LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. ESPECIAL REFERENCIA A LA CIUDAD

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La Administración Loca! en los Estados Unidos
de América.
Especial referencia a la ciudad
Zulima Sánchez Sánchez
Becaria de Investigación del Área de Derecho Administrativo de la Universidad de
Salamanca
Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. EL CONDADO. 1. Concepto. 2. Competencias de los
Condados. 3. La organización del Condado. 4. Problemas de la figura del Condado: un
futuro incierto. III. ENTES CREADOS CON UNA FINALIDAD CONCRETA: ESPE-
CIAL REFERENCIA A LOS DISTRITOS ESPECIALES. 1. Los Distritos Especiales.
1.1. Concepto. 1.2. Organización de los Distritos Especiales. 2. Otros organismos con fi-
nalidades específicas. 2.1. Distritos Escolares Dependientes. 2.2. Áreas impositivas sub-
ordinadas a los Condados. 2.3. Las asociaciones de vecinos o ciudadanos. 2.4. Asocia-
ciones de condominio, caseros y cooperativas. 2.5. Organizaciones para la planificación
y coordinación de las áreas metropolitanas y otras áreas en el ámbito inferior al Estado.
3.
Críticas. IV. MUN1CIPALITIES. 1. Concepto. 2. Townships. 3. La ciudad. 3.1. El na-
cimiento del municipio. 3.2. La muerte del municipio. 3.3. Delegación de poderes.
3.3.1.
La regla de
DILLON.
3.3.2. El derecho de home-rule. 3.3.3. Competencias de la ciu-
dad. 3.4. La organización de la ciudad: el Ayuntamiento.
I. INTRODUCCIÓN
En el Derecho americano no existe una clasificación ni definición de
las distintas entidades locales que se haya aceptado por la mayoría de la
doctrina. Incluso muchos autores se niegan a darla, ya que opinan que la
diversidad de regulación que existe y las diferencias entre unos y otros ti-
pos de entes nos harían dejar fuera del concepto a gran multitud de
entes l.
De un modo descriptivo podemos decir que para el ciudadano ameri-
cano la organización territorial del país se encuentra dividida en tres nive-
les:
federal, estatal y local2.
A pesar de las diferencias entre Estados, debemos decir que los tipos
de unidades que se encuentran en ellos siguen un esquema bastante simi-
1 Vid. G. W.
COLMAN,
State
and
Local
Government
and
Public-private
Partnerships,
Connecticut,
1989,pp.19
a 59.
2 Vid.
Roger
H.
WELLS,
American
local
government,
McGraw-Hill,
1939, p. 1.
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lar y tienen unas características comunes que permiten agruparlas para
que podamos tener una visión de conjunto.
La mayor parte de los estadounidenses viven bajo la jurisdicción de
varios tipos de entes locales. Todos se encuentran bajo el nivel nacional
(federal) y del Estado, pero, aparte de estos entes superiores, también
existen otras unidades investidas de responsabilidades públicas: Conda-
dos,
township, municipalities (city, town, village) y Distritos Especiales.
A los tres primeros se les considera como entes de carácter general en
cuanto a la variedad de funciones que prestan. Los últimos tienen una es-
fera de competencias muy reducidas y con fines muy concretos.
En el presente artículo pretendemos mostrar la división territorial en
los Estados Unidos, haciendo una especial referencia a las unidades infe-
riores: Municipalities.
La razón de que prestemos más atención a estos entes es por la tradi-
ción y especial importancia que tienen en el entramado de la división te-
rritorial, a la vez que, al ser las más cercanas al ciudadano, nos pueden
aclarar la situación en la que ellos mismos se encuentran y los derechos
que la Nación americana les confiere en el desarrollo y organización del
país.
Si bien los Estados que forman la Confederación gozan de la mayor
parte de los poderes —salvo en algunas materias que la Constitución
Americana reserva a la Federación—, no se puede olvidar la importancia
que tuvieron a lo largo de la historia las ciudades y pueblos. Fueron éstos
el germen de la Guerra de la Independencia contra la Corona inglesa y el
origen de la nación americana, pues sus ayuntamientos acogieron a los
revolucionarios que terminaron creando una nación independiente y dán-
dose una Constitución propia. Pese a que la figura fuera perdiendo pode-
res para pasar éstos a los Estados (especialmente después de la promulga-
ción de la Regla de Dillon en 1868), en la actualidad se están devolviendo
funciones a las ciudades que no dudan en depositar parte de esos poderes
en un nuevo tipo de entidad que crece desmesuradamente: los Distritos
Especiales frutos, éstos, de la concepción práctica que inunda a la socie-
dad, a la política y a la vida en los Estados Unidos. Los Distritos Especia-
les y otras entidades menores se ocupan de dar soluciones precisas a ne-
cesidades concretas y son entes abiertos a la participación del ciudadano.
Pocos dudan ya de la crisis en que se encuentra la democracia repre-
sentativa. En este sentido, en Estados Unidos se empieza a apostar por los
Distritos Especiales como forma de devolver a los ciudadanos de esas
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ciudades de monstruosas dimensiones la conciencia de comunidad, tan
necesaria para recuperar el abandonado sentimiento de nación que salió
de los pequeños pueblos de Nueva Inglaterra ocupados por colonos a los
que les unía su sentimiento de ciudadanía.
II.
EL CONDADO
Como aclaramos en la introducción, el county
es
junto con las munici-
palities o
townships,
una de las dos instituciones de carácter general den-
tro del conjunto de entidades locales norteamericanas.
1.
Concepto
Si bien no existe una definición expresa podemos aventurarnos a decir
que el Condado es una entidad local de carácter general cuya creación y
competencias le son atribuidas por el Estado en el que extiende su territo-
rio. Suele desempeñar funciones públicas de colaboración delegadas de
forma expresa tanto por leyes estatales como por normas federales. El
Condado carece de poderes naturales que le doten de autonomía para la
gestión de sus propios intereses (inherent home rule). Éstos les pueden
ser otorgados por el Estado de forma expresa mediante normas de rango
constitucional o legislativo
(constitutional
o statutory home rule). En la
práctica muy pocos son los Condados que cuentan con este poder.
La figura del Condado cuenta con una gran tradición histórica en la or-
ganización territorial de los Estados Unidos. La llegada de los primeros
colonos se produjo en 1620 y ya en 1643 se creó el primer Condado en
Massachusetts. Desde ese año hasta nuestros días los Condados han evo-
lucionado de forma distinta en cada Estado, si bien no debemos olvidar
que su mayor o menor importancia depende, fundamentalmente, de moti-
vos históricos y del papel que desempeñaran incluso antes de que se cons-
tituyese la nación americana tal y como la conocemos en la actualidad.
Por eso no es de extrañar que esta forma de gobierno sea más impor-
tante en el sudoeste y los Estados del centro del litoral Atlántico donde
históricamente tuvo una relevancia primordial. En cambio, en los Estados
del centro oeste, en Nueva York, Nueva Jersey y Pennsylvania las funcio-
nes se dividen entre los Condados y
Municipalities,
siendo esta última la
que cuenta con más poderes debido al papel esencial que jugó en la histo-
ria de la fundación de los Estados Unidos y en el logro de la independen-
cia con respecto a la Corona británica que luego veremos.
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1999)
A excepción
de
Rhode Island,
se
puede decir que
la
entidad
del
Conda-
do aparece
en
todos
los
Estados
de la
Federación,
ya que su
importancia
es esencial
en la
prestación
de
servicios sobre todo
en las
zonas rurales
3.
2.
Competencias
de los
Condados
Siguiendo
la
definición
que
hemos dado:
«El Condado es una entidad local de carácter general cuya creación y com-
petencias le son atribuidas por el Estado en el que extiende su territorio.»
Diremos
que
estas competencias
son
atribuidas bien
por la
Cámara
Le-
gislativa
o por la
Constitución
de
cada Estado
4.
Estas normas deben
re-
conocer
un
mínimo
de
competencias:
los
condados deben recaudar
im-
puestos (inherent taxing power), emitir bonos
y
encargarse
de los
gastos
necesarios para llevar
a
cabo
las
funciones
y
tareas
que le son
propias
5.
Estas tareas incluyen dirección
de
hospitales, bibliotecas, parques, aero-
puertos, carreteras secundarias
y
puentes.
En
la
definición también dijimos
que el
Condado:
«... Suele desempeñar funciones públicas de colaboración delegadas defor-
ma expresa tanto por leyes estatales como por normas federales».
Por delegación
de los
Estados
los
Condados tienen funciones como
la
de administración judicial:
se
encargan
de
aplicar
las
normas promulga-
das tanto
por el
Estado como
por
otros entes locales;
de la
organización
electoral; recaudación
de
impuestos;
y
funciones administrativas
y de
control
de
instituciones
de
asistencia social
e
instituciones correcciona-
les.
Otra
de sus
funciones
es la de
actuar como registro
en
materia
de gas-
tos,
escrituras, arrendamientos, hipotecas
y
otro tipo
de
estudios estadísti-
cos importantes.
3
Los
Condados también prestan servicios
en
algunas áreas
que no
pertenecen
a un
tipo
de
entidad
concreto.
Es el
caso
del
Condado
de Los
Ángeles
en
California
que
ocupa
un
extenso territorio
ad-
yacente
a la
ciudad
de Los
Ángeles, pero
que
nunca
se ha
unido
a
ésta.
En
otros casos
los
servicios
llegan
a
prestarse
en
zonas
que
están también bajo
el
control
de una
ciudad como sucede
en el Con-
dado
de
Dade
en
Florida, donde
el
gobierno
del
Condado presta ciertos servicios para todo
el
distri-
to metropolitano
de
Miami.
4
Las
excepciones
a
este principio general
de
total dependencia
son muy
escasas.
Las
veremos
más
adelante pero tenemos
que
decir
que tan
sólo
7
Estados
han
aceptado
la
forma
de
home rule para
que
los
Condados determinen
su
propia estructura.
5
Vid. J. F.
DILLON,
Comentarles
on the law of
Municipal Corporations, Little, Brown
and Co.,
Boston,
5.a ed.,
1911,
vol. I,
artículo
237.
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Con respecto al Gobierno Federal los Condados se encargan de la ad-
ministración de temas agrarios, asistencia social y defensa civil (pólice
power).
3.
La organización del Condado
La estructura orgánica del Condado es bastante uniforme en todos los
EE.UU., lo único que cambian son detalles puntuales en determinadas
zonas de algunos Estados.
Juan José LA
VILLA,
en su estudio sobre el Condado en Inglaterra y
Estados Unidos 6, destaca tres rasgos comunes a los Condados de toda la
superficie estadounidense:
Aparte de la heterogeneidad que ya hemos comentado, critica el ar-
caísmo de la figura dada la inexistencia de un órgano ejecutivo uniperso-
nal:
Estos entes no suelen contar con una persona encargada de las labores
de dirección del Condado 7, si bien existe la figura del «alcalde como di-
rector u organizador» con facultades administrativas que veremos más
adelante cuando expliquemos los tipos de ayuntamientos en función del
tipo de alcalde que exista. En Condados como Tennessee 8 se puede en-
contrar en la actualidad reliquias del antiguo sistema condal inglés. En
esta zona el gobierno y la administración del Condado están en manos de
un grupo de personas a los que se le otorga la dirección de todo el Conda-
do (justicies ofthepeace).
La tercera característica que, según
LA
VILLA RUBIRA, define a los
Condados es que suelen aparecer varios centros directivos, en un mismo
Condado, dedicados a diferentes materias.
El organismo compuesto por el conjunto de esos departamentos encar-
gados de las distintas materias del Condado recibe el nombre de Consejo
6 J. J.
LAVILLA RUBIRA,
«El Condado de los Regímenes Locales Inglés y Estadounidense»,
pp.
593-634, dentro del estudio: La Provincia en el Sistema Constitucional, Diputación de Barcelo-
na, varios autores, Madrid, 1991, pp. 624 y 625.
7 Algunos Condados han adoptado el sistema de director en el que éste supervisa los diferentes de-
partamentos. Pero este tipo de organización es muy escasa. Existe en Condados como Los Ángeles,
San Diego o California.
8 Tenn. Code Ann., Secc. 5-501-28.
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de Administración del Condado: este órgano es elegido bien por todo el
Condado o por representantes provenientes de los Distritos en los que di-
cho Condado puede haberse dividido 9. El número de miembros que lo
compone puede ser muy dispar y oscila entre tres y más de setenta miem-
bros.
El poder que se da a esta administración le permite promulgar orde-
nanzas menores, pero su capacidad para legislar es pequeña 10. Sus fun-
ciones son primordialmente administrativas: se encarga, sobre todo, de la
administración de las finanzas y de las propiedades del Condado, de los
contratos públicos y del mantenimiento de las carreteras. Si en el Conda-
do no hay un departamento que se encargue de ello se debe ocupar de fun-
ciones sanitarias y de asistencia social y del funcionamiento de las elec-
ciones en el Condado tanto locales como estatales o nacionales. También
tiene como función la de aprobar el presupuesto anual y del nombramien-
to y supervisión de las labores de ciertos officers '] que trabajarán para el
propio Consejo de Administración.
Todas estas labores corresponden al Consejo con carácter subsidiario,
ya que, como se ha indicado antes, suelen ser realizadas por los diferentes
departamentos. Como vemos, el poder del Consejo queda muy disminui-
do en la práctica y nunca podrá ejercer funciones de supervisión en los
departamentos que, en la práctica, son los que asumen los pocos poderes
que el Estado y la Nación delegan en estos entes.
El conjunto de officers que se encargan de los Departamentos son
una prueba clara de la disparidad en la regulación en cada uno de los
Estados y, dentro de éstos, de las diferencias de los Condados entre sí.
En este sentido, cada Estado crea departamentos diferentes, que suelen
coincidir con las necesidades de la zona que se encuentra bajo su domi-
nio.
Los officers suelen ser elegidos de forma popular y son independientes
tanto del Consejo de Administración del Condado como del resto de los
Departamentos. La forma de elección viene dada por la Constitución del
Estado al que pertenezcan. Sus funciones son meramente administrati-
vas.
9 En Connecticut y en Carolina del Sur los miembros son elegidos por el Legislativo del Estado.
10 Esto supuso un logro jurisprudencial ya que anteriormente no se permitía a los Condados contar
con funciones legislativas. V. Cogswell v. Sherman County, 238 Kan. 438 (1985).
1' Este término se emplea para definir a todas las personas que trabajan para el Consejo de Admi-
nistración y en los distintos departamentos. En este caso, como luego se aclara, nos referimos úni-
camente a los que prestan sus servicios en el Consejo.
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Veremos algunos de esos officers a continuación:
Los sheriffs n, policías y los abogados de la acusación 13 se encargan
de hacer cumplir las leyes dictadas por el Condado, así como de la admi-
nistración de justicia.
Las labores en materias financieras se cumplen por officers encarga-
dos específicamente de esas funciones 14. Éstos suelen ser elegidos por
votación popular, si bien algunos autores lo critican ya que no tienen fun-
ciones políticas que cumplir y, por lo tanto, sería más lógico que fueran
nombrados en lugar de ser elegidos.
Otros officers se encargan del registro. En la mayoría de los Estados
esta función la realiza una persona elegida por votación popular y que es
conocida con el nombre de Registrador del Condado. Suele, además, en-
cargarse de las labores de Secretario en el Consejo de Administración del
Condado y de Auditor del Condado.
Existen otros muchos officers que forman parte del personal al servi-
cio de los departamentos de los Condados y que varían, como hemos in-
dicado, de Estado a Estado en cuanto a su existencia, funciones o modos
de ser elegidos 15.
4.
Problemas de la figura del Condado: un futuro incierto
Después de ver la disparidad de departamentos no puede extrañar que
la figura del Condado, ya desde 1930, haya sido criticada por diferentes
sectores. Autores como M. H. SATTERFIELD 16 afirman que son entes lo-
12 Aparte de ser un funcionario encargado de mantener el orden también tiene tareas ejecutivas en
los tribunales y es el encargado máximo de las cárceles del Condado. También es el encargado de
dar licencias, recaudar toda clase de dinero de fíanzas o multas de los delincuentes y participa en la
elección de ciertos miembros de la Administración.
13 Es el consejero del Consejo de Administración del Condado y de otros funcionarios en materias
legales, redacta ordenanzas y contratos y actúa como fiscal en los tribunales persiguiendo las viola-
ciones a la ley que se produjeron en la circunscripción del Condado o distrito. Representa al Conda-
do y al Estado en las causas civiles de las que son parte.
14 Auditor, asesor financiero, recaudador de impuestos, tesorero e interventor. Estas figuras no
existen en todos los Condados.
15 Entre otros: Director de los Colegios del Condado, Directores del Consejo de Educación, Guar-
dián de las Prisiones, Director de los Orfanatos del Condado, Director de Asuntos Sociales, Direc-
tor de la Comisión de Planificación Urbanística o de la Comisión de Bibliotecas, Censor de Votan-
tes,
Inspector de Pesos y Medidas, Director de Sanidad, Abogado o Fiscal del Condado.
16 Vid. M. H.
SATTERFIELD,
«Counties in a Strait-jacket», n.° 37, Revista Nacional Municipal,
pp.
81-84 y 124, febrero de 1948.
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cales que se han quedado atrás con respecto a
Municipalities,
Estados y
Federación en la adopción de nuevas formas de organización, programas
de personal y sistemas presupuestarios.
También se critica su descentralización en la dirección, ya que cada
departamento funciona de forma independiente sin someterse a un direc-
tor o miembro del ejecutivo que los supervise. Esto provoca que la res-
ponsabilidad se diluya al estar dividida en los diferentes departamentos.
La crítica también recae sobre los procedimientos que se utilizan, ya
que muchos son de mero trámite y carecen de sentido en la actualidad y
retrasan las actuaciones de los diferentes departamentos a la vez que da-
ñan su efectividad. Por último, los autores se quejan de que no se apli-
quen métodos del sector privado en la organización interna, métodos que,
en cambio, sí se emplean en las unidades de gobierno de las Municipali-
ties o de los Estados para optimizar resultados 17.
Otro fallo lo supone el elevado número de Condados que existen, mu-
chos de ellos se conservan por reminiscencias históricas y hacen que a
menudo haya una duplicidad de funciones con
Municipalities
y Estados.
Incluso la Liga Nacional de Municipios, ya en 1933, tachó a los Con-
dados de
«desmañados
y
chapuceros,
anticuados e
innecesariamente
ca-
ros» 18, la misma crítica se hizo en 1939 19 y los últimos estudios realiza-
dos confirman la continuidad de estos problemas incluso en la actualidad.
Como podemos ver por lo expuesto anteriormente, los Condados han
sido criticados tanto por teóricos de la Administración Local como por la
Liga Nacional Municipal o los propios ciudadanos que no ven con bue-
nos ojos la doble imposición y la duplicidad de servicios que los Conda-
dos prestan para justificar, en muchos casos, el motivo de su existencia20.
17
Vid.
James
M.
LANGLY, «LOS
Ciudadanos terminarían
con los
Condados», Revista Nacional
Mu-
nicipal,
pp.
541-545, noviembre,
1948.
En
la
misma línea crítica
se
encuentran
A.
STRART, MACCORKLE,
D.
WILFRED
y
WEBB,
que
escribie-
ron
un
artículo conjunto
con
el
título
de
«Formas
de
Gobierno Local». Departamento
de
Investiga-
ciones Municipales, Universidad
de
Texas,
1948.
18
Cfr.
R. C.
ATKINSON,
«Principios para
un
modelo
de
Gobierno
de los
Condados», Revista Nacio-
nal Municipal,
n.° 20, pp.
469-486, septiembre
de
1933.
19
Revista Nacional Municipal,
n.° 28,
p.
78,
septiembre
de
1939.
20 Un
ejemplo
de
esta situación
se
produce
en el
Estado
de
Nueva York.
La
ciudad
ha
ido
aumen-
tando
su
radio
de
acción
a
zonas
que
antes
se
hallaban bajo
el
dominio
del
Condado
por
estar despo-
bladas
y
no
pertenecer
a la
ciudad. Estas zonas fueron incorporadas
a la
propia ciudad
y en
ellas
los
servicios
son
prestados
por
el
gobierno
del
distrito
al
que
pertenecen.
El
Condado continuó exis-
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Todas estas razones han hecho que parte de la doctrina y de los ciuda-
danos,
así como las Municipalities, planteen la posibilidad de hacer desa-
parecer este tipo de entes locales. Los ciudadanos intentan evitar la doble
imposición, sobre todo los de las ciudades. Pero a esto se oponen los que
viven en zonas rurales en las que el Condado ve justificada su actuación.
Las ciudades ven la desaparición de los Condados con deseos de obtener
para sí los poderes otorgados a éstos. Y entre la doctrina no encontramos
una posición clara.
Si nos fijamos en los autores de mediados de siglo podemos notar
cómo entonces el Condado estaba en plena decadencia, dadas las críticas
a las que se le sometía, como hemos visto antes. En algunos lugares el
Condado desaparecía como tal y se unía a ciudades como sucedió en Fila-
delfia, Denver o Nueva Orleans. Autores de mediados de siglo, como.
MACCORKLE O WEBB, interpretaban esta situación como muestras de la
agonía que sufría la figura condal, que se iría debilitando para acabar de-
sapareciendo absorbida por las grandes ciudades. Esta misma situación,
en los cincuenta, se interpretaría de forma inversa: los Condados absor-
bían funciones propias de las ciudades y se creaban, así, los urban county,
que llegarían al extremo de sustituir a la ciudad en la función de presta-
ción de servicios 21. Esto permitió a muchos autores, como CLAUNCH, re-
clamar un crecimiento de las competencias para los Condados 22.
Desde finales de los sesenta la doctrina se dividía al respecto e incluso
hubo autores 23 que, conscientes de la necesidad de un cambio en la orga-
nización local, no conseguían decantarse por el modelo a seguir ni veían
claro si debían entonar o no un réquiem por una figura que en unos Esta-
dos llegó incluso a desaparecer24 y que en otros aumentaba sus funciones
e importancia25.
tiendo
y
prestando servicios que
se
entregan también
por la
ciudad
a
través
del
propio distrito
de
una forma más racional. Los ciudadanos
se
quejan
de
dicha situación
y
pretenden que
el
Condado
desaparezca, cosa que
no
sucede por motivaciones políticas
o de
tradición histórica.
21 En el
Estado
de
Nueva York
el
Condado
de
Erie asumió las funciones
de
prestación
de
servicios
en toda
la
ciudad
de
Búfalo.
22 Vid.
CLAUNCH,
«Toward
a
More Effective County Government», Texas
Law
Review, vol.
35,
1957,
pp. 986
y ss.
23
Vid.
LINEBERRY,
«Reforming Metropolitan Governance: Réquiem
or
Reality», Georgetown
Law
Journal, vol. 58, 1970.
24
Como
es el
caso
de
Connecticut.
25 Vid.
COMUS,
«Council
of
Government Approach», Vandervilt
Law
Review,
vol. 22, 1969,
pp.
811
y ss.
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Esta zozobra continúa hasta los noventa, pero a partir de este momento
la práctica demuestra cómo otros entes, los Distritos Especiales, empie-
zan a proliferar a la vez que las Municipalities consiguen cada vez unos
grados mayores de autonomía.
Las competencias de los Condados se reducen de forma considerable
en favor de las municipalites y, sobre todo, de los Distritos Especiales que
a lo largo de la última década han demostrado la eficacia de su actuación
y han reducido las esperanzas albergadas por los nostálgicos defensores
de la antigua institución inglesa.
III.
ENTES CREADOS CON UNA FINALIDAD CONCRETA:
ESPECIAL REFERENCIA A LOS DISTRITOS ESPECIALES
Debemos a William G. COLMAN 26 la distinción entre dos grupos de
entes locales: entidades locales de carácter general (Condados y Munici-
palities) y Special-purpose Governments, que son los que vamos a expli-
car a continuación.
Antes de pasar a explicar las funciones que ostentan las Municipalities
en el régimen local estadounidense queremos centrar nuestra atención en
los Distritos Especiales que, como hemos dicho, han proliferado en la úl-
tima década absorbiendo funciones tanto de Condados como de las pro-
pias Municipalities (ciudades y townships). De una forma menos impor-
tante y numerosa, algo parecido ha sucedido con otro tipo de unidades lo-
cales de menor entidad que también analizaremos en segundo lugar.
1.
Los Distritos Especiales
1.1.
Concepto
La mayoría de los autores coinciden al definir a los Distritos Especia-
les como entidades locales independientes 27 creadas ad hoc28 por leyes
que emanan de la cámara legislativa del Estado o por normas federales.
26
Vid.
G.
W.
COLMAN,
State
and
Local Government
and
Public-prívate Partnerships, Connecticut,
1989,
pp.
19 a
59.
27 Cfr. N.
BURNS,
The Formation of American Local Governments: prívate valúes inpublic institu-
tions, Nueva York,
1994, p. 4.
28 Vid.
William Vemon
HOLLOWAY,
American Government, National, State
and
Local,
cap.
25,
Nueva York,
1959.
504
REAL-1999, núm. 280-281. SÁNCHEZ SÁNCHEZ, ZULIMA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS...
REAL-1999, núm. 280-281. SÁNCHEZ SÁNCHEZ, ZULIMA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS...

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Estas normas les suelen dotar de poderes impositivos, poderes para perse-
guir deudas y poder de expropiación.
Generalmente funcionan para ofrecer un tipo de servicio concreto o,
como mucho, un conjunto de servicios relacionados entre sí29. Su área de
actuación es ilimitada, algunos la extienden sólo dentro de las ciudades y
otros,
incluso, despliegan sus funciones en zonas que superan las dimen-
siones de los Condados.
Como hemos aclarado, este tipo de entes ha proliferado mucho en la
última década. En la actualidad existen casi treinta mil Distritos Especia-
les en los Estados Unidos 30.
Pese a que los Distritos Especiales aparecieran por vez primera hace
doscientos años, hay que aclarar que su auge comenzó a notarse desde
192031.
La mayor parte de los distritos que se crearon desde este momen-
to eran distritos encargados de labores de reparto de agua o de energía y
todos estaban relacionados y se creaban por los Departamentos de agri-
cultura de los Estados, con el fin de ser más eficaces a la hora de solucio-
nar problemas en zonas rurales. Su proliferación desenfrenada ha hecho
que desde ese momento hasta la actualidad su número haya aumentado,
al igual que las funciones para las que son creados.
Este incremento no ha sido regular en todos los Estados. Aparte de la
tradición histórica otros son los factores que pueden determinar, según
William G. COLMAN, que en unos Estados estos entes hayan proliferado
más que en otros, como son los poderes con los que cuentan los entes su-
periores (Condados, ciudades o el propio Estado) o la existencia o no de
grandes distancias entre las diferentes concentraciones urbanas (que hará
que estos distritos sean más necesarios).
1.2.
Organización
de los Distritos Especiales
Dejando a un lado las razones de su aparición veamos su utilidad y los
medios que los distritos especiales emplean para prestar sus servicios.
29
Vid.
William
G.
COLMAN,
State
and
Local
Government
and
Public-Private
Partnerships,
Green-
wood, 1989, p. 22. Como ejemplo podríamos poner los distritos de agua
y
alcantarillado que
se
ocu-
parán
de
todo
lo
referente
al
agua que
se
consume
y
utiliza
en
una zona concreta.
30 Vid. D. L.
CHICOINE
y N.
WALZER,
Governamental Structure
and
Local Public Finance,
New
York, 1985, pp.
8 a 16.
31
Vid.
E. S.
GRIFFITH,
A
History of American City Government: theprogressiveyears
and
their
af-
termath, 1900-1920, Washington, 1983,
p.
298.
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REALA
280-281
(MAYO-DICIEMBRE,
1999)
Los Distritos Especiales se ordenan de modo diferente al de las demás
entidades locales, que siguen criterios de división territorial. Esto hace
que el ciudadano se encuentre confuso, pues, perteneciendo a una misma
ciudad, los servicios que obtienen pueden ser prestados por diferentes en-
tes:
la misma ciudad, el Condado, el Estado, una Agencia Federal32 o va-
rios Distritos Especiales. En muchos casos el área de actuación de estos
últimos es desconocido incluso por los miembros de gobierno y funcio-
narios de los ayuntamientos 33.
La mayoría de los Distritos Especiales tiene un Consejo de dirección
que se encarga de dar una unidad a las decisiones y medidas a adoptar
para la prestación del servicio. En los distritos que se crean en la actuali-
dad la figura del secretario o administrador se hace indispensable para su-
pervisar el trabajo contable y más complejo del distrito.
La elección de los miembros de dichos entes locales es también muy
diferente a la que se exige en las Municipalities. El Tribunal Supremo de-
claró que no tenía por qué seguirse el principio de un hombre un voto 34.
Esto llevó a que en la práctica se haya restringido la participación del ciu-
dadano en las elecciones de officers de los Distritos Especiales y que se
permita el voto a no residentes que tienen intereses o propiedades en la
zona35.
Muchos de los miembros que trabajan en los Distritos Especiales no
son ni siquiera elegidos sino nombrados. En muchos casos estos nombra-
mientos no tienen en cuenta la decisión de los ciudadanos.
Esta forma de gobierno ha sido duramente criticada tanto por grupos
de ciudadanos, que ven afectados sus intereses, como por la doctrina que
duda de la constitucionalidad de los comicios y plantea la necesidad de
32 Vid. E.
CARBONELL
y J. L.
MUGA,
Agencias
y
procedimiento administrativo
en
Estados Unidos
de
América, Madrid, 1996. También
E.
GARCÍA
DE
ENTERRÍA,
«Algunas reflexiones sobre
el
Derecho
Administrativo norteamericano
(a
propósito
de la
nueva ordenación sistemática
del
mismo)»,
RAP,
núm.
85,
1978.
Y A. M.
MORENO MOLINA,
La
Administración
por
Agencias
en los
Estados Unidos
de Norteamérica, Madrid,
1995.
33 Cfr. N.
BURNS,
The
Formation
of
America Local Governments, Oxford University Press,
New
York, 1994,
p. 14.
34
Caso SalyerLand
Co. v.
Tulare Lake Basing Water Storage
District,
410, US 719
(1973).
Dice
que en las
elecciones sólo podrán participar
terratenientes.
35 Vid.
Richard
BRIFFAULT,
«Who Rules
at
home?:
one
person
one
vote
and
local Governments»,
University
of
Chicago
Law
Review,
n.° 60,
Spring,
1993.
Explica
el
origen
de
esta restricción
del
derecho
de
sufragio.
Éste
se
encuentra
en los
water districts
que
permitían
el
voto sólo
a los
terrate-
nientes,
más
conocido como landowner
voting.
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una reinterpretación jurisprudencial del concepto de derecho activo de
voto 36, como en tímidas ocasiones ha hecho la jurisprudencia37.
2.
Otros organismos con finalidades específicas
2.1.
Distritos Escolares Dependientes
Esta figura es la más frecuente, numerosa e importante de las que va-
mos a tratar. Los calificamos como dependientes porque la mayoría de
estos distritos actúan como una extensión y dentro del territorio de las
Municipalities (ciudades, pueblos) o de los Condados, si bien, como diji-
mos en un principio, su creación o extinción no depende del deseo de és-
tos sino de entidades con más poder como el Estado y, en su caso, la Fe-
deración. Esta subordinación no tiene otro fin sino el de conseguir unas
prestaciones mejores evitando solapamientos y comportamientos opues-
tos que entorpezcan las labores de uno y otro tipo de entes en perjuicio de
los ciudadanos.
En los diferentes Estados el trato dado a la figura es distinto, depen-
diendo de quien tenga atribuidos los poderes en materia educativa. Si
bien su existencia está generalizada, como dato curioso podemos desta-
car que en Alaska, Hawai, Maryland, Carolina del Norte y Virginia no
hay Distritos Escolares Dependientes. Esto se debe a razones de tipo fun-
damentalmente impositivo. En estos lugares todas las escuelas públicas
se administran por medio de las agencias del Condado, ciudad o del pro-
pio Estado.
2.2.
Áreas
impositivas subordinadas
a los Condados
Pese a no ser unidades de gobierno local, están autorizadas legalmente
para prestar un servicio en concreto sin necesidad de crear un distrito es-
pecífico. Los gastos que conlleva la creación de estos entes se cubren me-
diante impuestos adicionales que afectan a aquellas personas que se be-
nefician del servicio prestado por estas entidades en función del aumento
36 Vid. R. T.
FORD,
«Beyond Borders:
a
partial response
to
Richard Briffault», Stanford
Law Re-
view, mayo, 1996, pp. 1173
a
1195.
En
este artículo
se
hace
un
resumen
del
Symposium que
se
cele-
bró
en
este
año
para discutir
la
posibilidad
de
ampliar
el
derecho
de
voto
a
personas que,
no
vivien-
do
en un
ente local
en
concreto, utilizan
sus
servicios
o se
ven afectados por una entidad local cerca-
na
a la
suya.
Se
pensó
que
se
debería permitir
a
éstos participar
en
los
comicios.
37
Vid. Hadley
v.
Júnior College District
of
Metropolitan Kansas City,
397 US 50, 1970.
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REALA 280-281 (MAYO-DICIEMBRE, 1999)
del valor del terreno o bien inmueble que se experimenta tras la incorpo-
ración de dicho servicio.
2.3.
Las
asociaciones
de vecinos o ciudadanos
Las neigborhood subunits y citizen associations 38 tampoco están re-
cogidas en los censos de entidades locales si bien son esenciales en el de-
sarrollo y funcionamiento local. Se encuentran unidas a los entes locales
en muchas áreas urbanas. Ciudades como Indianapolis, Washington,
Nueva York, San Pablo o Boston han tenido en algún momento en las dos
últimas décadas alguna de estas formas de gobierno que han tomado el
nombre de gobierno de la ciudad o
«neighborhood
city halls» o han surgi-
do como una mezcla de ambos entes. Numerosas ciudades han utilizado
este tipo de entidades con el fin de descentralizar algunos de los servicios
sociales y sanitarios que en un principio eran prestados por aquéllas. La
idea: crear centros de multiservicios que se ofrecen a los ciudadanos de
una determinada zona con unas determinadas necesidades en concreto.
Estas asociaciones cada día toman una mayor importancia en las ciu-
dades tanto desde el punto de vista de la prestación de los propios servi-
cios como desde el punto de vista político. Estos entes participan en el
proceso legislativo y su influencia se acentúa cada vez más pese a tener
una función meramente consultiva en el proceso legislativo.
Muchos autores que siguen la corriente de MARTIN 39 encuentran en
este tipo de entes la reacción silenciosa al tan criticado fracaso electoral
que sufre el país tanto en la elección de Presidente como a la hora de
nombrar a los más directos representantes del ciudadano en los Ayunta-
mientos. Muchas de las actuaciones administrativas de los ayuntamientos
son técnicas y no llegan a los oídos del electorado a no ser por las defi-
ciencias en los servicios que se manifiestan cuando la crisis y la corrup-
ción en el ayuntamiento están demasiado avanzadas. La solución que se
ha tomado en numerosas ciudades ha sido la de descentralizar la adminis-
tración en lo que popularmente se ha llamado «gobiernos de barrio» o
«pequeño Ayuntamiento» 40. Las ventajas que este sistema plantea son
las respuestas concretas a las necesidades de cada zona, la mejora en la
38
Vid.
H.
HALLMAN,
Neighborhodds: Their Place
in
Urban Life, Califormina, 1984.
39
David
L.
MARTÍN,
Runninga City Hall Municipal Administration
in
America, Alabama, 1990.
40
Vid.
P.
EPSTEIN, «HOW
Citizen Participation Spruces Up Performance», National Civic Review,
marzo-abril, 1987, pp. 147
a
151.
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prestación del servicio y el mayor alejamiento del juego político, a la vez
que se produce un acercamiento al ciudadano.
Esta creciente importancia ha hecho que desde ciertos sectores (ACIR)
se haya solicitado a los Estados que creen una legislación para autorizar
la fundación de este tipo de entes u otros menos formales compuestos por
la asociación de diferentes vecinos. La iniciativa para su creación debe
partir de los propios vecinos o del equipo de gobierno de la ciudad o del
Condado interesado 41.
2.4. Asociaciones de condominio
(vecinos),
caseros
y cooperativas
Suponen, al igual que los entes anteriores, una importante ayuda para
los gobiernos locales en ciertas áreas urbanas. Pese a su simplicidad y es-
pontaneidad, las comunidades de vecinos complementan e incluso reem-
plazan ciertos servicios municipales. En algunos aspectos constituyen au-
ténticas formas privadas de gobierno 42.
Como resultado de su crecimiento e importancia en 1973 se creó el
Instituto de Asociación de Comunidades, al servicio de todas estas comu-
nidades 43.
2.5.
Organizaciones
para la planificación y
coordinación
de áreas
metropolitanas
y otras áreas en el ámbito inferior al Estado
En un principio se crearon por el Estado federal para la revisión de las
relaciones entre los diferentes entes locales y para detectar su eficacia y el
cumplimiento de ciertos objetivos. Pero ahora funcionan para coordinar
acciones entre los distintos Condados y otros entes locales bajo la cir-
cunscripción de un Estado en concreto.
David WALKER M ha identificado 17 formas de cooperación entre los
distintos entes locales, que van desde la mera función consultiva por par-
41 Vid. G. W.
LIEBMANN,
«Devolution
of
power
to
community
and
block associations», Urban
Lawyer,
1993.
42 K.
ROSENBERY,
«Condominium
and
Homeowner Associations. Should they
be
Treated like
Mini-Govemments?», Zoning
and
Planing Report, octubre 1985, pp. 153-158.
43 Vid.
INSTITUTO
DE
ASOCIACIÓN
DE
COMUNIDADES,
Publications
Catalog,
1988-89,
octubre
de
1987.
44 Cfr. D.
WALKER,
«Snow White
and the 17
Dwarfs: from metro cooperation
to
governance»,
Na-
tional Civic Review, enero-febrero, 1987,
pp. 14 a 28.
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REALA
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(MAYO-DICIEMBRE,
1999)
te de los gobernantes de los diferentes Condados o Municipios hasta la
acción conjunta a la hora de ofrecer un servicio determinado.
En muchas áreas metropolitanas estos tipos de gobierno toman la for-
ma de «Councils ofGovernments» COGs, compuestos por representantes
elegidos en cada una de las zonas a las que luego representan. Las funcio-
nes que cumplen son de intercambio de información en problemas comu-
nes;
acuerdos para la solución de conflictos; recolectar la información de
las diferentes áreas en cuanto a las cuestiones que los ciudadanos plan-
tean.
Todas estas asociaciones encuentran un punto de apoyo y ayuda en la
Asociación Nacional de Consejos Regionales (NARC) que ofrece asis-
tencia técnica y publicaciones a las asociaciones afiliadas.
3.
Críticas
Para terminar, debe destacarse que la formación de esos distritos espe-
ciales ha sido una materia controvertida y criticada por los officers de
otros entes locales ante el miedo de perder competencias y la consiguien-
te financiación y no así por los propios ciudadanos que ven cómo estos
entes estimulan la participación en los asuntos que les afectan de forma
directa.
La crítica se centra en dos planos diferentes:
La posible duplicidad en la prestación de servicios y en la persecu-
ción de fines idénticos por parte de estos entes que se suelen superponer
a los entes locales. Muchas veces con acierto, puesto que muchas fun-
ciones que son competencia de los entes locales tienen unos costes ex-
cesivos o los servicios que se deben prestar no se prestan en debida for-
ma o, incluso en determinadas circunstancias, no llegaron a ser recibi-
dos por los ciudadanos. A menudo, los Distritos Especiales pueden
ofrecer servicios de un modo mucho más eficiente, ya que el área en la
que prestan dicho servicio es más pequeña y permite una mejor finan-
ciación. Por ejemplo, se pueden establecer diferentes grupos de sujetos
pasivos a la hora de recaudar impuestos para financiar esos servicios al
igual que es más fácil llegar a conocer las preferencias de los consumi-
dores de dicho servicio 45.
45 Vid. P.
DOWNING
y T. Di
LORENZO,
User charges and Special Districts, Washington DC, 1987,
pp.277-284.
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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Si bien estas críticas pueden ser rebatidas desde diferentes puntos
de vista, creemos que el más acertado es el que resalta la importancia
de estos distritos especiales a la hora de permitir la participación cívi-
ca y política de los ciudadanos en las unidades de gobierno. James
MICHENER explicó este punto de vista a principios de los sesenta en
una reunión de parlamentarios estatales en Philadelphia. Dada la si-
tuación actual en los EE.UU. de total desinterés por el gobierno a cual-
quier nivel y la escasa participación en las elecciones, estas oportuni-
dades de participación deben ser tomadas en cuenta a la hora de reor-
ganizar el gobierno local 46.
IV. MUNICIPALITIES
1.
Concepto
Son entidades locales creadas por los Estados bajo el consentimien-
to de la población que esté dentro de su territorio de acción mediante la
figura del referéndum. Están dotadas de autonomía para la gestión de
sus intereses propios 47 y satisfacción de las necesidades de la comuni-
dad local. Esta autonomía hace que, al contrario que los Condados 48,
puedan incurrir en responsabilidades. Las Municipalities despliegan
sus poderes en una zona determinada e independiente con respecto a
entidades locales superiores. Las competencias son delegadas por el
Estado mediante la constitución o normas dictadas por la Cámara le-
gislativa del Estado.
La clasificación más tradicional de las municipalities las diferencia
atendiendo a su tamaño en: townships, ciudades (cides), pueblos (towns)
o villas (villages) 49. Dado que las tres últimas sólo se diferencian por el
número de habitantes, hemos considerado de mayor interés las dos pri-
meras que pasamos a desarrollar.
46 Vid. W.
MILLER,
«American National election Study», National Civic Review, mayo-junio
de
1987,
p.
193.
47
Conocido como local self-government
que
debe
ser
reconocido
de
forma expresa
por el
Estado
mediante statutory
o
constitutional home rule.
48
Caso Champlim Petroleum
Co. v.
Board
of
County Commissioners,
526 P. 2d
1142,
OK
(1974).
En este caso
se
alega
que los
Condados cuentan
con
sovereign inmunity.
49 Vid.
David
L.
MARTIN,
Running
a
City Hall Municipal Administration
in
America, Alabama,
1990,
p. 1.
511
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2.
Townships
Legalmente se les considera como quasi-corporaciones y son subdivi-
siones que se efectúan dentro del territorio del Condado para la presta-
ción de servicios y organización de zonas rurales. No suelen ejercer nin-
gún tipo de jurisdicción sobre los municipios. Como quasi-corporaciones
que son pueden ser titulares de bienes, contratar, demandar y ser deman-
dados,
si bien su responsabilidad no es tan amplia como en el caso de las
ciudades, precisamente por la función ejecutiva que cumplen estas últi-
mas en el ámbito local.
Si bien nos hemos aventurado a dar una definición general de estos en-
tes las características de cada uno de ellos son muy diferentes entre los
Estados. Incluso el nombre que reciben es distinto: towns, en los Estados
de Nueva Inglaterra; plantations en Maine; locations en Nueva Hampshire.
Hay dos tipos de townships. Unos reciben el nombre de congressional
townships, que no constan de un órgano local central para la toma de de-
cisiones y que sólo se encargan de llevar un registro de los títulos de pro-
piedad de las tierras y actúan sin independencia bajo la supervisión de las
Agencias federales. Esta clase de township no es un ente local al carecer
de independencia. Por eso no nos extenderemos más en su explicación y
nos centraremos en el otro tipo de township al que se conoce con el nom-
bre de civil.
Sus funciones varían, como hemos dicho, dependiendo del Estado en
el que nos encontremos. Las más comunes son las de mantenimiento de
las carreteras, asesorar al Estado en materia de impuestos, expender li-
cencias, administrar programas de asistencia social y participar en la apli-
cación de las normas mediante su propia policía. También deben encar-
garse de la construcción y dirección de parques, bibliotecas y hospitales.
En algunos Estados tienen asignadas responsabilidades para la adminis-
tración escolar.
Otra característica de las municipalidades es que delimitan el territorio
en el que los jueces de paz deben ejercer su jurisdicción en asuntos civiles
y penales menores en los juzgados de paz.
Nos gustaría destacar las peculiaridades de esta forma de entidades lo-
cales en el tercio norte de los EE.UU. En esta zona el municipio es un
ejemplo directo de democracia participativa: en las reuniones los votan-
tes de la zona participan y discuten los asuntos, eligen a los officers, se
votan los impuestos y se aprueban las adquisiciones de bienes del ente.
512
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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Como comprobaremos más adelante, su parecido con los municipios me-
nores o pueblos de Nueva Inglaterra es enorme, si bien estos últimos tie-
nen mayores libertades.
Esta forma de gobierno tuvo mayor importancia en los inicios de la
historia de los EE.UU., en esta época la población se agrupaba en las zo-
nas rurales y la escasez en los medios de transporte hacía que la vida rural
estuviera más consolidada.
En la actualidad esta forma de gobierno se encuentra en declive y su
número ha disminuido en gran cantidad de Estados y sus funciones han
sido traspasadas a los Condados y a los Estados 50.
3.
La ciudad
Existen en los 50 Estados y son las unidades más importantes del Go-
bierno Local. Abarcan menos territorio que las anteriores pero ejercen
más poderes y proveen una mayor variedad de servicios que el Condado.
El número de municipios no aumenta de modo importante si lo compara-
mos con el tremendo desarrollo sufrido por los Distritos Especiales en los
últimos años.
La cantidad de ciudades con las que un Estado cuenta varía mucho a lo
largo de la geografía estadounidense y depende fundamentalmente de las
normas de incorporación, esto es, de los criterios que deben seguir las
ciudades para su formación. Por ejemplo, el Estado de Illinois tiene más
de 1.200 municipios. En cambio, Hawai y el Distrito de Columbia —que
alberga a la capital de la nación— sólo guardan dentro de su territorio una
ciudad 51. Otro de los criterios que marca diferencias, como hemos veni-
do indicando, es la influencia que tuvo la ciudad a lo largo de la historia.
Es importante destacar las reducidas dimensiones de los municipios en
los EE.UU., la mitad de éstos tienen una población que no supera los 1.000
habitantes. Lo cual justifica el elevado número de casos en los que los entes
locales actúan de forma espontánea, desoyendo las normas existentes52.
so
Vid. Clyde
F.
SNIDER,
«The Twilight
of the
Township»,
n.°
41, Municipal Review,
pp.
390-396,
septiembre
de 1952; y
también
en la
obra «Townships Lose Ground»,
n.° 41,
Municipal Review,
pp.
10-13,
enero
de 1955.
51
Vid.
W. V.
HOLLOWAY,
American Government, National, State
and
Local,
cap. 22,
Nueva York,
1959,
pp. 371 y ss.
52 Vid.
«Governmental organization», Census
of
Governments,
vol. I,
Washington,
1988.
513
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REALA 280-281 (MAYO-DICIEMBRE, 1999)
Para explicar este tipo de ente local vamos a partir de las característi-
cas propias de la ciudad que anteriormente hemos citado.
3.1.
El nacimiento del municipio
«Las ciudades son entidades locales creadas por los Estados bajo el consenti-
miento de la población que esté dentro de su territorio de acción mediante la fi-
gura del referéndum.»
Desde 1868 se asentó por la jurisprudencia el principio de subordina-
ción de los entes locales al Estado. Entre otras atribuciones el juez
DILLON
otorgó a los Estados la posibilidad de crearlos y destruirlos 53.
Para él las ciudades eran «... meros entes creados por los Estados a los
que deben su nacimiento» 54. Esta teoría recibió numerosas críticas y no
se aplicó por todos los tribunales 55, pero, pese a esto, sigue siendo la doc-
trina tradicional que se aplica por la mayoría de los tribunales 56.
Para analizar el problema de la creación de la ciudad podemos partir de
las palabras de la Corte Suprema de Florida en 1933: «... son dos los ele-
mentos esenciales para la existencia de un municipio; una comunidad
humana y el territorio que ésta ocupa. La Cámara legislativa del Estado
no puede crear ninguno de estos dos componentes» 57.
Mediante el «Acta General sobre Formación de Municipios» el legis-
lativo del Estado de Florida, al igual que en el resto de los Estados 58, es-
pecifica las condiciones para la creación de una ciudad (incorporation).
Se exige un número mínimo de habitantes, un número de votantes re-
gistrados o un mínimo de densidad de población por millas cuadradas. El
requerimiento se plantea ante un tribunal, asociación del Condado, o
cualquier otra agencia local con una comisión de formación designada
por el Estado para emitir órdenes de incorporación.
53
Caso City ofClinton
v.
Cedar Rapids
and
Missouri Railroad Company,
24
Iowa (1868).
54 J.
F.
DILLON,
Commentaries
on the Law
of Municipal Corporations, 5.a ed., Boston, 1911, vol.
1,
p.
448.
«Municipal Corporations
owe
their origen
to, and
derive their powers from
the
state legisla-
ture.
It
breathes into them
the
breath
of
Ufe, without which they cannot exist.»
55
Caso People
v.
Hurlbut,
24
Mich.
44
(1871).
56 Vid. 56 Am Jur 2d,
Municipal Corporations, Counties,
and
other Political Subdivisions,
p. 28.
57
Caso State of Florida
ex reí.
Davis
att. gen. v.
Town ofLake
Placid, 109 Fia. 419
(1933).
58
Vid.
25 NY Jur 2d,
Incorporation
of
Villages,
p. 12.
514
REAL-1999, núm. 280-281. SÁNCHEZ SÁNCHEZ, ZULIMA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS...
REAL-1999, núm. 280-281. SÁNCHEZ SÁNCHEZ, ZULIMA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS...

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
El municipio que se propone debe ocupar un área de terreno concreto,
si bien no es necesario que ésta sea muy grande. En algunos Estados se
exige que la solicitud de incorporación vaya firmada por un cierto núme-
ro de dueños del terreno circunscrito en el futuro municipio, cuyas pro-
piedades deben suponer un porcentaje de los terrenos de ese futuro ente.
Ésta ha sido la causa de que algunos municipios tengan una forma pecu-
liar dado que los terratenientes se negaron a que sus tierras se incorpora-
sen a esa zona.
La petición va dirigida a un tribunal que se encarga de revisar si se
cumplen las condiciones que el Estado pide para dicha incorporación. En
algunos casos estas decisiones se realizan bajo la forma de audiencia pú-
blica. Si las citadas condiciones se cumplen se realiza un referéndum en-
tre los ciudadanos del futuro municipio. La mayoría de los votos emitidos
por los vecinos del futuro municipio deben ser favorables a la incorpora-
tion,
en este caso el juez del tribunal o el funcionario responsable (en el
caso de que la decisión fuera tomada por una asamblea creada al efecto)
dictará una orden declarando que el municipio se ha creado. En las State
General Municipal
Acts,
aparte de los criterios para la formación, se cla-
sifican los entes para su mejor organización 59.
A continuación vamos a ver las formas que tiene el municipio para po-
der ampliar sus límites una vez que se ha creado. Estos medios tienen que
estar regulados expresamente por la Carta de la Ciudad dada por el Esta-
do.
La anexión y la ampliación de poderes son las dos formas que permi-
ten a la ciudad extender su ámbito de actuación.
Mediante la
anexión
la ciudad extiende sus límites y poderes de actua-
ción a territorios que no se incorporaron a ella cuando se formó y que
tampoco pertenecen a otra ciudad (town o village).
En algunos Estados la anexión requiere un acto por parte de la Cámara
Legislativa de éste. En cambio, en otros es suficiente con la revisión de la
propuesta por un tribunal o una comisión encargada de ello. A este requi-
sito se añade el del referéndum60, en el que se exige la mayoría simple de
votos a favor. El derecho de sufragio recae tanto en los habitantes de la
59 En
ellas
se
clasifican
los
distintos municipios atendiendo
a
criterios
de
extensión, población,
re-
cursos económicos... todos estos parámetros
se
utilizarán posteriormente para saber
qué
política
impositiva
se
les debe aplicar,
los
servicios que deben ofrecer
o la
forma
de
gobierno más correcta
a
adoptar para
que
consigan
una
mejor gestión.
Vid.
David
L.
MARTÍN,
Running
a
City Hall Munici-
pal Administration
in
America, Alabama, 1990,
pp. 20 y
21.
60 Vid. 25 NY Jur 2d,
Annexation, pp.
43-61.
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ciudad como en los del territorio que se va a anexionar. En algunos casos
el derecho de voto se restringe a los dueños de las tierras que se van a ane-
xionar.
Como hemos visto, la anexión es un acto bilateral si bien caben algu-
nas excepciones, como en el caso de que el área que se anexiona se en-
cuentre deshabitada (o tenga muy poca población). En este caso basta con
el voto favorable de los habitantes de la ciudad, sin necesidad de que se
proceda a la votación por parte de los habitantes del territorio.
Las principales consecuencias de la anexión son las políticas. Es por
este motivo por el que, en la mayoría de los casos, el área que se anexiona
se niega a tal proceso. Las razones que provocan esta reticencia son, ge-
neralmente, el miedo al incremento de los impuestos y la condición de los
propios habitantes de estas zonas: personas que en su momento decidie-
ron escapar de la ciudad, de los problemas de ésta y los elevados precios.
Para combatir esta postura las ciudades ofrecen servicios a los futuros
ciudadanos.
Se conoce por poderes
extraterritoriales
los que la ciudad tiene y utili-
za más allá de sus propias fronteras. Describiremos alguno de los casos
más frecuentes:
El primero de ellos se produce como consecuencia de la condición de
propietarios que ostentan las ciudades fuera de sus límites como, por
ejemplo, los aeropuertos 61.
Otro ejemplo es el derecho a cobrar impuestos a todas las personas que
trabajan dentro de la ciudad, aunque no vivan en ella 62.
En otros lugares la ciudad se reserva el derecho de exigir licencias para
el ejercicio y apertura de ciertos negocios en zonas cercanas a la ciudad.
Estas zonas reciben el nombre de «jurisdicciones de policía»
(pólice
ju-
risdiction).
El caso más extremo es el que se produce en ciertos Estados en los que
se permite a la ciudad el control sobre la planificación y la división de los
terrenos y del uso de la tierra fuera de sus propios límites.
61
Vid.
27 NY Jur 2d,
«Port Authority
of
New York
and New
Jersey»,
pp.
1192-1206.
62
Decisión
que se
tomó
en
ciudades como Washington
o
Nueva York tras
la
masiva huida
de los
trabajadores
a
zonas adyacentes (Virginia
o
Nueva Yersey), para evitar
los
elevados impuestos.
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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
3.2. La muerte del municipio
Los municipios gozan del derecho de existencia a través del tiempo.
Una vez que el Estado ha creado un municipio éste no puede eliminarlo.
Éste es el resultado de una interpretación amplia de la teoría creada por
DnxON y que tiene su origen en la práctica cotidiana de los Estados y en
alguna sentencia63. A los candidatos electos en un Estado no les intere-
san los resultados políticos que podría tener terminar con un municipio.
En la actualidad la única reminiscencia que queda del poder de los Esta-
dos para terminar con los municipios es la necesidad de que la Cámara
Legislativa así lo declare, si bien el proceso por el que se toma esa deci-
sión está en manos de los habitantes de dicho ente 64. Veremos a conti-
nuación las formas frecuentes por las que un municipio puede desapare-
cer:
La ciudad puede decidir, mediante una votación, su propia disolución
si los contribuyentes opinan que los servicios son muy caros y que po-
drían mejorarse si fueran prestados por otro ente en un nivel diferente
dentro de la escala territorial.
La decisión se puede tomar también por considerarse más favorable
para sus intereses cívicos. Esto suele producirse ante la proclamación de
nuevas normas restrictivas de derechos, como prohibición de determina-
dos juegos, restricción de horarios de apertura de establecimientos al pú-
blico...,
etc.
Otra causa del cese de la existencia de un municipio se manifiesta
claramente en el fenómeno de los pueblos fantasma. En estos casos los
entes han dejado de ejercer los poderes propios concedidos por el Esta-
do como recaudación de impuestos, elección de concejales y otras mu-
chas funciones vitales para el mantenimiento físico del municipio. En
estas circunstancias el pueblo se extingue legalmente si transcurre un
determinado período de tiempo. Para que el municipio deje de existir es
necesario que la legislatura del Estado así lo declare. Si bien, en la ma-
yoría de los casos basta con la declaración de extinción por parte del
Abogado del Estado.
63
Caso People
v.
Hurlbut,
24
Mich.
44,
(1871). «Local Government
is a
matter
of
absolute right,
and
the
State cannot take
¡t
away».
64 56 Am Jur 2d,
Municipal Corporations, Counties,
and
other Political Subdivisions,
pp.
89-90.
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3.3. Delegación de poderes
En la definición que estamos desarrollando se decía que las ciudades:
«... están dotadas de autonomía para la gestión de sus intereses propios (self-go-
vernment) y satisfacción de las necesidades de la comunidad local [...], las com-
petencias son delegadas por el Estado mediante la constitución o normas dicta-
das por la Cámara Legislativa del Estado.»
El derecho de autonomía para la gestión de los intereses propios debe
ser conferido de forma expresa por el Estado. Este derecho no es común a
todas las ciudades de los Estados Unidos sino propio de aquellas que go-
zaban de él antes de que se aprobase la Constitución65. En cualquir caso,
el derecho de home rule está siempre limitado por los poderes del Estado.
La delimitación de poderes se hace siguiendo la regla de DILLON, que
previamente explicaremos.
3.3.1.
La regla de DILLON
La revolución norteamericana liberó a las 13 colonias y las transformó
en Estados, fenómeno que tuvo un efecto negativo sobre la autonomía de
la que habían disfrutado las ciudades. Antes de la revolución, y de pasar
del control de los Gobernadores Coloniales ingleses al del Poder legisla-
tivo de los Estados, las ciudades tenían una total capacidad de autogo-
bierno: ellas decidían sobre su propia creación y las normas que regula-
rían su funcionamiento posterior. La ciudad gozaba de total independen-
cia, como Jefferson defendía66.
Tras la revolución los Estados ganaron poderes que les permitían cam-
biar las cartas otorgadas a los municipios años atrás e incluso disolverlos.
Pese a esto, los Estados evitaban intervenir excesivamente en los asuntos
locales.
La industrialización produjo grandes cambios en las relaciones entre el
Estado y las ciudades. Después de la Guerra Civil las ciudades comenza-
ron un proceso de expansión que se vio afectado por la emigración de
multitud de familias que se trasladaron del campo a la ciudad o que ve-
nían de Europa para trabajar en las nuevas industrias.
En este clima industrial eran los dueños de las fábricas los que ostenta-
ban el poder político. Éstos eran los que designaban a las personas que
65
Cifr.
56 Am Jur 2d,
Municipal
Corporations,
Counties,
and
other
Political
Subdivisions,
p. 125.
66 Vid.
Syed
ANWAR,
Political Theory
in
American Local Government Law, Nueva York, 1966.
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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
debían presentarse en cada departamento dentro del Ayuntamiento. Para
controlar los votos hacían uso del poder económico que tenían sobre sus
empleados 67. Se puede afirmar de modo contundente, como han hecho
numerosos autores 68, que esta época ha sido la de mayor corrupción de
las ciudades en los Estados Unidos69. Como afirma D. L. MARTÍN 70, la
evidencia de la corrupción se puede percibir en los edificios que alberga-
ron a aquellos officers corruptos. Los Ayuntamientos tomaron la aparien-
cia de palacios, cuya construcción servía de negocio para los propios al-
caldes que eran los dueños de las empresas constructoras a las que se les
encargaba la ejecución de dichas obras.
La corrupción empezó a ser criticada desde todos los niveles políticos
y sociales.
Como ejemplo podemos recordar las palabras de Lord Bryce, embaja-
dor de Gran Bretaña en EE.UU., que en 1888 escribió: «los Gobiernos
Locales son la muestra más obvia del fracaso de la Democracia America-
na»71
Desde la prensa también se criticó rotundamente este fenómeno. Lin-
coln STEFFENS 72, al hablar del fenómeno de la corrupción, utilizaba pala-
bras como: soborno, derroche, chanchullos y manipulación de las elec-
ciones.
A principios de 1880 algunos políticos fueron elegidos para que im-
pulsaran el cambio de los gobiernos municipales. Un ejemplo de alcalde
reformista lo tenemos en Grover Cleveland que se hizo oír en la Casa
Blanca junto a otros alcaldes que crearon la llamada «Liga Nacional Mu-
nicipal» que desde 1894 se propuso dar soluciones que duran hasta hoy
día y mejoraron la situación.
67
Vid.
J. F.
RJCHARDSON,
«Del periodo colonial
a
1901»,
en la
revista
New
YorkPolicy, 1970.
O J.
C.
VITERITTI,
Policy,
1995,
pp. 910 a
912.
68
Entre otros tiene relevancia Robert
A.
DAHL,
«¿Quién gobierna?», Revista Democracia
y
poder
en
una
ciudad americana,
pp. 11 a 85
(1961).
69
«Community
and
american federalism: images romantic
and
real», Joseph
P.
VITERJTTI
y
Gerard
J.
RUSSELLO,
Revista
de
Virginia
de
Política Social
y
Derecho, primavera
1997, p. 702.
70
Running City Hall. Municipal Administraron
in
America,
Ed.
Universidad
de
Alabama,
1990,
2.a
edición,
pp. 3 a 6.
71 El
Estado
del
Bienestar
en
América.
72 La
vergüenza
de las
ciudades,
1904.
519
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REALA 280-281 (MAYO-DICIEMBRE, 1999)
La mayoría de los alcaldes corruptos desaparecieron tras la II Guerra
Mundial. Si bien no se pueden olvidar figuras como la del alcalde Ri-
chard J. Daley, al que se le conoció con el nombre de «el último jefe» (the
last
boss).
Lo único que pudo acabar con su alcaldía fue su propia muerte
que le sobrevino en el despacho de su ayuntamiento en 1976. Pero esto no
fue lo que más sorprendió a la opinión pública y a los medios de comuni-
cación del resto del país. La elección de su propio hijo como alcalde en
1989 confirmó el dicho de que «Chicago todavía no estaba preparada
para una reforma» y demostraron que los rumores sobre el caciquismo
eran ciertos 73.
Ante esta situación la jurisprudencia, apoyada por la opinión pública y
parte de la doctrina, empezó a restringir la capacidad de actuación de las
Municipalities. El proceso culminó con la Sentencia dictada por el Juez
DILLON seguida por la jurisprudencia posterior.
La regla impuesta por el Juez John F. DILLON 74 afirmaba:
«Los poderes de las corporaciones municipales están establecidos por leyes
que son de aplicación general e indiscutible. Las corporaciones locales poseen y
pueden ejercitar los siguientes poderes, y no otros: Poderes expresamente confe-
ridos por la Constitución americana, por los estatutos o la carta. Poderes nece-
saria o justificadamente implícitos en las facultades otorgadas. Poderes esencia-
les para el cumplimiento de los objetivos o propósitos declarados.»
A esto se añade:
«... ante la existencia de cualquier duda sustancial y razonable concerniente a la
pertenencia o no de un poder, los tribunales deberán resolver siempre en contra
de lo solicitado por la Municipality y el poder le será denegado» 75.
La importancia práctica de la regla DILLON fue que si un municipio de-
seaba regular una materia o una actividad debería encajarla en alguno de
los poderes que antes hemos citado. La explicación que DILLON dio a su
razonamiento fue la siguiente:
73
William
E.
FARRELL,
«Daley
Is
Silent
on
Seeking Sixth Term
as
Mayon>,
New
York Times,
7 de
octubre
de 1974, p. 22. El
artículo declaraba
que,
pese
a que
sólo
la
mitad
de la
población creía
en
las promesas
de
Daley,
un 84 por 100
estaban seguros
de que
podía llevar
a
cabo
sus
pretensiones
y
un
77 por 100
pensaba
que
estaba haciendo
un
buen trabajo. Nadie
se
atrevía
a
criticar
su
labor.
74
City
of
Clinton
v.
Cedar Rapids
and
Missouri Railroad Company,
24
Iowa
455, 1868. Es co-
múnmente conocida como «Regla
de
Dillon». John Dillon, Juez
del
Tribunal Supremo
de
Iowa.
75
John
F.
DILLON,
Comentarios sobre
las
Leyes
de las
Corporaciones Municipales,
vol. 1,
Boston,
1911,
p. 448.
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LA
ADMINISTRACIÓN
LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
«Las corporaciones municipales deben su existencia y sus poderes al poder
legislativo del Estado al que pertenecen. Es éste el que les da la vida y sin él no
pueden existir. Así como los crea los puede destruir. Y al igual que los puede des-
truir también puede reducir su poder de acción.»
Esta visón de la ciudad como elemento que se encuentra a la libre dis-
posición del legislativo de un determinado Estado fue rechazada, como
antes vimos, por otros jueces, si bien la regla DILLON se convirtió en la
doctrina que se siguió y sigue aplicándose en la actualidad.
Podemos concluir diciendo que la capacidad de una
Municipality
para
encargarse de una determinada materia depende de si las garantías para el
ejercicio de ese poder emanan de los Estatutos del propio ente o de la
Constitución del Estado al que pertenece y de la interpretación que los tri-
bunales estatales hagan de dichas normas.
La estricta interpretación constitucional dada por DILLON ha sido limi-
tada sólo en dos casos:
El primero se estableció obligando a incluir en las Constituciones de
los Estados la prohibición expresa de dictar normas que afecten sólo a
una ciudad. Las normas deben ser, en lo posible, comunes para todos los
municipios evitando así discriminaciones y favoritismos.
Este principio se ha burlado habitualmente utilizando la técnica de la
clasificación. Así, se crean estatutos que, en un principio, parecen ser de
aplicación general para un conjunto de ciudades que se encuentren en una
categoría predeterminada. La forma favorita de clasificación es atendien-
do a la población. Muchas veces esto hace que dicha norma sólo se apli-
que a un centenar de personas o que sólo una ciudad esté dentro de esa
clasificación tan restringida.
El segundo límite a la interpretación de la regla de DILLON viene dado
por la Constitución de los Estados Unidos. La mayoría de los casos ante
los que se ha enfrentado la Corte Suprema de los EE.UU. han sido en ma-
teria electoral y que se encontraban en relación con las enmiendas 14 y
15.
Uno de los casos más típicos es el conocido como Gomillion contra
Lightfoot, que tuvo lugar en 1960 76.
76 Caso Gomillion v. Lightfoot, 364 U.S., 339,1960. En este caso se negaba el voto a un amplio nú-
mero de personas de color tras configurar los distritos electorales. Tanto el Tribunal del Distrito Fe-
deral como los otros Tribunales de Apelación aplicaron la regla
DILLON
al caso. Sólo cuando éste
llegó a la Corte Suprema se declaró inconstitucional tal norma.
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Con resoluciones como éstas se puede observar la labor importante crea-
da por la doctrina de la Corte Suprema desde su primera resolución en la ma-
teria en 1933, en la que el Juez Cardozo explicaba: una corporación munici-
pal, que es la creación del propio Estado al que pertenece, no encuentra en
la Constitución Federal ningún privilegio o inmunidad que le pueda ampa-
rar para poder actuar en contra de la voluntad de su propio creador77.
Como resumen, podemos decir que la regla de DUXON fue y sigue sien-
do políticamente impracticable. La práctica deja ver una relación sutilmen-
te equilibrada entre el Estado y sus gobiernos locales en que las ayudas lo-
cales y estatales existen paralelamente a la dirección y supervisión de los
Estados en un intrincado patrón de relaciones cooperativas. Cada vez se
restringe más el poder de la Cámara Legislativa de cada Estado en los ca-
sos en los que su actuación disminuye las funciones de los entes locales.
3.3.2. El derecho de home rule78
La interpretación estricta de los poderes de las Municipalities dada por
DILLON
se ve suavizada por el derecho de autorregulación, que tanto la
Constitución del Estado como los Estatutos u otras provisiones legales
otorguen a la ciudad. El derecho de autorregulación (home rule) es el po-
der que ésta tiene de promulgar y controlar su propia Carta y de controlar
lo referente a sus competencias locales.
Esto se consigue mediante la elección de un grupo de personas que se en-
cargarán de dictar normas en las materias que sean de su competencia. En
esas materias el Estado reconoce capacidad legislativa a la Municipality79.
Los argumentos en contra y a favor del derecho de home rule son nu-
merosos. Es bueno porque libera a la Legislatura del Estado y los tribuna-
les de las cuestiones de rutina dentro de la organización local. Las des-
ventajas se encuentran en el temor de los ciudadanos ante un incremento
en los impuestos; la dificultad para cambiar la Carta una vez adoptada, y
la pérdida de uniformidad entre los diferentes municipios.
La experiencia de los más de 40 Estados que han concedido la facultad
de autorregulación a alguno de sus entes locales ha demostrado que dicha
77
Williams
v.
Baltimor Mayor,
289 U.S., 36 a 40, 1933.
78
En
relación
a la
potestad reglamentaria
en
general,
vid.
LA VILLA RUBIRA,
La
participación públi-
ca
en el
procedimiento
de
elaboración
de los
Reglamentos
en los E.
U.A.,
Madrid, Civitas,
1991 y
también vid.
COMELLA DORDA,
Límites del poder reglamentario
en el
Derecho Administrativo
de los
EEUU,
Barcelona, Cedecs,
1997.
79
Vid.
CLS
NY
Const
Art
LX
p.
l(a).
522
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LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
facultad suele
ser
utilizada, frecuentemente,
en
estas áreas: licencias
y re-
gulación
de
negocios
y del uso de la
tierra; autoorganización financiera
en relación
con los
impuestos
y en
materia
de
créditos
y
préstamos solici-
tados;
y
organización
de la
propia estructura
de
gobierno para resolver
mejor ciertas necesidades administrativas.
En
la
actualidad
se ha
vuelto
a
abrir
la
discusión doctrinal, esta
vez en
sentido inverso
a la que se
produjo
con la
revolución industrial.
Se pre-
tende mirar hacia
la
historia para recuperar
la
autonomía perdida
por las
ciudades como castigo
a la
corrupción
80.
3.3.3.
Competencias
de la
ciudad
Veremos
qué
funciones
se
atribuyen
a las
ciudades tras aplicar
la Re-
gla
de DILLON y el
derecho
de
home rule. Podemos destacar dos clases
de
funciones atribuidas
a los
entes:
Por
un
lado, las funciones
de
gobierno
que el
ente local ejerce como
agente
del
Estado: seguridad, salubridad, impuestos, regulación
de
activi-
dades comerciales, educación
y
bienestar públicos.
Se
incluyen aquí
to-
dos esos poderes
con los que
cuenta
el
gobierno local
con
independencia
de
que el
gobierno elegido
por la
ciudad varíe, esto
es, la
ciudad siempre
contará
con un
alcalde
y
unos concejales aunque
las
personas
que
ocupan
estos puestos cambien. También
nos
referimos
a la
capacidad legal
de la
ciudad para demandar
y ser
demandada
y a la
capacidad legal
de la ciu-
dad para poder contratar
y ser
poseedor
de
bienes
e
inmuebles.
Por otro,
nos
encontramos
con
Xas,
funciones de propiedad que
son
pro-
pias
de la
ciudad considerada como particular
por su
carácter privado
o
corporativo: provisión
de
agua, producción
de
energía, suministro
de gas y
servicios
de
transportes.
Se
incluyen
los
poderes
que los
entes locales
tie-
nen sobre
los
servicios
que
prestan. Esto,
en
opinión
de
autores como
MARTÍN,
está cambiando
ya que los
entes locales
se ven
obligados
a
com-
petir con
el
sector privado que también presta servicios
a los
ciudadanos81.
Si bien
en
algunas materias esto
no es tan
claro
y
aparecen algunas
fa-
cultades
que se
encuentran
en la
llamada «zona oscura»
o
«tierra
de na-
80
Vid. J. P.
VITERITTI
y G. J.
RUSSELLO,
«Community
and
American federalism: images Romantic
and Real»,
Virginia
Journal
of
Social
Policy
and the Law
Association,
1997,
pp. 683 a 752.
81
Vid.
Nancy
BURNS,
The
Formation
of
America
Local
Governments,
cap. I,
Oxford
University
Press,
New
York,
1994. La
autora valora
el
tema
de las
instituciones
privadas
que
funcionan
entre
las
instituciones
públicas.
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die» y que en ciertos Estados se reconocen como facultades gubernamen-
tales y en otros como funciones de propiedad.
3.4. La organización de la
ciudad:
el
Ayuntamiento
Los poderes con los que cuentan las ciudades en los Estados Unidos
son muy diferentes incluso dentro de cada Estado. Como dijimos, depen-
diendo de la trayectoria histórica seguida por la ciudad ésta contará con
más o menos capacidad de autogobierno al igual que será diferente el po-
der conferido a la figura del alcalde. A continuación explicaremos los
distintos tipos de alcaldes que pueden existir en las ciudades estadouni-
denses y, por ende, los tipos de ayuntamientos y las funciones de los dife-
rentes órganos de la ciudad a tenor de los poderes depositados en la figura
de ese alcalde. Podemos destacar las siguientes clases de formas de go-
bierno: Town Meeting (reuniones del pueblo), City Commission (comi-
sión de la ciudad), Mayor-council (Alcalde con Consejo) y council-ma-
nager (consejo-director).
Town Meeting: es la forma utilizada en los pueblos pequeños, espe-
cialmente en Nueva Inglaterra y podemos decir que se encuentra en deca-
dencia 82. En las zonas en las que sigue utilizándose se caracteriza por ser
una de las formas más puras de democracia participativa directa83.
El órgano de gobierno más importante lo componen las reuniones de
todos los adultos residentes que se reúnen al menos una vez al año para
decidir asuntos como los impuestos a cobrar, los materiales y bienes que
se deben adquirir, el funcionamiento del servicio que prestan policías y
bomberos... etc. Las reuniones se presiden por un moderador que se ha
elegido previamente y las decisiones se toman a mano alzada o a viva
voz. Si el municipio tiene mayor número de habitantes se elige a una per-
sona que representará a la comunidad de propietarios de cada edificio en
las reuniones. El resto de los ciudadanos podrá asistir con derecho a ser
escuchados pero sin voto. El trabajo diario es realizado por un grupo de
personas elegidas en la reunión anual
(selectmen).
Algunas veces se elige
a una de esas personas a las que se dota de una autoridad ejecutiva algo
mayor (first
selectmen).
Se elige también a una persona que hará las fun-
82
Vid.
William
G.
COLMAN,
State
and
Local Government
and
Public-Private Partnerships,
Con-
necticut,
1989.
83
Vid. John
A.
FAIRLIE
y
Charles
M.
KEMEIER,
Gobierno
de los
Condados
y
Administración, capítu-
lo
XX,
Nueva York, 1930; John
F.
SLY,
El
gobierno
en
los pueblos
de
Massachusetts, Harvard
Uni-
versity Press, Harvard,
1930.
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REAL-1999, núm. 280-281. SÁNCHEZ SÁNCHEZ, ZULIMA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS...
REAL-1999, núm. 280-281. SÁNCHEZ SÁNCHEZ, ZULIMA. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS...

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
ciones de administrador que recibirá un salario adecuado a tal condición
dado que los demás cargos no son remunerados.
City Commission: apareció en 1901 a consecuencia de una catástrofe
natural (unas inundaciones tras un huracán) y su eficiencia hizo que con-
tinuase en esa zona y se extendiese a otros lugares 84. Esta forma de Co-
misión se caracteriza por contar con un número escaso de miembros (de 3
a 9) que reciben el nombre de comissioners. Éstos son elegidos por toda
la ciudad y pueden o no pertenecer a un partido político. Sus funciones
son legislativas y ejecutivas ya que se encargan de promulgar ordenanzas
y de la dirección de las medidas políticas a aplicar en la ciudad en función
de las necesidades y exigencias del electorado.
Uno de los miembros de la Comisión actúa como alcalde pero sus po-
deres adicionales son muy limitados. Preside las reuniones de la Comi-
sión y acude a actos públicos como representante de la ciudad. En algu-
nos casos tiene derecho de veto y capacidad para realizar algunos nom-
bramientos. Cada uno de los miembros que compone la Comisión preside
uno de los departamentos: incendios y policía, aguas, trabajos públicos y
finanzas. El número de departamentos que se crean depende siempre del
número de miembros que compongan la Comisión.
Esta forma de gobierno se utiliza sobre todo en ciudades pequeñas. La
concentración de poderes en cada una de las comisiones hace sencillo descu-
brir a los responsables de funcionamientos defectuosos. La falta de coordina-
ción hace que se pierda la visión de la ciudad como un conjunto, como sobre
todo a la hora de dictar los presupuestos que se hacen para cada comisión, lo
cual produce auténticas batallas por intentar conseguir una mayor financia-
ción. No estaría mal recordar aquí la frase acuñada por la Liga Nacional Mu-
nicipal «desde el punto de vista de la financiación la forma de Comisión es
como el motor de un coche que tiene acelerador pero no tiene frenos»85.
Esta forma de organización entró en declive a partir de los ochenta.
84
Vid. David L.
MARTÍN,
Runninga City Hall Municipal Administration
in
America, Alabama, 1990,
p.
67.
El
plan que
le
dio origen se conoce con
el
nombre de Plan Galveston por
el
nombre de
la
ciudad
del Estado de Texas que lo utilizó por vez primera. En aquella época la ciudad era pequeña
y
sufrió unas
inundaciones que provocaron una tremenda crisis
ya
que
el
alcalde
no
fue capaz de controlar
la
situa-
ción. Un acto del legislativo creó una comisión de cinco miembros (los cinco que formaban
el
consejo
de la ciudad). Tras abolir la separación de poderes se invistió
a
la comisión con toda la autoridad legisla-
tiva
y
administrativa. Uno de los miembros de la comisión tendría la categoría de presidente-alcalde.
Su
posición era
la
de mero presidente de la comisión
y
no gozaba de ninguna prerrogativa adicional. El res-
to
de
los miembros
de la
comisión estaban
a la
cabeza de
un
departamento administrativo.
85
Cfr.
LIGA NACIONAL MUNICIPAL,
Clases
de
gobierno municipal: su funcionamiento, Nueva York,
1939,
p. 8.
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REALA 280-281 (MAYO-DICIEMBRE, 1999)
Mayour-council:
esta forma de gobierno local es utilizada en más de la
mitad de los municipios de los EE.UU. tanto en ciudades pequeñas como
grandes e incluso en los pueblos. Se caracteriza por separar el poder le-
gislativo: del que se encarga el consejo de la ciudad, del ejecutivo que re-
cae en el Alcalde.
Los alcaldes se eligen directamente por el pueblo, y en su mayoría dis-
frutan del derecho de veto en la toma de decisiones.
En cuanto a los miembros del consejo, éstos pueden ser elegidos utili-
zando el sistema de distritos electorales o en su conjunto tomando como
circunscripción electoral la ciudad.
Algunas de las actividades de la ciudad se administran mediante enti-
dades que no están conectadas ni con el alcalde ni con el consejo. Su uso
es más frecuente cuanto mayor sea la población de la ciudad. Nos referi-
mos a las comisiones de agua, bibliotecas, plataformas para la vivienda,
autoridades encargadas de los aeropuertos... Los miembros y directores
de estos entes «separados» disponen de diferentes grados de independen-
cia en cuanto a la política de actuación y la fiscal.
La diferencia más importante entre esta forma de gobierno local se
suele realizar en función del poder que el alcalde ostenta en los munici-
pios,
uno se conoce como: Alcalde débil (weak mayor) y el otro como
Alcalde fuerte (strong mayor). La diferencia entre uno y otro viene dada
en la capacidad que el alcalde tiene a la hora de elegir al resto de los offi-
cers encargados de la dirección de los diferentes departamentos dentro
del Ayuntamiento.
Council-manager:
es utilizado por casi la mitad de las ciudades de los
EE.UU. y es especialmente popular en las ciudades medianas (con pobla-
ción entre 10.000 y 250.000 habitantes) y las comunidades de clase me-
dia. Apareció a principios de siglo y es el reflejo de la mentalidad de los
hombres de negocios que se encargaban de dirigir a las ciudades.
Los ciudadanos eligen a un conjunto de 5 ó 7 directores (City Council),
que definirán la dirección política de la ciudad y que eligen, luego, a un
conjunto de profesionales que se encargarán de las diferentes áreas de ser-
vicios que presta el ayuntamiento. Entre ellos nombran mediante votación
a uno de los miembros para realizar las funciones de alcalde que serán sim-
plemente honoríficas, y se otorgarán, generalmente, al miembro más anti-
guo o al que mayor número de votos haya conseguido.
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LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Las estructuras que anteriormente se describen son las formas «puras»
de organización de las ciudades, pero cada una de ellas está sujeta a cam-
bios en cada uno de los Estados atendiendo a las Constituciones de éstos
y a los deseos de los propios municipios. Cada una de las formas de go-
bierno que podemos encontrar en los EE.UU. es el resultado de la tradi-
ción histórica del lugar, el pasado político, las protestas, participación y
necesidades de los vecinos e incluso de los gustos personales de todos
aquellos que ocuparon un cargo en el Ayuntamiento.
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