Content uploaded by Ana Azevedo
Author content
All content in this area was uploaded by Ana Azevedo on Aug 05, 2017
Content may be subject to copyright.
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
A organização científica do trabalho em Portugal após a II
Guerra Mundial: uma síntese
Ana Carina Azevedo
Universidade Nova de Lisboa
Nota introdutória
A história da organização científica do trabalho (OCT) em Portugal relacio-
na-se com a própria história do desenvolvimento económico do País no sécu -
lo XX e com a sua abertura ao exterior. Isto porque além da tentativa de me-
lhorar a eficácia do País em termos industriais, agrícolas e administrativos
ser o motivo da sua introdução em Portugal, o facto da OCT se encontrar
profundamente relacionada com o clima de crescimento económico interna -
cional acaba por ser a sua causa. De facto, a OCT provém das lógicas que
procuram utilizar as melhorias da produtividade como instrumento para o
desenvolvimento económico, sendo introduzida em Portugal através da im-
portação destas mesmas lógicas para o País e implementada tendo em vista o
desenvolvimento económico nacional. Se antes da II Guerra Mundial a OCT
era já utilizada com o objectivo de aumentar a produção, diminuir os custos
que lhe estavam associados ou elevar os salários – dependendo das necessida -
des e objectivos em presença –, após a Segunda Grande Guerra a sua difusão
encontra-se enredada nas dinâmicas internacionais do período, sobretudo
naquelas que se encontram relacionadas com a produtividade, fazendo com
que a OCT seja introduzida no País quase de forma camuflada, envolvida no
cenário da assistência técnica, das lógicas do management, da atenção aos tra-
balhadores, da Reforma Administrativa, das concepções católicas sobre o tra -
balho …
Um desenvolvimento implantado no tempo e no espaço
De uma forma geral, a introdução da OCT em Portugal no período em estu-
do apresenta sete origens distintas que se cruzam e articulam. Por um lado,
algumas empresas estrangeiras com sucursais em Portugal implementam as
técnicas de organização do trabalho já utilizadas nas suas sedes, procedendo,
PORTUGUESE STUDIES REVIEW (PSR) 23 (1) 2015 (released in 2017)
BIBLID 23 (1) (2015) 117-139 (rel. 2017) ISSN 1057-1515 print ǀ– $ see back matter
ONLINE: through EBSCO and Gale/Cengage
JOURNAL HOMEPAGES: http://www.maproom44.com/psr
and http://www.trentu.ca/admin/publications/psr
© 2015-2017 Portuguese Studies Review and Baywolf Press All rights reservedǀ
118 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
para tal, ao envio de técnicos estrangeiros a Portugal com o intuito de famili-
arizar os funcionários nacionais com os novos métodos de trabalho, envian-
do, igualmente, técnicos portugueses ao estrangeiro com o mesmo fim. Em
segundo lugar, algumas empresas nacionais – cientes dos benefícios das me -
lhorias na organização do trabalho colocadas em prática nas empresas ante -
riormente referidas ou cujas chefias ou quadros eram conhecedores das suas
vantagens –, enviam técnicos ao estrangeiro para a frequência em cursos de
organização do trabalho existentes em muitos países europeus, regressando
estes depois às empresas de origem onde colocavam em prática os ensina-
mentos adquiridos, muitas das vezes mediante a formação de núcleos de Or-
ganização e Métodos (O&M). O crescimento do sector da consultoria apre -
sentou, também, um impacto interessante no processo de difusão da OCT,
facilitando e impulsionando as trocas de know-how e a difusão das possibili-
dades de aplicação destes métodos, bem como dos benefícios que poderiam
ser alcançados pela sua utilização.
A criação do Instituto Nacional de Investigação Industrial (INII) é outro
dos elementos a ter em conta – o principal, segundo Torres Campos 1 –, tendo
permitido a difusão das técnicas de OCT junto do patronato e dos quadros
técnicos da época através das suas inúmeras acções de formação em solo na -
cional, do auxílio técnico à indústria e do envio de jovens licenciados ao es -
trangeiro, dando corpo a um movimento no qual participaram «milhares de
pessoas e muitas centenas de empresas.»2 Mas não só o INII seria responsável
pela formação de um grande número de técnicos no estrangeiro. Também a
inserção de Portugal nos organismos de cooperação económica do pós-guer-
ra conduziu à participação de muitos recém-licenciados nas acções de forma -
ção realizadas ao abrigo da Organização para a Cooperação e Desenvolvi-
mento Económico (OCDE) e da Agência Europeia de Produtividade (AEP),
bem como de outros organismos europeus, destacando-se a importância atri-
buída à formação em organização científica do trabalho administrativo
(OCTA). Da mesma forma, o clima geral de crescimento económico e a ne -
cessidade de expandir e melhorar a competitividade das empresas nacionais,
principalmente devido ao efeito EFTA – como são apelidadas as consequênci-
1José de Melo Torres Campos, Memória do Portugal no meu tempo. 1932-2010 (s.l.: Compa-
nhia das Cores, 2011), 97.
2Torres Campos, Memória, 97.
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 119
as da adesão de Portugal à European Free Trade Association –, conduziram
ao aumento da importância atribuída à aplicação de métodos de trabalho
que permitissem um melhor desempenho económico. Por último, o impacto
das concepções cristãs sobre o trabalho não é, também, de menosprezar no
processo de desenvolvimento da OCT no País, não obstante o seu impacto
ser bastante relativo e difícil de isolar, tal como o de outros movimentos in-
ternacionais ligados à reforma da administração.
Torna-se, assim, visível que a história da OCT em Portugal entre 1945 e
1974 se desenrola ao sabor de várias variáveis que dão sentido à «manta de
retalhos» com a qual os diversos factores em presença se assemelham.
As variadas relações apresentadas não são, porém, uma característica na-
cional, sendo que a própria evolução da OCT foi feita mediante o contacto
entre diferentes realidades nacionais, e a sua adaptação às lógicas que foram
pautando o século XX acaba por criar a realidade com a qual nos deparamos
ao estudar o caso português, conduzindo à relação entre a OCT e a produti -
vidade e permitindo que esta se difunda de forma bastante subtil e sub-reptí-
cia como instrumento para a obtenção das desejadas melhorias da produtivi-
dade. A evolução histórica da OCT e a forma como esta é difundida na
Europa explica, igualmente, a multiplicidade do one best way: a variedade de
técnicas existentes, escolhidas caso a caso mediante os propósitos pretendi -
dos, bem como a diversidade de métodos difundidos nas acções de formação
e nos estudos desenvolvidos.
A compreensão da expansão internacional da OCT é, assim, fulcral, sendo
sobretudo através dela que pode ser entendida a forma como esta é introdu -
zida no País. De facto, após a II Guerra Mundial e sobretudo nos países que
receberam a ajuda Marshall, o processo de introdução da OCT nas várias rea-
lidades nacionais encontra-se bastante relacionado com a acção do Programa
de Assistência Técnica e Produtividade (AT&P), da OECE/OCDE e da AEP,
bem como dos organismos nacionais que com eles contactavam – no caso
português a Comissão Técnica de Cooperação Económica Europeia/Externa
(CTCEE) –, sem esquecer o papel dos vários consultores que se especializam
no aconselhamento sobre a utilização da OCT, quer se trate daqueles que se
encontravam ligados a firmas de consultoria, quer de técnicos de O&M de
empresas estrangeiras ou de funcionários de empresas internacionais com fi-
liais em Portugal.
120 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
Os consultores constituíram, de facto, um dos veículos da difusão da OCT
no País, sendo que a expansão do sector alertou o patronato para os benefíci -
os que podiam provir da sua utilização, criou uma reputação baseada nos
bons resultados obtidos e funcionou – principalmente antes da criação do
Instituto Nacional de Investigação Industrial (INII) e dos outros organismos
que se dedicaram ao estudo e difusão destes métodos – como uma reserva de
know-how essencial. Tratou-se, assim, de uma relação vantajosa para ambas as
partes, sendo que a OCT se desenvolveu na esteira da expansão do sector e
este utilizou estes métodos para atingir os propósitos de melhoria da produ-
tividade e aumento do rendimento procurados pelo patronato e para au-
mentar a sua clientela. Os desafios da reconstrução e reconstituição econó-
mica europeia não são, também, alheios ao aumento da procura dos serviços
de consultoria no velho continente sendo que Portugal, País que havia entra -
do numa época de crescimento relevante, se apresentava como um mercado
apetecível para a expansão do sector, tal como é visível nas páginas da revista
Indústria Portuguesa.
A conjuntura do País é, na verdade, essencial para compreensão da forma
como a afirmação da OCT ganha corpo em Portugal, sendo que este processo
se encontra profundamente relacionado com as lógicas da época e com a en -
trada em cena de diversos agentes e factores que acabam por conjugar-se e
criar condições para a expansão destes métodos no País. Recuperando alguns
dos dados constantes de investigações anteriores, lembramos que as primei -
ras experiências de racionalização em solo nacional têm início na transição
do século XIX para o século XX. Porém, os anos iniciais da I República consti -
tuem a época na qual a maioria destas iniciativas ganha forma, resultando
da acção de mestres e contramestres estrangeiros presentes nas fábricas ou
de simples melhoramentos originados pela observação dos processos de fa-
brico em vigor, não sendo, contudo, baseados em métodos científicos de es -
tudo do trabalho. As primeiras referências concretas à OCT, apesar de ape -
nas teóricas, iniciam-se após a I Guerra Mundial, estando inseridas,
maioritariamente, em publicações de cariz técnico dirigidas a elites bem defi -
nidas, entre as quais constam os médicos, os engenheiros e os industriais. Es-
tes textos têm, assim, origem numa elite cultural presente nestes círculos
profissionais e que possui contactos internacionais que lhe possibilitam o co-
nhecimento da realidade e da bibliografia estrangeira.
A partir da II Guerra Mundial, encontramo-nos perante um mundo
novo. Os principais impulsos dos quais deriva a difusão da OCT no País con -
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 121
tinuam a provir do estrangeiro, porém, a tónica encontra-se agora presente
nas lógicas da assistência técnica norte-americana aos países europeus, nas di -
nâmicas decorrentes da inserção de Portugal nos organismos de cooperação
económica, no impacto que algumas dinâmicas internacionais apresentam
no País e na forma como todos estes elementos se relacionam com os desafi-
os que Portugal enfrentava na época, com a procura da produtividade e com
a tomada de consciência da necessidade de ultrapassar as debilidades revela-
das pelo conflito e pelos estudos preparatórios dos Planos de Fomento. De
facto, as novas lógicas do período acabam por influir nas opções feitas relati-
vamente à OCT: a abertura do País aos organismos internacionais criados na
época e os contactos dela decorrentes tiveram como consequência experiên -
cias de transferência de know-how em termos de organização do trabalho, no-
meadamente através da organização de missões de estudo e acções de forma -
ção; a criação de organismos nacionais que apresentavam, entre os seus
objectivos, o propósito de estudo e aplicação da OCT e que beneficiaram da
emergência de uma geração de quadros – entre os quais se destacam os enge -
nheiros – que apoiava a modernização do País defendendo um novo rumo
para o desenvolvimento económico; os desafios lançados pelo impacto da
emigração e da Guerra Colonial no encarecimento relativo da mão-de-obra;
as consequências da adesão à EFTA no que diz respeito à necessidade de me -
lhorar a competitividade da indústria portuguesa a nível internacional e, por
último, o quadro de desenvolvimento industrial – numa época em que o Es -
tado passara a atribuir uma maior importância ao fomento do sector – e de
expansão da Administração do Estado que careciam da aplicação de métodos
mais eficazes de organização do trabalho para aumentar a sua eficiência. To -
das estas condições se conjugaram para permitir que o período que se inicia
após a II Guerra Mundial, que testemunhou ganhos de produtividade mais
relevantes, constitua a época de maior desenvolvimento da OCT em Portu-
gal, durante a qual o leque de possibilidades da sua aplicação chega, inclusi-
vamente, a ser alargado.
A afirmação da organização científica do trabalho no “novo mundo” saído da
guerra
De facto, é no período que medeia o fim da Segunda Grande Guerra e a Re -
volução de 1974 que a OCT adquire maior expressão em Portugal, tendo sido
criados vários organismos dedicados ao estudo destes métodos, nomeada -
mente alguns núcleos de O&M em empresas e organismos estatais, desenvol -
122 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
vendo cada um deles, à sua medida, acções de formação e outras iniciativas
de estudo e difusão da OCT. Porém, não nos deparamos, em grande medida,
com uma aposta directa na OCT como instrumento de viabilização e desen -
volvimento económico de empresas, serviços ou do próprio Estado.
Constata-se sim, que, dadas as características da sua difusão internacional,
esta acaba por chegar a Portugal de forma camuflada, não sendo implemen -
tada autonomamente mas pelo facto de se encontrar inserida no que generi-
camente se designava como «métodos de produtividade» e «técnicas moder -
nas de gestão», em voga na época. Esta realidade é bastante visível ao nível
das acções de formação realizadas no estrangeiro e, também, daquelas que
são organizadas no País pelo INII, pela Comissão de Produtividade da Associ -
ação Industrial Portuguesa (COPRAI), pelo Centro de Estudos de Gestão e
de Organização Científica (CEGOC) ou por outras entidades que apostaram
na difusão da OCT. Nestas, os métodos ligados à OCT não surgem isolados
nos conteúdos programáticos, sendo raras as formações que incidem unica-
mente sobre estas técnicas. Porém, a forma como os princípios de gestão de
empresas e de pessoal, bem como as bases da reforma administrativa – de
uma forma geral ligadas ao conceito de produtividade – se encontravam fun-
dadas na OCT, fez com que esta se tornasse presente nas principais acções de
formação que incidiram sobre as questões do management e da produtividade
ao nível do sector secundário ou administrativo. Um exemplo bastante evi-
dente desta realidade é dado pelo sector administrativo do Estado. De facto,
se até à II Guerra Mundial o sector secundário era aquele no qual mais inci -
diam estas técnicas, a partir do final do conflito a Administração Pública
abre-se à sua acção, pelo facto da assistência técnica norte-americana se preo -
cupar com a modernização do Estado e das suas estruturas como factor es -
sencial para o desenvolvimento económico da Europa Ocidental num cená -
rio de Guerra Fria. Na esteira deste objectivo surge a OCT, integrada num
conjunto de outras técnicas tendentes ao aumento da eficiência dos serviços
públicos.
Além da Administração Pública, a OCT passa, igualmente, a ser alvo de
estudo a nível agrícola, tendo o Centro de Estudos de Economia Agrária da
Fundação Calouste Gulbenkian (CEEA) desenvolvido importantes investiga -
ções ligadas, sobretudo, à cronometragem e ao estabelecimento de tempos-
padrão em algumas actividades agrícolas. Estas tiveram, porém, de enfrentar
algumas dificuldades derivadas quer das próprias características do sector –
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 123
nomeadamente da impossibilidade de isolar e prever certas variáveis tendo
em vista a sua cronometragem –, quer das resistências dos trabalhadores
agrícolas que, entendendo estes estudos como mais uma forma de controlo
do patronato, falseavam os resultados. Mas a introdução da OCT na agricul-
tura levantava ainda a questão da reforma agrária – sempre recusada pelo
Estado também em função dos lobbies agrários –, sendo que o emparcela -
mento necessário à mecanização não chega a ser colocado em prática. A alte-
ração dos métodos de trabalho agrícolas, sobretudo contando com todas es-
tas dificuldades, não era, igualmente, entendida como necessária devido ao
facto de não se fazerem sentir dificuldades sérias de obtenção de mão-de-
obra numa época na qual esta permanecia relativamente barata apesar do
êxodo rural, da emigração e do recrutamento militar.
Não podemos, também, ignorar na compreensão das resistênciasMas ou-
tras resistências marcariam o desenvolvimento da OCT no País. De facto,
esta colocava em causa algumas das prioridades do regime, nomeadamente a
manutenção dos equilíbrios sociais sobre os quais o mesmo assentava e luta-
va por manter após as vicissitudes do período da II Guerra. Além disso, o
próprio controlo da produção e a estabilidade da moeda, preços e salários,
necessária ao alcançar desses mesmos equilíbrios, poderia tornar-se difícil
com a adopção de métodos que tivessem como consequência a transforma-
ção dos sistemas de produção, o aumento, ainda que teórico, dos salários –
pelo facto de neles serem repercutidas as melhorias na produtividade – e as
alterações dos preços ao consumidor, que deveriam diminuir devido à redu-
ção dos custos de produção. Além disso, também a própria organização cor-
porativa do Estado se via ameaçada, sobretudo pelo facto da difusão da OCT
se encontrar, em Portugal, dependente de organismos que escapavam a essa
mesma estrutura, nomeadamente as associações industriais e comercial. De
facto, é interessante verificar que, simultaneamente à constante protelação
da criação do Centro Nacional de Produtividade pelo facto – entre outros
motivos – de nele poderem ter lugar estas associações, não era impedida a
sua intensa acção em prol do desenvolvimento da OCT. Não é possível, tam -
bém, ignorar, na compreensão das resistências que a OCT teria de enfrentar,
que esta se encontrava assente numa lógica de internacionalização para a
qual o regime olhava com desconfiança. O perigo de ingerência estrangeira
nos destinos do País, a introdução de métodos adoptados em países nos quais
era permitida a liberdade de expressão e associação e nos quais as críticas
124 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
operárias ultrapassavam o registo que poderia ser considerado seguro pelo
regime, o perigo dos transtornos e alterações que estes métodos poderiam
trazer ao mundo fabril e o risco de que estes pudessem contribuir para um
crescimento industrial que poderia escapar ao que era desejável, faziam com
que o regime temesse a introdução da OCT no sector secundário, sendo que,
de facto, a nível administrativo, os receios nunca se mostraram tão fortes.
A OCT debateu-se ainda com resistências do meio patronal, sendo que al -
guns dos dirigentes da indústria olhavam com receio para os pressupostos da
campanha pela produtividade. Por um lado, partilhavam a mesma apreen-
são acerca das consequências da introdução de métodos de OCT na indústria
devido ao seu possível impacto junto dos trabalhadores. Por outro lado, o
perigo de que a aplicação de métodos de OCT pudesse conduzir à inevitabili -
dade de apostar num maior grau de mecanização ou, inclusivamente, na ro-
botização era algo que não era aceite com tranquilidade pelas chefias, que
não entendiam a necessidade da sua utilização, não pretendiam confrontar-
se com os problemas sociais e laborais que daí poderiam advir – devido ao
facto da mecanização pressupor o risco de despedimentos –, nem ver-se a
braços com os custos que lhe estavam inerentes, principalmente em sectores
que se encontravam baseados em mão-de-obra intensiva e relativamente ba-
rata. A mecanização assume, igualmente, um papel relevante ao nível da Ad-
ministração Pública, sobretudo na contabilidade, sendo que, também a este
nível, as resistências são menos evidentes, apesar da introdução de máquinas
de calcular e dos primeiros computadores alterar as lógicas que pautavam as
formas de organização do trabalho nos escritórios.
No que diz respeito ao sector agrícola, a mecanização debatia-se, tam-
bém, com fortes resistências não só no que dizia respeito à não compreensão
da sua necessidade numa época em que a mão-de-obra era relativamente ba-
rata, – tornando-se um pouco mais dispendiosa apenas na década de 1960
mercê do impacto da emigração, do êxodo rural e do recrutamento militar
–, mas também porque implicava alterações no regime de propriedade na
medida em que as parcelas teriam de apresentar uma dimensão viável para a
introdução de tractores e de outras alfaias agrícolas.
Além disso, é preciso não esquecer que a aplicação da OCT implicava,
igualmente, a realização de investimentos em projectos de estudo do traba-
lho e a sua entrega a firmas de consultoria ou a núcleos de O&M, pressupon-
do este processo custos associados ao pagamento dos serviços ou à instalação
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 125
dos núcleos de estudo nas empresas. Da mesma forma, pressupunha a aber-
tura das fábricas à presença de engenheiros, classe que tentava ainda marcar
a importância do seu saber e cuja presença nos estabelecimentos produtores
nem sempre era positivamente encarada pelos contramestres e outros res -
ponsáveis pela produção. O perigo da exposição dos segredos de fabrico e a
ameaça que poderia constituir ao poder dos contramestres e à hierarquia da
fábrica apresentavam-se como alguns dos factores que faziam com que parte
do patronato olhasse com desconfiança para a introdução da OCT. No lado
operário verifica-se, igualmente, a existência de uma profunda oposição por
parte do clandestino Partido Comunista à Campanha pela Produtividade de -
senvolvida ao abrigo do Plano Marshall, sobretudo no que diz respeito aos
impactos negativos que os métodos usados apresentavam na saúde física e
mental dos trabalhadores, ao perigo de desemprego e à ameaça do «imperia -
lismo» norte-americano.
Assim se compreende a multiplicidade de visões sobre a OCT presentes
na época, variando entre o profundo entusiasmo dos seus apoiantes, as resis -
tências daqueles que nela anteviam os perigos anteriormente expostos e a
passividade daqueles que a aceitavam ofuscados pelos benefícios das melhori -
as da produtividade sem, por vezes, compreenderem que a OCT se encontra -
va nela enredada. Desta forma, entre avanços e recuos, voluntarismos e re-
ceios, impulsos e resistências, a OCT vai trilhando caminho, muitas das vezes
de forma bastante subtil, pelos meandros do Portugal do Estado Novo.
Esta mesma multiplicidade de perspectivas pode ser entendida na análise
dos debates que na Assembleia Nacional (AN) se referem à OCT. Estas refe -
rências iniciam-se logo em 1945 nas discussões sobre a Lei n.º 2005, encon-
trando-se também presentes nos debates relativos aos Planos de Fomento e à
criação do Instituto Nacional de Investigação Industrial, bem como nas pro -
postas de lei de autorização de receitas e despesas, nas leis de meios e nos de -
bates relativos à formação profissional e ao ensino técnico, relacionando-se
também, apesar de em menor medida, com as temáticas da mão-de-obra,
emigração, extensão agrícola, psicologia e saúde mental. Esta análise permite
entender três aspectos importantes. Em primeiro lugar, não existem debates
sobre a OCT, mas sim discussões relativas a temas ligados à industrialização,
ao planeamento económico ou a temáticas que, de uma forma ou outra, fo-
cavam os trabalhadores e os impactos do trabalho no seu bem-estar, nas
quais são abordadas questões relativas à OCT. É, também, visível a forma
126 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
como estes temas permitem, à partida, entender algumas das lógicas e preo -
cupações ligadas à OCT, sendo que a sua profunda relação com a industriali-
zação, com o desenvolvimento económico, com a formação dos trabalhado -
res e com os impactos destes métodos na sua saúde física e mental são
evidentes.
As questões salariais assumem, igualmente, uma relevância interessante
nos debates da AN. A referência à centralidade do trabalhador na OCT e na
industrialização é feita amiúde, principalmente no que dizia respeito à ne-
cessidade dos esforços tendentes à melhoria da produtividade apresentarem
impacto a nível salarial para que os benefícios da industrialização pudessem
ser equitativamente repartidos por todos os agentes ligados ao trabalho,
mantendo, assim, a paz social. As preocupações com o impacto da OCT no
trabalhador estendem-se, igualmente, ao perigo de desemprego provocado
não só pela melhoria dos níveis de produtividade, mas também pelos impac -
tos da mecanização.
Em resumo, a utilização da OCT deveria ter em consideração as caracte -
rísticas do País e as prioridades do regime. Mas para que esta pudesse ser es -
tudada e difundida no País era necessária a formação de trabalhadores, técni -
cos e chefias, lamentando alguns deputados a carência de especialistas
nacionais que tinha como consequência o fraco grau de aplicação destes mé -
todos e a necessidade da contratação de técnicos estrangeiros. A formação de
funcionários seria, de facto, uma das vertentes que maior desenvolvimento
alcançaria no País, tendo os organismos dedicados ao estudo da OCT atribuí-
do uma forte atenção à organização de acções de formação e ao envio de téc-
nicos ao estrangeiro.
Nos finais dos anos 60 uma outra lógica começa a tornar-se cada vez mais
evidente na AN: a necessidade da Reforma Administrativa do Estado e a co -
locação em prática de métodos que permitissem uma maior rentabilização
do trabalho na Administração Pública. Esta preocupação tem origem em
três frentes distintas: por um lado, a nível nacional, era visível há alguns
anos o desejo de alterar as estruturas da Administração Pública de forma a
torná-la mais eficaz; por outro, duas lógicas internacionais se tornam presen-
tes na época: o movimento internacional em prol da melhoria da eficiência
do funcionalismo público e as dinâmicas europeias ligadas à Reforma Admi-
nistrativa dos Estados. A utilização da OCT na Administração Pública adqui-
re, assim, uma importância relevante em Portugal, principalmente ao nível
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 127
das acções de formação e da criação de núcleos de O&M em repartições do
Estado.
Por último, os debates permitem ainda entender que as visões relativas à
OCT são bastante diversas, desde a recusa da sua necessidade e a afirmação
dos seus inconvenientes, passando pelo reconhecimento da sua importância
noutros contextos que não o português, até à afirmação de que a colocação
em prática de métodos de OCT no País melhoraria em muito o desempenho
económico nacional. Os defensores da OCT são, sobretudo, deputados liga -
dos à área da Engenharia, apesar da sua representação na AN e na Câmara
Corporativa (CC) ser bastante reduzida. Nos seus discursos estes integram a
OCT nas lógicas da necessária industrialização do País, entendendo-a como
um instrumento para produzir em quantidade e qualidade e melhorar a
competitividade da indústria, propósito que se tornava ainda mais premente
com os desafios da adesão à EFTA. Por seu lado, a oposição à OCT surge liga-
da aos impactos negativos destes métodos na saúde e bem-estar do trabalha -
dor, sem esquecer a forma como estes poderiam contribuir para a desumani-
zação do trabalho e para o contrariar das concepções cristãs sobre o mesmo,
colocando em risco a dignidade do trabalhador e a valorização do trabalho
como factor de desenvolvimento humano. Os receios e resistências transmi-
tidos na AN relativamente à OCT acabam, porém, por não ser muito dife -
rentes daqueles que pautavam a própria industrialização principalmente no
que dizia respeito às suas consequências sociais e políticas, sendo evidenciada
alguma preocupação relativamente ao impacto da OCT no quotidiano dos
trabalhadores e manifestado o desejo de que esta pudesse contribuir para a
manutenção de unidades industriais que, apesar de não apresentarem viabi-
lidade económica, ofereciam vantagens a nível social.
Estas mesmas lógicas mantêm-se presentes nas referências à OCT feitas na
legislação. Apesar de, na sua maioria, estas não passarem de meras menções
presentes no preâmbulo ou no articulado de alguns diplomas legais, a sua re -
levância não deixa de ser evidente, sobretudo porque espelha a forma como
a OCT ultrapassou os discursos na AN e foi integrada na legislação. A sua
presença nos Diários do Governo surge em meados dos anos 40 com a Lei
n.º 2005, acompanhando as lógicas presentes nos debates, sendo a OCT en -
tendida como instrumento para a reorganização das indústrias. Ainda na
mesma década, a OCT tornar-se-ia presente nas leis orgânicas de algumas en-
tidades como a Inspecção Geral dos Produtos Agrícolas e Industriais e o Ins -
128 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
tituto Nacional do Trabalho e Previdência, começando, assim, a marcar pre -
sença em alguns organismos do Estado. Mas após estas primeiras referências
apenas voltaríamos a notar a presença da OCT na legislação passado cerca de
uma década, no âmbito da instituição do INII e do desenvolvimento dos
seus trabalhos e a partir da segunda metade dos anos 60 no âmbito da sua
aplicação na Administração Pública, principalmente com a criação do Secre-
tariado da Reforma Administrativa.
Ainda no âmbito dos discursos é necessário considerar aqueles que pro-
vêm do catolicismo social. De facto, as preocupações com o impacto da OCT
no trabalhador, visíveis não só nos debates mas também em outras fontes da
época, apresentam uma profunda relação com o discurso católico, sendo que
alguns católicos sociais se tornaram agentes de difusão da OCT, mediante
uma estratégia de entrada em organismos públicos ligados às questões do
trabalho e do desenvolvimento económico para, através deles, iniciarem um
processo de transformação do Estado a partir de dentro. À consciência católi -
ca de alguns destes Homens e à sua união em redor dos ideais jucistas aliou-
se o voluntarismo de uma geração de jovens engenheiros que testemunhava
o entusiasmo pelos ideais de desenvolvimento económico do País e pelas
vantagens da utilização dos métodos de OCT para a melhoria da produtivi-
dade. Nomes como Rogério Martins, João Salgueiro, João Cravinho, Eduar-
do Gomes Cardoso, José Torres Campos, Mário Cardoso dos Santos e Carlos
Correia Gago fazem parte desta jovem geração, os mesmos que encontramos
em outras lutas pela modernização do País. Dada a sua consciência social, as
prioridades da sua acção dirigiam-se às questões salariais e aos impactos dos
métodos de trabalho na saúde e bem-estar dos trabalhadores, preocupações
que tinham passado a enquadrar a OCT após a Segunda Grande Guerra, coa-
dunando-se, igualmente, com as prioridades do regime.
O INII constituiria um dos organismos nos quais estes homens se inseri -
ram e foi um dos grandes difusores da OCT no tecido industrial português,
sendo também testemunha do voluntarismo de alguns actores – nomeada-
mente de António Magalhães Ramalho, entusiasta dos métodos de organiza-
ção do trabalho difundidos na esteira do Plano Marshall –, do impacto do
clima internacional de interesse pela produtividade e da acção dos organis-
mos europeus que tinham, entre os seus propósitos, o objectivo de contri -
buir para a melhoria do rendimento do trabalho no continente através da
utilização de métodos científicos de organização do trabalho. A criação deste
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 129
organismo decorre das lógicas internacionais que incentivavam o estabeleci-
mento de centros dedicados ao estudo dos métodos de produtividade e às
suas possibilidades de aplicação a nível nacional, sendo o resultado possível
de uma longa luta pela formação de um Centro Nacional de Produtividade
que o Estado português adiaria. Mas as influências internacionais que pau-
tam o INII não se resumem aos factores que conduziram à sua criação, es -
tando também presentes ao nível do seu funcionamento, nomeadamente no
que diz respeito às visitas e contactos estabelecidos quer pelo seu primeiro
director, quer pelos seus técnicos, com organismos de cooperação internacio-
nal como a OECE/OCDE e a AEP e com entidades nacionais congéneres.
A acção do INII ao nível da formação e do auxílio técnico à indústria tes -
temunha, igualmente, a forma como a OCT se difunde de forma subtil, dissi-
mulada na designação genérica de «métodos de produtividade» e comprova
que esta acaba, de facto, por constituir-se como um «Cavalo de Tróia» atra-
vés do qual a OCT se introduz em Portugal. Na verdade, apesar da acção do
INII abarcar um vasto ramo de temáticas, este inicia a sua actividade pelas
questões da produtividade através do seu Segundo Serviço, dedicado à pro-
dutividade, organização científica do trabalho e da produção. Num primeiro
momento, este serviço dedicou-se à formação dos quadros nacionais através
do envio de técnicos ao estrangeiro – sobretudo a França – para a frequência
em acções de formação e missões de estudo sobre variados temas, entre os
quais as questões relativas à produtividade adquiriram especial relevância.
Os métodos de OCT são, por esta via, introduzidos no País e transmitidos aos
técnicos portugueses, sendo que nas décadas de 1960 e 1970 a formação de
funcionários adquire uma especial importância mercê da situação financeira
do País decorrente da Guerra Colonial e dos problemas de divisas que difi-
cultam o reequipamento industrial numa época em que a necessidade de de-
senvolvimento do sector secundário – resultante, nomeadamente, da adesão
à EFTA –, aumenta a importância da melhoria do rendimento do trabalho.
A partir do início dos anos 60, o INII dedica-se à organização de acções de
formação em solo nacional tendo auxiliado a difusão da OCT entre os funci -
onários que não tinham possibilidade de se deslocar ao estrangeiro, sendo es -
tas orientadas num primeiro momento por formadores estrangeiros e, de-
pois, pelos técnicos nacionais anteriormente formados. Também o auxílio
prestado pelo INII à indústria, os estudos realizados pelos seus técnicos e a
compilação e divulgação de bibliografia internacional auxiliaram a difusão
130 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
da OCT, sem esquecer os vários artigos publicados na revista Indústria Portu-
guesa que se centravam na elucidação sobre as vantagens e possibilidades dos
modernos métodos de organização do trabalho.
No que diz respeito às consequências directas da acção do INII na difusão
da OCT, apesar da afirmação de Torres Campos que declara que os conteú-
dos das acções de formação foram efectivamente implementados nas fábricas
que procuraram o auxílio técnico do Instituto, é provável que apenas um
conjunto limitado de fábricas e serviços tenha levado a cabo mudanças con-
cretas nas suas formas de organização do trabalho – destacando-se o têxtil, as
conservas de peixe e as pequenas metalomecânicas – decerto influenciadas
pelas iniciativas do INII, mas também respondendo às transformações eco -
nómicas da época e aos desafios por elas lançados. Além disso, apesar da par-
ticipação nas acções de formação ultrapassar as largas centenas, estas seriam
frequentadas apenas por quadros formados nas Universidades, pertencentes
a grandes e médias empresas situadas nas zonas de Lisboa e Porto. Por fim,
os esforços do organismo foram ainda limitados a partir de meados da déca-
da de 1960, quando as dotações do Instituto são reduzidas devido ao peso da
Guerra Colonial no orçamento do Estado, o que teve como consequência
uma fuga de técnicos especializados para empresas privadas, a dificuldade
em formar funcionários no estrangeiro e a impossibilidade de se procederem
a novas contratações.
Ao nível da Administração Pública, a OCT apresenta um relevante desen -
volvimento e interesse por parte de alguns organismos do Estado, tendo al -
gumas entidades directamente ligadas à Presidência do Conselho, além do
próprio Marcello Caetano – manifestado interesse na aposta no estudo e di -
vulgação destes métodos. Também a este nível, a participação de técnicos na -
cionais em acções de formação no estrangeiro, a organização de cursos e se-
minários em Portugal e a publicação de estudos constituíram os principais
veículos de difusão da OCTA no País, sendo visível a forma como esta se di -
funde, mais uma vez, enredada nas lógicas da produtividade. Uma das prin-
cipais características destas acções de formação prende-se com a preocupação
demonstrada em formar funcionários públicos próximos dos lugares de che-
fia, o que indicia uma vontade efectiva de colocar em prática os conteúdos
transmitidos tentando ultrapassar os entraves que poderiam ser colocados
pela cadeia hierárquica. Por outro lado, esta opção acabaria por não permitir
a contaminação dos restantes níveis da estrutura industrial e administrativa
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 131
com os conhecimentos transmitidos nos cursos, mantendo-se a formação li -
mitada às cúpulas e dirigida a uma elite circunscrita, tal como amiúde suce-
dia na sociedade portuguesa.
É ainda necessário não esquecer que a transferência de know how que tem
lugar entre o estrangeiro e Portugal foi feita ao abrigo de organismos de coo -
peração internacional, tal como sucedeu no caso do INII, reforçando a im-
portância dos impulsos internacionais no processo de desenvolvimento da
OCT em Portugal. Porém, no caso da OCTA, os impactos internacionais ul-
trapassam as dinâmicas nascidas do programa de auxílio à Europa. Os impe-
rativos de modernização da Administração Pública tendentes ao aumento da
eficiência do Estado, que ganham visibilidade neste segundo pós-guerra de
forma quase global, apresentam uma relevante importância no desenvolvi-
mento da OCTA, aliando-se ao caminho percorrido no sentido da reforma da
Administração do Estado em Portugal. Além disso, nesta época, este movi-
mento envolve-se numa outra dinâmica internacional de desenvolvimento
dos métodos de gestão e organização do trabalho que ganha forma, de ma-
neiras distintas, em vários países. Alguns organismos internacionais desta-
cam-se no desenvolvimento e difusão dos métodos que possibilitariam o au-
mento da eficiência dos serviços do Estado, especialmente a ONU e também
o Instituto Internacional de Ciências Administrativas (IICA), organismo
com o qual Portugal mantém relações próximas, tendo Marcello Caetano
ocupado o cargo de vice-presidente, bem como de presidente da secção por -
tuguesa, não sendo, portanto, de estranhar o seu interesse pela Reforma Ad-
ministrativa do Estado no final da década de 1960.
De facto, a nível internacional, a Administração Pública apresentava, na
época, sinais de obsolescência, tornando-se visível a necessidade de transfor -
mar a organização do sector de forma a que este deixasse de constituir um
obstáculo ao desenvolvimento. O movimento de Reforma Administrativa
insere-se neste propósito, pretendendo ajustar as estruturas e métodos de
trabalho da Administração Pública aos novos desafios que esta enfrentava.
Também o movimento designado por Nova Administração Pública se encon-
tra relacionado com as lógicas apresentadas pretendendo, entre outros objec -
tivos, desafiar à introdução de mudanças nas técnicas administrativas e enfa -
tizar as obrigações dos administradores públicos na resolução dos problemas
da sociedade, sendo que a necessidade de desenvolvimento da Administração
do Estado e as consequências da internacionalização de técnicos durante a II
132 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
Guerra se apresentam como alguns dos factores que explicam a vitalidade e
expansão deste movimento. A formação de funcionários era, pois, essencial
neste processo sendo que, mais do que o adquirir de conhecimentos, era so -
bretudo necessário que os funcionários públicos compreendessem a impor -
tância da reorganização do trabalho nos serviços e repartições do Estado
para que se envolvessem de forma activa na sua efectivação. Estas lógicas ali-
am-se ainda, em Portugal, ao aprofundamento do desenvolvimento e expan-
são da Administração Pública que ocorre a partir de 1960 e ao aumento rele-
vante do número de funcionários públicos que tem lugar, principalmente,
durante o Marcelismo. Nesse momento, no qual se cruzam a subida ao po -
der de Caetano, o desenvolvimento da Administração Pública e os impactos
internacionais dos movimentos de Reforma Administrativa e da Nova Admi -
nistração Pública, o interesse pela temática cresce sendo constituído o Secre -
tariado da Reforma Administrativa (SRA), através do qual é, também, difun-
dida a OCTA.
Mas este não seria o único organismo que se dedicaria ao estudo e difusão
da OCTA. Também o Gabinete de Estudos António José Malheiro (GEAJM)
se ocupou deste propósito, estudando a aplicação de métodos científicos ten-
dentes ao aumento do rendimento do trabalho no Ministério das Finanças.
De facto, também neste Ministério as debilidades da Administração Pública
portuguesa se faziam sentir sendo, em parte, derivadas da existência de mé-
todos de trabalho desadequados que conduziam a desperdícios de tempo e
de materiais e à morosidade do despacho. A utilização da OCTA constituía-
se, assim, como uma tentativa de ultrapassar estas debilidades e melhorar a
produtividade do trabalho na Administração do Estado, sendo esta introdu -
zida mediante a constituição de núcleos de O&M e a formação de funcioná -
rios a nível nacional e internacional. Tendo em conta o volume de trabalho
com o qual este Ministério se deparava e a importância que apresentava no
Estado Novo, este acaba por tomar a dianteira no estudo da OCTA criando
um Gabinete que tinha como missão a aplicação destes estudos nas várias re -
partições do Ministério, abrindo caminho, em certa medida, à Reforma Ad-
ministrativa do Estado ainda antes da criação do SRA.
Os métodos utilizados pelo Gabinete para a efectivação do propósito de
estudo e aplicação da OCTA passavam, em grande medida, pelas publicações
editadas e pelos estudos desenvolvidos, que pretendiam dar a conhecer os
métodos de organização do trabalho passíveis de ser aplicados ao nível da ad -
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 133
ministração. É interessante verificar que, relativamente aos estudos, torna-se
evidente a tentativa de ultrapassar algumas das dificuldades genericamente
sentidas na aplicação de métodos de OCT sendo, também, claras as caracte -
rísticas particulares do sector administrativo às quais a OCT necessitava de se
adaptar. De facto, por um lado, torna-se visível a tentativa de inclusão dos
funcionários e chefias na elaboração dos novos métodos de trabalho como
forma de evitar resistências e envolver os trabalhadores na reorganização dos
serviços; por outro, são manifestas as idiossincrasias do sector no qual é dada
uma maior ênfase aos aspectos relacionados com a racionalização de impres -
sos e com os circuitos de documentos devido ao seu impacto directo nos
tempos de trabalho, apesar dos métodos estudados apresentarem múltiplas
semelhanças com o mundo fabril, baseando-se no estudo da disposição ópti -
ma do material de escritório ou no estudo e cronometragem dos tempos de
trabalho. Além disso, é ainda necessário não esquecer a forte componente
intelectual que caracterizava o trabalho administrativo e que dificilmente
poderia ser submetida à cronometragem. Por último, torna-se visível que os
estudos foram realizados de modo a não permanecerem na teoria, pressu -
pondo, pelo contrário, uma aplicação concreta no quotidiano dos serviços.
Causas e consequências da aposta na organização científica do trabalho
Em termos globais, é necessário referir que a aplicação da OCT foi principal-
mente visível, num primeiro momento, em pequenas indústrias cujos secto -
res viram as suas possibilidades de exportação crescer com a adesão de Portu -
gal à EFTA, entre os quais se destaca o têxtil – o primeiro sector no qual o
INII desenvolveu estudos de medidas de produtividade –, as conservas de
peixe, a metalomecânica, as conservas de tomate e a celulose, numa tendên -
cia que é confirmada pela análise dos sectores que receberam auxílio de con-
sultores estrangeiros entre 1945 e 1974 e pela observação de algumas das lis -
tas de participação de técnicos em acções de formação em Portugal ou em
projectos financiados pela ajuda Marshall. Apenas num segundo momento,
algumas empresas de maior dimensão começam a apresentar um interesse
crescente na aposta na introdução de métodos de OCT. A Companhia União
Fabril (CUF) e a Companhia dos Caminhos de Ferro Portugueses (CP) apre-
sentam-se como excepções, tendo a primeira, de forma precoce e a suas ex-
pensas, enviado funcionários para os EUA para que estes pudessem colocar-
se ao corrente dos métodos tendentes à melhoria da produtividade aí utiliza -
134 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
dos e a segunda feito experiências de aplicação da OCT em algumas das suas
oficinas de acordo com o modelo usado pela Companhia Nacional dos Cami-
nhos-de-Ferro Belgas.3 Da mesma forma, alguns destes sectores haviam, tam-
bém, recebido benefícios do Estado – principalmente as químicas, as indús-
trias de base e as conservas – sendo possível afirmar que, nestas condições,
estes não teriam interesse em apostar em estudos de OCT simplesmente por-
que tinham lucros suficientes para que não tivessem de preocupar-se em fa -
zê-lo. Porém, é interessante verificar que alguns dos sectores que mais bene -
ficiam da protecção do Estado são também aqueles que mais apostam na
colocação em prática da OCT e que com maior frequência se encontram pre -
sentes em acções de formação, em missões de estudo e ligados à contratação
de consultores.
Os motivos que explicam o porquê da aposta na OCT são bastante variá-
veis sendo que apenas o recurso a estudos de caso poderia explicitá-los de
forma concreta. Contudo, não é possível deixar de referir a importância das
características das administrações das fábricas, pois tornava-se essencial que
das chefias partisse a compreensão sobre os benefícios da introdução destes
métodos, bem como a garantia de aquisição da capacidade técnica necessária
à sua colocação em prática, quer no que dissesse respeito à contratação de
técnicos especializados – engenheiros ou consultores, nacionais ou estrangei-
ros –, quer à formação de funcionários, ao estabelecimento de núcleos de Or -
ganização & Métodos (O&M) ou à procura de entidades externas de apoio à
indústria, entre as quais o INII. De facto, a compreensão da necessidade des-
tes métodos e dos benefícios que estes poderiam trazer, bem como o entusi-
asmo pela sua aplicação teriam, inclusivamente, de suplantar os gastos rela -
cionados com a contratação de técnicos, com a formação de funcionários,
com o estabelecimento de núcleos de O&M ou com o pagamento de serviços
a uma entidade externa, destinos para os quais as administrações da maioria
das fábricas não desejavam consignar fundos. Os conhecimentos relativos à
OCT tinham, também, de permitir a própria escolha de um consultor ou das
acções de formação mais relevantes para cada caso concreto, dada a varieda -
de de conteúdos existente, fazendo com que o grau de formação e internaci -
3Ana Carina Azevedo e Ângela Salgueiro, “’Superar a Crise?’ A Organização Científica
do Trabalho nas Oficinas da C.P. nos Anos 30” (comunicação apresentada ao 3.º Encontro
Nacional de História das Ciências e da Tecnologia intitulado Ciência, Crise e Mudança, Universi-
dade de Évora, 26 a 28 de Setembro de 2012).
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 135
onalização do patronato não seja, assim, despiciendo. Por outro lado, as ca-
racterísticas da produção e da mão-de-obra apresentam, também, uma rele -
vância interessante pois o estudo e reorganização do trabalho traz maiores
vantagens e menores custos em fábricas de produção homogénea e sem uma
relevante diversificação da produção e, da mesma forma, o relativamente
baixo nível de despesas com os salários poderia ser considerado como um de-
sincentivo à introdução de técnicas que tivessem em vista a melhoria da pro -
dutividade, principalmente quando estas implicassem o estabelecimento de
prémios de produtividade.
Impõe-se, neste momento, perguntar quais os impactos da OCT no desen -
volvimento do País. Esta análise é, porém, uma tarefa complexa sobretudo
pela dificuldade em isolar as consequências da introdução de melhorias nos
métodos de organização do trabalho no conjunto dos vários factores que in -
fluíram no desenvolvimento económico nacional.
Detendo-nos apenas em algumas considerações, é necessário referir, em
primeiro lugar, que Portugal, apesar de ter apresentado taxas de crescimento
do PIB bastante relevantes no conjunto dos países europeus, não apresentou
uma melhoria da produtividade do trabalho relevante até 1952 pelo facto do
crescimento do emprego ter sido bastante reduzido – apenas cerca de 0,2%
ao ano. A partir de 1952, o produto industrial iniciou um crescimento de
5,8% ao ano tendo a taxa de aumento da produtividade da mão-de-obra in -
dustrial sido de 3,7% ao ano, após várias décadas de crescimento nulo ou
mesmo negativo. A partir de 1956 a produtividade melhoraria ainda mais
elevando-se a 6,9% ao ano até 1973, devido a uma diminuição do crescimento
do emprego. Neste cenário, alguns sectores apresentam um crescimento
mais relevante entre as décadas de 1950 e 1970 sendo, também, aqueles nos
quais se torna mais visível a introdução de métodos de OCT: em grande me-
dida, a indústria química, metalúrgica, metalomecânica, têxtil e os sectores
das conservas e do papel. Porém, é necessário relativizar esta conclusão, pois
a aposta de algumas fábricas de um determinado sector na aplicação da OCT
não impede que as suas congéneres permaneçam arreigadas a técnicas de tra -
balho arcaicas e obsoletas, servindo, no entanto, como tendência que eviden -
cia os sectores que mais se interessaram por estes métodos. Além disso, os
sectores acima referidos eram, igualmente, aqueles que maior possibilidade
de crescimento apresentavam devido à sua capacidade de produção, à sua
maior disponibilidade financeira, à protecção concedida pelo Estado e ao ní-
136 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
vel de procura dos seus produtos. É o caso das químicas e, também, da borra -
cha cuja produção aumentou de 8,5% em 1958, para 9,4% em 1966 e 10,6% em
1973.
Em termos económicos, o impacto da aplicação da OCT nos sectores pro -
dutivos nacionais é de difícil apreensão pelo facto dos indicadores que se en-
contram disponíveis não permitirem isolar o seu impacto daquele que é pro-
vocado pelas outras variáveis em presença. O efeito EFTA, as novas lógicas
do pós-guerra, a modernização de alguns sectores industriais ou a progressi-
va entrada de capital estrangeiro na indústria são apenas alguns exemplos de
elementos que conduziram ao crescimento económico que teve lugar na
época. Porém, este impacto não pode ser medido apenas em termos econó-
micos sendo, igualmente, necessário considerar consequências mais subtis
mas de igual importância para o desenvolvimento nacional, entre as quais se
contam os contactos internacionais estabelecidos que fizeram da OCT um
veículo de internacionalização de Portugal numa época em que este se en -
contrava politicamente isolado, a abertura do País a técnicos e a modernos
métodos de gestão de empresas, o desenvolvimento e a formação de quadros
e o contacto do patronato com novas técnicas de trabalho e, sobretudo, no -
vas lógicas de administração.
A importância dos impulsos internacionais na difusão da OCT em Portu -
gal entre 1945 e 1974 torna-se, de facto, visível. Não obstante os receio e hesi-
tações, os novos métodos de organização do trabalho acabam por difundir-se
no País mediante a passividade do Estado que, apesar de temer algumas das
suas lógicas, permitiu a criação de organismos cuja missão passava pelo de -
senvolvimento da OCT, bem como o estabelecimento de contactos com o ex-
terior, a organização de acções de formação e a participação de técnicos em
iniciativas no estrangeiro. A consciência dos desafios impostos pelo tempo, a
necessidade de desenvolver a economia e o voluntarismo de alguns actores
acaba por impor-se.
Nota conclusiva
Traçar a história da OCT em Portugal é traçar uma narrativa em dois planos.
Por um lado, os impulsos externos são, na verdade, evidentes. Às lógicas e
impactos da assistência técnica norte-americana iniciada pelo Plano Marshall
– apesar de Portugal não ter aproveitado todas as possibilidades que se en -
contravam inerentes em termos de transferência de conhecimentos em ma -
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 137
téria de OCT –, aliam-se as repercussões da participação portuguesa nos orga -
nismos internacionais que surgem na época, principalmente a OECE/OCDE
e a AEP. Na Europa da época os processos de aceleração do desenvolvimento
e de melhoramento das condições de funcionamento das empresas – particu-
larmente do sector secundário, mas também da Administração Pública – en-
contram-se em plena expansão. A maior abertura ao exterior e a internacio -
nalização do País fazem, assim, com que a Portugal cheguem as novas
concepções e métodos de OCT em voga na época com vista a uma melhoria
da produtividade. Porém, através da criação destas “redes”, Portugal abre-se,
igualmente, a outras influências. Mais uma vez, a utilização da OCT ao nível
da Administração Pública é um importante terreno de análise, pois esta não
advém apenas da assistência técnica norte-americana ou europeia mas, tam-
bém, da influência do movimento de Reforma Administrativa, uma dinâmi -
ca global que se cruza com as lógicas da Assistência Técnica. O que se encon -
tra em jogo é, acima de tudo, a inserção de Portugal nas transformações que
ocorrem internacionalmente ao nível das formas e métodos de organização
do trabalho e o seu impacto no País possibilitado pela participação de Portu-
gal no Plano Marshall e nos organismos internacionais criados após a Segun-
da Grande Guerra. No fundo, é em grande medida a opção política de «não
ficar de fora» que possibilita o cenário retratado nesta exposição, numa lógi-
ca na qual a «realidade das coisas» se impõe, sendo que o Estado assume esta
realidade como inerente ao tempo, às necessidades e aos compromissos,
principalmente ao nível administrativo, no qual a sua acção é mais visível.
Porém, não é possível entender a difusão da OCT em Portugal apenas
através de impulsos externos. De facto, existia no País uma plataforma de
apoio que assumiu e apostou na importância da melhoria da eficácia da in-
dústria e da Administração Pública através da implementação dos modernos
métodos de OCT. Esta era, sobretudo, constituída por engenheiros, na sua
maioria oriundos do Instituto Superior Técnico – que, desde 1955, apresenta-
va no currículo cadeiras de OCT –, sendo, também, alguns deles formados
no estrangeiro, tendo frequentado cursos que versavam matérias de OCT.
Porém, também os chamados tecnocatólicos intervêm no processo. Não sen-
do maioritariamente engenheiros mas sim indivíduos ligados à área do Di -
reito, acabam por interessar-se pela temática devido às suas profundas rela -
ções com as concepções cristãs sobre o trabalho, tendo acedido a cargos
directivos nos principais organismos que de alguma forma se encontravam
138 AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139
ligados à OCT, nomeadamente durante o Marcelismo. De facto, é também
durante o Marcelismo que a OCT adquire uma maior vitalidade a nível ad -
ministrativo, não sendo despiciendo o historial de relação de Marcello Caeta -
no com as questões da modernização da Administração Pública desde a déca-
da de 1950. Por último, é ainda de referir a importância dos técnicos
estrangeiros ligados à OCDE, à AEP e às firmas de consultoria, bem como os
funcionários nacionais que frequentaram acções de formação sobre a temáti-
ca e que, nos organismos nos quais detinham cargos próximos da chefia, au-
xiliaram o estudo e a implementação das técnicas de organização do traba-
lho que melhor poderiam aumentar a sua eficiência.
De facto, a OCT constituiu, sem sombra de dúvida, um instrumento de
internacionalização e um reflexo do País. Os contactos estabelecidos com or -
ganismos nacionais e estrangeiros, sobretudo ao nível do INII e do SRA; a
participação de técnicos nacionais em acções de formação no estrangeiro; a
entrada de consultores, técnicos e formadores estrangeiros no País; a inclu -
são de Portugal em organismos ligados à OCT e as missões de estudo propor -
cionaram aos quadros portugueses o contacto com os organismos, os técni -
cos e os métodos mais modernos ligados à OCT, bem como com as
consequências da sua aplicação em termos da melhoria da produtividade e
do desempenho económico de alguns países. Na verdade, numa época em
que Portugal se confrontava com um clima de isolamento internacional, os
contactos estabelecidos ao nível da técnica não se ressentiam dessa situação.
Não é, contudo, possível afirmar a existência de uma submissão completa
das prioridades nacionais aos impulsos internacionais, pois o Estado não ab -
dica de algumas das suas premissas. A protelação da criação do Centro Naci -
onal de Produtividade é disso um exemplo. Porém, a OCT acaba por ganhar
terreno no País, quer pelo facto de se encontrar camuflada nas lógicas da
produtividade e ter, assim, sido introduzida de forma subtil, quer devido aos
resultados positivos que apresenta e que interessavam ao desenvolvimento
do sector industrial e administrativo.
No entanto, a sua difusão em Portugal depende, também, da acção de
alguns actores, sendo a importância do voluntarismo clara quer ao nível do
INII e dos outros organismos referidos, quer na criação de núcleos de O&M,
no processo de introdução da OCT em fábricas e serviços, na participação de
funcionários em acções de formação, muitas delas pagas pelos próprios. É vi-
sível a existência de uma vontade em contribuir para a melhoria da produti -
AZEVEDO, PORTUGUESE STUDIES REVIEW 23 (1) (2015) 117-139 139
vidade – conceito que apesar de compreendido de forma deficiente se tor-
nou quase uma moda –, vontade expressa por uma minoria, é certo, porém,
uma minoria que se encontrava próxima dos lugares de chefia e que se en-
contrava ligada a organismos que tinham a possibilidade de fazer da OCT
um instrumento para o atingir dos seus objectivos.
Por fim, esta história apresenta-nos um outro quadro. Um Estado que
se moderniza – ou que é introduzido numa lógica modernizadora, apesar
das resistências –; que cresce em funções e funcionários; que é impelido a en-
frentar novos desafios; que se envolve e recebe impactos de movimentos,
correntes e organismos internacionais, num mundo que se torna cada vez
mais interligado. São os ventos da época que sopram em Portugal pela porta
deixada aberta pelas imposições do tempo e pela decisão de «não ficar de
fora». Ventos acolhidos por um escol de técnicos que compreende, aceita e
assume a necessidade de mudança e os objectivos de modernização do tecido
produtivo e da Administração Pública, de aumento da sua eficiência e de re -
dução de custos para o atingir dos quais a OCT constituía um instrumento
eficaz. A história da OCT pode assim, também, ser descrita como fazendo
parte dos “[…] caminhos ínvios que a modernização capitalista – moderniza-
ção económica, tecnológica, sociológica, educativa – encontrou para se afir-
mar no quadro das instituições estadonovistas do pós-segunda guerra mun -
dial”.4
4Albérico Afonso Costa Alho, F.P.A.: A Fábrica Leccionada. Aventuras dos Tecnocatólicos no
Ministério das Corporações (Porto: Profedições, 2008), 5.
