che compensa sia il recente calo degli
immatricolati che l’esclusione dei fuoricorso. Viceversa, si sarebbe avuta una forte contrazione
per gli atenei del Centro (oltre il 7%), con riduzioni molto forti a Siena e Perugia e sensibili a Pisa,
Firenze e Sapienza, oltre che in sedi di minore dimensione. La contrazione infine sarebbe stata
drastica per le università delle Isole; tranne Catania; assai forti in Sardegna.
Tabella 9. Simulazione della variazione della quota base
FFO 2014 con l'integrale applicazione del costo standard*.
Variazione (milioni) %
Nord 10s7,1 5,3
Centro -93,3 -7,3
Sud 85,8 8,3
Isole -99,6 -17,4
Italia 0,0 0,0
*Differenza fra un'ipotesi in cui il costo standard è applicato all'intera quota base e un'i-
potesi in cui il costo standard non è applicato; calcolate sulla quota base 2014
Elaborazioni su dati MIUR
Questi dati consentono alcune considerazioni. In primo luogo appare essenziale che
l’ammontare totale del FFO allocato a titolo di quota base alle università italiane sia
significativamente incrementato, per consentire loro di far fronte a costi fissi (in primis di
personale) difficilmente modificabili nel breve periodo. In secondo luogo se appare condivisibile
che la quota base non sia più ripartita sulla base dei dati storici, una maggiore graduazione
temporale delle modifiche pare opportuna, per dare tempo alle sedi penalizzate di far fronte alla
riduzione relativa dei finanziamenti. Infine, e soprattutto, il criterio di calcolo dovrebbe essere
modificato. Due i possibili interventi: dovrebbe essere notevolmente incrementato il peso del
coefficiente di perequazione territoriale, per tener conto della circostanza che gli immatricolati
nelle università italiane hanno un assai diverso bagaglio di competenze (il coefficiente dovrebbe
rispecchiare questi divari); dovrebbero essere considerati (con un peso inferiore rispetto agli
studenti regolari) almeno gli studenti al primo o ai primi due anni fuoricorso.
8. I risultati delle modifiche del FFO e delle sue regole di allocazione.
Insieme alla forte contrazione delle disponibilità complessive, tutto ciò ha prodotto un
impatto molto profondo sulla allocazione delle risorse pubbliche per il funzionamento ordinario
degli atenei. E’ possibile rendersene conto semplicemente confrontando le assegnazioni del FFO
297
del 2008 e del 2015
45
. L’impatto territoriale è molto forte. Come si vede dalla tabella 10, la
riduzione è assai più contenuta per le università del Nord, assai sensibile per quelle del Centro e
del Sud, e fortissima per gli atenei delle Isole, che perdono più di un quinto del loro
finanziamento.
Tabella 10. Fondo di Finanziamento Ordinario per circoscrizione ter-
ritoriale, 2008 e 2015, milioni di euro.
FFO 2008 % FFO 2015 % Variazione var. %
NORD 2.895 39,7 2.770 42,1 -125 -4,3
CENTRO 1.978 27,1 1.746 26,6 -232 -11,7
SUD 1.556 21,4 1.376 20,9 -181 -11,6
ISOLE 860 11,8 681 10,4 -178 -20,8
ITALIA 7.289 100,0 6.572 100,0 -717 -9,8
Fonte: Elaborazioni su dati MIUR
Contemporaneamente, è diverso l’impatto per dimensione dell’ateneo (tav 11). Le nuove
regole hanno penalizzato particolarmente le università più grandi, rispetto alle medie e alle
piccole, anche se le differenze sono assai inferiori a quelle in chiave territoriale. Le istituzioni
universitarie ad ordinamento speciale hanno invece registrato un aumento del FFO.
Tabella 11. Fondo di Finanziamento Ordinario per tipologia di ateneo,
2008 e 2015, milioni di euro.
FFO 2008 % FFO 2015 % Variazione var. %
GRANDI 3.353 46,0 2.933 44,6 -420 -12,5
MEDI 3.009 41,3 2.765 42,1 -243 -8,1
PICCOLI 810 11,1 751 11,4 -59 -7,3
SPECIALI 117 1,6 123 1,9 6 5,3
ITALIA 7.289 100,0 6572 100,0 -717 -9,8
Fonte: Elaborazioni su dati MIUR
Il sistema universitario delle due Isole è quello colpito più duramente, con una contrazione
nominale del FFO pari a 178 milioni. La riduzione è molto forte in tutti gli atenei, va da un
massimo del -22,7% a Messina ad un minimo del -17,8% a Sassari; è del -21,4% per la Sicilia e del
-18,9% per la Sardegna. In valore assoluto, va da 40 a 54 milioni per le tre università siciliane, più
grandi. I cinque atenei isolani sono tutti fra i primi otto per riduzione percentuale del FFO fra il
2008 e il 2015, i tre siciliani ai primi tre posti.
La riduzione del finanziamento per le università del Mezzogiorno continentale è, come
detto, sensibile, ma il quadro più diversificato. Le riduzioni più consistenti si hanno per gli atenei
di maggiore dimensione; alcuni medio-piccoli hanno risultati migliori. Nove università del Sud (la
metà del totale) hanno una riduzione superiore alla media nazionale; fra di esse vi sono le tre più
grandi (la Federico II, Bari e la Seconda Università di Napoli); in questi tre casi (oltre che per
Salento, Basilicata, Politecnico di Bari e Orientale), la contrazione in termini percentuali va dal -
13,8% al -18,8%. La Federico II vede il finanziamento contrarsi di 66 milioni, Bari di 38. Vi sono
poi 5 atenei che hanno una riduzione inferiore alla media nazionale: fra di essi Calabria e Salerno.
45
Dal dato per il 2008 (che appare lievemente diverso rispetto alla tabella 4) è stata esclusa l’Università di Trento
298
Infine, quattro atenei, tutti medio-piccoli, hanno un incremento nominale 2008-15 del FFO. Da
un punto di vista regionale, ci sono dati molto negativi per Puglia (-16,2%), Basilicata (-15,4%) e
Campania (-13,7); intermedi per Calabria (-7,6%) e Molise (-7,1%), positivi per l’Abruzzo
(+2,5%).
Il quadro delle università del Centro Italia è simile. Otto università hanno una riduzione più
intensa della media nazionale. Fra di esse, quasi tutte le maggiori, a cominciare dalla Sapienza, che
ha il taglio più elevato in valore assoluto (106 milioni, cioè il 18,2%); poi Perugia, Pisa, Firenze,
Siena e Roma Tre. In sei casi c’è una riduzione, ma inferiore in percentuale alla media nazionale;
fra di essi Roma Tor Vergata. Infine in cinque casi c’è un incremento: ma si tratta esclusivamente
di piccole istituzioni ad ordinamento speciale. Da un punto di vista regionale, molto male
l’Umbria (-16,5%) e il Lazio (-13,7%), mentre la Toscana è nella media nazionale (-9,4%) e le
Marche un po’ sopra, ma sempre con una significativa riduzione (-6,1%)
Del tutto diverso il quadro al Nord. Ci sono quattro atenei con riduzioni piuttosto sensibili:
a partire da Trieste (-17,9%), poi IUAV di Venezia, Genova e Parma. In ben 13 casi vi è una
riduzione inferiore alla media nazionale: essi includono Padova (-5,5%), Bologna (-5,1%), Milano
Statale (-5,4%) e Politecnico (-2,6%), Torino (-4%). Infine ci sono sei università che vedono
aumentare il proprio FFO in termini nominali: oltre alla SISSA, Insubria, Ca’ Foscari, Milano-
Bicocca; sensibile è l’aumento per Politecnico di Torino (+11,3%) e Bergamo (+15,9%).
Interessanti le differenze regionali. Le variazioni sono molto negative per Liguria (-13,3%) e Friuli
Venezia Giulia (-10,8%); assai più contenute per Emilia (-6,3%), Veneto (-3,9%) e Lombardia (-
1,8%). Il FFO per le università piemontesi invece si incrementa, seppur molto lievemente
(+0,6%).
Le nuove regole di finanziamento dell’università hanno quindi prodotto importanti effetti
allocativi, in un quadro in cui tutto il sistema appare fortemente sottofinanziato. La tendenza
principale che si può scorgere è quella di concentrare in misura maggiore le limitate risorse
disponibili in un limitato numero di atenei, principalmente localizzato nelle quattro più grandi
regioni del Nord. Il sistema universitario della Sardegna e della Sicilia appare in crisi gravissima.
Nel CentroSud vi sono alcuni atenei di medio-piccola dimensione, per i quali la riduzione delle
risorse è stata più contenuta; ma ciò che rileva maggiormente è che tutti i grandi atenei, dalla
Toscana alla Calabria, hanno avuto una riduzione del FFO molto sensibile. Al Nord è invece in
corso una tendenza diversa, con la tenuta del finanziamento per gli atenei di Piemonte,
Lombardia, Emilia e Veneto, incluse le università di maggiore dimensione, e con una forte
riduzione per le sedi più periferiche, a partire da Genova e Trieste. Nell’insieme, le 10 università di
maggiore dimensione al Nord hanno avuto una variazione del finanziamento pari al -4,6%; per le
10 maggiori del Centro-Sud (fra cui ben 5 delle regioni centrali) è stata del -16,5%. Si tratta di
cambiamenti profondi. Vigenti le attuali regole, tenderà a proseguire, e ad approfondirsi una
trasformazione strutturale del sistema universitario italiano.
9. Il reclutamento.
I grandi cambiamenti nell’ammontare totale e nei criteri di allocazione del finanziamento
degli atenei stanno avendo effetti anche sul corpo docente
46
. Non avrebbe potuto essere
altrimenti, dato che, come già ricordato, il personale rappresenta una quota significativa delle
spese degli atenei: la compressione finanziaria dell’università italiana non poteva che
accompagnarsi ad una forte riduzione del personale, in particolare docente.
46
Sulla questione cfr. anche Banfi (2015) .
299
La contrazione della spesa è stata inoltre accompagnata anche dal prolungato blocco degli
scatti stipendiali per i docenti universitari: il più intenso e lungo fra le diverse categorie che ne
sono state interessate in Italia. Evidentemente non derivava solo da generali esigenze di
contenimento della spesa pubblica, ma era necessario per comprimere il costo a bilancio del
personale. Questo è avvenuto grazie a ripetuti ed estesi provvedimenti di blocco del turnover in
tutto il sistema universitario. Ma, come già avvenuto per il FFO, questi provvedimenti sono stati
disegnati per avere un impatto fortemente disomogeneo fra sedi.
Un primo blocco del turnover (Modica 2013) è stato determinato, non a caso, dalla già
citata legge 133/2008 (Tremonti), che prevedeva cospicui risparmi stabilendo un limite del 20%
per ogni università per gli anni 2009-11
47
. La successiva legge 1/2009 (Gelmini) portava il limite
al 50% in termini di spesa, sempre per il 2009-11, stabiliva alcune condizioni di rapporti numerici
fra i docenti delle varie fasce; soprattutto, vietava qualunque assunzione per le università con
spese di personale superiori al 90% della propria assegnazione FFO. La materia era poi interessata
anche dalla legge 14/2012 (Monti), che sostanzialmente prorogava questi criteri al 2012.
E’ particolarmente importante ciò che accade successivamente
48
. In attuazione della legge
Gelmini (240/2010) viene emanato il D.Lgs 49/2012 (Profumo). Questo provvedimento, fra
l’altro
49
, cambia profondamente le regole. Le possibilità di assunzione vengono basate sui
cosiddetti “punti organico” (PO) (Rossi 2015), e si decide di non distribuire uniformemente i PO
tra i vari Atenei. I PO sono assegnati tenendo conto di un “indicatore di indebitamento” e uno di
“spese per il personale”, entrambi con valenza negativa. Il primo ha al numeratore gli oneri di
ammortamento; il secondo le spese di personale a carico dell’ateneo. Entrambi hanno al
denominatore le entrate totali (l’FFO + entrate da programmazione MIUR + le tasse degli
studenti) meno le spese di personale a carico dell’ateneo e i fitti passivi. L’assegnazione dei PO
segue poi un processo molto complicato, descritto in Banfi e Viesti (2015). Per attenuare
l’impatto distributivo delle decisioni precedenti, si pone un limite minimo e massimo alla quota di
ogni Ateneo, in percentuale delle cessazioni degli anni precedenti: nessun Ateneo può ricevere
una quota di PO inferiore al 20% o superiore al 50% delle cessazioni dell’anno precedente
50
.
L’anno successivo, il D.M. 714/2013 introduce due novità. La prima, è che la distinzione tra
atenei “virtuosi” e “non virtuosi” tiene ora conto di un indicatore di sostenibilità economica e
finanziaria (ISEF), in cui sono presenti le stesse variabili appena citate
51
. La seconda, assai
importante, è che viene eliminato il tetto massimo del 50%. Ciò luogo a situazioni molto
particolari: alcuni Atenei ottengono più del 100% del turnover e, quindi, non riescono solo a
47
I risparmi previsti andavano da 63,5 milioni per il 2009 a 455 per gli anni dal 2013 in poi. Veniva previsto che il
blocco sarebbe stato limitato al 50% per il 2012 e poi tolto per il 2013 (salvo che per le università con spese fisse per
il personale superiori al 90% del proprio FFO.
48
A riguardo si veda anche Fiorentino (2015), pp. 53-56.
49
Oltre a prevedere che il numero degli ordinari non deve superare quello degli associati, e la regola per cui ad ogni
reclutamento di un ordinario deve corrisponderne uno di un ricercatore a tempo determinato di tipologia b). Si tratta
di ricercatori che – previo conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale, possono essere convertiti, al termine
del contratto, in professori associati.
50
La legge 135/2012 (Monti) certifica poi che i limiti non sono più relativi ai singoli atenei ma valgono per il sistema,
riduce il turnover complessivo al 20% (limite che vale già per il 2012 e fino al 2014), e rimanda al Ministero la
definizione delle regole di riparto fra le sedi. Con il D.M. 297/2012 vengono così definiti i contingenti di turnover
per ogni ateneo per lo stesso anno (Modica 2013).
51
L’ISEF ha al numeratore l’82% di (FFO + Fondo programmazione triennale + Tasse studentesche – Fitti passivi)
e al denominatore le spese di personale a carico ateneo più i fitti passivi. L’introduzione di questo indicatore fa sì che
le Università ora vengano distinte in 4 categorie, a seconda di indicatore spese personale, indicatore indebitamento e
ISEF. Gli Atenei “virtuosi” sono quelli con una spesa per il personale inferiore all’80% delle entrate con ISEF > 1.
300
coprire completamente i pensionamenti, ma addirittura ottengono possibilità di assunzioni
aggiuntive; altri atenei, pur “virtuosi” in base agli indicatori appena illustrati ottengono invece un
contingente di punti organico molto limitato. Per il 2014 e per il 2015 il turnover di sistema è
accresciuto fino al 50%. Il DM 907/2014 modifica nuovamente il meccanismo di assegnazione
dei PO, anche se la distinzione tra Atenei “virtuosi” e “non-virtuosi” rimane invariata
52
.
Gli aspetti più rilevanti di questi tortuosi meccanismi sono tre. In primo luogo le possibilità
di assunzione delle università dipendono principalmente dalle loro condizioni finanziarie,
determinate anche dalle assegnazioni del FFO dell’anno precedente; quindi le criticità del riparto
viste nei paragrafi precedenti si ripercuotono direttamente sulle dimensioni del corpo docente
degli atenei. In secondo luogo, si considerano le spese di personale “a carico ateneo”, al netto di
finanziamenti ottenuti da terzi finalizzati direttamente a coprirne una parte. Nel triennio 2012-
2014 le università hanno ottenuto finanziamenti esterni per spese di personale per poco meno di
mezzo miliardo (cumulato dei tre anni), a fronte di una spesa totale per personale superiore ai 19
miliardi: essi hanno coperto quindi il 2,5% del totale. Ma in quattro casi questa percentuale è ben
più alta: per l’università della Basilicata (29,8%), la Sant’Anna di Pisa (13,2%), Cagliari (12,4%), e
la Normale (10,1%); in altri casi la quota è stata comunque superiore al 5%
53
. Questi atenei sono
stati quindi significativamente favoriti dal metodo di calcolo.
Infine, gli indicatori tengono conto anche del gettito delle tasse studentesche, che assume
una rilevante valenza positiva (dato che riduce il valore di entrambi gli indicatori). Il decreto
introduce quindi, una scelta politica di grande importanza, che innova radicalmente rispetto al
passato. Era vigente, infatti una norma che mirava a contenere l’importo delle tasse universitarie,
imponendo agli atenei di avere un gettito non superiore al 20% dell’FFO percepito
54
. Con la
“spending review” del Governo Monti tale limite viene sostanzialmente superato
55
. Avere una
tassazione elevata, e quindi un cospicuo gettito, diviene ora un parametro di “merito”.
Ma l’ammontare medio delle tasse universitarie è estremamente differenziato nelle diverse
regioni, ed è strettamente correlato al reddito pro-capite regionale. Quali che siano le diverse
politiche sulla tassazione delle università, le grandi disparità di reddito regionale esistenti in Italia
fanno che il gettito contributivo totale dipenda dalla collocazione geografica dell’ateneo. Ma
dato che esso è un importante determinante dell’assegnazione di possibilità assunzionali, il
“merito” dipende dalla collocazione in un’area ad alto o a basso reddito.
L’esito di queste disposizioni è che le differenze nelle possibilità di nuove assunzioni fra le
università sono state notevolissime. Considerando i dati del triennio 2012-14
56
, in due casi
(Catanzaro e Sant’Anna di Pisa) i punti organico ottenuti sono addirittura superiori alle
cessazioni: esito paradossale, dato che i provvedimenti miravano a normare la distribuzione fra
atenei di un recupero solo parziale del turnover. In altri casi (fra i quali spicca il Politecnico di
Milano), il turnover è relativamente alto, superiore al 60%. Vi sono al contrario 19 atenei con un
turnover inferiore al 20%, tutti del Centro Sud tranne Udine; tra di essi molti dei grandi atenei:
Sapienza, Federico II, i tre atenei siciliani. L’impatto territoriale è evidente: nel triennio il turnover
nel sistema è pari solo al 27,3%; ma è il 15,4% per le università delle Isole, il 19,9% al Sud, il
52
Le università “non virtuose” ricevono il 20% delle cessazioni del 2013 (PO Base); quelle “virtuose”, invece, oltre ai
PO Base ottengono, come negli anni precedenti, dei PO aggiuntivi: ma per la definizione di questi PO aggiuntivi si
procede in un modo differente rispetto al 2013. Cfr. Banfi e Viesti (2015)
53
Sassari, Tuscia, Venezia-IUAV, Siena, Molise, SISSA e Pisa
54
D.P.R. n. 306 del 1997, art. 5.
55
L. n. 135 del 2012, art. 7 c. 42.
56
Un’analisi di dettaglio è in Banfi e Viesti (2015)
301
24,2% al Centro e il 38,7% al Nord
57
. Si possono simulare le conseguenze prodotte nel triennio
dalle metodologie di assegnazione dei PO; confrontando i loro esiti con l’ipotesi di un turnover
uguale fra gli Atenei
58
. Rispetto ad una ipotetica equidistribuzione, le Isole “perdono” 110 PO, il
Sud 97 e il Centro 54, a vantaggio del Nord. L’impatto sui grandi atenei è sensibilissimo
59
.
L’impatto di queste regole è stato crescente nel tempo: ciò dipende dalla circostanza che il
decreto per il 2013 ha eliminato la soglia minima e massima di attribuzione dei PO prevista per
l’anno precedente. Sono poi pochissimi gli atenei per i quali l’esito di questa simulazione è diverso
nel corso del triennio, cioè che “perdono” in alcuni anni e “guadagnano” in altri. Ciò rende
evidente come anche in questo caso le normative introdotte hanno un effetto ripetuto e cumulato
nel tempo, senza rilevanti possibilità per i singoli atenei di mutare la propria posizione.
I criteri per l’assegnazione del FFO e quelli per l’attribuzione dei PO si influenzano e si
rafforzano a vicenda, con un effetto cumulativo. La riduzione del FFO ha contribuito, per alcuni
atenei, ad una forte riduzione delle possibilità di assunzione di nuovi docenti – possibilità peraltro
limitata anche dalle generali restrizioni al turnover. Il ricambio dei docenti nei singoli atenei si è
molto differenziato; ed è divenuto sempre più slegato dalle necessità didattiche. La sostenibilità
dei diversi corsi di laurea (per i quali è necessario un numero minimo di docenti) e il
mantenimento di specifici insegnamenti sono venuti in molti casi a dipendere esclusivamente
dall’anzianità (e quindi dall’eventuale pensionamento) del personale coinvolto. Questo provoca
effetti a cascata: diminuendo i docenti, si cancellano alcuni corsi; in altri vengono posti tetti
massimo alle iscrizioni di studenti. Ciò determina – a parità di altre condizioni – una diminuzione
degli studenti in quegli atenei. Ma diminuendo gli studenti diminuiscono gli introiti finanziari
diretti (tassazione) e indiretti, dato che il FFO è ora correlato anche al numero di studenti.
Diminuendo gettito della tassazione e FFO peggiorano gli indicatori finanziari, e questo
determina l’attribuzione di minori punti organico. Con un chiaro effetto circolare e cumulativo.
Gli atenei che hanno avuto una più ampia possibilità di assumere possono reclutare più
agevolmente i migliori giovani studiosi disponibili. Disporre di questi nuovi docenti fa che le
università che li hanno assunti potranno far valere la loro attività scientifica nella successiva
valutazione della ricerca. Con maggiore FFO potranno poi acquisire patrimoni librari e
strumentazioni; reclutare collaboratori di ricerca. Ma, essendo la valutazione della ricerca una
importante determinante della quota di FFO di ogni ateneo, ciò determinerà un incremento della
loro quota relativa, a spese degli atenei che non hanno potuto effettuare un significativo
reclutamento e nuovi investimenti. Ma, vigendo queste regole, un maggiore FFO determinerà a
57
Si tratta di una media ponderata: assunzioni nella circoscrizione divise per le cessazioni (sempre in termini di punti
organico)
58
Si riprende in parte un esercizio già presentato in Cappelletti Montano (2013). Vengono confrontati così i PO
effettivamente ricevuti da ogni Ateneo con i PO che lo stesso avrebbe ottenuto con un blocco del turnover al 20%
delle proprie cessazioni dell’anno precedente, per gli anni 2012 e 2013, e del 50% delle proprie cessazioni dell’anno
precedente, per il 2014. A favore della verosimiglianza di questa ipotesi controfattuale convergono alcune
circostanze: in primo luogo di tratta di un recupero solo parziale delle uscite per pensionamento: con un turnover
molto limitato anche gli Atenei che hanno un elevato livello fra spese di personale lo riducono; il totale delle spese di
personale a carico degli atenei scende da 6.453 milioni nel 2012 a 6.040 milioni nel 2014. Queste disposizioni fanno
poi seguito ad un lungo periodo in cui il turnover è stato molto limitato (bloccato per alcuni atenei), situazione che
rafforza la necessità per tutte le università di poter disporre di una possibilità anche modesta di reclutamento per
mantenere la propria offerta formativa.
59
La Federico II di Napoli “perde” 56 PO, seguita dalla Sapienza (52), e da Palermo (37), Bari (33) e Messina (31). Gli
atenei più “avvantaggiati” sono invece Politecnico di Milano (54), Bologna (47), Milano (44), Padova (34) e Roma Tre
(23). Come si vede, fra gli atenei del Centro l’esito è stato assai differenziato.
302
sua volta una maggiore possibilità di reclutamento e di ricerca, ancora una volta con un chiaro
effetto circolare.
Una ulteriore spinta a queste tendenze viene dalla Legge di Stabilità per il 2016, che stanzia
risorse per l’assunzione di nuovi ricercatori a tempo determinato di tipo B, ma dispone che le
possibilità di assunzione siano ripartite fra le università “tenendo conto della VQR”. Stabilisce
cioè che le università giudicate “migliori” in base alla VQR possano migliorare ulteriormente,
assumendo nuovo personale. Al contrario, alle università “peggiori”, che potrebbero migliorare la
propria posizione relativa nella VQR (e quindi nelle quote di finanziamento FFO) anche e
soprattutto grazie all’assunzione di giovani ricercatori di qualità, vengono destinate meno risorse
umane.
10. Conclusioni.
Il sistema sembra avviato, sulla base di automatismi che si perpetuano e si rafforzano nel
tempo, verso una configurazione con un’offerta di istruzione universitaria ridotta e con forti
squilibri territoriali; cui potrebbe corrispondere un numero di studenti e di laureati inferiore a
quello attuale. Si tratta di esiti che si pongono in controtendenza rispetto allo sviluppo storico
dell’università italiana, e che sono espressione di rilevantissime per quanto implicite scelte
politiche di indirizzo. Scelte che sarebbe bene rendere esplicite, anche per consentirne una
informata e attenta discussione. E’ bene ricordare che non si tratta di un ridisegno su chiare linee
strategiche dell’offerta universitaria italiana. Ma dell’esito, in parte casuale, del coacervo di norme
“tecniche” che sono state introdotte negli ultimi anni.
Particolarmente rilevante è la contrazione del sistema universitario dell’Italia
Centromeridionale, che raggiunge livelli di vera a propria emergenza nelle Isole. Non è difficile
immaginare che le riduzioni nei finanziamenti e nell’organico, quindi nell’offerta didattica e nel
numero di studenti, anche alla luce delle tendenze demografiche in corso, possano anche portare
a profonde difficoltà strutturali, fino alla scomparsa, di alcune sedi universitarie. Alla luce dei dati
presentati in precedenza, e dalla progressiva applicazione del costo standard per studente, le
difficoltà potrebbero rivelarsi più accentuate a Messina, Cagliari e Sassari; poi in alcune università
più piccole del Centro e del Sud; infine in altri grandi atenei delle Isole, del Sud e anche del Nord
(Trieste e Genova). L’effetto sulle complessive traiettorie di sviluppo dei territori coinvolti, specie
quelli del Mezzogiorno già in sensibile difficoltà, potrebbero essere molto forti.
Se saranno confermate le linee portanti degli ultimi anni (in particolare la riduzione del
peso dei finanziamenti pubblici sul totale delle entrate delle università, la sensibile riduzione della
quota base del FFO, l’aumento del peso della quota premiale dello stesso FFO, basata anche su
indicatori correlati alle condizioni dei contesti territoriali) queste tendenze non potranno che
proseguire. Non sono necessarie nuove norme per determinare una riconfigurazione ancora più
profonda dell’università italiana. Basterà attendere.
L’intero meccanismo di finanziamento dell’università, ed in particolare i criteri di
allocazione fra sedi, dovrebbe essere attentamente ripensato. Sono possibili ipotesi differenti. Una
scelta alternativa potrebbe basarsi su una distinzione netta fra finanziamento destinato al
funzionamento del sistema universitario e finanziamento premiale della ricerca, abbandonando
formule e algoritmi onnicomprensivi che hanno dimostrato negli ultimi anni di non essere
adeguati alla complessità della realtà
60
.
60
Si voglia parlare in proposito o meno di quei “quasi mercati”, che essi dovrebbero descrivere, analizzare,
indirizzare; cfr. es. Agasisti – Catalano (2007).
303
Per il primo aspetto, ossia il finanziamento riservato al funzionamento ordinario, rilevano
aspetti relativi all'assicurazione di qualità: essenzialmente, accertare che le strutture siano in grado
di operare in modo efficiente la propria funzione formativa. Quanto ai criteri con cui definire il
finanziamento base, non si può non partire dalla considerazione che, nel quadro internazionale,
l’Italia si caratterizza per un investimento nel sistema universitario e per un numero di laureati
entrambi molto contenuti. Anche considerando i vincoli delle risorse pubbliche disponibili, il
sistema dell’alta formazione merita senz’altro un maggiore investimento complessivo, anche per
creare quelle risorse umane che, per quantità e qualità, possano giocare un ruolo fondamentale
nel rilancio dell’economia italiana. Le risorse disponibili per il sistema nel suo insieme dovrebbero
avere un profilo di maggiore certezza temporale, chiudendo definitivamente un periodo di
straordinaria incertezza e consentendo alle diverse università di programmare più
ragionevolmente nel medio e lungo termine la propria evoluzione.
Quanto ai criteri di riparto fra sedi è senz’altro opportuno abbandonare un sistema
“storico” opaco e caratterizzato da notevoli disparità, a favore di meccanismi semplici e
trasparenti. In diversi paesi europei si adottano indicatori di “input”, simili all’idea del costo
standard per studente. Nel caso italiano questo indicatore andrebbe però rivisto (attraverso un
sensibile aumento della quota perequativa e l’introduzione di un finanziamento parziale per gli
studenti appena fuoricorso) per tenere meglio conto delle diverse competenze in entrata degli
studenti su base territoriale, che determinano diverse velocità negli studi; così come della
necessità di portare alla laurea, e non abbandonare, gli studenti fuoricorso. Andrebbe in ogni caso
associato a meccanismi di controllo della qualità della didattica.
Una specifica riflessione merita in questo quadro la tassazione studentesca. Come si è visto
si è passati da regole che ne frenavano la crescita a disposizioni che invece tendono a premiare
con ulteriori risorse, finanziarie e umane, gli atenei che le aumentano il più possibile. Non va
dimenticato come l’Italia sia fra i paesi dell’Europa continentale con il livello di tassazione
universitaria più alto e allo stesso tempo con servizi per il diritto allo studio assai modesti; e sia un
paese con notevoli disparità di reddito che rendono distorta in partenza una “competizione” fra
sedi sul gettito della tasse. Anche se si continuasse a ritenere opportuna una contribuzione
studentesca, anche relativamente significativa, ai costi dell’istruzione universitaria, andrebbero
senz’altro radicalmente riviste le norme che tendono a configurare un alto livello di tassazione
come una “virtù” da premiare; e che determinano squilibri nel finanziamento fra gli atenei
esclusivamente a causa del diverso livello medio di reddito dei territori di insediamento.
Il secondo aspetto, invece, attiene al finanziamento della ricerca. Si potrebbe procedere per
due canali distinti: un primo canale potrebbe prevedere finanziamenti a pioggia (escludendo tutti i
soggetti inattivi o parzialmente attivi) per somme limitate ma sufficienti a garantire la
sopravvivenza della ricerca di base o “curiosity driven”: quella ricerca senza la quale il progresso
scientifico è minato alle proprie fondamenta (Gillies 2009). Peraltro, individuare ed escludere i
soggetti inattivi o parzialmente attivi da tale canale di finanziamento sarebbe operazione davvero
semplice, in particolare una volta che fosse finalmente avviata un'anagrafe nazionale della ricerca.
Una quota molto maggiore, invece, potrebbe essere destinata alle “priorità” del Paese; tale quota
dovrebbe essere assegnata su base premiale (purché l'allocazione proceda sulla base di criteri
scientificamente robusti e dati affidabili) o, meglio, competitiva. Periodiche analisi bibliometriche
della produzione scientifica nazionale potrebbero essere molto utili: purché, sia detto ancora una
volta, si operi su dati solidi e certificati e purché le scelte siano attuate e motivate dal decisore
politico, sulla base delle esigenze ritenute di volta in volta prioritarie per il Paese.
Sarebbe bene avviare una riflessione su quale modello sia più efficiente in termini di costi e
risultati: è preferibile una valutazione centralizzata o sono possibili alternative meno onerose e più
304
flessibili? E' probabilmente giunta l'ora di riflettere sui temi della valutazione al di là di pregiudizi
di natura più o meno velatamente ideologica; le critiche crescenti al REF del Regno Unito,
inducono ad ampliare l'orizzonte ad altri modelli, diversi da quello da più tempo (e
apparentemente con maggior successo) adottato da una nazione europea. Per esempio, ci si
potrebbe chiedere se non sia opportuno prendere spunto da altri paesi, come gli Stati Uniti, e
prevedere che la gran parte dei fondi “strategici” per la ricerca siano allocati sulla base di bandi
competitivi, eliminando con ciò oneri e costi legati a una valutazione centralizzata e
onnicomprensiva. In questo quadro, un intervento del policy maker per favorire, oltre a una buona
competizione fra ricercatori e strutture, anche una buona cooperazione fra i medesimi soggetti,
potrebbe con ogni probabilità portare risultati vantaggiosi (Magris 2012), seguendo anche le
esperienze delle politiche comunitarie della ricerca e dell’innovazione, che tendono sempre a
favorire la creazione di alleanze fra più sedi e soggetti.
Il sistema a questo punto, si fonderebbe su procedure di assicurazione della qualità
(essenzialmente legate alla formazione) e di penalizzazione (o riallocazione su altre funzioni, ad
esempio la mera didattica) dei soggetti poco inclini alla ricerca, assicurando al contempo, in modo
semplice e trasparente, il finanziamento della ricerca di base e non - per tutte le discipline. E’
giunto il momento di avviare una riflessione approfondita
61
, per vagliare seriamente quali siano le
soluzioni che possano promuovere efficacia, efficienza e merito, e per soddisfare l’ampio bisogno
di istruzione nel nostro paese, in un quadro normativo che a tali parole chiave possa davvero
rispondere.
61
Utili considerazioni di prospettiva sono in Donina, Meoli, Paleari (2014).
... The aboveexpectations performance of the collaboration with public R&D institutions is particularly encouraging for the socio-economic system under investigation. Since most public R&D institutions in Italy are universities, the results may have been triggered by the major cuts to public funding they suffered in the last decade (down from 7'351 M€ in 2008 to 6'572 M€ in 2015), which increasingly urged universities to raise more funds from private companies (Banfi & Viesti, 2016), especially conducting applied research for commission. Indeed, the "Education at a Glance 2019" report shows how private sources of funding experienced a percentual increase from 2010 to 2016 that nearly matches the decrease in public funding (OECD, 2019). ...
Article
Investments in innovation activities involve uncertainty. Abandonments of innovative projects are frequent and can entail great losses. Interorganizational collaboration can help a firm to leverage and complement its own competencies and technologies, contrasting the factors that may cause the abandonment of innovation activities. This article shows that firms collaborating with a wider network of external partners to conduct their innovation activities are less likely to abandon them. The article also analyses how different categories of partners among customers & suppliers, competitors, consultants & private R&D institutions, universities & public R&D institutions are associated with the risk of innovation abandonment. Finally, the results show that international collaborations are more likely associated with innovation abandonment than domestic ones. Strategic and theoretical implications are drawn.
Article
La mobilità degli studenti universitari ha implicazioni per lo sviluppo regionale. Un’area geografica con un saldo netto positivo di studenti universitari si configura come un territorio candidato ad accrescere la propria dotazione di forza lavoro altamente qualificata (brain gain), e, nel contempo, ad innescare processi di crescita e di sviluppo stimolati da una serie di attività economiche: da quelle legate alla domanda di beni e servizi da parte degli studenti “fuori sede”, a quelle indotte da un processo moltiplicativo sul reddito, all’insieme degli effetti esterni positivi determinati dalla presenza in un’area di capitale umano qualificato. Cosa accade, tuttavia, quando la migrazione studentesca in un Paese è unidirezionale, soltanto da alcune regioni verso altre? Quali ragioni sono alla base di questo fenomeno? E’ il caso dell’Italia, dove la mobilità degli studenti si caratterizza per un trend crescente di immatricolazioni di studenti meridionali in università del Centro-Nord, non controbilanciato da spostamenti di comparabile entità in direzione geografica opposta. Perdipiù, una quota consistente di studenti meridionali che si laureano nel Centro-Nord spesso non ritorna nelle regioni di origine, ma rimane alla ricerca di un’occupazione nelle più avanzate regioni del Centro-Nord. Questa migrazione selettiva determina sia effetti di brain-drain che di income drain dalle regioni del Mezzogiorno. Questo articolo esamina empiricamente la mobilità infra-regionale degli studenti universitari italiani negli ultimi 13 anni.
PO Base); quelle "virtuose", invece, oltre ai PO Base ottengono, come negli anni precedenti, dei PO aggiuntivi: ma per la definizione di questi PO aggiuntivi si procede in un modo differente rispetto al
  • Le Università
Le università "non virtuose" ricevono il 20% delle cessazioni del 2013 (PO Base); quelle "virtuose", invece, oltre ai PO Base ottengono, come negli anni precedenti, dei PO aggiuntivi: ma per la definizione di questi PO aggiuntivi si procede in un modo differente rispetto al 2013. Cfr. Banfi e Viesti (2015)