¿Diagnóstico o relato? De la competencia electoral a un proyecto de reforma política.

Abstract

Buena parte de la discusión alrededor del proyecto de reforma electoral en Argentina se ha concentrado en torno a la implementación de una nueva tecnología electrónica de votación. Sobre todo a las posibles vulnerabilidades que el sistema podría traer aparejado y, con menor énfasis, sobre la influencia que los distintos diseños de la oferta electoral pueden tener sobre el comportamiento de los electores. Sin embargo, poca atención se ha prestado hasta ahora sobre el diagnóstico sobre que se basan quienes impulsan este proyecto de reforma. En este trabajo proponemos una hipótesis a partir de lo acontecido a lo largo del ciclo electoral 2015 y presentamos argumentos para desarrollar una agenda de investigación.

Full text

¿Diagnóstico o relato? De la competencia
electoral a un proyecto de reforma política.
Draft∗
Juan Pablo Ruiz Nicolini†
14 de julio de 2017
∗Este es un trabajo en proceso. Por favor no citar. Ponencia para el XXVII Congreso
Internacional de Estudios Electorales: Los desafíos globales de la Gobernanza Electoral.
Sociedad Mexicana de Estudios Electorales (22 al 25 de agosto de 2017, Ciudad de México)
†Máster en Ciencia Política (Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina).
juan.ruiznicolini@mail.utdt.edu

Abstract
Buena parte de la discusión alrededor del proyecto de reforma electoral
en Argentina se ha concentrado en torno a la implementación de una
nueva tecnología electrónica de votación. Sobre todo a las posibles
vulnerabilidades que el sistema podría traer aparejado y, con menor
énfasis, sobre la inuencia que los distintos diseños de la oferta electoral
pueden tener sobre el comportamiento de los electores. Sin embargo,
poca atención se ha prestado hasta ahora sobre el diagnóstico sobre que
se basan quienes impulsan este proyecto de reforma. En este trabajo
proponemos una hipótesis a partir de lo acontecido a lo largo del ciclo
electoral 2015 y presentamos argumentos para desarrollar una agenda
de investigación.
Palabras clave: Reforma Electoral - Voto Electrónico - Argentina - Integridad Electoral
Introducción
La victoria de Mauricio Macri (PRO) en el balotaje presidencial de 2015 de Ar-
gentina signicó un punto de quiebre en el que, por primera vez en la historia
post transicional, un candidato de una fuerza distinta que al Partido Justi-
cialista (PJ) o la Unión Cívica Radical (UCR) llega a la presidencia (Freytes
y Niedzwecki, 2016).El camino a la Casa Rosada fue largo y no exento de
polémicas sobre la integridad de los procesos electorales.
1

Si bien estos reclamos no son un elemento extraño durante los comicios en
Argentina, en general no están asocidaos a denuncias formales o judiciales1.
Más bien se trata de exclamaciones de algunos de los actores de cara a la
opinión pública. En este sentido, Oliveros (2017) muestra que la percepcióńn
sobre la integridad del voto de muchos votantes en Argentina es relativamente
alta (mayor al 30 por ciento) y concluye que la acusacióńn de delitos electorales
por parte de la oposicióńn puede pensarse como una posible estrategia racional.
El ciclo electoral 2015 no fue una excepción. Más bien todo lo contrario.
La discusión pública al respecto llegó a ocupar buena parte de la agenda de
campaña.
Siguiendo esta idea, nuestra hipótesis es que el equipo de campaña de Cam-
biemos (la alianza que el partido del presidente Macri integra con la UCR
y otras fuerzas menores) encontró́ en la denuncia de fraude un discurso que
sirvió́ como instrumento para fortalecer su estrategia electoral. Pero, además,
una vez en el gobierno este relato sirvió́ para promover la necesidad de avanzar
con propuestas para modicar la tecnología de emisión del voto.
En este trabajo proponemos describir el proceso electoral de Argentina en 2015
y su vínculo con el (por ahora frustrado) proyecto de reforma política que el
nuevo gobierno impulsa2.
1“Lo que faltó fueron las denuncias,” Página12, 8 de Agosto de2015; “Ningún candidato
formalizó denuncias por robo de boletas,” Infobae, 9 de Agosto de 2015 (Citadas por Oliv-
eros, 2017).
2La media sanción de Diputados contó con apoyos de un amplio abanico de fuerzas
distintas
2

Creemos que las persistentes imputaciones sobre el sistema electoral cumplen
un rol en este vínculo y que el “diagnostico” sobre la falta de integridad elec-
toral en los comicios responde más a un estrategia para sustentar un relato
y promover determinadas políticas que a evidencia concreta sobre el supuesto
mal funcionamiento de las instituciones electorales vigentes.
En una primera sección describiremos someramente algunos eventos desta-
cados del calendario electoral de 2015 y pondremos el acento en unas pocas
elecciones que fueron marcando el tono y la creciente importancia que se dio
a la posibilidad del fraude en el debate público. En una segunda sección
presentaremos con más detalle algunos análisis sobre la integridad del voto en
Argentina. En tercer lugar presentaremos algunas implicancias del proyecto de
reforma políticao. En las conclusiones procuramos reunir todos los elementos
de esta historia y plantear algunos interrogantes.
1 El Proceso Electoral
El proceso electoral de Argentina en 2015 se caracterizó por su extensión e
intensidad. Un cálculo sencillo a partir del calendario de elecciones nacionales
y provinciales arroja que hubo comicios en uno de cada tres domingos del año
(el 27 por ciento), aproximadamente. El cómputo incluye las tres vueltas para
cargos nacionales (primarias, generales y balotaje) y elecciones provinciales
que no fueron desdobladas, también para las tres etapas3.
3Las fechas de elecciones pueden consultarse en el Atlas Electoral de Andy Tow
http://www.andytow.com/blog/
3

La secuencia de este calendario es relevante.Siguiendo a Malaumd (2015),
podemos pensar los procesos electorales provinciales como una “primera vuelta”,
que se suma a las tres que corresponden a la serie nacional de votaciones. Su
argumento reside en que los resultados de esos comicios sub nacionales sirven
como señales que permiten ordenar las campañas y procesos (conformación de
alianzas y candidaturas, por ejemplo) del resto de las contiendas.
Esta evolución fue imprimiendo también una creciente preocupación en la opin-
ión pública sobre la integridad de los procesos electorales. En muchas ocasiones
fogueada por los más destacados referentes de la política nacional de espacios
opositores a los ocialismos nacional y provinciales4.
En este sentido, destacaremos acá tres elecciones de la mencionada “primera
vuelta”. En orden cronológico estas son las P.A.S.O. provinciales de Salta
(que inauguró el calendario el 12 de abril de 2015); la elección provincial de
Santa Fe (que el 14 de junio denía un nuevo gobernador y la renovación de la
legislatura provincial); y la más conictiva de todas, la elección provincial de
Tucumán del 23 de agosto, inmediatamente después a las P.A.S.O. nacionales.
Esos tres procesos guardan una similitud y algunas diferencias. El denom-
inador común fue la denuncia de fraude por parte de sectores opositores al
gobierno local. Entre las diferencias destacamos una: cada distrito votó con
una tecnología de votación diferente (Figura 1).
4Vale la pena destacar que distintos partidos políticos opositores, en distintas contien-
das, protagonizaron las denuncias de fraude causados, supuestamente, por los ocialismos
provinciales que no lograron derrotar.
4

Mientras que en Salta se utilizó un sistema electrónico de votación, en la
provincia de Santa Fe se votó con un sistema de Boleta Única de papel (cono-
cida en general como “boleta australiana”, similar a la que se utiliza en los
comicios mexicanos); y, por último, en Tucumán, con el más tradicional in-
strumento de votación que se utiliza en Argentina: las boletas partidarias.
Figura 1: Tres modelos de boletas. Arriba: Boleta Única por categorías (Santa
Fe). Izquierda: Pantalla de categoría Diputado (Salta). Derecha: boleta
partidaria (Tucumán)
Sobre las denuncias de fraude, uno podría hacer el argumento que cuánto
más competitiva la votación (menor diferencia entre los candidatos), es más
esperable que exista conicto alrededor de los resultados.
5

En palabras de Hartlyn (et al, 2009):”Una medida de la «legitimidad» de una
elección se centra en las opiniones de los actores políticos clave y determina
que una elección puede ser considerada «libre y justa» si «todos los
partidos principales aceptan el proceso y respetan los resultados».
Esta medida tiene el benecio de la simplicidad y un alto grado de conabilidad;
sin embargo, debido a las debilidades organizativas de los partidos o a sus
cálculos políticos estratégicos, es posible que las valoraciones electorales de los
partidos no correspondan a las que hagan los observadores independientes. El
liderazgo de un partido perdedor puede acusar al partido ganador de
fraude en vez de admitir la derrota, como una manera de mantener
su posición al interior del partido.
Desde esta perspectiva, las sospechas y denuncias son más razonables en el caso
de Santa Fe, dado lo cerrada que fue la competencia por el máximo cargo.
Figura 2: Provincia de Santa Fe (2015). Fuente: Atlas Electoral de Andy Tow
- http://www.andytow.com/atlas/totalpais/santafe/2015g.html
Los resultados muestran que la distancia entre el ocialista Lifschitz, que re-
sultó ganador de la contienda, y el tercero (Perott, más cercano al ocialismo
nacional) fue de 1.5 puntos porcentuales (pp) de diferencia; y solamente 0.9
pp lo separaron de su competidor inmediato, Torres del Sel (candidato del
6

presidente Macri).
Dados esos resultados, la disputa por cada uno de los votos en el conteo es
una actitud racional5.
Vale la pena recordar que en esta elección los votos se emitieron con un sistema
en el que el Estado es garante de la oferta electoral y no los partidos, como
sucedió́ en el caso de Tucumán. Esto es relevante porque es en el instrumento
de votación dóndese argumenta se encuentra el núcleo de los problemas de los
procesos electorales. Pero éste no era novedad en la provincia; el sistema ya se
había utilizado en elecciones previas desde 2011 sin mayores inconvenientes.
Muy distinta fue la situación en las provincias de Salta y Tucumán. En ambos
casos la distancia entre la primera y segunda fuerza superó los 10pp. Una
diferencia de votos que difícilmente podía explicarse por el fraude electoral.
Figura 3: Provincia de Salta (2015). Fuente: Atlas Electoral de Andy Tow -
http://www.andytow.com/atlas/totalpais/salta/2015pg.html
De nuevo, es relevante tener en cuenta cómo votaron los salteños. En el año
2009 el gobierno de Salta rmó un convenio con el Tribunal Electoral de la
provincia a partir del cual se dio inicio a una prueba piloto de un cambio en
5Dada la mínima diferencia de votos entre las primeras tres fuerzas en
competencia, el recuento se transformó en una controversia judicial (ver:
http://www.lanacion.com.ar/1802489-rechazan-en-santa-fe-el-recuento-voto-a-voto)
7

el sistema de votación. En marzo de ese año, se estableció un convenio con
la Universidad Tecnológica Nacional para la utilización de un sistema de urna
electrónica. Sin embargo, cinco meses después, a raíz de las modicaciones
en los cronogramas electorales a nivel nacional y provincial, se cambió de es-
trategia (y de sistema). Para ello se convocó a la empresa Magic Software
Argentina (Grupo MSA) -que ya había sido contratada para proveer sus servi-
cios de escrutinio en los comicios- para que lleve adelante una primera prueba
piloto con su propio sistema en el municipio de San Lorenzo y unas pocas
mesas de la ciudad de Salta, los dos distritos que componen el Departamento
Capital. En este caso se trata de un sistema electrónico popularizado luego
como Boleta Única Electrónica (BUE).
Dos años después comenzó el proceso gradual que, según se manifestaba en
ese momento, incorporaría la totalidad del padrón electoral de a tercios cada
dos años. Este objetivo inicial fue dejado de lado y, ya en las elecciones de
2013, toda la provincia votó con la nueva tecnología para todas las categorías
provinciales en disputa en cada una de las localidades (Page et. al., 2016).
La implementación del voto electrónico en Salta cumplió con buena parte de
las recomendaciones que proponen los expertos en gobernanza electoral (Tula:
2008, 2012)6. A pesar de ello, las elecciones salteñas de 2015 fueron fuerte-
mente cuestionadas. Las quejas y advertencias provenían de dos frentes. Por
6Tula (2008) enumera Ocho requisitos básicos para la adopción de sistemas de votación
electrónica: (1) Fuerte presencia del Estado como garante del derecho de sufragio y como
regulador del proceso de modernización, (2) Modernización previa de las primeras fases del
proceso electoral, (3) Gradualidad en su implementación, (4) Infraestructura de telecomuni-
caciones mínima, (5) Extensa e intensa campaña de difusión pública, (6) Transparencia, (7)
Incorporación de un comprobante físico del voto, (8) Actualización de las normas existentes
en materia de seguridad.
8

un lado, por parte del principal candidato opositor que competía por la gob-
ernación (Juan Carlos Romero, ex gobernador, quien representa una facción
del peronismo no ocialista). Por otro lado, ONGs y expertos informáticos
independientes levantaron la voz argumentando que los sistemas electrónicos
de votación como el utilizado en Salta (y que se proponía utilizar en la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires) eran una amenaza a los principios básicos de
integridad, igualdad y secreto que deberían estar garantizados en los procesos
electorales democráticos (Chaparro, 2015).
Ante la presión y las reclamos la autoridad electoral accedió a hacer un conteo
manual de todas las urnas, a pesar de que la ley contempla que en el escrutinio
denitivo se contabilizan los resultados reejados en las actas del escrutinio
provisorio y solo una pequeña fracción de las urnas (5 por ciento) son abiertas
al azar para validar el proceso y seguir con el computo de actas en el escrutinio
denitivo (Page, op cit). El resultado que arrojo el escrutinio denitivo no
modicó sustantivamente lo que había adelantado el escrutinio provisorio.
Por último, el resonante caso de Tucumán. Los comicios que denían la suce-
sión en la gobernación, la renovación total de la legislatura y de los cargos
locales (intendentes y concejales) sucedieron solo dos semanas después de las
P.A.S.O. nacionales en la provinci. Mientras que el proceso electoral nacional
aconteció sin mayores conictos, la elección para cargos locales estuvo signada
por numerosos incidentes. Por ejemplo, recién durante la madrugada ante-
rior a la jornada electoral se conrmaron los integrantes de la Junta Electoral
Provincial, árbitro del proceso electoral. A ello se le sumaron incidentes –
9

aislados, pero graves- en los que, entre otros, se quemaron urnas, por lo que
se suspendieron las elecciones en algunos centros de votación.
Figura 4: Provincia de Tucumán (2015). Fuente: Atlas Electoral de Andy
Tow - http://www.andytow.com/atlas/totalpais/tucuman/2015g.html
No obstante, la raíz de muchos de los conictosdebe buscarse, no en el in-
strumento de votación sino en el diseño institucional que determina la oferta
electoral: la posibilidad que tienen los partidos de presentar candidaturas para
cargos legislativos y “engancharse” de una fórmula que compite para los car-
gos ejecutivos (los llamados acoples)7. Si a ello se le suman los requisitos poco
exigentes para la formación de etiquetas partidarias, resulta un sistema que
es difícil de administrar, poco inteligible para los electores y que propicia el
conicto y la faccionalización en las entrañas de los partidos.
La oferta electoral del ciclo 2015 para los cargos provinciales es sugerente al
respecto. Casi un millar de partidos estaban registrados para la contienda
local (entre nacionales, provinciales y municipales); unos 30.000 candidatos
(cerca de 3 por ciento del padrón provincial) fueron habilitados para competir
por 347 cargos en la provincia; había 390.000 aliados a algún partido (casi
7Esta normativa fue incorporada en la reforma de la Constitución provincial en el año
2006.El gráco de la Figura 1 muestra cabalmente como a partir de entonces la competencia
efectiva para cargos legislativos crece exponencialmente.
10

un tercio del padrón). Además, cerca de 80 acoples fueron ocializados entre
las dos principales fuerzas.
El Número Efectivo de Partidos (NEP) nos permite tener una medida más
precisa del volumen real de esta oferta sobredimensionada, en función de una
ponderación de los votos que efectivamente recibió cada una de las listas.
Figura 5: Provincia de Tucumán (1983 - 2015). Fuentes: Atlas Electoral de
Andy Tow y Observatorio Electoral Argentino (OEAR) - CIPPEC
Entre 1983 y 2003, el NEP registra que la competencia efectiva por las bancas
se daba en un rango de entre dos y cuatro partidos. Desde entonces la tenden-
cia fue creciente, hasta que en el último turno electoral este valor fue cercano
a 15.
11

La atomización de la competencia política, sobre todo para las categorías in-
feriores a nivel local (concejales municipales), que se dene por muy pocos
votos, promovió un escenario propicio a la volatilidad. La creación de nuevas
etiquetas para participar por fuera de las estructuras partidarias y competir
por cargos menores generó un crecimiento exponencial de la oferta electoral.
La intuición es que los conictos más graves de la elección (la quema de ur-
nas y suspensión de la elección en algunos establecimientos responde a este
fenómeno.
Pero, incluso, estos no son tipicados como fraude, sino como otros delitos. La
autoridad encargada de administrar justicia tiene herramientas y procesos para
lidiar con ello. De hecho, en los establecimientos donde ocurrió, la elección fue
anulada y se programó una nueva fecha de comicios.
Sugerir que las diferencias entre telegramas y la carga de datos del escrutinio
provisorio son muestra de fraude, tampoco es sensato. El proceso de validación
legal de los comicios incluye una cadena de elementos en la cual los certicados
de escrutinio de scales y la carga de datos son los últimos eslabones. Hayan
sido causados por error o por mala administración de las autoridades de mesa,
estas diferencias (presentes en casi cualquier proceso electoral) nunca podrían
explicar la diferencia de los resultados.
En medio de la jornada electoral, los principales dirigentes de la oposición de-
cidieron escalar judicialmente lo que ellos consideraron era fraude. El proceso
judicial recayó en la Cámara en lo Contencioso Administrativo que declaró la
nulidad de las elecciones y sentenció que era necesario convocarlas nuevamente.
12

Un mes después, con la posibilidad de una interveción federal latente, dado que
la provincia no cuenta con una ley de acefalía que pudiera resolver la sucesión
al nalizar el mandato del gobierno, la Corte suprema provincial rechazó la
nulidad y validó los resultados.
Una nueva apelación por parte del espacio opositor llegó luego a la Corte
Suprema de Justicia. Casi dos años pasaron desde la elección hasta que en
julio de 2017 el máximo tribunal rechazó nuevamente el planteo.
En resumidas cuentas, puede decirse que las elecciones locales de Tucumán
fueron desprolijas; hubo muchos inconvenientes y se cometieron varios delitos
electorales. En ese contexto el challenger provincial (José Cano) lanzó las
primeras denuncias de fraude en las elecciones. Pocos días después, casi todos
los pre candidatos presidenciales de la oposición (Macri, Massa, Stolbizer y
Sanz) acompañaron en una conferencia de prensa en la Ciudad de Buenos
Aires a Cano, apoyando su reclamo8.
No importaba para esas denuncias ante la opinión pública lo que dijera la
autoridad judicial competente; tampoco se hacían eco de la opinión de ONGs
especializadas en temas electorales. La diferencia de votos que obtuvo Juan
Manzur (candidato ocialista de Tucumán) sobre Cano en el escrutinio pro-
visorio fue relativamente similar a la del denitivo (el legal, que determina el
resultado nal y lleva a la proclamación de los candidatos). La denuncia de
fraude ya se había instalado como tema.
8Ver:“Juntos, Macri, Massa y Stolbizer reclamaron ”transparencia” para octubre”(Diario
Clarín, 26/08/2015).
13

2 La Integridad Del Voto
La suspicacia es inherente a cualquier sistema de votación; está bien que así
sea. Es tarea de la Gobernanza Electoral lidiar con esas preocupaciones. En
palabras de Marcelo Escolar (2010) ésta “se ocupa de diseñar, gestionar, ad-
ministrar y certicar el proceso mediante el cual se accede al poder en contextos
políticos democráticos”; y, como la imagen espejada de un sentido común que
pone el énfasis sobre la conanza, se trata de la administración de la descon-
anza (de los actores hacia el proceso electoral) y de la incertidumbre (falta de
sesgos) en los resultados. El autor señala también, que la política juega un rol
de importancia, en tanto son actores centrales con capacidad de (des)legitimar
los procesos electorales y son, en alguna medida, co responsables de la Gob-
ernanza Electoral(p.66). La legitimidad de los procesos electorales guardan
relación con cómo los actores políticos actúan antes los resultados.
Como vimos, la integridad de las elecciones fueron un tema recurrente y cre-
ciente a medida que avanzaba el calendario electoral de 2015. No obstante, a
pesar de la progresiva preocupación al respecto, casi no hay evidencia sobre
procesos que hayan sido susceptibles al fraude9.
9Page (et al, 2017) señalan que son pocos los estudios de este tipo que analizan elecciones
en Argentina. Entre ellos destacan y citan un trabajo de ”Cantú y Saiegh (2011) sobre el
fraude durante la llamada “década infame”, de Casas, Díaz y Trindade (2017) sobre la
elección presidencial de 2011 y uno de Levin, Pomares y Álvarez sobre la elección de 2015
en la provincia de Buenos Aires (2016)”.
14

Page (et al, 2017) sostienen en un reciente análisis forense 10 de la última
elección en la provincia de Buenos Aires (principal distrito electoral del país)
que “el conteo provisorio fue exhaustivo y preciso; que hay pocas mesas y
circuitos con valores atípicos (que se salen del patrón) (...) que por su baja
frecuencia y poca magnitud ninguna de las anomalías detectadas podría haber
afectado el resultado de la elección para ninguno de los cargos estudiados; y
que hay valores atípicos para cada uno de los tres principales partidos, de
modo que no hay un sesgo sistemático en favor de alguno de los principales
contendientes”.
Oliveros (2017) analiza el tema poniendo el foco en la percepción de los
votantes. A partir de un análisis de encuestas de panel para ese ciclo elec-
toral11, la autora concluye que la percepción de los votantes sobre el secreto
del voto (una de las características fundamentales de la integridad) no es es-
tática.
Los resultados de su análisis sobre el ciclo electoral 2015 en Argentina le per-
miten concluir, en primer lugar, que la percepción sobre la falta de integridad
es sensible al hecho de que el candidato preferido de los entrevistados gana o
pierde la elección. En el gráco de coecientes (Figura 6) ello está ilustrado por
la variable “Scioli” (el perdedor de la contienda). Sustantivamente quiere decir
10”El estudio analiza la cobertura, la precisión y la consistencia de los datos de de cada
mesa electoral, como una medida aproximada de la calidad y la integridad de la votación”
(Page, op cit).
11La primera ola de encuestas (Wave 1) se realizó previo a las P.A.S.O. nacionales del
mes de agosto (dos semanas antes de la elección de Tucumán) y la segunda ola (Wave 2)
con posterioridad a la segunda ronda presidencial (la última elección del calendario). En un
punto, este diseño de investigación nos permite compatibilizar las conclusiones de Oliveros
(2017) con la secuencia temporal establecida en este trabajo.
15

que mientras en la primera ola de entrevistas (a la izquierda), quienes habían
votado por Scioli conaban en la secrecía del voto, ante la misma pregunta
una vez terminado el ciclo electoral, la estimación disminuye y no se puede
distinguir el efecto (el intervalo de conanza de la estimación está superpuesto
con la línea punteada).
Figura 6: Determinantes individuales sobre la percepción del secreto del voto.
Fuente: Oliveros (2007, p.28).
En segundo lugar, sus resultados muestran que la percepción sobre la falta de
integridad está menos alimentada por experiencias personales que lo que buena
parte de literatura supone. En el gráco esto está represntado por la diferencia
de color de los puntos (negro corresponde a una “percepción general” y blanco
a la “experiencia personal”).
16

La pregunta que queda responder, tal como señala Oliveros (op cit) es, sí la
percepción de los votantes no se explica por experiencias personales, ¿cuál es
la fuente que la nutre? La autora señala, mas no desarrolla, que es plausible
pensar en que las acusaciones vertidas en la opinión pública por la oposición
y el tiempo que los medios de comunicación le dedicaron corresponden a una
estrategia de campaña. Presentarse como la “opción limpia” podría redundar
en ganancias políticas (p.32).
3 El Proyecto De Reforma
Cumpliendo con la promesa de una campaña en la que la integridad de las
elecciones ocuparon un lugar de relevancia, el presidente Macri anunció du-
rante la inauguración de sesiones ordinarias ante la Asamblea Legislativa que
enviaría al Congreso un proyecto de ley de reforma política. La responsabili-
dad del mismo recayó en el secretario de Asuntos Políticos y Fortalecimiento
Institucional, Adrián Pérez.
Según el mismo Pérez explicitaba, la propuesta original del proyecto pretendía
avanzar en tres sentidos12: el sistema de votación, el calendario electoral y la
autoridad de aplicación. De los tres ejes, el único que sobrevivió en la redac-
ción del ante proyecto fue el primero. Modicar el instrumento de votación
fue en todo momento la primera preferencia del gobierno. El proyecto que
nalmente se presentó en la Cámara de Diputados del Congreso de la Nación
(dónde obtuvo media sanción) incluyó también otros aspectos sustantivos a
12Ver “El voto tiene que ser rápido, agil y seguro”, http://elestadista.com.ar/?p=9729
17

ser reformados; como la restricción a listas colectoras y la paridad de género
en la oferta electoral.
Pero fue el instrumento de votación (un sistema equivalente a la BUE im-
plementada en Salta desde 2009 y al que el gobierno de Macri en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en medio del proceso electoral de 2015) el principal
eje de debate y lo que causó que el resto de la reforma no llegara siquiera a de-
batirse en comisiones en el Senado, por intransigencia a hacer modicaciones
por parte del ocialismo. La idea del gobierno de modicar el instrumento de
votación para el ciclo electoral de 2017 quedó trunca, y con ello el resto de las
reformas incluídas en el proyecto.
3.1 ¿Por Qué Enchufar Los Votos?
Hacia el año 2009 varias provincias de Argentina avanzaron en modicaciones
de su forma de votar. Nuevos instrumentos aparecieron a partir de la dis-
cusión -a nivel nacional- de un proyecto de reforma política que derivaría en
la sanción de la ley 26.571 de Democratización de la Representación Política,
la Transparencia y la Equidad Electoral. La norma, que se proponía ordenar
el “colapsado” sistema de partidos de Argentina (Ruiz Nicolini, 2015), in-
cluyó modicaciones en el padrón electoral, en la selección de candidaturas
(las P.A.S.O.), la publicidad audiovisual garantizada por el Estado y un redis-
eño de las boletas partidarias. Pero no se suplantó el instrumento de votación.
A nivel sub nacional, en este contexto, nuevos sistemas de boleta única se
implementaron en Córdoba, Salta y Santa Fe. Con ello estatizaron la oferta
18

electoral, que hasta entonces se presentaba en las tradicionales boletas par-
tidarias, cerradas y bloqueadas (como las utilizadas en 2015 para los comicios
nacionales y los caso de Tucumán y de la Provincia de Buenos Aires acá men-
cionados).
Con estas experiencias en mente, la discusión en torno a la variante electrónica
más extendida, la Boleta Única Electrónica, se viene planteando desde distintos
lados: respecto a los niveles de seguridad del sistema (vulnerabilidad y secreto
del voto); sobre los procesos de implementación (licitaciones y capacitaciones);
y, con menor énfasis, sobre sus efectos políticos13.
Sabemos que uno de los argumentos principales para avanzar con una mod-
icación del instrumento de votación fue que con el sistema tradicional la
posibilidad de fraude era mayor a la de alguna variante en la que el Estado
fuera garante de la oferta electoral. Esto se expresaba, principalmente, en la
falta de seguridad en la provisión de toda la oferta electoral en los centros de
votación causado, supuestamente, por el robo sistemático de boletas.
En línea con esta discusión, Burdman (2015) argumenta que lo que sucedió
fue que la forma de emitir el voto permaneció sin modicaciones sustantivas a
pesar de los profundos cambios en los partidos políticos: “los partidos de mil-
itantes y con organización interna, como los que prevé la legislación electoral,
13Unos pocos trabajos han empezado a indagar sobre la inuencia que los distintos diseños
de la oferta electoral pueden tener sobre el comportamiento de los electores y su efecto sobre
los resultados (Katz, et al, 2011; Leiras y Calvo, 2011). Mientras algunos otros pusieron
especial énfasis en evaluar el impacto de la implementacióńn de este sistema electrónico de
votación en algunas provincias argentinas (Antenucci y Abdala, 2016; Barnes, et al, 2017;
Ruiz Nicolini, 2017; Dodyk y Ruiz Nicolini, 2017). Pero poca atención se ha prestado hasta
ahora sobre las motivaciones que pueden tener quienes impulsan estas reformas, en general,
y la BUE en particular.
19

funcionaron entre nosotros hasta principios de los años 90”. Los partidos
políticos reciben fondos para poder imprimir las boletas y son los responsables
de que éstas estén presente en los centros de votación. Y añade que ”en las
ultimas décadas la situación cambió sustancialmente. Hoy, nuestros partidos
no tienen capacidad alguna de (co)organizar elecciones. Campañas y comicios
deben “estatizarse” porque hay partidos que solo tienen candidatos, asesores
y colaboradores” (Burdman, op cit). La falta de scales partidarios es vista
entonces como un problema a solucionar.
La tecnología con la que se emite el voto puede solucionar algunos inconve-
nientes (el faltante de boletas) pero puede agregar otros (la dicultad del con-
trol ciudadano sobre procesos informáticos).El freno a la reforma en el Senado
de la Nación respondió principalmente a estos cuestionamientos del sistema
electrónico de votación propuesto.
¿Por qué no considerar entonces otras alternativas disponibles en las que el
Estado garantiza la oferta electoral, como las utilizadas en las provincias de
Santa Fe y Córdoba desde 2011? Ernesto Calvo (2016) sostuvo un par de
argumentos al analizar el proyecto del ejecutivo nacional: “Porque tenemos
ya en el país un par de elecciones que utilizaron este tipo de dispositivo en
forma exitosa, como en Salta; porque como muestran los trabajos de CIPPEC
los votantes tienen un cierto fetiche por el voto informático; y, desde el lado
político, porque el ejecutivo tiene expectativas de que este sistema de votación
va a disminuir los costos de scalización para su partido y administrar los
efectos de arrastre de la boleta a su favor”.
20

A ello podríamos sumarle que el ocialismo encontró en el discurso reformista
un soporte para transitar la última parte de la campaña presidencial de 2015.
Presentar la nueva tecnología electrónica como un ”cambio modernizador”
contra los ”poderes feudales” era parte de esta linea discrusiva.
Los eventos de Tucumán le permitieron denunciar una supuestsa manipula-
ción del proceso electoral que prometian se podía solucionar con las reformas.
Notoria fue la exclusión de los casos de Salta y Sante Fe antes expuesto de
estos argumentos. La clave de ello está en el instrumento de votación con el
que se emitieron los votos en cada distrito.
Esas maniobras no era inocentes. El día siguiente a esos comicios, en el que los
principales candidatos a la presidencia (Scioli y Macri) viajaron a acompañar a
sus candidatos locales, el equipo de campaña del PRO ya era consciente de que
Tucumán se convertiría en un punto de inexión. En Cambiamos, libro que
narra los entretelones de la campaña presidencial, Iglesias Illia (2016) destaca
la reacción de unos de los conductores del equipo, el ahora jefe de Gabinete de
Ministros Marcos Peña, apenas terminada la jornada electoral de Tucumán:
“lo que hicimos anoche con Cano permitirá que Cano trabaje más en octubre
para Mauricio Macri”, relata Illia.
Más de un año después, el ministro del Interior Frigerio (a la sazón, respon-
sable de la cartera ministerial encargada de le reforma electoral) arengaba
ante dirigentes provinciales de Cambiemos sobre el asunto y mantuvo la línea
discursiva que cuestiona la legitimidad del proceso electoral provincial.
21

Decía Frigerio:”Cuando se conformó este espacio político, muy pocos apostaban
a que íbamos a llegar a la elección juntos. Muchos menos a que podíamos ganar.
Pero se ganó a nivel nacional y, digan lo que digan, ¡se ganó acá también, en
la provincia de Tucumán14”.
A pesar de la evidencia contraria, el discurso de recelo sobre la elección de
Tucumán se mantuvo como un eje de campaña en 2015; y sirvió, una vez
en el gobierno, como fuente de legitimidad del proyecto de reforma electoral
a nivel nacional; aunque el problema de Tucumán tuviera sus raíces en la
normativa electoral provincial (la multiplicación de sellos y la posibilidad de
acoplar listas). Puede argumentarse además estos defecots difícilmente puedne
arreglarse con un cambio en el instrumento de votación. Sea con el sistema
tradicional de boletas partidarias, con un sistema de Boleta Única de papel
o uno electrónico, el problema central está en las regulaciones respecto de la
oferta electoral.
Dice Leiras (2016) al respecto: “Hay un límite a la inteligibilidad de la informa-
ción electoral que es político, y no tecnológico. Deriva de la frecuencia con la
que los partidos argentinos hacen alianzas cruzadas, presentan listas colectoras,
acoples, lemas y otras variantes raras que esconden una variedad inabarcable
de listas ignotas atrás de candidaturas de gente conocida”. Encontramos allí
un diagnóstico más preciso sobre qué es necesario reformar en los sistemas
electorales de Argentina15. La intransigencia del gobierno en modicar el as-
14“Se ganó la elección a nivel nacional y, digan lo que digan, también en Tucumán”,
arengó Frigerio!.Diario La Gaceta, 29/19/2016
15Es de utilidad recordar que en Argentina existen 25 sistemas electorales: uno nacional
(sobre el que aplicaría la reforma acá discutida) y los 24 correspondiente a cada uno de
los distritos sub nacionales que conservan para si la potestad de auto regular sus propios
22

pecto “electrónico” de la reforma hizo que el resto de las modicaciones que
el proyecto incluía tampoco fueran aprobadas.
4 Conclusiones y trabajo a futuro
El largo proceso electoral de 2015 estuvo determinado por una creciente pre-
ocupación alrededor de la integridad del voto. Mantuvimos acá que, más allá
de que la opinión de los votantes puede tomar como cierta esa inquietud, (i)
no se encuentra evidencia de fraudes que puedan explicar los resultados de los
procesos electorales y (ii) la denuncia del mismo se utilizó estratégicamente
para moldear un relato que sirviera a los nes de la campaña presidencial.
Una vez en el gobierno este discurso funciono también como “diagnostico”
para justicar la necesidad de una reforma electoral. Y, si bien es cierto que la
institucionalidad electoral de Argentina tiene aspectos para mejorar, también
lo es que no hay registros de dicultades mayores en elecciones nacionales. Más
problemas se pueden encontrar en los sistemas políticos provinciales, sobre los
cuales no se aplicaría la legislación que se propone aprobar en el Congreso de
la Nación.
procesos. Al respecto, Casullo (2016) sostiene que “en el mejor de los casos las refor-
mas electorales que se apliquen exclusivamente sobre las elecciones nacionales tenderán, en
cierto sentido, a mejorar lo que ya es bueno, dado que ellas se han realizado de manera
razonablemente adecuada desde 1983 hasta hoy. El nudo de la cuestión son los sistemas
electorales provinciales”. Si bien es cierto que la legislación nacional es perfectible (y de
hecho, el proyecto del gobierno avanzaba sobre en varios de esos aspectos), el argumento de
Casullo aplica también sobre la justicación del proyecto basado en lo sucedido en comicios
de orden provincial. El ejemplo de Tucumán -con elecciones de distinto nivel en unas pocas
semanas- resulta muy ilustrativo de ello.
23

Un interrogante que queda pendiente es el por qué de la intransigencia del
ocialismo respecto de un sistema electrónico de votación: ¿qué es lo que el
gobierno espera ganar con un sistema como éste? Si su diagnóstico es que el
mayor problema reside en el tradicional sistema de boletas partidarias, ¿por
qué no avanzar con una variante de papel, sobre la cual es más fácil construir
consensos legislativos para aprobar el proyecto? Respuestas que quedan para
un trabajo futuro.
Un avance de investigación en esta línea podría beneciarse también con (i)
la extensión de una análisis forense de los procesos electorales más controver-
tidos acá reseñados, para poder descartar con mayor seguridad las hipótesis de
fraude en esos comicios y (ii) un análisis empírico de cómo puede haber afec-
tado en la opinión de los votantes los crecientes cuestionamientos de actores
políticos centrales de la competencia electoral.
24

5 BIBLIOGRAFÍA
Antenucci, P. y B. Abdala (2016): “Evaluación de efectos de la boleta elec-
trónica. Evidencia experimental de las elecciones de Chaco en 2015”; Re-
vista SAAP, V.10, Número 2.
Barnes, T; C. Tchintian, C y S. Alles. (2017): Assessing Ballot Structure and
Split Ticket Voting: Evidence from a Quasi-Experiment. The Journal of
Politics, 79 (2).
Burdman, D. (2016): “Echale la culpa al PJ”, Bastión Digital. Consultado el
12 de noviembre de 2016 desde http://ar.bastiondigital.com/notas/echale-
la-culpa-al-pj
Calvo (2016): “La boelta única y el voto electrónico”; El Estadista, Número
146. Consultado el 13 de junio desde http://elestadista.com.ar/?p=11070
Casullo, M.E. (2016): “La reforma política y el federalismo”; El Estadista,
Número 136. Consultado el 13 de junio de 2017 desde
http://elestadista.com.ar/?p=9767
Chaparro, E. (2015): “El sistema de voto electrónico en la Ciudad de Buenos
Aires. Una “solución” en busca de problemas”. Fundación Vía Libre.
Dodyk, J. y J.P. Ruiz Nicolini (2017): Corrientes votó entre enchufes y espejos.
Working Paper. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/317425011
25

Escolar, Marcelo (2010): La política de la reforma: notas sobre el sistema de
partidos y la gobernanza electoral; XV Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la administración Publica; Santo Domingo,
República Dominicana, 9 al 12 de noviembre.
Freytes, C. y S. Niedzwiecki (2016): “A turning point in argentine politics:
demands for change and territorial cleavages in the 2015 presidential elec-
tion”, Regional and Federal Studies, Vol. 26 , N3.
Hartlyn, J; J.McCoy y T.M. Mustillo (2009): “La importancia de la gober-
nanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contem-
poránea”. América Latina Hoy, 51.
Iglesias Illia, H. (2016): Cambiamos. Editorial Sudamericana, Buenos Aires.
Katz, G; M. Alvarez, M; E.Calvo; M. Escolar y J.Pomares (2011): “Assessing
the Impact of Alternative Voting Technologies on Multi Party Elections:
Design Features, Heuristic Processing and Voter Choice”, Political Behav-
ior, Vol. 33, No. 2 (June), pp. 247-270.
Leiras, M. (2016): “Las claves de la reforma”; El Estadista, Número 136.
Consultado el 13 de junio de 2017 desde http://elestadista.com.ar/?p=9802
Leiras, M. y E. Calvo (2011): “La forma de votar importa. El impacto de los
nuevos instrumentos de votación sobre la conducta electoral en las provin-
cias argentinas”, CIPPEC - COPEC, Buenos Aires.
Malamud, A.(2015): “Un balotaje de cuatro vueltas”, El Estadista. Consul-
tado el 23 de mayo de 2017 desde http://elestadista.com.ar/?p=5648
26

Oliveros, V. (2017): “Voter Perceptions of Ballot Integrity and Clientelism” en
Campaigns and Voters in Developing Democracies: Argentina in Compar-
ative Perspective, Capítulo: 10, Editores: Noam Lupu, Virginia Oliveros,
Luis Schiumerini.
Page, M; J. Mignone y J. Lenarduzzi (2016): “Cambios en la forma de votar.
10 aprendizajes de la implementación del voto electrónico en la provincia
de Salta”. Documento de Trabajo No147, CIPPEC (marzo).
Ruiz Nicolini (2017): El impacto de enchufar los votos. Evaluación del voto
cruzado entre categorías en las elecciones de la provincia de Salta. Tesis de
Maestría en Ciencia Política. Universidad Torcuato Di Tella. Disponible
en: https://www.researchgate.net/publication/317236729
Tula, M.I. (2008): “Apuntes y recomendaciones para el estudio del voto elec-
trónico en la provincia de Córdoba”; Informe Técnico a requerimiento del
Presidente de la Comisión Consultiva de Expertos para la reforma política
en la provincia de Córdoba, Dr. Daniel Zovatto.
- (2012); Democracia, elecciones y nuevas tecnologías. El voto electrónico;
Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, Volúmen
1, numero 2, julio-diciembre.
27