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O planejamento e o financiamento
do desenvolvimento regional na
Amazônia
The planning and financing of regional
development in Amazon
Rodrigo Portuga1l, Sudam, rodrigo.portugal88@gmail.com
Simone Affonso da Silva2, USP,
simone.affonso.silva@gmail.com
1 Possui graduação (2012) e mestrado (2014) em Economia pela UFPA. Foi economista do Basa (2012-2014) e Pesquisador
Assistente III no IPEA (2014-2016). Atuamente é economista na Sudam. Pesquisa temas relativos ao desenvolvimento
regional, federalismo e finanças públicas subnacionais.
2 possui graduação (2009) e mestrado (2014) em Geografia pela USP. Atualmente é doutoranda no Programa de Pós-
Graduação em Geografia Humana nesta mesma universidade. Pesquisa temas relativos à teoria da região e regionalização,
planejamento regional brasileiro e regionalização do espaço brasileiro.
SESSÃO TEMÁTICA 2: ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTÃO DO TERRITÓRIO EM SUAS MÚLTIPLAS ESCALAS
DESENVOLVIMENTO, CRISE E RESISTÊNCIA: QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL?
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RESUMO
O planejamento regional voltado à Amazônia depara-se com processos de ocupação
socioeconômica e de produção do espaço regional marcados por intensos conflitos e contradições
em múltiplas esferas da vida social, que dizem respeito ao próprio projeto de desenvolvimento do
país ou mesmo à sua inexistência. Assim, é importante analisar tanto o conteúdo das políticas
regionais como a aplicação de seus recursos financeiros e fiscais. Destarte, o objetivo deste texto é
examinar a aderência entre: i) o diagnóstico da questão regional e os respectivos objetivos e
diretrizes voltadas ao desenvolvimento regional defendidos pela Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR) e pelo Plano Amazônia Sustentável (PAS), referentes à
Amazônia Legal, e ii) a aplicação de recursos financeiros e fiscais pelos instrumentos associados a
tais políticas, especialmente do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), do Fundo
de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), dos Incentivos Fiscais e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). As informações apresentadas neste artigo nos
permitem concluir que, mesmo quando bem concebidas e desenhadas, as políticas regionais não
são necessariamente implementadas segundo os seus objetivos e diretrizes estratégicas, havendo
significativa falta de aderência destas em relação à aplicação de recursos financeiros e fiscais a elas
associados. No caso da PNDR e do PAS, há uma clara primazia da dimensão econômica em
detrimento das dimensões social e ambiental na gestão de seus recursos financeiros e fiscais, o
que é verificado pelo direcionamento às empresas privadas de grande porte, o que se contrapõe
às diretrizes preconizadas pelas próprias políticas.
Palavras Chave: Planejamento Regional; Amazônia; Financiamento Regional; Incentivos Fiscais.
ABSTRACT
The regional planning for the Amazon involves processes of socioeconomic occupation and
production of regional space marked by intense conflicts and contradictions in multiple spheres of
social life, which concern the country's own development project or even its lack of existence.
Therefore, is important to analyze both situations: the content of regional policies and the
application of their financial and fiscal resources. The objective of this text is to examine the
adherence between: i) the diagnosis of the regional question and the respective objectives and
guidelines for regional development advocated by the National Policy for Regional Development
(PNDR) and the Sustainable Amazon Plan (PAS) (ii) the application of financial and fiscal resources
by the instruments associated with such policies, especially the Constitutional Financing Fund of
the North (FNO), the Amazon Development Fund (FDA), the Tax Incentives and the National Bank
of Economic and Social Development (BNDES). The informations presented in this article allows us
to conclude that, even when well constructed and designed, regional policies are not necessarily
implemented according to their strategic objectives and guidelines, and there is a significant lack
of adherence to these policies in relation to the application of their financial and fiscal resources.
In the case of the PNDR and the PAS, there is a clear primacy of the economic instead social and
environmental dimensions in the management of financial and fiscal resources, which is showed
by targeting in large private companies, which is contrary to the guidelines policies.
Keywords: Regional Planning; Amazon; Regional Financing; Tax Incentives.
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INTRODUÇÃO
O objetivo do texto é examinar as relações entre o planejamento regional e a aplicação de
recursos financeiros voltados ao desenvolvimento regional na Amazônia. No âmbito do
planejamento, são analisadas a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Plano
Amazônia Sustentável (PAS), e no âmbito do financiamento são examinadas as aplicações de
recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), do Fundo de
Desenvolvimento da Amazônia (FDA), dos Incentivos Fiscais, do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de Convênios envolvendo entes públicos e das
receitas dos Estados e Municípios pertencentes à região amazônica.
Ressaltamos que as políticas públicas e seus instrumentos tendem a valorizar ou revalorizar as
porções do espaço de maior interesse aos atores hegemônicos nacionais e internacionais. Dessa
forma, a análise crítica do conteúdo das políticas públicas e dos instrumentos relacionados à sua
implementação é fundamental para problematizarmos a questão do desenvolvimento regional.
As políticas regionais na Amazônia são realizadas desde os anos 1940 (TRINDADE, 2014), atingindo
seu ápice nas décadas de 1960 e 1970 e entrando em declínio a partir da década de 1980 com a
crise do Estado brasileiro. Isso desestruturou órgãos de desenvolvimento, como a
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia e o Banco da Amazônia S.A. Entretanto, a
partir da década de 2000, verifica-se um esforço de retomada das políticas de desenvolvimento
regional, sendo um marco das tentativas de reformulação do planejamento regional a PNDR.
As principais alterações da PNDR em relação ao passado são: sua abrangência nacional,
superando-se a abordagem de cada macrorregião de forma isolada; a criação de uma tipologia de
regiões (alta renda, dinâmica, estagnada e baixa renda); a adoção da escala mesorregional, a partir
da adoção das Mesorregiões Diferenciadas e da criação de Regiões-Programa Especiais; e, a
Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional (SILVA, 2014).
Segundo Silva (2015) a PNDR buscou superar os modelos tradicionais de planejamento regional,
marcados por estruturas top-down e calcados nos grandes investimentos apoiados por incentivos
fiscais e gerenciados pelas superintendências regionais, destacando-se como um dos avanços
teórico-metodológicos mais significativos a adoção de uma abordagem multiescalar.
Entretanto, segundo Alves e Rocha Neto (2014) a PNDR foi instituída em 2007 sem a devida
maturação e com o caráter de política de governo – um decreto presidencial – e não com o caráter
de política de Estado – uma lei, por exemplo. Desta forma, a PNDR foi insuficiente para promover
as transformações necessárias no quadro regional brasileiro. Face à fragilidade institucional à
execução de suas políticas, o Ministério da Integração Nacional (MI) realizou a Conferência
Nacional de Desenvolvimento Regional em 2012, visando obter subsídios à reformulação da PNDR
para encaminhar ao Congresso Nacional um projeto de lei que conferisse à política um status mais
elevado no arcabouço jurídico brasileiro.
No contexto da PNDR I3, alguns planos regionais foram criados para nortear a ação governamental
na Amazônia, destacando-se o Plano Amazônia Sustentável (PAS), de caráter estratégico.
3 É recorrente o uso da expressão PNDR I para se referir ao Decreto nº 6.047/2007, com vigência entre 2008 e 2011, e a
expressão PNDR II para se referir ao Projeto de Lei nº 375/2015, atualmente em tramitação no Congresso Nacional.
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Diante do exposto, a seguir serão apresentados os objetivos e desafios elencados pela PNDR I e o
diagnóstico, os objetivos e as diretrizes estratégicas exibidos no PAS. Posteriormente, serão
apresentadas informações sobre o financiamento do desenvolvimento regional na Amazônia,
momento no qual será problematizada a relação entre o planejamento regional e a aplicação de
recursos financeiros voltados ao desenvolvimento regional na Amazônia.
POLÍTICA REGIONAL NA AMAZÔNIA LEGAL: A PNDR E O PAS
Partindo do pressuposto de que as desigualdades regionais é um dos aspectos mais marcantes da
sociedade brasileira, a PNDR foi instituída pelo Decreto n° 6.047/2007 com dois objetivos
principais: a redução das desigualdades de nível de vida entre as regiões e a promoção da
equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, cabendo-lhe orientar os programas e
ações federais no território nacional (BRASIL, [23 fev.] 2007).
Dentre os aspectos apresentados em seu diagnóstico sobre a questão regional brasileira, a PNDR I
(BRASIL/MI, [2006 ou 2007]) menciona a persistência de um padrão macrorregional de expressivas
diferenciações socioeconômicas e a coexistência de sub-regiões dinâmicas, competitivas, com
elevados rendimentos relativos médios, e sub-regiões com precárias condições de vida e traços de
estagnação em todas as macrorregiões do país. Ademais, as desigualdades regionais são
consideradas como entraves ao processo de desenvolvimento nacional, sendo que sua redução
passaria pela valorização da diversidade regional do país, ou seja, pela exploração consistente dos
potenciais endógenos de desenvolvimento das regiões do país, abandonando-se, portanto, a
tradicional visão que advogava certa homogeneização técnico-produtiva do território nacional.
Por conseguinte, a política elenca como estratégias para alcançar os seus objetivos o estímulo a
processos e oportunidades em múltiplas escalas espaciais e a articulação das políticas públicas e
seus respectivos instrumentos financeiros em torno dos recortes espaciais prioritários por ela
definidos. Assim, na escala microrregional são elegíveis as sub-regiões dinâmicas, estagnadas ou
de baixa renda, segundo tipologia4 criada pela PNDR, excetuando-se como sub-região prioritária
aquelas classificadas como alta renda; na escala mesorregional foram consideradas as
Mesorregiões Diferenciadas e as Regiões Programa-Especiais; na escala macrorregional foram
abarcadas nas áreas de atuação da Sudene, da Sudam e da Sudeco; por fim, como áreas especiais
incluem-se o Semiárido, a Faixa de Fronteira e as Regiões Integradas de Desenvolvimento (Rides).
O Governo Federal seria o responsável por conferir coerência e efetividade à PNDR, apresentada
como uma política de caráter nacional. Assim, no tocante à região amazônica, a Sudam foi recriada
em 2007 para assumir um papel fundamental no processo de elaboração e implementação de
políticas, programas e ações e de recursos financeiros e fiscais, especialmente por meio do Fundo
Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA)
e os Incentivos Fiscais (IF) (BRASIL/MI, [2006 ou 2007]).
4 As Microrregiões Geográficas do IBGE, com exceção dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará e Roraima, onde se
manteve a escala municipal como recorte espacial de análise, foram classificadas segundo o cruzamento de duas variáveis:
rendimento domiciliar médio por habitante (dados dos Censos Demográficos de 1991 e 1990) e taxa geométrica de
variação do PIB por habitante (dados do IBGE nos triênios de 1990-1993 e 1999-2002). As respectivas microrregiões e
municípios foram classificados em quatro tipos: i) alta renda: alto rendimento domiciliar por habitante, independente do
dinamismo; ii) dinâmicas: rendimentos médios e baixos mas dinâmica econômica significativa; iii) estagnadas: rendimento
domiciliar médio mas com baixo crescimento econômico; iv) baixa renda: baixo rendimento domiciliar e baixo dinamismo.
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A lógica de atuação da PNDR por meio de seus instrumentos compreende a concessão de
empréstimos subsidiados (FDA e FNO) e incentivos fiscais (IF) ao setor privado para que eles
implantem projetos na região que elevem investimentos privados e assim fortaleçam a atividade
produtiva, com geração de emprego e renda e posterior desenvolvimento econômico e social da
região. Os Arranjos Produtivos Locais (APLs) também estão dentro dessa lógica, porém financiados
por recursos do Orçamento Geral da União (OGU). A figura abaixo mostra bem essa relação.
Figura 1 – Lógica de atuação da PNDR na Amazônia
Fonte: Sudam (2016, p.24).
Por sua vez, o Plano Amazônia Sustentável (PAS), publicado em 2008, foi elaborado pelo Ministério
do Meio Ambiente e pelo Ministério da Integração Nacional, com a colaboração de Berta Becker e
de Cláudio Egler. Sua área de abrangência é a totalidade dos estados do Acre, Amapá, Amazonas,
Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e Maranhão5.
O PAS (BRASIL/MI/MMA, 2008) anuncia sua consonância com as diretrizes da PNDR, segundo
cinco linhas temáticas: a) gestão ambiental e ordenamento territorial; b) inclusão social e
cidadania; c) produção sustentável, com competitividade e inovação; d) infraestrutura; e) novo
padrão de financiamento.
O diagnóstico apresentado pelo PAS (BRASIL/MI/MMA, 2008) aponta que na região amazônica os
modelos de ocupação territorial e as formas de apropriação dos recursos naturais têm sido
concentradores da riqueza e socialmente excludentes, ocasionando conflitos pelo acesso à terra e
aos recursos minerais, madeireiros e pesqueiros, entre outros. Destacou-se a significativa
migração inter e intrarregional relacionada à expansão da fronteira agrícola, concentrada em polos
de atração que recebem rapidamente grandes contingentes populacionais, criando demandas por
investimentos públicos em tais localidades. A rede de cidades é rarefeita na região, havendo
grandes diferenças entre os grandes centros urbanos regionais (Belém, Manaus, São Luís e Cuiabá)
5 A Amazônia Legal, área de atuação da Sudam, compreende a totalidade dos estados supracitados, com exceção do estado
do Maranhão, que é abrangido apenas na porção oeste do meridiano de 44o.
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e as demais capitais e centros regionais, que também se diferem bastante das centenas de
pequenas sedes municipais e vilas urbanas. Há grande diversidade étnica, social e cultural,
destacando-se a presença de população indígena, que, embora estejam num processo de
recuperação demográfica, ainda vivenciam situações de instabilidade decorrentes de traumas de
contato, desagregação cultural e ameaça ou perda da integridade territorial. De forma geral, os
indicadores sociais situam-se quase sempre abaixo da média nacional. Ademais, devido às suas
peculiaridades a infraestrutura existente ainda é limitada para alavancar o desenvolvimento
regional. Os grandes projetos de infraestrutura tem sido o principal vetor de transformação do
espaço e da dinâmica social na Amazônia ao longo das últimas décadas, sem, no entanto, terem
sido avaliados adequadamente quanto aos seus custos e benefícios. Ora são defendidos como
condição essencial ao desenvolvimento e à integração da região ao país, ora são criticados como
vetor de devastação ambiental, conflitos sociais e fragmentação territorial.
Destarte, é proclamado pelo PAS um ambicioso e amplo objetivo geral:
Implementar um novo modelo de desenvolvimento na Amazônia brasileira,
pautado na valorização das potencialidades de seu enorme patrimônio natural
e sociocultural, voltado para a geração de emprego e renda, a redução das
desigualdades sociais, a viabilização de atividades econômicas dinâmicas e
inovadoras, com inserção em mercados regionais, nacionais e internacionais, e
o uso sustentável dos recursos naturais com a manutenção do equilíbrio
ecológico (BRASIL/MI/MMA, 2008, p. 57).
Como objetivos específicos, o PAS anuncia: a) promover o ordenamento territorial e a gestão
ambiental; b) fomentar atividades de uso sustentável com inovação tecnológica, agregação de
valor e valorização da biodiversidade; c) subsidiar obras de infraestrutura nos setores de energia,
transportes, comunicações; d) fortalecer a inclusão social e a cidadania; e) embasar a construção
de um novo modelo de financiamento na Amazônia.
No tocante ao modelo de financiamento, o plano pretende não se restringir à dimensão
econômica (geração de emprego e renda), mas abranger a redução das desigualdades sociais e
regionais e o uso sustentável dos recursos naturais.
No que compete às diretrizes estratégicas, o PAS propõe: o desenvolvimento sustentável; a
ampliação da presença do Estado na região, inclusive por meio da atuação da Sudam; a
coordenação de políticas em torno do ordenamento territorial e do planejamento regional,
destacando-se respectivamente como instrumentos o zoneamento ecológico-econômico e os
planos de desenvolvimento mesorregionais; a coordenação da implementação de recursos
financeiros públicos a partir da lógica regional (BRASIL/MI/MMA, 2008).
Cabe ressaltar que o PAS apresenta uma abordagem diferenciada em relação aos demais planos
regionais elaborados no âmbito da PNDR I, uma vez que a dimensão econômica é relativizada pelo
destaque conferido às dimensões social e ambiental. O plano considera que embora uma atividade
econômica apresente alto crescimento econômico ou importante participação no PIB regional, ou
demonstre grande potencial num desses quesitos, sua capacidade de gerar desenvolvimento
social, bem como impactos ambientais negativos também devem ser considerados no processo de
planejamento (BRASIL/MI/MMA, 2008). Segundo o documento,
reconhece-se, por exemplo, a importância do crescimento dos investimentos e
do PIB regional para qualquer estratégia de desenvolvimento, mas considera-
se necessário extrapolar esta dimensão, uma vez que diferentes composições
de produto e de investimento podem gerar estruturas distintas de distribuição
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de renda, sustentabilidade política e social, geração de emprego e resposta às
necessidades da maioria da população.
[...] Sabe-se, porém, que o livre funcionamento das forças de mercado não
apenas é incapaz de reverter tal tendência, como inclusive a agrava.
Entende-se que cabe essencialmente ao Estado induzir o crescimento
econômico das regiões menos dinâmicas, em geral por meio de fomento às
atividades econômicas motrizes. Tais políticas, contudo, não previam
mecanismos para evitar efeitos perversos como a concentração de renda, o
agravamento da exclusão social e um padrão de crescimento econômico
predatório de suas próprias bases naturais (Ibid., p.80, grifo nosso).
O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA AMAZÔNIA
Para financiar políticas tão amplas em objetivos e estratégias como o PAS e a PNDR foram
relacionadas a essas políticas alguns instrumentos de ação.
O Decreto nº 6.047/2007 dota a PNDR de instrumentos financeiros e fiscais, no que vale salientar
aqueles para a Amazônia: a) Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); b) Fundo de
Desenvolvimento da Amazônia (FDA); e c) Incentivos Fiscais. O decreto cita outras fontes, mas
essas são menos específicas, como o Orçamento Geral da União, outros fundos que o governo
possa criar ou recursos de agentes financeiros oficiais. Como os três primeiros têm nomes,
dotações e legislações específicas, são denominados neste trabalho de instrumentos “explícitos”.
Os dois últimos ficam a cargo da Sudam e o primeiro do Banco da Amazônia, que o gerencia com
algumas competências da Sudam.
Cabe ressaltar que esses instrumentos não foram criados para a PNDR. Eles são resquícios de
políticas regionais passadas. Por exemplo, os incentivos fiscais foram criados em 1963, os fundos
constitucionais em 1989 e o FDA em 2001 como sucessor do Fundo de Investimentos da Amazônia
(FINAM), em operação desde os anos 1970.
Por sua vez, o PAS admite como instrumentos financeiros uma série de rearranjos tributários,
modificações em royalties, parcerias público-privadas, articulações entre investimentos dos
estados, empréstimos de organismos bilaterais, FNO, FDA e BNDES. Enfim, diversas possibilidades
de financiamento, que bem pensados e articulados trariam recursos para os objetivos do plano.
O que se percebe é que os objetivos e estratégias do PAS (BRASIL, 2007) e da PNDR são
multidimensionais por considerar problemas sociais, ambientais e econômicos (BRANDÃO, 2014).
Entretanto, os instrumentos de ação, e aqui consideramos os explícitos da PNDR, tem ênfase na
dimensão econômica (geração de emprego, renda, competitividade) por serem direcionados a
empreendimentos privados e pouco articulados com dimensões sociais (saúde, educação e
saneamento) e ambientais (zoneamento ecológico-econômico, unidades de conservação, entre
outros).
Para isso, a aplicação dos recursos deve ser alinhada com fontes de financiamento “implícitas” de
outras instituições, atuando de forma transversal, mesmo que as instituições não estejam
diretamente ligadas à PNDR, como é o caso dos gastos do BNDES e dos investimentos dos estados
e municípios. O Gráfico 1 exibe alguns desses financiamentos no período de 2011 a 2015.
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Gráfico 1- Valor dos desembolsos na Amazônia Legal 2011-2015 (R$ bilhões).
Fonte: Elaboração dos autores com base em RFB (2016), BRASIL/CGU (2016),
BASA (2016), Sudam (2016b), BNDES (2016) e STN (2016b).
No total entre 2011 e 2015 foram desembolsados R$ 199,4 bilhões na Amazônia Legal entre
instrumentos explícitos e implícitos. Na tonalidade verde estão os instrumentos explícitos que
somaram R$ 33,3 bilhões, algo em torno de 16% do total. Na tonalidade azul estão os implícitos.
Mais da metade dos desembolsos totais foram do BNDES (R$ 106 bilhões), enquanto os convênios
e os investimentos de estados e municípios totalizaram R$ 59,5 bilhões.
FNO
No tocante aos instrumentos explícitos, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO)
é o instrumento com maior capilaridade, abrangendo setores em todos os municípios da região.
Ele é gerenciado pelo Banco da Amazônia S.A. com algumas competências da Sudam e, segundo os
relatórios de atividades do FNO no período de 2011 a 2015, foram desembolsados quase R$ 20
bilhões, em uma crescente que culminou em R$ 6,5 bilhões em 2015 (BASA, 2016). Segundo o
relatório de atividades de 2014, neste ano o FNO se dividiu em vários programas: FNO-Pronaf,
Amazônia Sustentável, Redução da Emissão de Gases de Efeito Estufa na Agricultura (FNO-ABC),
FNO-Biodiversidade e Micro e Pequena Empresa/Empresário Individual (MPE/EI) (BASA, 2015).
No setor rural, destaca-se o FNO-Pronaf, que abrange 12 linhas. Em 2014, o número de
contratações foi de 30.330, somando R$ 695 milhões, com destaque para a linha Mais Alimentos
no Pará e Rondônia. Nota-se que a agropecuária é a maior demandante de recursos (R$ 1,7
bilhão) alocados no Programa Amazônia Sustentável, o maior de todos, principalmente em
Tocantins, Rondônia e Pará. Fato similar ocorre no FNO-ABC que contratou R$ 611 milhões, do
2 3 4 5 7
3 2 2 2 2
0 2 0 0 0
17
21 24 25 20
2
2
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2011 2012 2013 2014 2015
Bilhões de R$
FNO Incentivos Fiscais FDA
BNDES Convênios Investimento Estados
Investimento Municípios
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qual metade foi para o Tocantins, mesmo que o maior número de operações seja no Pará (8.734).
No setor rural 75% das contratações do FNO estão entre R$ 1 mil e R$ 35 mil, reflexo do crédito
aos grupos do Pronaf, no entanto, no que se refere aos valores contratados, aqueles entre R$ 200
mil e R$10 milhões concentram 55% dos valores, o que reflete o setor agropecuário do Pará,
Rondônia e Tocantins.
No setor não rural, comércio e serviços (R$ 1,01 bilhão) e indústria (R$ 1,07 bilhão) são os maiores
contratantes no Amazônia Sustentável, principalmente no Amazonas e Pará. Vale ressaltar que das
44 contratações acima de R$ 10 milhões, 20 estão no munícipio de Manaus. Para os micro e
pequenos empreendedores, o MPE/EI apresenta valores similares ao FNO-Pronaf, R$ 600 milhões,
mas o número de operações é bem menor, totalizando 1.795. O comércio e serviços são
relevantes nessa linha (R$ 414 milhões), porém ainda existe dificuldades para contratações ao
empreendedor individual (R$ 6 milhões) (BASA, 2015).
O número de contratações no setor não rural chega a mais de 5 mil, pulverizado entre faixas de R$
1 mil e R$ 1 milhão (93%), principalmente no comércio e serviços, o que compõe 33,4% dos
valores contratados. No entanto, existem 44 contratações acima de R$ 10 milhões que
correspondem a 51,5% dos valores totais contratados naquele ano o que caracteriza um maior
volume para maiores empreendimentos, como a indústria (BASA, 2015, p.87-88).
Os outros programas mostram ainda pequena participação. O FNO-Biodiversidade, que apoia
práticas de manejo e recuperação de áreas degradadas realizou 66 operações disponibilizando R$
140 milhões em 2014. Característica similar ocorre em programas como ciência e tecnologia,
cultura, infraestrutura e pesca e aquicultura, áreas com pouca demanda.
Na área rural, as grandes áreas agrícolas do arco do povoamento adensado são as que mais obtêm
empréstimos concedidos. O grande produtor rural no Pará, Rondônia e Tocantins tem grandes
valores contratados6. As indústrias implantadas no Polo de Manaus também tem grande parcela
nesses recursos, além do comércio e serviços em toda a Amazônia. Macedo, Pires e Sampaio
(2015) mostram que os fundos constitucionais são direcionados pela demanda, o que não deixa de
ser fato, porém também é possível notar que em parte eles são direcionados pela oferta, ou seja,
por políticas públicas além da PNDR.
Os dados exibem a demanda do FNO. Pela oferta, os grupos do Pronaf tem um elevado número de
contratações, o que é um dos vestígios da política pública que tenta incentivar os pequenos
produtores. Entretanto, a influência é de uma política alheia à PNDR, a de apoio à agricultura
familiar executada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), extinto em 2016.
Se por um lado, cada vez mais os recursos dos fundos constitucionais são guiados pela demanda
da economia local, por outro a PNDR e o PAS pouco influenciam a tomada dos recursos, que são
mais sujeitas a outras linhas de ações do governo, como a agricultura familiar.
No âmbito urbano, o volume de contratações é menor e concentrado em alguns setores, como a
indústria em Manaus e no comércio e serviços, relevantes em boa parte das cidades da Amazônia,
embora os dois últimos tenham pouco efeito multiplicador.
6 Isso porque o Mato Grosso que tem uma grande parcela do agronegócio não faz parte do norte do Brasil, pois
provavelmente contrataria a maior parte dos recursos.
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Essa relação de direcionamento do FNO ao setor produtivo rural e à indústria pode formar uma
rede de cidades policêntricas, como em Manaus ou em cidades da fronteira agrícola, a exemplo de
Vilhena ou Paragominas, podendo haver o espraiamento de benefícios para cidades do entorno ou
a formação de uma rede de complementação de produtos e serviços na região. Porém, deixa a
mercê cidades que sobrevivem do comércio e serviços, como Tefé e outras da Amazônia Central e
Ocidental, aumentando a divergência entre elas. Da mesma maneira, o pequeno empreendedor
que age em atividades fora do comércio e serviços, principalmente nas grandes áreas urbanas
amazônicas ainda não é tão incentivado, mas pode ser um agente impulsionador da inovação para
resolver problemas da região.
Dessa forma, descobrir como direcionar as contratações de forma rentável para cidades com
acesso mais restrito, aumentando escala e mantendo o uso sustentável dos recursos naturais, da
mesma forma que para o pequeno empresário urbano, com grande capacidade inovadora, é o
desafio da PNDR ao utilizar o FNO como instrumento.
FDA
O Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) é destinado para grandes investimentos em
infraestrutura, assim como foi o Fundo de Investimentos da Amazônia (FINAM) no passado.
Segundo os relatórios de gestão do FDA, de 2011 a 2015 foram desembolsados R$ 2,5 bilhões
(SUDAM, 2016b), o menor valor entre todos os instrumentos analisados, mesmo que no período
tenham sido orçados R$ 6.781 bilhões, segundo os mesmos relatórios. A razão para isso são as
dificuldades na sua aplicação. Seus recursos são provenientes majoritariamente de dotações do
Orçamento Geral da União (OGU) (Decreto nº 7.839/2012) e financiavam principalmente
investimentos no setor de energia elétrica até 2012, como linhões, hidrelétricas, termelétricas e
pequenas centrais elétricas (PCH), uma das linhas de ação do Governo Federal. Portugal, Silva e
Mourão (2015) mostram que a dotação orçamentária para o FDA se encontra no mesmo nível
desde 2012, quando houve uma mudança na legislação para dar maior autonomia ao fundo. No
entanto, a lei n° 12.712/2012 alterou a assunção do risco para o agente operador, o que gerou
diminuição do nível de aprovação de pleitos e acaba não sendo interessante aos bancos operarem
o fundo, que possuem produtos similares.
Com isso, o FDA se torna concorrente às linhas de crédito dos bancos operadores, em especial do
FNO. As grandes empresas, que seriam os demandantes do FDA, captam o fundo constitucional,
por esse operar ininterruptamente desde 1989 e ser operado pelo Banco da Amazônia S.A., que
não sofreu extinção como a Sudam, o que dá a ele uma maior solidez.
A legislação do FDA admite que os beneficiários podem acessar o crédito desde que tenham 20%
de recursos próprios no valor do projeto, não importando o valor de seu faturamento, enquanto
no FNO as empresas com faturamento acima de R$ 90 milhões podem financiar entre 90% e 70%
do projeto. Em outras palavras, o FDA não delimita seu espaço na grande empresa, pois não
estipula um faturamento mínimo, e o FNO pode abrangê-las, num processo de encolhimento do
primeiro. Outro fato foi que na extinção da Sudam nos anos 2000 e a posterior mudança do FINAM
para o FDA fez com que as grandes empresas demandantes do primeiro migrassem para outras
fontes de financiamento, como FNO e o BNDES.
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INCENTIVOS FISCAIS
O terceiro instrumento explícito da PNDR são os Incentivos Fiscais, entendidos como gastos
tributários, segundo nomenclatura da Receita Federal do Brasil (RFB). Eles são aprovados pela
Sudam e reconhecidos pela Receita Federal do Brasil em setores considerados prioritários para o
desenvolvimento regional (Decreto n° 4.212/2012) em projetos de implantação, diversificação,
ampliação e modernização, na qual a principal modalidade é a redução fixa de 75% do Imposto de
Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ)7.
De 2011 a 2015, as estimativas da RFB calcularam gastos tributários de R$ 10,7 bilhões. Sudam
(2016a) mostrou que no período 2011 a 2014 foram concedidos 878 incentivos fiscais, a maioria
no Amazonas e no Mato Grosso. O estudo mostra que historicamente os incentivos são destinados
para o setor de eletroeletrônica e microeletrônica, característica do Polo Industrial de Manaus
(PIM), no entanto, nos últimos anos a indústria de alimentos e bebidas, que representa os grãos
do Mato Grosso vem aumentando sua participação relativa. Também foram incentivados projetos
de infraestrutura, principalmente no setor energético.
Algo similar ao FNO ocorre nos incentivos. Ele também é guiado pela demanda do setor industrial
do PIM e da indústria alimentícia do Mato Grosso, ao mesmo tempo em que concedeu redução
tributária a empreendimentos energéticos, uma linha de ação do governo brasileiro.
Outro ponto levantado em Sudam (2016a) foi que os pleitos para modernização apresentam
tendência de crescimento quase no mesmo nível da implantação. Isso significa algo positivo, pois
pode estar se iniciando um segundo momento do instrumento, pois cada vez mais, eles são
concedidos para empresas já instaladas e que buscam se modernizar em vez de captação de novos
empreendimentos.
BNDES
Na mesma linha dos instrumentos explícitos, porém nesse caso implícito, o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) financia os setores produtivos privados. Segundo
seu sítio eletrônico (BNDES, 2016) ele desembolsou R$ 106,6 bilhões na Amazônia Legal de 2011 a
20158. Se levado em consideração apenas a região norte foram R$ 63,8 bilhões destinados
majoritariamente para grandes empresas. Este perfil de empréstimos está intimamente
relacionado ao financiamento das obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), como
as Usinas Hidrelétricas (UHE) de Belo Monte no Pará e Girau e Santo Antônio em Rondônia.
Fazendo um comparativo com 2012, último ano em que os desembolsos por setor foram
regionalizados, os gastos com infraestrutura na região norte corresponderam a 63% dos R$ 13
bilhões investidos naquele ano, dos quais os principais estados atendidos são Pará e Rondônia. Se
incluídos o Mato Grosso e o Maranhão, o primeiro é o único em que os desembolsos com
agropecuária ultrapassaram a infraestrutura (BNDES, 2013, p.195).
7 As outras modalidades são: Redução Escalonada do IR e adicionais não restituíveis de 12,5% de 2009 a 2013; Depósitos
para reinvestimento; Depreciação acelerada incentivada para efeito de cálculo do IR; Desconto dos créditos da contribuição
para o PIS/PASEP e da COFINS; Isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM; e Isenção do
IR para fabricantes de máquinas, equipamentos, instrumentos e dispositivos voltados para o programa de inclusão digital.
8 Somou-se os desembolsos na região norte mais Mato Grosso e Maranhão.
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Com base nessas informações nota-se um papel bem claro do BNDES na região: financiar os
grandes projetos de infraestrutura. Por um lado, o BNDES engloba investimentos que o FNO não
tem recursos suficientes para financiar. Por outro lado, o FNO supre sua função de prover crédito
aos pequenos produtores rurais e não rurais, embora contribua suplementarmente nos grandes
investimentos.
Ainda no âmbito do BNDES há o Fundo Amazônia, não para financiar projetos produtivos, mas sim
investimentos não reembolsáveis proveniente de doações internacionais para ações de combate
ao desmatamento e uso sustentável das florestas, podendo financiar 20% de seus recursos em
outros biomas. No sítio eletrônico do fundo, de 2008 a 2015, já foram desembolsados R$ 518
milhões, contemplando 80 projetos direcionados para o terceiro setor, União, estados, municípios,
universidades e organismos internacionais (FUNDO AMAZÔNIA, 2016, p.34-35).
O que se depreende dos instrumentos analisados até o momento – FNO, FDA, incentivos fiscais e
BNDES – é que eles são voltados para o meio empresarial privado, mesmo que este esteja
articulado com grandes obras públicas. Porém, os princípios e objetivos da PNDR necessitam do
financiamento direto para entes públicos que são competentes, segundo a Constituição de 1988,
para garantir um mínimo de capacidades básicas, como o acesso ao saneamento básico, saúde,
educação e infraestrutura urbana, a fim de realizar investimentos e os manter, um fato importante
que não é tão relacionado ao crescimento do PIB, mas tem impacto na qualidade de vida da
população.
CONVÊNIOS
Os desdobramentos da crise fiscal dos anos 1980 e o maior controle sobre as finanças públicas
subnacionais após meados dos anos 1990 (LOPREATO, 2002) criaram uma lacuna no
financiamento aos entes públicos, em geral, e para política regional, em particular. A PNDR não
aprovou recursos9 para financiar consórcios de municípios, prefeituras e estados e no seu lugar
surgem os convênios como importante fonte de financiamento dos entes públicos, que tem como
fonte contratos com os ministérios ou emendas parlamentares.
Na Amazônia, foram assinados 15.252 convênios entre 2011 e 2015, que equivaleram a R$ 12,3
bilhões liberados em convênios com fim de vigência nesse período (BRASIL/CGU, 2016). O
Maranhão teve liberado R$ 2,5 bilhões e Acre, Amazonas, Pará e Tocantins tiveram liberados mais
de R$ 1 bilhão cada e o maior número de convênios esteve no Maranhão (3.058). Pará, Mato
Grosso e Rondônia tiveram mais de 2 mil convênios cada. Na relação convênio/valores, o estado
de Roraima é aquele que recebeu o maior aporte de recursos (R$ 1,6 milhão por convênio).
No total de recursos liberados dos convênios com fim da vigência no período 2011-2015, os
municípios são os mais beneficiados, porém se visto os maiores convênios, os dois maiores
destinos são os estados. O Ministério dos Transportes por meio do Departamento de
Infraestrutura de Transporte liberou recursos de R$ 460 milhões para o governo do Amapá para
construção de uma rodovia entre Ferreira Gomes e Calçoene e R$ 495 milhões para o governo do
Acre para obras na rodovia BR 364 entre Manuel Urbano e Feijó. Ressalta-se que a maioria dos
convênios são oriundos de editais do Governo Federal em programas nacionais, sem perspectiva
regional, causando concorrência entre os entes.
9 Esse tipo de recurso até que está contemplado no projeto de lei n° 375/2015, que dá início à fase II da PNDR, através do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR).
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No âmbito da PNDR, o Ministério da Integração Nacional liberou R$ 1,06 bilhão em 724 convênios.
Um quarto deste valor foi destinado à implantação de um Polo de Fruticultura no Tocantins pela
Secretaria Nacional de Irrigação. As principais atuações são na área da defesa civil e de irrigação.
Por sua vez, a Sudam liberou R$ 36 milhões em 70 convênios com término entre 2011 e 2015, com
a maior parte dos recursos (R$ 16 milhões) liberados para Roraima. Em 2012 foram R$ 14 milhões
liberados ao passo que em 2014 esse número se reduziu para R$ 663 mil, o que mostra a oscilação
desse instrumento implícito. O principal destino são os municípios e a fonte em sua maioria é de
emendas parlamentares, no caso da Sudam.
ESTADOS E MUNICÍPIOS
A análise anterior mostra que os convênios são importantes enquanto instrumento de
financiamento. Os municípios investiram entre 2011 e 2015 R$ 17 bilhões. Percebe-se que os
investimentos realizados pelos municípios tem o mesmo valor dos convênios realizados em escala
municipal em alguns anos, como em 2014. Com isso, pode-se supor que os convênios oriundos dos
Ministérios ou de emendas parlamentares basicamente financiam os investimentos dos
municípios, com algumas exceções em assunções de dívida, recursos próprios ou outras
transferências do Governo Federal. Os dados de BRASIL/CGU (2016) mostram que em 2014, os
municípios amazônicos investiram R$ 3,07 bilhões, enquanto os convênios liberaram R$ 2,5
bilhões para tais entes. Se excluídos Manaus e Parauapebas, que tem grande receita própria e
investiram juntos R$ 600 milhões nesse ano, pode-se dizer que os convênios financiaram os
investimentos dos municípios na Amazônia, pois os valores são próximos (R$ 2,5 bilhões).
Segundo os dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2016b) o investimento dos estados atingiu
R$ 30,1 bilhões e o estado que mais investiu foi o Amazonas seguido pelo Pará. Nos estados, os
convênios são importantes, mas também há grande participação da dívida pública, arrecadação
própria e transferências do Governo Federal como fonte de financiamento. No período, segundo a
Secretaria do Tesouro Nacional (2016a) os estados amazônicos estavam longe dos limites da dívida
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 200%. O maior deles foi o Mato Grosso
em 2012 que atingiu 176%, mas que decaiu para 110% em 2015. O restante dificilmente
ultrapassou 100% na relação Divida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida (DCL/RCL).
A capacidade de investimento de cada um é baixa se visto que eles têm responsabilidades em
investimentos em infraestrutura, que são os mais dispendiosos. O Amazonas, que mais investe,
gastou R$ 6,8 bilhões no período (STN, 2016b). As fontes de financiamento externas são reduzidas
em função da LRF, e os estados se financiam por meio dos bancos públicos federais como Caixa
Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDES. Note-se que o Pará apresenta dificuldades em
tributar sua principal atividade econômica, a mineração devido a Lei Complementar n° 87/1996
que isenta de Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) produtos
primários e semielaborados destinados ao exterior, como é o caso da mineração. E o Acre, Amapá
e Roraima ainda sobrevivem em parte das transferências do Governo Federal (STN, 2016a). Em
outras palavras, a fragilidade econômica dos estados e a atual configuração federativa brasileira
influenciam na sua capacidade de financiar investimentos por conta própria.
À GUISA DE CONCLUSÃO
Conforme afirma Costa (2011), embora a atuação do Estado seja imprescindível para o
desenvolvimento nacional, sobretudo em países continentais como o Brasil, o cenário político e
econômico atual, seja no âmbito nacional ou internacional, tem reduzido a capacidade dos Estados
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de formularem suas estratégias de desenvolvimento ou de defesa, de estabelecerem e operarem
as suas próprias logísticas de controle e gestão, de promoverem o seu ordenamento territorial e
de controlarem, conservarem e explorarem o território segundo seus exclusivos interesses. Um
exemplo cabal para o autor são as mal-sucedidas tentativas de formular e aplicar políticas públicas
integradas para a Amazônia, região que compõe quase metade do território brasileiro.
Costa (2011) assinala que o movimento de diferenciação interna opera em múltiplas escalas
espaciais e possui largo espectro, cujos vetores que o impulsionam são de natureza multidirecional
e, em grande medida, relacionados aos usos divergentes, competitivos e conflituosos dos lugares e
das suas potencialidades intrínsecas.
De certa forma, esse movimento tem sido realizado segundo várias imagens produzidas sobre a
região amazônica ao longo da história recente do país – Amazônia como natureza imaginária,
como região periférica, como questão nacional, como inferno verde, como vazio demográfico,
como reserva de recursos, como reserva ecológica do planeta, como região atrasada –, conforme
assinala Gonçalves (2001). Tais imagens por sua vez estão no cerne de distintos, contraditórios e
conflituosos padrões de organização do espaço regional: o padrão rio-várzea-floresta e o padrão
estrada-terra firme-subsolo, cada qual com suas peculiaridades e demandas, inclusive reclamadas
à gestão pública, levando à mais recente imagem da região associada à desordem tanto social
como ecológica, adverte o autor.
Portanto, associado ao movimento de diferenciação interna do país, Costa (2011) aponta a
existência de um mosaico de desigualdades socioespaciais presente em todas as escalas, do
nacional ao intra-urbano, passando pelo regional (COSTA, 2011).
Mello-Théry (2011) destaca a existência de substanciais conflitos entre as políticas públicas que
incidem sobre a Amazônia, especialmente as ambientais e agrárias, uma vez que elas atuam
predominantemente sobre paradigmas políticos, econômicos e administrativos opostos. Por
conseguinte, o espaço geográfico é fragmentado em função das disputas políticas que defendem
formas de ocupação socioeconômicas divergentes. A Amazônia é uma região estratégica e ao
mesmo tempo uma fronteira econômica e social em disputa, afirma Mello-Théry, configurando-se
como um grande desafio à gestão das políticas públicas voltadas a amplos e verdadeiros processos
de desenvolvimento que prezem pela conservação de sua heterogeneidade social, ambiental,
econômica, cultural e política.
Para Nitsch (2002), os processos de “desenvolvimento” da Amazônia possibilitariam quatro
cenários: a) o pior possível, com miséria e destruição da floresta; b) atual na situação de periferia,
desmatamento gradual e algumas áreas protegidas; c) alternativo, que seria um arquipélago
territorial com crescimento monetário e crescimento dentro e ao redor das cidades; e d)
contraste, com moratória do desmatamento, conservação e pagamento internacional pelos
serviços florestais.
A partir do exame das seções anteriores, conclui-se que os objetivos da PNDR I e do PAS estão
relativamente de acordo com os desafios da Amazônia Legal, embora ambas políticas apresentem
limitações de ordem teórica, operacional e política, conforme assinalam Silva (2014) no tocante à
PNDR e Bertha Becker (2010) no caso do PAS. Porém, ainda que tais limitações não se
apresentassem, sabemos que a existência de planos bem fundamentados e coerentes com a
realidade e suas demandas por transformações não garante sua implementação e consequente
transformação do status quo que se almeja superar.
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O certo é que dos planos desenvolvidos para a região, como o PAS e a PNDR, foram bem
concebidos, refletidos e analisados, porém a pergunta principal nesse inicio de século XXI é sobre a
sua aplicação. A crítica que se faz entre o planejado e o aplicado é algo parecido com o que Chang
(2010) proferiu sobre os Objetivos do Milênio das Nações Unidas (ONU), de que eles são anti-
desenvolvimento. Ele diz que os objetivos falam em erradicar a pobreza, a fome, aumentar o nível
de educação, reduzir a mortalidade infantil e promover a sustentabilidade, ao mesmo tempo em
que implicitamente realçam a especialização em determinados produtos que possuem vantagens
comparativas, ao invés de uma transformação produtiva no território. Para ele isso seria um
descompasso entre o âmbito econômico e social dos objetivos.
Na Amazônia, os planos objetivam melhor saúde, educação, saneamento, proteção ambiental,
mas os instrumentos continuam direcionados para o setor produtivo privado, que historicamente
e com o apoio do Estado, constituíram grandes enclaves na região, como na mineração.
Não se quer dizer que para a Amazônia a saída seja a diversificação produtiva como pensado por
Chang (2010), mas passa pela instrumentalização das potencialidades, como bem definidas pelo
PAS e PNDR I. A região tem uma função essencial para o clima do planeta e uma população
estimada de 27 milhões de habitantes em 2015 (IBGE, 2016) que precisa elevar a sua qualidade de
vida. O econômico, o social e o ambiental tem que estar agregados e os planos já denotam isso,
enquanto os instrumentos para sua efetivação ainda não.
Os recursos explícitos são direcionados para a iniciativa privada. O único que passa próximo de
uma iniciativa ambiental mais pertinente é o FNO, com a linha FNO-ABC para agropecuária, que só
foi criada em razão de um compromisso assumido pelo Brasil de redução de emissões de gases de
efeito estufa (GEE) na 15ª Conferência das Partes (COP-15) em 2009. E na Amazônia, o maior
emissor de GEE é a atividade agropecuária (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2016).
O BNDES gerencia o Fundo Amazônia, decorrente de recursos da Noruega, que tem um público
alvo diferente dos instrumentos explícitos e do próprio BNDES em geral. Ele tenta dar suporte
financeiro a iniciativas ambientais e leva em consideração o zoneamento ecológico-econômico
(ZEE) dos estados, que viraram leis nas décadas de 1990 e 2000, e tentam realizar um
ordenamento territorial.
Nessa linha ambiental, a possibilidade de financiamentos deve ser mais direcionada para recursos
de fundos estrangeiros, como dos bancos multilaterais e de países participes dos tratados da ONU
para o meio ambiente. No âmbito do governo brasileiro, a parceria para aplicação dos recursos
deve contar com o MI e o MMA, nos moldes do que ocorreu no planejamento do PAS. A princípio,
isso pode parecer lógico, mas para aplicação de recursos acaba não sendo, pelo problema da
coordenação política da PNDR.
Pelo lado da atividade produtiva, a insistência em instrumentos econômicos encontra na frágil
economia uma grande barreira na região. O objetivo de atração de investimentos se mostra cada
dia mais distante. Como discutido, em parte eles são direcionados pela demanda, como mostrado
pelas oscilações nas tomadas de recursos (SUDAM, 2016a; 2016b). Quando a economia de Manaus
desacelera, a demanda por incentivos cai. Quando a produção agropecuária recua, o FNO
apresenta dificuldades. Por isso existe um problema histórico na aplicação total de recursos na
Amazônia. O FDA é o exemplo mais claro, na qual a demanda pelo crédito subsidiado dificilmente
é aplicada na totalidade.
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Pelo lado da oferta, a PNDR não constituiu corpo para usufruir dos recursos disponibilizados para
ela e outras políticas públicas do governo federal utilizam de alguma forma os recursos, a exemplo
do Pronaf no FNO e dos planos energéticos nos Incentivos Fiscais e FDA. Porém, isso não se
constituiu ainda em demanda suficiente para modificar a realidade da região, justamente pelo
enfoque na renda destes instrumentos.
A demanda para tantos recursos (R$ 33 bilhões entre 2011 e 2015) pode estar em outro lugar,
inclusive dentro do próprio Estado. Há problemas no pacto federativo brasileiro que fazem com
que os governos estaduais e municipais tenham dificuldades para realizar investimentos por conta
própria, seja por dívidas auferidas ou por suas baixas receitas (MONTEIRO NETO, 2015). Eles têm
um importante papel na dimensão social do desenvolvimento, pois serviços de asfaltamento,
esgotamento, saúde básica, educação no ensino básico são responsabilidades destes entes
federativos.
Um orçamento como do FDA, que girou em torno de R$ 6.781 bilhões entre 2011 e 2015 e aplicou
R$ 2,5 bilhões 10, teve apenas 4 projetos aprovados nesse período (SUDAM, 2016b). É sem dúvida
uma grande concentração de recursos. Esse valor destinado para desenvolver a região pode ser
melhor direcionado. Os órgãos gestores da PNDR e do PAS, como a Sudam e o MI, podem ser os
indutores desse processo, de forma a direcionar a oferta de recursos e constituir verdadeiramente
uma política de desenvolvimento regional, que pressupõe a ação ativa do Estado.
A dificuldade para tal mudança são as fragilidades dessas instituições para efetivar os planos de
desenvolvimento que formularam. Como exemplo, 8 municípios investiram acima de R$ 40
milhões cada no ano de 2015 (STN, 2016b). Destes, seis foram classificados como alta renda na
topologia da PNDR, que não são elegíveis pela política. Os outros dois são Parauapebas, que tem
grande receita própria proveniente dos royalties pagos pela mineração, e São Luís, uma capital. Os
8 juntos investiram R$ 1,083 bilhões do total de R$ 2,6 bilhões investidos naquele ano. Desse
pequeno cálculo, infere-se que os instrumentos explícitos da PNDR, no caso o FDA, poderiam
financiar municípios da Amazônia Legal que pouco investem e são elegíveis pela política. Isso pode
colaborar, por exemplo, em melhor provisão de infraestrutura urbana, atingindo a dimensão social
do desenvolvimento. O BNDES e os bancos multilaterais já atuam assim, pois financiam tanto a
iniciativa privada quanto a pública e o terceiro setor.
Nesse contexto, a Sudam e o próprio MI ganhariam maior peso político na tomada de decisões
sobre a política que querem implantar. Isso tiraria dos convênios a principal fonte de
financiamento dos munícipios e passaria para os gestores da PNDR. A Sudam teria recursos
próprios e em parte deixaria de ser repassadora de recursos das emendas parlamentares para os
estados e municípios. O mesmo pode se aplicar para iniciativas que proponham a preservação
ambiental ou o zoneamento ecológico-econômico na região.
Essas duas medidas podem dar força a PNDR e ao PAS tanto no âmbito dos recursos financeiros e
do poder político como também do enfrentamento de problemas nas dimensões sociais e
ambientais, que reduzem a qualidade de vida dos amazônidas. No entanto, essa mudança deve ser
monitorada e avaliada pelos órgãos de controle e pela sociedade civil.
Diante do exposto, a análise dos planos de desenvolvimento regional face à concernente aplicação
de recursos nos permite afirmar que há um grave descolamento entre ambos, pois os
10 Os recursos liberados são de projetos anteriores, porém segundo Sudam (2016b) o número de projetos aprovados de
2006 a 2014 foi de 17.
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instrumentos focam sobremaneira a dimensão econômica relacionada ao crédito ao
empreendedor privado e à geração de renda, enquanto outras dimensões como a social e
ambiental, embora mencionadas planos, não atendidas pelos instrumentos, ainda que se trate da
região que detém maior floresta tropical do planeta. .
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