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PEDRO SILVEIRA
Os secretários de Estado
da democracia portuguesa, 1976-2011
Análise Social, , (.º),
-
Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. Av. Professor Aníbal de Bettencourt,
- Lisboa Portugal — analise.social@ics.ul.pt
Análise Social, , (.º), , -
Os secretários de Estado da democracia portuguesa, -
-. Este artigo analisa o perl sociopolítico e a carreira
governativa dos secretários de Estado que exerceram funções
em Portugal entre e , colocando o enfoque na dife-
renciação entre secretários de Estado com e sem experiência
política. Contrariamente ao que é assinalado pela literatura,
os resultados revelam que a maioria destes indivíduos é politi-
camente inexperiente e possui uma carreira governativa curta
e ocasional. Existem, no entanto, diferenças importantes se
tivermos em conta o perl político, o que conrma a centra-
lidade da distinção entre secretários de Estado políticos e não-
-políticos.
-: elites políticas; secretários de Estado;
governo; democracia portuguesa.
Junior ministers of the Portuguese democracy, -.
is article analyzes the sociopolitical prole and the govern-
ment career of the Junior Ministers who held oce in Por-
tugal between and , paying special attention to the
dierence between Junior Ministers with and without political
experience. Contrary to what is indicated in the literature, our
results show that most of them are politically inexperienced
and have a short and occasional government career. However,
important variances emerge when we take into consideration
the political prole, what conrms the importance of the dis-
tinction between politicians and experts.
: political elites; junior ministers; government; Por-
tuguese democracy.
PEDRO SILVEIRA
Os secretários de Estado
da democracia portuguesa,
-
INTRODUÇÃO1
Quando Jean Blondel (, p. ) utilizou a expressão “whether we believe
that rulers are good or bad, eective or inept, strong or weak, we believe in
their importance” sintetizou de modo expressivo o impacto social de quem
governa, na medida em que dispõe de recursos institucionais vitais. Efetiva-
mente, o Governo pode ser considerado um órgão-chave do sistema político
(Blondel, , p. ), tendo inclusivamente hoje um impacto na vida dos
cidadãos muito superior ao que assumiu no passado (Rose, , p. ).
No entanto, os estudos sobre as elites políticas governativas só recente-
mente têm conhecido um desenvolvimento proporcional à relevância destes
atores (Blondel, ; Cohen, ; Dogan, ; Blondel e iébault, ;
Tavares de Almeida et al., ; Blondel et al., ; Dowding e Dumont,
). Foi precisamente Jean Blondel o autor do estudo seminal Government
Ministers in the Contemporary World (), uma das obras fundamentais na
exploração sistemática do perl dos ministros e da sua carreira governativa.2
Este autor partiu da ideia segundo a qual a posição institucional estratégica dos
1 O presente artigo baseia-se na dissertação de mestrado Os Secretários de Estado da Demo-
cracia Portuguesa: Pers Sociopolíticos e Carreiras Governativas, que defendi na Faculdade de
Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa em dezembro de . A refe-
rida dissertação foi realizada no âmbito do projeto “Ministros tecnocratas e independentes
nas democracias europeias”, / //, nanciado pela e sedeado no
(-), tendo como Investigador Responsável o Professor Doutor Pedro Tavares
de Almeida.
2 Devem, no entanto, referir-se obras anteriores com relevância, como as de Wilson (),
Ollé-Laprune (), Dogan (), Rose (), Headey (), Birnbaum () e Gaxie
().
PEDRO SILVEIRA
ministros lhes permite deter recursos e condicionar os resultados do sistema
político num nível superior a outros agentes políticos, sendo por isso “actors
in the strong sense of the word”, e consequentemente merecedores de espe-
cial atenção por parte dos investigadores (Blondel, , p. ). Utilizando uma
abordagem comparativa, xou a sua atenção no recrutamento e na carreira
governativa dos ministros, duas das dimensões mais signicativas na análise
das elites governativas.
O recrutamento ministerial congura um fenómeno de escolha de um res-
trito número de indivíduos que passará a integrar a classe política nacional
ou, caso já a integre, de promoção a um dos cargos políticos nacionais mais
elevados (Czudnowski, ). Entende-se, portanto, como um processo de
ascensão a posições dirigentes e implica, por um lado, que existam determina-
das credenciais mais adequadas a um bem-sucedido aspirante ao cargo e, por
outro, que sejam identicáveis canais ou rotas de ascensão ao topo (Putnam,
, p. ; Dogan, , p. ).
Por sua vez, a carreira governativa entende-se como o período compreen-
dido entre a primeira nomeação e a última exoneração governativa ao longo
da vida do indivíduo (Blondel, , p. ). Assim, pode compor-se de três
dimensões, segundo a esquematização de Teruel (, p. ): uma dimensão
temporal – por quanto tempo e quando na vida do indivíduo é exercido o
cargo; uma dimensão de mobilidade – número de governos e pastas; e uma
dimensão posicional – tipo de ministérios e relação destes com o perl do
ministro. A dimensão temporal é muitas vezes um indicador da inuência que
um ministro pode alcançar num governo (Blondel, , p. ; Dogan, ,
p. ). Já a mobilidade pode demonstrar nomeadamente até que ponto existe
especialização ministerial (Bakema, ). Por m, a dimensão posicional diz
respeito aos ministérios e permite diferenciar os tipos de pastas, bem como
relacionar o perl do indivíduo com a pasta que este tutela (Blondel, ,
pp. -; Bakema e Secker, ).
Na esteira de Blondel, uma inuente linha de investigação tem desde então
aprofundado esta análise, permitindo o conhecimento minucioso, tanto a nível
nacional como comparado, das características sociodemográcas e políticas
dos ministros da Europa, bem como das principais especicidades da sua car-
reira governativa (Blondel e iébault, ; Stefan, ; Tavares de Almeida
et al., ; Blondel et al., ; Dowding e Dumont, ; Teruel, ).
No entanto, ao contrário dos ministros, os secretários de Estado têm per-
manecido praticamente terra incognita na literatura especializada de ciência
política. Com efeito, apesar de fazerem parte integrante da elite política gover-
nativa, os secretários de Estado têm tido um tratamento manifestamente exí-
guo. Segundo ies (, p. ), “while comprehensive data sets on ministers
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
are now available, data on junior ministers and other institutional arrange-
ments within cabinets are rare nds”. Uma das razões que justica a inexistên-
cia de estudos comparados é a variação considerável do estatuto formal e das
funções desempenhadas por estes atores políticos. Em geral, partilham a pouca
relevância constitucional, a dependência funcional de um ministro, a respon-
sabilidade de nível departamental e não governativo (à exceção do secretário
de Estado da Presidência, quando exista).3 Manow (, p. ), numa tentativa
de denição deste cargo, utiliza a expressão “government positions and politi-
cal appointees which do not formulate policy and prepare legislation on their
own”. Mas a principal razão para a escassez de literatura deve-se essencial-
mente ao entendimento generalizado de que estes se tornam (exclusivamente)
relevantes em governos de coligação. Assim, seriam uma recompensa das elites
partidárias no contexto da constituição de um governo de coligação (Laver e
Schoeld, ). Noutra perspetiva, seriam um meio de equilíbrio partidá-
rio no momento da distribuição das pastas governativas, garantindo alguma
proporcionalidade aos partidos da coligação (Mershon, ; Manow e Zorn,
).4 No entanto, Magone (b, pp. -) arma que o equilíbrio de
pastas não é uma realidade relevante em Portugal, devido à importância do
primeiro-ministro no processo de seleção de ministros e secretários de Estado.
Uma outra perspetiva associada aos governos de coligação, perceciona os
secretários de Estado como um meio de controlo dos membros do governo
pertencentes ao outro partido (ies, ; Verzichelli, ; Carroll e Cox,
). Segundo este ponto de vista, funcionariam como uma espécie de “watch-
dogs”, controlando as iniciativas do ministro, ou como “guidedogs”, sendo efe-
tivas correias de comunicação entre os dois partidos (Andeweg e Irwin, ,
p. ). No entanto, a função de controlo do ministro foi testada empirica-
mente por Verzichelli (, p. ), tendo este autor concluído pela escassa
relevância de secretários de Estado com essas funções em Portugal, através da
análise da composição partidária dos ministérios em governos de coligação.
Já fora do âmbito da análise dos secretários de Estado em governos de
coligação, a literatura olha para este cargo como tendo um caráter de apren-
dizagem. Com efeito, autores como De Winter (, p. ) e eakston et al.
() têm encarado os secretários de Estado como “aprendizes de ministro”,
seja como teste à capacidade de adaptação aos problemas governativos de
indivíduos sem experiência política ou como meio de especialização setorial
3 Para uma análise (essencialmente) formal dos secretários de Estado em outros países,
cf. Manow, , pp. -.
4 Estes argumentos foram invocados nomeadamente para Itália (Cotta e Verzichelli, ,
p. ) e Espanha (Bar, , p. ).
PEDRO SILVEIRA
das elites mais politizadas. Por este motivo, a estes atores políticos têm apenas
sido reservados pequenos subcapítulos ou referências pontuais em obras foca-
das no recrutamento ministerial ou na orgânica governativa (Blondel, ;
Blondel e Müller-Rommel, ; De Winter, ; Searing, ; ).
O tratamento mais aprofundado deste cargo surgiu no Reino Unido. Milne
() foi um dos primeiros autores a dedicar-se ao seu estudo e eakston
publicou em Junior Ministers, uma obra que iria ser uma referência
neste tema (eakston, ) e que teria continuação em obras mais recentes
(eakston, ; eakston et al., ; Mcmaster e Bairner, ). Não obs-
tante estes autores britânicos terem iniciado e desenvolvido uma importante
discussão sobre o papel dos secretários de Estado no Governo, esta discussão
permaneceu restrita ao Reino Unido e não visou o conhecimento aprofundado
do perl sociopolítico e das carreiras governativas destes atores.5
Por outro lado, tanto a perspetiva que vislumbra os secretários de Estado
como peões partidários em governos de coligação como aquela que lhes atri-
bui uma função de aprendizagem visando a ascensão ministerial têm dicul-
dade em interpretar o cargo de secretário de Estado em países como Portugal,
onde existem vários governos monopartidários e aqueles detêm uma impor-
tância signicativa no dia-a-dia do ministério, nomeadamente em termos de
formulação de políticas públicas (Lobo, b, pp. , ; Miranda e Sousa,
).6 Consequentemente, nestes países parecem coexistir secretários de
Estado com forte grau de politização e secretários de Estado com perl apar-
tidário. Esta é, porém, uma perceção a que tem faltado conrmação empírica,
na medida em que são muitíssimo raros os estudos existentes. Para Portugal,
em particular, desconhecemos qualquer investigação especíca e sistemática
sobre os secretários de Estado do período democrático.7
Deste modo, permanecem por responder algumas perguntas. Quem são
os secretários de Estado da democracia portuguesa? Que características e
5 Só muito recentemente surgiram estudos preliminares sobre os secretários de Estado da
democracia espanhola, onde o enfoque é colocado nos padrões de recrutamento (Dato e Teruel,
; Dato, Teruel e Mir, ).
6 Marcelo Rebelo de Sousa (, p. ) interpreta do seguinte modo o aumento do número
de secretários de Estado em Portugal: “O número de secretários de Estado tem crescido, em
paralelo com o dos ministros, e a lógica desse número, bem como do elenco das Secretarias
de Estado, nem sempre é facilmente compreensível, retratando antes equilíbrios partidários e
orientações políticas e pessoais dos ministros”.
7 O único trabalho especíco sobre secretários (e subsecretários) de Estado em Portugal é o
estudo de Carvalho e Fernandes (). Estes autores traçam o perl sociopolítico e analisam
a carreira governativa destes indivíduos no Marcelismo, comparando ministros, deputados e
secretários/subsecretários de Estado.
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
experiências detêm e como se caracteriza a sua carreira no governo? Em que
medida o perl sociodemográco e a carreira governativa são diferenciados
conforme o perl político? Este artigo visa responder a estas questões atra-
vés de uma análise do perl de recrutamento e da carreira governativa dos
secretários de Estado do governo português nomeados entre julho de e
março de , ou seja, desde o até ao Governo Constitucional, inclu-
sive.8 Deixamos deliberadamente de fora os secretários de Estado nomeados
nos governos provisórios por visarmos uma análise de executivos cuja legiti-
midade seja atribuída por um quadro constitucional democrático estável, exis-
tente desde a entrada em vigor da Constituição de .
A nossa hipótese pressupõe que diferentes pers políticos dos secretários
de Estado estão associados a diferentes pers sociodemográcos e a diferentes
carreiras governativas. Baseamo-nos na ideia segundo a qual cada indivíduo é
escolhido para o governo tendo em conta as competências pelas quais é essen-
cialmente reconhecido na comunidade política. Naturalmente, essas compe-
tências advêm das suas experiências anteriores à nomeação para o cargo, entre
as quais a experiência política assume uma importância central. A própria
designação de “independentes”, bastante comum em Portugal, expressa o per-
l de alguém que não é reconhecido primacialmente pelas suas capacidades
políticas mas antes pelas suas aptidões setoriais ou de gestão. Neste sentido,
podemos considerar que um indivíduo com experiência política poderá pos-
suir características pessoais e uma carreira governativa diferenciadas de um
indivíduo sem essa experiência.
A parte seguinte deste artigo visa analisar a experiência política acumulada
pelos secretários de Estado até ao momento da sua primeira nomeação, pois
esta análise permitirá identicar as principais rotas de acesso à carreira gover-
nativa, bem como avaliar o perl político destes atores.
Na terceira parte visamos uma análise das suas principais características
sociodemográcas. O perl que emergir desta análise permitirá demonstrar a
8 Para este efeito foi construída uma Base de Dados, preenchida através de pesquisa docu-
mental assente essencialmente em fontes primárias, como currículos em registos públicos (Pre-
sidência do Conselho de Ministros, sítio do Governo, Diário da República, Arquivo Parlamentar,
arquivos partidários, sítios institucionais), mas também em fontes secundárias de credibilidade
e qualidade reconhecidas (biograas de guras públicas como Mário Soares, Freitas do Amaral
e Cavaco Silva) e ainda, subsidiariamente, recorrendo à imprensa escrita. A recolha de informa-
ção beneciou ainda da possibilidade de consultar a base de dados do projeto “Regime change
and ministerial elite transformation in Southern Europe”, coordenado pelos Professores Pedro
Tavares de Almeida, António Costa Pinto e Nancy Bermeo, e as bases de dados próprias das
investigações do Dr. João Pedro Ruivo e do Dr. ierry Dias Coelho, pelo que a todos deixamos
o nosso agradecimento.
PEDRO SILVEIRA
importância de determinadas características sociais e credenciais educativas e
prossionais no acesso ao cargo de secretário de Estado.
Na última parte pretendemos obter uma caracterização da passagem dos
secretários de Estado pelo governo. Teremos em atenção os aspetos mais rele-
vantes, como a duração da carreira governativa, a mobilidade governativa, os
tipos de governo, as pastas ministeriais e a ascensão ministerial. Tanto estas
dimensões como as que compõem a caracterização sociodemográca serão
analisadas à luz da distinção entre políticos e não-políticos.
AS VIAS PARA O PODER:
PERCURSOS POLÍTICOS E EXTRA-POLÍTICOS
O percurso político prévio é um dos fatores com maior capacidade de condi-
cionar a escolha governativa (Cabannes, , p. ). As competências polí-
ticas adquiridas, por exemplo, numa experiência parlamentar, partidária ou
executiva anterior (ainda que estas não tenham tido lugar no período ime-
diatamente anterior à nomeação) podem vir a revelar-se fundamentais para a
nomeação como secretário de Estado. Nesse sentido, podem ser identicados
canais políticos preferenciais de acesso à carreira governativa, bem como ser
avaliado o grau de politização dos atores que acedem às mesmas carreiras.
A rota parlamentar é usualmente considerada uma das mais determinantes
no acesso a cargos no governo (De Winter, ). A sua importância relativa
conrma-se no caso português na medida em que o cargo de deputado nacio-
nal é um dos mais relevantes no cursus honorum dos secretários de Estado
da Democracia portuguesa, sendo apenas superado pelo cargo de dirigente
partidário (Quadro ). No entanto, em termos absolutos, apenas um em cada
cinco destes indivíduos tinha tido assento parlamentar antes de ascender ao
governo e a maioria dos que exerceu o cargo de deputado fê-lo durante um
único mandato. Com efeito, apenas cerca de destes teve uma experiência
parlamentar considerável, assumindo o cargo em ou mais legislaturas. Por
outro lado, o número de secretários de Estado com experiência parlamentar
nas Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas ou no Parlamento Euro-
peu é praticamente inexpressivo.9
A baixa taxa de parlamentarização dos secretários de Estado portugue-
ses pode ser interpretada em primeiro lugar como resultado da substancial
9 Vericam-se resultados muito semelhantes para os secretários de Estado da democracia
espanhola (-), com uma taxa de parlamentarização de cerca de (Dato e Teruel,
, p. ). Uma diferença assinalável face ao caso português é a relevância da experiência
parlamentar regional, ainda que não ultrapasse os .
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
QUADRO 1
Experiência política dos secretários e Estado (1976-2011)
N* %
COM EXPERIÊNCIA POLÍTICA 190 34,23
Cargos parlamentares**
Deputado nacional 109 19,64
Deputado regional 3 0,54
Deputado europeu 5 0,90
Cargos partidários***
Dirigente partidário 146 26,31
Dirigente partidário nacional 125 22,52
Dirigente partidário regional 84 15,14
Cargos regionais ou locais
Governador Civil 8 1,44
Membro de Governo Regional 3 0,54
Presidente de Câmara Municipal 10 1,80
Vereador 32 5,77
Membro de Assembleia Municipal 35 6,31
Cargos executivos
Subsecretário de Estado 22 3,96
SEM EXPERIÊNCIA POLÍTICA 365 65,77
Total 555 100,00
Fonte: Elaboração própria.
* Diz respeito aos cargos exercidos antes da primeira nomeação como secretário de Estado. Foi utilizada conta-
gem múltipla de modo a contabilizar indivíduos com vários cargos.
** Foram contabilizados os indivíduos que exerceram efetivamente o cargo, excluindo-se consequentemente os
que foram eleitos mas nunca exerceram funções.
*** São considerados dirigentes partidários nacionais os indivíduos que integraram órgãos nacionais dos parti-
dos; são considerados dirigentes partidários regionais os indivíduos que integraram órgãos distritais dos parti-
dos, segundo os respetivos estatutos em vigor à data da nomeação. Foram desconsiderados cargos partidários
locais por não existirem fontes oficiais consolidadas.
autonomia gozada pelos primeiros-ministros na escolha do elenco governa-
tivo (Portas e Valente, ; Silva, , ; Lobo, a). No caso especí-
co dos secretários de Estado, a escolha é muitas vezes deixada ao livre critério
do ministro, que gozando de tal autonomia utiliza como critério principal de
escolha a competência setorial ou de gestão (Portas e Valente, , p. ;
PEDRO SILVEIRA
Silva, , p. ). Em segundo lugar, existe no sistema político português uma
tendência para a subalternização relativa do papel desempenhado pelas estru-
turas parlamentares, como comissões e grupos parlamentares, não obstante a
tendência de racionalização parlamentar (Leston-Bandeira, ). Em terceiro
lugar, deve ter-se em conta que existe uma tendência importante para esco-
lher “tecnocratas” e “independentes” para os governos portugueses ( Tavares de
Almeida e Pinto, , p. ; Tavares de Almeida e Pinto, ). Por m, esta
relativa desvalorização da experiência parlamentar pode estar relacionada com
a tardia democratização portuguesa, já que se tivermos em conta a globalidade
dos países da Europa Ocidental, Portugal terá de ser considerado um latecomer.
Na verdade, tendo em conta que os Governos estão no topo de uma gigantesca
máquina administrativa revestida de legitimidade democrática (Cotta, ,
p. ), é expectável que as suas ligações com a instituição parlamentar se ten-
dam a fortalecer progressivamente após a transição democrática.
A par da experiência parlamentar, a experiência partidária é tida como
uma das mais importantes no acesso a posições governativas, não fosse uma
das principais funções e características denidoras dos partidos políticos a
seleção das elites políticas (Czudnowski, , p. ; Putnam, , p. ).
É este, com efeito, o cargo político detido por mais secretários de Estado no
momento da sua primeira nomeação. Apesar disso, apenas cerca de dos
indivíduos nomeados entre e exerceram funções dirigentes partidá-
rias de cariz nacional ou regional.
Os motivos da relativa baixa partidarização dos secretários de Estado
devem ser equacionados tendo em conta a fragilidade estrutural dos partidos
portugueses, já que se vericam tradicionalmente baixos níveis de penetração
territorial e social (Jalali, ). A perceção deste fenómeno tem inclusiva-
mente levado os partidos a promover iniciativas pré-eleitorais de abertura à
sociedade civil, que têm servido como rampas de lançamento para a nomea-
ção de “independentes” para o governo (Tavares de Almeida e Pinto, ,
p. ). Esta situação afeta especialmente os secretários de Estado devido ao
cariz setorialmente muito especíco deste cargo, nomeadamente por contra-
posição à natureza mais generalista do cargo ministerial. Com efeito, à medida
que se desce na estrutura governativa, aumenta a especicidade das áreas de
governação e será natural que aumente a tendência para a escolha de indiví-
duos mais especializados.
No acesso ao cargo, a experiência executiva como subsecretário de Estado
não se destaca como uma experiência política particularmente importante, a
que não deve ser alheio o facto de este cargo não se ter armado na estrutura
de governo, existindo em apenas alguns executivos e em algumas pastas espe-
cícas ao longo da Democracia portuguesa.
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
A política regional ou local assume-se em muitos países como uma ver-
dadeira rampa de lançamento para carreiras governativas (iébault, ).
No entanto, qualquer um destes cargos não representou mais do que das
experiências prévias dos secretários de Estado. A baixa representatividade da
experiência política regional como porta de acesso a este cargo está necessa-
riamente ligada com o facto de Portugal assumir a forma de Estado Unitá-
rio, apesar de descentralizado administrativamente. Com efeito, a escassez de
dimensão territorial e a inexistência de clivagens culturais assinaláveis, foram
dois importantes fatores para evitar o fortalecimento de identidades e práti-
cas políticas regionais.10 Outra razão associada à baixa representatividade da
experiência política regional em Portugal pode prender-se com o facto de os
cargos regionais sempre terem mantido uma grande autonomia em relação ao
processo político nacional: enquanto os governadores civis se tornaram cada
vez mais posições controladas pelas estruturas partidárias regionais, a com-
posição dos Governos Regionais permaneceu no âmbito da autonomia esta-
tutária dos partidos das respetivas regiões autónomas. No que diz respeito à
experiência política local, o baixo número de grandes cidades em Portugal não
permitiu com frequência a construção de sólidas carreiras autárquicas, com
projeção nacional suciente para fomentar o acesso a cargos governativos. Por
outro lado, só recentemente as autarquias portuguesas têm vindo a conhecer
maior autonomia e capacidade nanceira, condições consideradas importan-
tes para a passagem de uma carreira política local para uma carreira política
governativa (Tavares de Almeida e Pinto, , pp. -; iébault, ,
p. ).
Entre as rotas parlamentar, partidária, executiva e regional ou local, subsis-
tem vários tipos de experiências políticas onde os indivíduos podem adquirir
competências relevantes no acesso ao governo, nomeadamente ao cargo de
secretário de Estado. Muitas vezes estas experiências sobrepõem-se no per-
curso político individual, não sendo por isso raros os casos de indivíduos
que, em especial, acumulam experiências parlamentares e partidárias, o que
Blondel () designa de “party-cum-parliamentary route”. No caso portu-
guês, são cerca de os secretários de Estado que detinham, à data da pri-
meira nomeação, estes dois tipos de experiência política.
No outro extremo do espectro, situam-se os indivíduos que são nomea-
dos sem qualquer uma destas experiências políticas, representando ,.
Esta inexperiência política está muitas vezes associada à especialização. Nas
palavras de Blondel (, p. ): “Western governments may place great
10 Em Espanha, tanto os ministros (Teruel, , pp. -) como os secretários de Estado
(Dato e Teruel, , p. ) têm mais experiência em arenas políticas regionais.
PEDRO SILVEIRA
emphasis on representation; but the question of technical competence cannot
altogether be avoided”. Este autor foi um dos primeiros a chamar a atenção
para a importância do estudo sistemático e comparado da especialização dos
ministros (Blondel, ). Visava ultrapassar a dicotomia clássica entre minis-
tros políticos e ministros originários da Administração Pública ou do setor
militar, criando uma nova tipologia que espelhasse melhor a ligação entre a
experiência prossional anterior e a pasta ministerial. Para o efeito, utilizou
como critério diferenciador a adequação da prossão anteriormente exercida e
a pasta ministerial para que o indivíduo foi nomeado, resultando em dois tipos
distintos de ministros: “amateurs”, quando não existe nenhuma relação entre a
ocupação prossional anterior e a pasta que ocupa no Governo; e “specialists”,
quando a pasta governativa está intimamente relacionada com a sua ocupação
anterior (Blondel, , pp. -).
A diferença essencial verica-se entre quem teve uma preparação especí-
ca para o desempenho daquela função ministerial e quem não teve tal pre-
paração (Blondel, , p. ). Apesar de a análise de Blondel não incluir uma
análise longitudinal da especialização técnica dos ministros, a sua tipologia e
a constatação de que “[i]n every region of the world specialists are a substan-
tial proportion of all ministers” (Blondel, , p. ), teve grande inuência
em estudos posteriores, como os de Müller-Rommel (), Bakema e Secker
(), De Winter (), Beckman () e Teruel ().
A maior parte destes estudos utiliza, na esteira de Blondel, critérios de
distinção relacionados com a adequação de experiências (académicas, pros-
sionais e até políticas) anteriores à nomeação e a pasta detida pelo ministro.
A principal exceção é De Winter, ao utilizar como critério único a experiên-
cia política (parlamentar e partidária), criando uma tipologia binária que
contempla “insiders” e “outsiders”. Os primeiros possuem experiência par-
lamentar com duração mínima de anos e simultaneamente experiência
partidária a nível nacional, enquanto os segundos não detêm nenhuma expe-
riência política (De Winter, , pp. -). Com esta distinção, o autor
consegue diferenciar os ministros que foram escolhidos pelas suas compe-
tências políticas e aqueles que foram escolhidos pela sua competência seto-
rial e/ou de gestão:
[n]on-parliamentary ministers may be regarded as not being true politicians, especially
if they do not belong to the leadership circles of their party. ey appear to be men and
women who have reached the government because they are specialists in the subject matter
of the department or have experience as managers of large or complex organisations. […]
such men and women can be regarded as outsiders [De Winter, , p. ].
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
Julgamos que a tipologia de De Winter é preferível às anteriores na medida
em que nos parece ser mais convincente do ponto de vista do recrutamento
ministerial e por se adequar em particular ao cargo de secretário de Estado.
Com efeito, esta distinção tem na sua essência o motivo da escolha de um
determinado ministro ou secretário de Estado. Este critério permite, deste
modo, incluir como “outsiders” não só os indivíduos selecionados por terem
conhecimento especializado na pasta que sobraçam, mas também aqueles que
possuem um perl de gestor, devido à sua formação académica e/ou percurso
prossional, apesar de essa formação ou percurso não estarem relacionados
com a pasta que assumem.11 Por outro lado, as pastas dos secretários de Estado
têm um conteúdo bastante mais especíco que as ministeriais, pelo que exi-
gir uma experiência prossional ou educacional adequada seria restringir em
demasia o número de não-políticos num cargo que é, por natureza do seu esta-
tuto formal, mais especíco setorialmente.
Adaptámos, no entanto, os critérios utilizados por De Winter para se
ajustarem melhor ao caráter precoce e funcionalmente especíco da carreira
política dos secretários de Estado face aos ministros. Assim, foram considera-
dos denidores de experiência política um conjunto alargado de cargos polí-
ticos (deputado nacional, regional ou europeu; dirigente partidário nacional
ou regional; governador civil; membro de Governo Regional; presidente de
Câmara Municipal; vereador; membro de Assembleia Municipal; subsecretá-
rio de Estado).12 Por outro lado, considerámos ser suciente o exercício de
qualquer um destes cargos no momento anterior à primeira nomeação como
secretário de Estado.
Deste modo, ao longo do presente artigo denominaremos de políticos os
secretários de Estado que tenham experiência política, ou seja, que tenham
exercido efetivamente algum dos cargos referidos anteriormente. Designa-
remos de não-políticos os secretários de Estado que não tenham exercido
nenhum desses cargos, não obstante poderem ter tido outras funções de cariz
politizado, como por exemplo a de assessores ou de dirigentes de organizações
de interesse.
Da aplicação desta distinção aos secretários de Estado da democracia
portuguesa decorreram os seguintes resultados: indivíduos podem ser
11 Tavares de Almeida e Pinto () aplicam um critério muito semelhante para Portugal
e dão a este respeito o exemplo do ministro da Saúde do Governo Constitucional, Paulo
Macedo, anteriormente alto dirigente do Ministério das Finanças e gestor de um banco privado:
apesar de não existir adequação entre a sua formação académica ou percurso prossional e a
pasta ministerial, é considerado um não-político no âmbito do governo.
12 A escolha destes cargos é justicada essencialmente devido à relevância política dos mes-
mos e à existência de fontes ociais consolidadas disponíveis.
PEDRO SILVEIRA
considerados políticos, correspondendo a ,, e indivíduos não-políti-
cos, correspondendo a ,. Esta distinção corresponde a duas vias paralelas
de chegada ao governo. Cumpre agora perceber quais são as implicações dessa
distinção no perl sociodemográco e na carreira governativa.
QUEM CHEGA AO PODER: O PERFIL SOCIODEMOGRÁFICO
O recrutamento dos secretários de Estado congura um fenómeno de escolha
muito seletiva de indivíduos que passarão a integrar o governo, ou seja, um dos
mais restritos círculos da elite no poder (Dogan, ). Nesta escolha, deter-
minadas características pessoais e credenciais educacionais e prossionais
podem revelar-se decisivas. Quando o secretário de Estado é escolhido, essas
características e credenciais são tidas em conta, pelo que é possível identicar
um perl sociodemográco coletivo destes indivíduos durante a democracia
portuguesa.
Se tivermos em consideração o género, o cargo de secretário de Estado
em Portugal é uma função quase exclusivamente masculina, na medida em
que dos indivíduos que exerceram o cargo eram homens. A baixa taxa de
feminização deste cargo deve ser entendida como um fenómeno mais amplo,
não exclusivo de Portugal e não restrito às elites políticas (Viegas e Faria,
).13 Os principais fatores envolvidos são tanto de natureza histórica, cul-
tural, sociológica e económica, como estritamente política e estão muitas vezes
interligados (Davis, ; Siaro, ; Escobar e Taylor, ).
Os valores registados praticamente não se alteram se tivermos em conta
os diferentes pers políticos, embora se verique que é entre os não-políti-
cos que se encontram mais mulheres (Quadro ). A diferença vericada,
apesar de pouco expressiva, reete a tendência para a nomeação de mulhe-
res para o governo como especialistas (Davis, , p. ; Escobar-Lemmon
e Taylor-Robinson, ). Com efeito, como também refere Siaro (,
p. ) “specialist recruitment patterns aid in women in cabinet”.
Apesar de as secretárias de Estado representarem apenas do uni-
verso analisado, a proporção de mulheres que ocupam este cargo tem vindo
a aumentar em Portugal. Na verdade, no período compreendido entre e
a percentagem de secretárias de Estado rondava os mas entre e
era de cerca de .
A idade média de acesso ao cargo de secretário de Estado em Portugal
situa-se em torno dos anos. Apesar de o indivíduo mais jovem ter sido
13 A proporção de secretárias de Estado na democracia espanhola (-) situa-se nos
, (Dato e Teruel, , p. ).
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
QUADRO 2
Caracterização sociodemográfica dos secretários de Estado (1976-2011)
Características sociodemográficas Total Políticos Não-políticos
%* %* %*
Género
Masculino 91,00 92,11 90,41
Feminino 9,00 7,89 9,59
Origem geográfica**
Lisboa 30,25 18,29 38,56
Porto 8,50 9,76 7,63
Capitais de Distrito 16,50 20,73 13,56
Outras 44,75 51,22 40,25
Habilitações literárias
Ensino Secundário 3,96 6,21 2,53
Licenciatura 59,03 70,62 51,62
Pós-graduação 22,69 18,08 25,63
Doutoramento 14,32 5,08 20,22
Áreas de formação**
Direito 29,36 38,29 23,74
Economia e Gestão 29,14 21,14 34,17
Outras Ciências Sociais 11,70 16,57 8,63
Engenharia e Arquitetura 13,91 12,57 14,75
Outras 15,89 11,43 18,71
Ocupações profissionais**
Professor universitário 25,51 21,64 27,94
Funcionário público administrativo 21,44 16,96 24,26
Gestor de empresa(s) 16,48 13,45 18,38
Advogado 12,42 19,88 7,72
Outras 24,15 28,07 21,70
Fonte: Elaboração própria
* A percentagem foi calculada sobre o número total de indivíduos de cada perfil (político e não-político) cuja
informação foi possível obter em cada característica sociodemográfica.
** São apenas apresentadas as categorias mais relevantes. Para uma descrição mais detalhada consultar Silveira
(2014).
PEDRO SILVEIRA
nomeado aos anos e o menos jovem aos anos, ingressos com estas idades
constituem situações excecionais, já que cerca de são nomeados para este
cargo entre os e os anos. A distinção entre o perl etário de um político e
de um não-político não é muito expressiva, revelando que, em média, aqueles
são nomeados com anos e estes com . A diferença acentua-se um pouco
em relação às nomeações pré- anos, onde os secretários de Estado políticos
possuem mais peso relativo. Com efeito, um indivíduo com perl não-polí-
tico possui em regra uma carreira educacional e prossional mais longa, o que
torna mais difícil o ingresso no governo antes dos anos. Pelo contrário,
essa situação torna-se um pouco mais usual no caso de indivíduos com um
perl político: a pertença desde cedo às estruturas dirigentes partidárias e/ou
o cumprimento de um ou dois mandatos como deputado podem constituir
credenciais sucientes para despoletar uma nomeação governativa antes ou
pouco depois dos anos.
Tendo em conta que o cargo de secretário de Estado é para muitos destes
indivíduos o seu primeiro cargo político de relevo, a idade de anos pode
considerar-se relativamente alta, principalmente se se tiver como termo de
comparação a idade média dos ministros portugueses entre e , que
se situa à volta dos anos (Tavares de Almeida e Pinto, , p. ). Seria
naturalmente previsível que os secretários de Estado fossem em termos médios
mais jovens do que os ministros, mas seria igualmente expectável que, sendo
o cargo de secretário de Estado muitas vezes encarado como de aprendizagem
governativa ou setorial, a diferença pudesse ser mais pronunciada.
Relativamente à origem geográca, vericamos uma grande predominân-
cia de Lisboa, representando cerca de das proveniências dos secretários de
Estado, o que demonstra o centralismo geográco do seu recrutamento. Para
além da capital portuguesa, obtêm especial relevância as restantes capitais de
distrito, com especial destaque para o Porto, conrmando a importância dos
centros urbanos na extração das elites políticas. No caso dos não-políticos, o
grau de centralização geográca ainda é mais expressivo, pois a representação
na capital atinge mais de o dobro em relação aos políticos. Efetivamente, secre-
tários de Estado com um perl político possuem uma proveniência geográca
mais heterogénea, o que pode ser interpretado como resultado da implantação
territorial dos partidos políticos (e subsequente criação de elites partidárias
regionais) e ainda da existência de círculos eleitorais com base distrital. O cri-
tério de representação geográca estará, por esse motivo, mais subjacente na
escolha de secretários de Estado políticos do que na escolha de não-políticos.
A predominância de origens regionais nas grandes cidades, com especial
destaque para Lisboa, não é uma característica exclusiva dos secretários de
Estado, mas sim uma tendência histórica vericada em Portugal nas elites
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
burocráticas (Tavares de Almeida, ), parlamentares (Magone, a)
e ministeriais (Tavares de Almeida e Pinto, ). O crescimento do Estado
central, a pujante dinâmica económica e crescimento populacional da área
metropolitana de Lisboa, bem como a tradicional tendência centralizadora do
sistema político zeram continuamente de Lisboa o centro político nevrálgico
do país.
Em termos educativos, podemos caracterizar os secretários de Estado
como uma elite política altamente qualicada, já que dos indivíduos
possuíam à data da nomeação um diploma universitário. Por outro lado, é
considerável o peso dos indivíduos com um grau académico superior à licen-
ciatura, incluindo doutoramento.14 A detenção de estudos pós-graduados ou
de doutoramento assume especial peso no grupo dos não-políticos enquanto é
nos políticos que a proporção sem formação superior completa é mais elevada.
A educação arma-se, nesse sentido, como um atributo fundamentalmente
diferenciador para estes indivíduos.
Direito e Economia são as suas principais áreas de formação académica, já
que cerca de detinha em alguma daquelas áreas o seu grau de formação
superior mais elevado.15 Para além de Direito e Economia, merecem destaque
a Engenharia e as Ciências Sociais. Na verdade, estas quatro áreas represen-
tam cerca de das formações, o que é assinalável se tivermos em conta a
crescente diversicação da oferta curricular ocorrida em Portugal nas últimas
décadas.
A tendência para o predomínio do Direito e da Economia, e, numa segunda
linha, da Engenharia e das Ciências Sociais mantém-se quando distinguimos
entre políticos e não-políticos. Todavia, existem diferenças no peso destas áreas
de formação em cada um destes pers. Com efeito, apesar de o Direito ser o
grau académico mais generalizado, entre os não-políticos é a Economia a prin-
cipal área de formação, sendo consequentemente nos políticos que o Direito
assume um peso substancial. Por outro lado, se no caso da Engenharia a dife-
rença é pequena em favor dos não-políticos, já no caso das Ciências Sociais
14 Em Espanha, os secretários de Estado possuem igualmente um elevado nível de escolari-
dade, na medida em que apenas cerca de dos indivíduos não possuíam formação académica
superior e que cerca de detinham diplomas de estudos pós-graduados ou de doutoramento
(Dato e Teruel, , p. ).
15 Note-se que mesmo se tivermos em consideração todo o percurso académico, a predomi-
nância dos indivíduos que obtiveram algum diploma (licenciatura, pós-graduação/mestrado ou
doutoramento) em Direito e Economia ao longo do seu percurso académico mantém-se. Assim,
, estudaram Direito nalgum momento da sua carreira académica e Economia. Este
facto é relevante pois muitos indivíduos obtiveram uma formação interdisciplinar, combinando
uma formação pós-graduada distinta da licenciatura.
PEDRO SILVEIRA
verica-se um peso relativo bastante superior desta área de formação entre os
políticos.
Como lembrava Weber (, p. ), ao jurista estão associados um
conjunto de características importantes para o exercício de cargos políticos.
O cargo de secretário de Estado, apesar de não possuir a exigência em argu-
mentação e oratória que o cargo de ministro ou mesmo de deputado, implica
que o indivíduo desempenhe um conjunto diversicado de funções políticas
onde a formação jurídica pode ser uma competência importante (eakston,
). Neste sentido, é natural que seja entre os secretários de Estado políticos
que o Direito seja mais relevante. Pelo contrário, o aumento progressivo da
formação económica tem especial impacto nos não-políticos, na medida em
que nestes são essencialmente valorizadas outras competências, pelo que as
aptidões educacionais de gestão e planicação são um ativo fundamental.
Lisboa é a cidade mais importante na formação académica dos secretá-
rios de Estado. A Universidade de Lisboa e a Universidade Técnica de Lisboa
foram as instituições de ensino superior mais frequentadas, sendo a Faculdade
de Direito de Lisboa e o Instituto Superior de Economia e Gestão autênticos
viveiros de recrutamento governativo.16 Depois da capital, as cidades nacio-
nais mais proeminentes no percurso educativo dos secretários de Estado são
Coimbra e Porto. Merece, no entanto, especial menção o número de indiví-
duos que frequentaram universidades estrangeiras durante o seu percurso aca-
démico. Com efeito, cerca de obtiveram um diploma numa universidade
estrangeira, com especial destaque para as universidades britânicas e norte-
-americanas.
No campo prossional, as ocupações a que mais secretários de Estado se
dedicavam como prossão principal eram, respetivamente, as de professor
universitário, funcionário público administrativo, gestor e advogado, repre-
sentando estas quatro cerca de das ocupações prossionais. Existe, no
entanto, uma diferença clara entre o perl prossional de políticos e não-po-
líticos: entre estes predominam as prossões que implicam a aquisição de
competências especícas, seja de cariz educacional, como os docentes uni-
versitários, setorial, como os funcionários públicos administrativos, ou de
gestão, como os gestores empresariais; ao invés, entre aqueles destacam-se
também prossões mais generalistas, como advogado ou mesmo a de político
a tempo inteiro.
16 Um em cada três secretários de Estado licenciou-se numa destas Faculdades (cerca de
na Faculdade de Direito de Lisboa e cerca de no Instituto Superior de Economia e Ges-
tão). Seguem-se-lhes o Instituto Superior Técnico e a Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, cada uma com cerca de .
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
O peso dos professores universitários conrma a Universidade como meio
de recrutamento preferencial das elites governativas portuguesas (Tavares de
Almeida e Pinto, , pp. -), sendo em especial um meio privilegiado de
recrutamento de não-políticos, altamente qualicados numa área especíca do
saber e consequentemente percecionados como peritos.
A passagem pela Administração Pública tem também bastante destaque, na
medida em que estas funções constituem muitas vezes uma experiência funda-
mental para se ser reconhecido como alguém com valiosas competências seto-
riais. Este reconhecimento pode ser ainda maior quando o indivíduo tem uma
longa carreira na Administração Pública, tendo percorrido toda a cadeia hierár-
quica até chegar ao topo da carreira numa determinada área especíca. Os dados
revelam que esta via ocupacional foi efetivamente importante sobretudo no caso
dos não-políticos. Outro percurso prossional importante está associado à ges-
tão de empresas, sendo igualmente mais proeminente entre os não-políticos. Por
m, a advocacia é especialmente relevante entre os políticos, sendo inclusiva-
mente muitas vezes exercida por estes indivíduos como atividade secundária.
Como é notório, a maioria das prossões encontram-se ligadas ao Estado.
Com efeito, cerca de dos secretários de Estado tinham tido algum tipo
de atividade prossional de natureza pública antes de serem nomeados para o
cargo, pelo que apenas estiveram ligados exclusivamente ao setor privado.
Estes resultados demonstram um grande peso das atividades prossionais
ligadas ao Estado no acesso ao cargo, por oposição a percursos prossionais
estritamente privados. Se tivermos em conta a distinção entre indivíduos com
perl político e não-político, vericamos que aqueles têm mais percursos liga-
dos ao setor privado do que estes. Demonstram ainda que os não-políticos
muito raramente adquirem competências especícas fora da órbita do Estado,
pois o usual será adquirirem competências educacionais como professores
universitários, ou setoriais como funcionários públicos administrativos. No
mesmo sentido, a aquisição de competências de gestão verica-se essencial-
mente através de posições em empresas e instituições públicas.
A PERMANÊNCIA NO PODER: A CARREIRA GOVERNATIVA
Um cargo no governo é normalmente considerado o zénite da carreira polí-
tica de um indivíduo. Mas só se analisarmos separadamente o percurso até ao
governo e o percurso no governo poderemos estar aptos a interpretar o que
esse cargo signica para a instituição governativa e para os indivíduos que os
ocupam (Teruel, , pp. -). O tempo, a posição e a mobilidade reves-
tem, neste sentido, particular interesse na análise da carreira governativa dos
secretários de Estado da democracia portuguesa.
PEDRO SILVEIRA
Em termos temporais, a duração média da carreira governativa como
secretário de Estado é de cerca de dois anos e meio. Apesar de existirem casos
de longas carreiras governativas, como por exemplo o de Jorge Figueiredo
Lopes, secretário de Estado durante cerca de anos17, em regra os secretá-
rios de Estado têm carreiras curtas. Carreiras governativas de curta duração
retiram capacidade de ecácia aos cargos governativos, na medida em que
em escassos meses os indivíduos não têm sequer o tempo necessário para se
adaptarem às funções e à dinâmica governativa. Tendo em conta que, como
vericámos, a maioria dos secretários de Estado não tinham qualquer tipo
de experiência política prévia, este período de aprendizagem seria fundamen-
tal para um desempenho ecaz do cargo. No entanto, dos secretários de
Estado permaneceu no cargo por um período inferior a um ano (Quadro ).
Por outro lado, só um grupo muito restrito, composto por indivíduos, ultra-
passou os oito anos, podendo por isso considerar-se excecionais os casos como
o de Jorge Figueiredo Lopes.
Quando distinguimos entre políticos e não-políticos transparece uma
ligeira maior duração média da carreira governativa dos primeiros (, face
a , anos). Ainda que não seja muito acentuada, a tendência para os políticos
deterem carreiras mais longas está associada à existência de maiores expecta-
tivas de regresso ao governo por parte destes indivíduos e ao facto de a exo-
neração de não-políticos, em regra, envolver menos custos partidários. Com
efeito, ao contrário dos políticos, aqueles são percecionados como tendo tarefas
especícas (“men with a mission”), pelo que será natural completarem apenas
um mandato e estarem mais sujeitos a remodelações.
A relativa curta duração das carreiras das elites governativas em Portugal
não pode ser dissociada de fatores estruturais, como a transição democrática
e uma dinâmica de rejuvenescimento. Com efeito, segundo Blondel (,
p. ) os processos de transição entre regimes políticos podem ter como
efeito encurtar a duração dos mandatos ministeriais até que o novo regime se
estabilize. Em Portugal o processo de estabilização inicia-se a partir de ,
com a importante I revisão constitucional (Linz e Stepan, , pp. -).
Este processo teve reexo na estabilidade governativa, pois permitiu em
a constituição pela primeira vez de um governo com maioria absoluta de um
só partido. Até então Portugal tinha apenas conhecido governos minoritá-
rios, governos compostos por várias combinações partidárias ou governos de
17 António Jorge de Figueiredo Lopes exerceu o cargo de secretário de Estado da Adminis-
tração Pública ( e Governo Constitucional), do Orçamento ( Governo Constitucional),
da Reforma Administrativa ( Governo Constitucional), e da Defesa Nacional (, e
Governo Constitucional).
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
QUADRO 3
Carreira governativa dos secretários de Estado (1976-2011)
Carreira governativa Total Políticos Não-políticos
%%%
Duração*
≤ 1 29,01 23,16 32,05
1 – 2 27,39 22,63 29,86
2 – 4 24,32 27,89 22,47
≥ 4 19,28 26,32 15,62
Número de governos
1 62,88 55,79 66,58
2 27,03 33,16 23,84
≥ 3 10,09 11,05 9,59
Número de pastas
1 80,72 75,26 83,56
2 16,40 19,47 14,79
≥ 3 2,88 5,26 1,64
Tipo de pastas
Políticas** 28,11 41,58 21,10
Não-políticas 71,89 58,42 78,90
Ascensão ministerial 13,87 18,42 11,51
Total 555 190 365
Fonte: Elaboração própria
* Corresponde ao número total de anos que o indivíduo permaneceu nas funções de secretário de Estado.
** Foram consideradas políticas as seguintes pastas: adjunto do primeiro-ministro; Presidência do Conselho de
Ministros; Administração Regional e Local; Administração Interna; Administração Pública; Reforma Administra-
tiva; Reforma do Estado e da Administração Pública; Integração Administrativa; Justiça; Comunicação Social;
Integração Europeia; Cooperação e Desenvolvimento; Emigração e Comunidades Portuguesas; Defesa; Negócios
Estrangeiros; Assuntos do Mar; Proteção Civil; Assuntos Parlamentares; Assuntos Europeus.
iniciativa presidencial, fórmulas que não tinham assegurado a pretendida esta-
bilidade governativa: entre e nenhum governo completara o man-
dato de quatro anos. Outro fator importante associado à curta duração das
carreiras governativas é a dinâmica de rejuvenescimento nos sistemas onde o
apoio parlamentar do executivo é essencial (Blondel, , p. ). Esta dinâ-
mica de rejuvenescimento tende a acentuar-se quando o primeiro-ministro
PEDRO SILVEIRA
goza de grande autonomia na seleção e exoneração dos membros do governo,
o que efetivamente acontece em Portugal (Lobo, a; Pinto e Tavares de
Almeida, ). Na realidade, ao optar por uma estratégia de substituição
regular de alguns ministros, o primeiro-ministro despoleta na prática quase
sempre a substituição dos secretários de Estado sob a tutela desses ministros.
Tendo em conta que a carreira governativa tem uma duração média de
dois anos e meio e que existe quase um terço dos indivíduos cuja carreira não
durou mais de um ano, podemos concluir que o cargo de secretário de Estado
está longe de congurar uma ocupação, ou mesmo uma etapa consolidada da
carreira política. Pelo contrário, ser secretário de Estado em Portugal assume,
em regra, um caráter transitório. Entre os indivíduos com perl político esta
transitoriedade deve-se em parte ao facto de o cargo de secretário de Estado
ser encarado como de “passagem”, muitas vezes para funções ministeriais, mas
também para regressar à política local ou parlamentar com um capital político
reforçado. Já entre os não-políticos este cargo é normalmente encarado como
uma oportunidade ocasional de pôr em prática medidas concretas numa área
onde se sentem confortáveis.
A maioria dos secretários de Estado exerceu funções em apenas um
governo (ainda que tenha eventualmente sobraçado diferentes pastas durante
esse período). Consequentemente, a mobilidade entre governos não pode ser
considerada elevada: o cargo de secretário de Estado em Portugal é em geral
exercido de modo contínuo após uma única nomeação. Ainda assim, um em
cada quatro indivíduos foi nomeado em dois governos e cerca de exerceu
funções em três ou mais governos ao longo da sua carreira governativa.
Não obstante a diferença não ser muito acentuada, os políticos possuem
maior mobilidade entre governos pelo facto de, em regra, permanecerem poli-
ticamente ativos após a primeira nomeação, mantendo aspirações a voltar ao
governo. Utilizando as palavras claras de Dogan (, p. ), referindo-se
aos ministros: “It is beautiful to be a minister. It is still better to remain one or
to become one again”. Pelo contrário, a expectativa de regresso ao governo por
parte dos não-políticos é menor na medida em que estes, em geral, encaram o
cargo político como uma interrupção da sua carreira prossional, regressando
depois à prossão em que são peritos.18
18 João Correia, secretário de Estado da Justiça no Governo Constitucional, justi-
cou assim a sua saída prematura do executivo: “Entrei no governo para cumprir uma missão.
Entendi que já estava cumprida e tudo o que estivesse a mais era só para estragar.” Entrevista de
João José Garcia Correia disponível na edição online do Jornal i, de --. Disponível em:
http://www.ionline.pt/artigos/joao-correia-fundamentacoes-ministro-sao-fantasticas-ilegais
[consultada em --].
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
A esmagadora maioria dos secretários de Estado apenas deteve uma única
pasta ao longo da sua carreira governativa. Com efeito, cerca de dos indi-
víduos exerceram sempre funções na mesma secretaria de Estado (ainda que,
eventualmente, em mais do que um governo), enquanto , foram nomea-
dos na sua carreira em duas pastas substantivamente diversas. Mais raramente
ainda, foram nomeados para três ou mais pastas diferentes. Estes resultados
sugerem uma mobilidade entre pastas bastante baixa: em geral, quando um
secretário de Estado é nomeado a primeira vez para uma pasta, permanece na
mesma pasta ao longo de toda a sua carreira governativa. A baixa mobilidade
entre pastas é ainda mais acentuada entre os não-políticos e deve entender-se
à luz das principais competências em causa em cada perl: as competências
especícas destes indivíduos tornam a mobilidade entre pastas mais difícil, já
que são quase exclusivamente percecionados como peritos numa determinada
área de atuação governativa. Pelo contrário, os políticos possuem competências
mais genéricas, pelo que a mobilidade entre diferentes pastas torna-se mais
expectável (Bakema, , pp. -).
O nível de mobilidade entre pastas pode ter implicações efetivas no pro-
cesso de formulação de políticas públicas no governo. Um governo composto
predominantemente por ministros e secretários de Estado com baixa mobi-
lidade tenderá a formular políticas de modo diferente de um governo onde
predominam atores com experiência em várias pastas governativas, já que,
como refere Blondel (, p. ), “Mobile’ ministers […] are likely to take
a broader view of the whole policy process”. Assim, a baixa mobilidade entre
pastas de ministros e secretários de Estado em Portugal indicia um alto grau
de departamentalização na formulação de políticas, não obstante a crescente
importância da coordenação política (Lobo, b).
No que diz respeito ao tipo de governo e à respetiva composição partidá-
ria, os secretários de Estado com perl não-político permanecem maioritários
em todas as formulações (Quadro ). No entanto, existem algumas diferenças
no grau de relevância da presença de políticos e não-políticos de acordo com o
tipo de governo: aqueles têm mais expressão nos governos de coligação e estes
assumem um peso mais acentuado nos governos monopartidários.
A maior expressão de políticos em governos de coligação deve-se em
grande medida à necessária negociação interpartidária existente neste tipo de
governo no momento da distribuição das secretarias de Estado. Com efeito,
num governo de coligação as pastas devem ser distribuídas através de um
processo de negociação entre os diversos partidos, o que implica a escolha de
indivíduos fortemente identicados com os respetivos partidos (Strøm et al.,
). Foi o que admitiu Francisco Pinto Balsemão em entrevista logo após a
posse do Governo Constitucional:
PEDRO SILVEIRA
QUADRO 4
Tipos de governo a que pertenceram os secretários de Estado (1976-2011)
Tipo de Governo Total Políticos Não-políticos
N* % N* % N* %
Coligação 227 100 92 40,53 135 59,47
Monopartidário 325 100 111 34,15 214 65,85
PS 205 100 84 40,98 121 59,02
PSD 120 100 27 22,50 93 77,50
Presidencial 64 100 7 10,94 57 89,06
Fonte: Elaboração própria
* Foi utilizada contagem múltipla de modo a englobar os indivíduos que fizeram parte de diferentes tipos de
governo.
Em primeiro lugar, trata-se de um governo de coligação […]. Na composição do
Governo atendeu-se à necessidade de uma representação dos partidos que integram essa
coligação. Não se trata, portanto, de cedências mas apenas de respeitando uma determi-
nada proporção, escolher as melhores pessoas para cada lugar. [Entrevista de Francisco
Pinto Balsemão a Maria João Avillez, Expresso de --, Revista, p. ]
É natural, portanto, que a tendência para escolher indivíduos com expe-
riência partidária ou experiência parlamentar se acentue neste tipo de gover-
nos. Por outro lado, nos governos monopartidários, não obstante existir
negociação intrapartidária (Strøm, ), a autonomia do primeiro-ministro
é maior. Esta autonomia na escolha dos membros do governo (potenciada
pela obtenção de maiorias absolutas em governos monopartidários) arma-se
desde logo face ao partido e é traduzível na maior facilidade com que o chefe
de Governo ou os ministros escolhem indivíduos sem experiência política
(Lobo, a; Dowding e Dumont, ).
Como seria expectável, os não-políticos têm uma presença esmagadora nos
governos de iniciativa presidencial, representando cerca de dos secretá-
rios de Estado nomeados no , e Governos Constitucionais. Na medida
em que estes governos visaram expressamente a constituição de um elenco
apartidário, a presença de políticos foi muito excecional, tendo apenas sete
indivíduos com perl político pertencido a estes governos.
Em termos partidários, os secretários de Estado políticos possuem maior
peso nos governos monopartidários do do que nos governos do . Simul-
taneamente, é nos governos do que os não-políticos assumem maior expres-
são (cerca de ,) face aos governos do (cerca de ). Estes resultados
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
indiciam estratégias de captação e politização de independentes mais ativas
por parte do , o que muitas vezes foi inclusivamente reexo de opções pes-
soais do primeiro-ministro. Com efeito, como escreveu Cavaco Silva, o único
primeiro-ministro de governos monopartidários do :
Nunca foi minha preocupação restringir a participação no governo a militantes do –
no que era criticado por alguns dirigentes do partido […]; era deliberada a minha vontade
de abertura a pessoas de espírito independente. [Silva, , p. ]
Pelo contrário, no essa opção não foi tão clara. Apesar de António
Guterres, primeiro-ministro de dois governos monopartidários do , ter sido
pioneiro no lançamento da iniciativa “Estados Gerais”, como meio de atrair
guras independentes para a pool ministeriável, esta opção nunca foi, segundo
Laura Ferreira-Pereira (), o alfa e ómega da formação dos governos de
Guterres, já que nestes os dirigentes históricos do tiveram sempre um peso
muito avultado.
A distribuição dos Secretários de Estado pelas diversas pastas ministeriais
demonstra que existe uma clara diferenciação na atribuição das pastas baseada
no perl político. Verica-se uma tendência para os não-políticos serem cha-
mados para pastas económicas e sociais, associadas a áreas mais complexas
e de índole técnica. Ao invés, os políticos estão maioritariamente presentes
em pastas de soberania e de coordenação política, onde o conteúdo político é
mais vincado. Estas pastas, que compunham o núcleo duro dos governos pós
Segunda Guerra e que representam as funções clássicas do Estado, possuem
efetivamente um substrato tradicionalmente mais político do que as restan-
tes pastas, surgidas com o desenvolvimento das funções do Estado (Blondel,
, pp. -). Nesse sentido, entende-se a preferência por indivíduos
com pers mais politizados para ocupar estas pastas. Pelo contrário, em pastas
ministeriais setorialmente mais especícas a detenção de conhecimentos espe-
cializados na área de atuação ou de competências de gestão tornam-se critérios
mais decisivos do que a detenção de competências políticas. No caso particular
das secretarias de Estado, onde a especicidade das áreas de governação se
acentua, a escolha de não-políticos ganha especial sentido. Assim, cerca de
dos secretários de Estado com perl não-político não detiveram pastas polí-
ticas. Pelo contrário, o caráter mais generalista dos políticos permite-lhes não
estar connados a pastas políticas.
O cargo de secretário de Estado é importante no acesso à carreira minis-
terial, na medida em que cerca de dos ministros nomeados entre e
tinham sido secretários de Estado (Tavares de Almeida e Pinto, ,
p. ). Entre os indivíduos que exerceram o cargo de secretário de Estado,
PEDRO SILVEIRA
a ascensão ministerial é mais frequente entre os políticos. No entanto, nem
sempre a nomeação é efetuada exclusivamente em pastas ministeriais nas
quais já foram secretários de Estado. Com efeito, a maioria dos indivíduos
que ascendem a ministro foram nomeados em pastas ministeriais onde nunca
tinham exercido aquele cargo governativo. Existe, no entanto, uma diferença
entre pers: enquanto os políticos tendem a sobraçar pastas diferentes quando
ascendem a ministro, a maioria dos não-políticos são nomeados apenas para
pastas ministeriais em que já exerceram o cargo de secretário de Estado. Esta
diferença deve ser entendida à luz da maior especialização das competências
destes indivíduos, normalmente associados exclusivamente à área de atuação
governativa em que são considerados peritos. Pelo contrário, ao serem presu-
mivelmente selecionados com base nas suas competências políticas, os polí-
ticos podem colocar tais competências ao serviço do governo num conjunto
mais diversicado de pastas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A literatura tem-se limitado a olhar para os secretários de Estado como peões
partidários em governos de coligação ou como “aprendizes” de ministro. No
entanto, este cargo em Portugal dicilmente pode ser considerado nestes ter-
mos. Pelo contrário, ao invés de um meio de recompensa das elites parti-
dárias, um meio de equilíbrio partidário no momento da distribuição das
pastas governativas em governos de coligação ou um meio de controlo dos
membros do governo pertencentes ao outro partido (“watchdogs)”, os secretá-
rios de Estado emergem como uma função despolitizada, inserida numa car-
reira governativa curta e ocasional. Com efeito, para além de os secretários de
Estado serem nomeados tanto em governos de coligação como monopartidá-
rios, não detêm maioritariamente um perl muito politizado. Pelo contrário,
em geral estamos perante indivíduos sem experiência política mas com altas
credenciais académicas e com uma carreira prossional em que são conside-
rados especialistas. O exercício do cargo de secretário de Estado surge para a
maioria como uma interrupção momentânea dessa carreira, uma ocasião em
que têm a oportunidade de aplicar com maior impacto social os seus conhe-
cimentos especícos.
Por outro lado, só de modo mitigado poderemos considerar o cargo como
tendo essencialmente um caráter de aprendizagem, tendo em vista a prepa-
ração de indivíduos para o cargo de ministro. De facto, apesar de metade dos
ministros terem sido anteriormente secretários de Estado (Tavares de Almeida
e Pinto, , p. ), a maioria foi nomeada num ministério onde nunca tinha
sido secretário de Estado. Por outro lado, a carreira governativa é muito curta,
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
o que pode ter contribuído para inviabilizar uma efetiva aprendizagem polí-
tica, ou seja, uma adaptação aos problemas governativos.
Deste modo, o cargo de secretário de Estado arma-se em Portugal com
um conteúdo funcional efetivo, onde é relevante a adequação do perl indivi-
dual às funções setoriais e políticas que este terá de executar no desempenho
do cargo. Com efeito, vericamos que emergem diferenças importantes entre
indivíduos com competências políticas e indivíduos com outras competências,
como as setoriais e/ou de gestão, ou seja, entre secretários de Estado políticos e
não-políticos. Efetivamente, se o perl do secretário de Estado for não-político
é mais provável que as altas qualicações académicas signiquem a detenção
de uma pós-graduação ou mesmo de um doutoramento, possivelmente em
Economia. Em termos prossionais, aumentam as hipóteses de ser professor
universitário e de possuir um percurso prossional de natureza pública. A pro-
babilidade de a sua carreira ser restrita a uma só pasta (não-política) num
único governo aumenta consideravelmente e caso tenha chegado a minis-
tro, algo muito inverosímil, é presumível que seja nomeado na mesma pasta
ministerial onde tinha exercido o cargo de secretário de Estado. Pelo contrário,
se o indivíduo tiver um perl político é provável que a sua área de formação
educacional seja Direito e que possa exercer advocacia como ocupação pro-
ssional principal. Em termos de carreira governativa, o seu perl generalista
permite-lhe não car restrito a pastas não-políticas. Por outro lado, aumentam
as hipóteses de ter sido nomeado em mais de um governo e em mais do que
uma pasta.
As diferenças entre políticos e não-políticos demonstram a importância
do perl político no estudo das elites governativas. Sem essa distinção teriam
permanecido ocultos muitos aspetos fundamentais na compreensão do per-
l sociodemográco e da carreira governativa dos secretários de Estado da
democracia portuguesa. Assim, não obstante estes possuírem, em geral, um
perl não-político, permanece identicável um núcleo minoritário de indi-
víduos com experiência política cujas características sociodemográcas e
carreira governativa são particulares. Neste sentido, podemos concluir pela
coexistência de dois grupos com perl político distinto dentro da elite gover-
nativa. Fica por avaliar a evolução dos referidos pers, bem como os impactos
dessa coexistência no funcionamento ministerial e governativo ao longo da
democracia portuguesa.
PEDRO SILVEIRA
ANEXO
QUADRO 5
Ministros e secretários de Estado dos governos portugueses (1976-2011)
Governo PM Partidos
no governo Ministros* Secretários
de Estado*
Remodelações**
Min. SE
I Soares I PS 17 45 6 18
II Soares II PS+CDS 15 36 1 2
III Nobre da Costa —— 14 31 0 0
IV Mota Pinto —— 15 35 0 1
V Pintasilgo —— 16 33 0 0
VI Sá Carneiro PSD+CDS+PPM 14 39 0 1
VII Balsemão I PSD+CDS+PPM 17 41 3 2
VIII Balsemão II PSD+CDS+PPM 14 46 4 11
IX Soares III PS+PSD 16 40 8 21
X Cavaco Silva I PSD 13 32 0 3
XI Cavaco Silva II PSD 15 36 11 29
XII Cavaco Silva III PSD 16 51 9 28
XIII Guterres I PS 17 39 12 27
XIV Guterres II PS 17 43 15 36
XV Barroso PSD+CDS 17 34 4 8
XVI Santana Lopes PSD+CDS 19 38 1 5
XVII Sócrates I PS 16 36 7 13
XVIII Sócrates II PS 16 38 0 1
Fonte: Elaboração própria
* Número de indivíduos que compunham o elenco inicial do governo.
** Número de indivíduos que foram substituídos durante o período de exercício de funções do governo.
OS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA DEMOCRACIA PORTUGUESA, 19762011
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