PROGRAMA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DA AGLOMERAÇÃO URBANA DO LITORAL NORTE DO RIO GRANDE DO SUL – “O DIA DEPOIS DOS PLANOS DIRETORES”

Abstract

Este artigo é um relato dos resultados preliminares do Programa de Ordenamento Territorial
da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul, levado a cabo durante o ano
de 2008 pela Metroplan – Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional –
como apoio de pesquisadores consultores, o qual teve como objetivo básico articular e
nivelar as equipes técnicas municipais e integrar os planos diretores dos 20 municípios da
região, compatibilizando-os em uma base georrefe
renciada única e coerente, em direção a
possíveis iniciativas institucionais de planejamento e gestão regionais. O Programa é parte
das compensações ambientais das obras de duplicação da rodovia BR-101 Sul e dá
continuidade a uma série de ações que vêm sendo desenvolvidas de forma mais ou menos
coordenadas e contínuas pelos governos Federal e Estadual desde o estabelecimento legal
da Aglomeração em 2004. O artigo faz uma breve apresentação da região, contextualiza as
ações e iniciativas de ordenamento territorial no marco contemporâneo do planejamento
urbano-ambiental brasileiro, relata as atividades do Programa e discute seus resultados
parciais.

Full text

XIII ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM
PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
25 a 29 de maio de 2009
Florianópolis - Santa Catarina - Brasil
PROGRAMA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DA AGLOMERAÇÃO URBANA DO LITORAL
NORTE DO RIO GRANDE DO SUL – “O DIA DEPOIS DOS PLANOS DIRETORES”
Júlio Celso Borello Vargas (Centro Universitário Feevale/Metroplan) - jcelso@arqs.com
Arquiteto, Mestre em Planejamento Urbano e Regional, Consultor da Metroplan, docente da Feevale

Programa de Ordenamento Territorial da Aglomeração Urbana do
Litoral Norte do Rio Grande do Sul – “O Dia Depois dos Planos
Diretores”
Este artigo é um relato dos resultados preliminares do Programa de Ordenamento Territorial
da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul, levado a cabo durante o ano
de 2008 pela Metroplan – Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional –
como apoio de pesquisadores consultores, o qual teve como objetivo básico articular e
nivelar as equipes técnicas municipais e integrar os planos diretores dos 20 municípios da
região, compatibilizando-os em uma base georreferenciada única e coerente, em direção a
possíveis iniciativas institucionais de planejamento e gestão regionais. O Programa é parte
das compensações ambientais das obras de duplicação da rodovia BR-101 Sul e dá
continuidade a uma série de ações que vêm sendo desenvolvidas de forma mais ou menos
coordenadas e contínuas pelos governos Federal e Estadual desde o estabelecimento legal
da Aglomeração em 2004. O artigo faz uma breve apresentação da região, contextualiza as
ações e iniciativas de ordenamento territorial no marco contemporâneo do planejamento
urbano-ambiental brasileiro, relata as atividades do Programa e discute seus resultados
parciais.

Programa de Ordenamento Territorial da Aglomeração Urbana do
Litoral Norte do Rio Grande do Sul – “O Dia Depois dos Planos
Diretores”
Introdução
O Programa de Ordenamento Territorial é um dos 23 programas de gestão ambiental
constantes do pacote das obras de ampliação da BR-101 Sul. O objetivo central é
disciplinar o sistema viário e o uso e ocupação do solo no entorno da rodovia em função do
desenvolvimento previsto pela melhoria das condições de acessibilidade advinda da
duplicação do trecho. Justifica-se pela necessidade de preservar a capacidade de serviço
da rodovia, adequando o atual quadro de uso e ocupação do solo às alterações e
propiciadas pelo empreendimento, estabelecendo atividades e morfologias compatíveis e
compatibilizando as legislações municipais sob uma ótica sistêmica. Para sua
operacionalização, foi firmado o Convênio PP 254/2005-00 entre o DNIT – Departamento
Nacional de Infra-Estrutura de Transportes e a Metroplan, sob a interveniência da
Secretaria Estadual da Habitação e Desenvolvimento Urbano (Sehadur/RS).
O escopo inicial trazia como conceito de “área de influência” da rodovia apenas municípios
cujos territórios fossem diretamente perpassados por seu traçado, o que perfazia um total
de 7. No entanto, a equipe técnica envolvida no programa promoveu uma revisão de tais
conceitos e solicitou ao DNIT a alteração do objeto, dividindo-o em área de influência direta
e indireta da rodovia, de forma a encampar a totalidade dos municípios da Aglomeração. A
justificativa foi de que a duplicação acarretará uma transformação sensível em toda a
região, sem deixar, porém, de hierarquiza-los em diferentes graus. Na área de influência
direta da 101, os municípios receberão impactos primários, mais imediatos e potentes,
determinando, especialmente, mudanças significativa nos padrões de uso do solo nas
áreas urbanas. Na área indireta, uma vez que a mudança do padrão de acessibilidade
determinada pelo projeto de duplicação proporcionará uma sensível dinamização da
economia local, certamente associada ao crescimento populacional, reforçando uma
tendência já identificada os últimos, os impactos serão mais suaves e de longo prazo.
Assim, as ações do Programa foram divididas em duas frentes: a primeira, relativa à área
de influência direta centrou-se no “Estabelecimento de Diretrizes de Uso e Ocupação do
Solo nas faixas de 200 metros laterais à rodovia BR-101, no trecho compreendido entre
Osório e Torres”, com atuação mais próxima às autoridades rodoviárias e com foco nas
escalas microscópicas desta entidade espacial de aspecto longitudinal, à semelhança de
um grande strip. Já a segunda frente ampliou a escala e buscou – certamente com menos
pretensão normativa, porquanto despida da autoridade do órgão federal gestor da BR-101
– a “Integração e articulação das diretrizes regionais de desenvolvimento com as
legislações municipais de ordenamento territorial (os Planos Diretores)”.

Durante o ano de 2008, a equipe técnica formada pelos consultores Eng.º Carlos Moacir
Dri Consiglio, Arq. MsC. Júlio Celso Vargas e Arq. MsC. Caroline Kuhn foram os
responsáveis, em conjunto com o corpo técnico da Metroplan, pela condução da segunda
frente, desenvolvendo em 4 etapas as atividades de: Levantamento da situação atual do
Planejamento Urbano nos municípios integrantes da Aglomeração Urbana do Litoral Norte;
Análise e sistematização das informações coletadas; Montagem de base georreferenciada
regional contendo informações urbano-ambientais, sócio-econômicas e normativas
territoriais municipais; Capacitação e nivelamento de equipes técnicas municipais e
Avaliação do cenário de planejamento emergente na região.
O resultado é, do ponto de vista institucional, o fortalecimento dos vínculos regionais, tanto
no âmbito das equipes técnicas “de base” (formadas por profissionais do quadro de
servidores das municipalidades) quanto na esfera político-administrativa, com a
conscientização das instâncias superiores das prefeituras e a emergência do que se
poderia chamar de “Comitê Técnico” do espaço institucional da AMLINOR – Associação
dos Municípios do Litoral Norte do Rio Grande do Sul, à semelhança do que existe na
AUNE – Aglomeração urbana do Nordeste do Estado do Rio Grande do Sul.
Do ponto de vista material, foi produzida uma consistente base de dados espaciais digital
que, aproveitando-se das informações de escala regional (1:50.000) já existentes,
amalgamou o substrato natural (dados ambientais e estruturas antrópicas) à leitura
demográfica (Censo IBGE) e fundiu a eles a camada prospectiva dos zoneamentos
constantes nos planos diretores dos municípios, permitindo um primeiro vislumbre do
cenário ideal expresso nas leis da AULINOR.
A Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul (AULINOR)
A Aglomeração Urbana do Litoral Norte do Rio Grande do Sul (AULINOR) foi estabelecida
pela Lei Complementar n° 12.100, de 27 de Maio de 2004, e é composta por 20 municípios:
Arroio do Sal, Balneário Pinhal, Capão da Canoa, Capivari do Sul, Caraá., Cidreira, Dom
Pedro de Alcântara, Imbé, Itati, Maquiné, Mampituba, Morrinhos do Sul, Osório, Palmares do
Sul, Terra de Areia, Torres, Tramandaí, Três Cachoeiras, Três Forquilhas e Xangri-lá.
O Litoral Norte é considerado uma aglomeração urbana especial porque a densidade
populacional apresenta comportamento sazonal. Esta sazonalidade da ocupação se
manifesta sobre uma grande conurbação que, durante três meses por ano – dezembro a
março - comporta cerca de 1.000.000 de habitantes, e nos demais meses se reduz a cerca
de 250.000 habitantes, ou seja, os meses de verão abrigam uma população sazonal
aproximadamente 4 vezes maior do que os demais meses do ano.
Segundo a METROPLAN (2004), comparativamente às demais aglomerações no Estado, a
região compreendida pelos municípios costeiros do Litoral Norte teve um crescimento
populacional de 43,96% em nove anos, o dobro do observado na Aglomeração Urbana do

Nordeste; quase três vezes o da Região Metropolitana de Porto Alegre; 3,5 vezes o da
Aglomeração Urbana de Pelotas/Capão do Leão (sul do Estado) e quatro vezes a do Estado
como um todo. O crescimento ocorreu principalmente na faixa litorânea, e este processo
gerou uma continuidade urbana entre estes municípios.
Figura 1 – A AULINOR (Kuhn, 2008)
O Litoral Norte é uma região riquíssima sob o ponto de vista ambiental. Devido a sua idade
geológica recente (cerca de 5.000 a.C.), seus ecossistemas são frágeis e raros. São poucas
as regiões do planeta em que ocorrem praias retilíneas e contínuas de tamanha extensão. O
litoral gaúcho dispõe de 618 km de extensão, sendo aproximadamente 150 km no litoral
norte.
A região é geograficamente delimitada ao sul pelo município Balneário Pinhal, ao norte pelo
rio Mampituba (divisa com o Estado de Santa Catarina), a leste pelo Oceano Atlântico e, a
oeste, pela formação geológica, relevo, bacia de drenagem e limites políticos, estendendo-
se até os limites de São Francisco de Paula, já nos campos de cima da serra. É composta
por dois grandes compartimentos de paisagem: a Planície Costeira e a Encosta da Serra e
seus vales, que recebem influência marítima e que interferem na planície através de sua
drenagem. O Litoral Norte caracteriza-se pela seqüência de ambientes longitudinais à costa

chegando até as bordas da Serra Geral. Identifica-se, após a zona de interface com o mar, a
típica planície sedimentar costeira – composta por dunas primárias, secundárias e terciárias
–, seguida pelo cordão de lagoas litorâneas e chegando até a encosta da serra, formada
pelos vales dos rios Maquiné e Três Forquilhas. Incide sobre ela a área da Reserva da
Biosfera da Mata Atlântica cuja Zona Núcleo consiste em uma área de preservação
permanente, de interesse nacional. São elementos importantes ainda as dunas, as lagoas e
a vegetação de restinga e mata atlântica.
A ocupação mais intensiva deu-se com a chegada de colonos açorianos vindos de Santa
Catarina. A região, que era ocupada originalmente por fazendas de criação de gado, foi
transformando-se a partir da década de 1940. Nesse período foram implantados pequenos
aglomerados de casas junto ao mar para abrigar, nos meses de verão, famílias vindas da
Capital e outras regiões do Estado. O veraneio, com sua ocupação sazonal, passou a ser a
principal característica do litoral e a ocupação agrícola através de pequenas propriedades
familiares, o uso predominante nas áreas interioranas.
As ultimas décadas do século XX caracterizaram-se pelo desmembramento de distritos, com
a conseqüente criação de novos municípios, passando de apenas dois na década de 1960 –
Osório e Torres – para vinte. A intensidade do movimento de emancipação de municípios na
região do litoral pode ser verificada nas criações dos Municípios de Balneário Pinhal (1995)
e Itati (1996) que se emanciparam de municípios criados a menos de uma década,
respectivamente Cidreira e Terra de Areia, ambos de 1988.
Esta fragmentação institucional da região facilita a gestão e a administração de nível local e
municipal, mas fragiliza a adoção de ações estratégicas regionais. Esta situação culminou
com a criação da Aglomeração Urbana por parte do Governo do Estado, como forma de
fortalecimento a região na definição e execução de funções publicas de interesse comum.
As principais vias de conexão entre os municípios da Aglomeração Urbana do Litoral Norte
são a BR-101, a RS-389/Estrada do Mar e a Estrada Interpraias. Analisadas em conjunto,
apresentam caráter específico que permite hierarquização conforme tipo de uso e
demandas que atendem.
A BR-101 é a mais importante via de conexão do litoral norte do estado. Possui caráter
supra-regional, conecta o sul do Estado e todo o litoral com outros estados e recebe o
tráfego de longa distância e o tráfego regional de carga que abastece tanto o Rio Grande do
Sul quanto os municípios da região. Além das vias norte-sul já citadas, as principais vias
regionais de ligação são, na direção leste-oeste, as rodovias estaduais RS 040, RS-030,
RS-784, RS-407, RS-486 e RS-453.
A BR-101
A BR-101 comporta tráfego nacional e internacional, conectando não só o Litoral, mas todo
o Rio Grande do Sul com outros estados, além de ser o caminho principal de ligação do

centro do Brasil com o Uruguai e a Argentina. O volume de tráfego dessa rodovia é
estimado em cerca de 10.000 veículos/dia, tendo levado à necessidade de sua
readequação. Ela ingressa no Estado do Rio Grande do Sul ao atravessar o Rio
Mampituba, que define a divisa territorial com o Estado de Santa Catarina, no Município de
Torres. A partir daí, desenvolve-se no sentido norte-sul, atravessando outros cinco
Municípios gaúchos – Dom Pedro de Alcântara, Três Cachoeiras, Três Forquilhas, Terra de
Areia e Maquiné, até terminar, no entroncamento com a BR-290, no Município de Osório.
A obra de ampliação de capacidade da rodovia trará impactos para a economia regional,
facilitando a ligação com os outros Estados e com os Países do Mercosul. A produção
agropecuária e industrial será escoada com mais rapidez, tornando-se provavelmente mais
competitiva no mercado internacional. Além disso, a restauração e a construção de novas
pistas vão propiciar a interligação multimodal dos pólos produtivos aos portos marítimos de
Santa Catarina e Rio Grande do Sul, bem como a integração econômica regional e
nacional.
Figura 2 – BR 101 Sul e municípios da Área de Influência Direta (Kuhn, 2008)

Ordenamento Territorial – Contexto Contemporâneo / Marco legal
Uma breve contextualização do marco legal e institucional que emoldura o Programa de
Ordenamento territorial da AULINOR se faz necessária, de forma a inseri-lo no espaço das
iniciativas federais, estaduais e municipais e cotejá-lo com os princípios e diretrizes da
política urbana e ambiental brasileira e mundial. Resumidamente, são estes os elementos
supra-municipais que incidem sobre o planejamento e a gestão territorial das cidades
atualmente:
Constituição Federal, Artigo 182 – Política Urbana.
Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de Julho de 2001.
Resoluções do Conselho das Cidades, nº 09 de 08 de Junho de 2006; n° 34 de 01 de
julho de 2005; n° 25 de 18 de Março de 2005.
Legislação ambiental, Lei N° 4.771 de Setembro de 1965 (Código Florestal Brasileiro);
Lei N° 9.985 de 18 de Julho de 2000 (que regulamenta o art.225, §1°, incisos I,II,III e VII da
Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
– SNUC - e dá outras providências); as Resoluções do CONAMA Nº 302, de 20 de Março
de 2002 (que dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação
Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno), N° 303 de 20 de
Março de 2002 (que dispõe sobre parâmetros definições e limites de Áreas de Preservação
Permanente – APPs) e N° 369 de Março de 2006 (que dispõe sobre os casos
excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que
possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação
Permanente – APP).
Diretrizes, Projetos e Ações Institucionais Recentes para a AULINOR
O Litoral Norte do Rio Grande do Sul é objeto de interesse para o planejamento
governamental desde longa data. Já em 1975, através de convênio firmado entre a
Superintendência de Desenvolvimento da Região Sul (SUDESUL), o Departamento
Nacional de Obras e Saneamento (DNOS) e o Governo do Estado, foi elaborado o “Plano
Integrado para o Desenvolvimento do Litoral Norte do Rio Grande do Sul”, que tinha por
objetivos diagnosticar as características fundamentais da estruturação econômica e
territorial da área, identificar suas potencialidades e indicar as linhas de programas e
projetos a serem seguidos.
Mais adiante, no que se refere aos aspectos de organização territorial, a Constituição
Estadual de 1989, reconheceu a necessidade de se estabelecer formas de regionalização
em locais que, pelo seu dinamismo e crescimento populacional e socioeconômico,
necessitassem de um tratamento diferenciado. Buscou-se contemplar a interação no
gerenciamento dos assuntos que transcendessem a fronteira de um Município,

necessitando de processos de gestão integrada com seus vizinhos para a busca de
soluções mais efetivas.
Em 1994, a CPRM - Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais - elaborou o
“Diagnóstico Preliminar dos Aspectos Ambientais do Litoral Norte do Rio Grande do Sul” e,
em 1995, o “Diagnóstico da Destinação Final dos Resíduos Sólidos Urbanos”, este último
em conjunto com a FEPAM e METROPLAN, e que relacionam o tema para o litoral norte e
médio do Estado. (CPRM, 1994, 1995)
Diretrizes Ambientais para o Desenvolvimento dos Municípios do Litoral Norte
No ano de 2000 a FEPAM, publicou o documento “Diretrizes Ambientais para o
Desenvolvimento dos Municípios do Litoral Norte”, que é o resultado do uso de dois
instrumentos de gestão e planejamento: o Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) e o
Enquadramento dos Recursos Hídricos. (FEPAM, 2000). Os trabalhos iniciaram em 1988,
dentro da metodologia proposta pelo Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro
(GERCO).
O Zoneamento Ecológico-Econômico é um conjunto de regras para o uso dos recursos
ambientais estabelecido por zonas que possuem padrões de paisagem semelhantes. É um
instrumento de planejamento que estabelece diretrizes ambientais, permitindo identificar as
restrições e potencialidades de uso dos recursos naturais.
As 14 zonas propostas no ZEE expressam no detalhe os elementos que compõem essas
diferentes paisagens. O texto da proposta do ZEE identifica para cada zona as suas metas,
potencialidades e restrições de uso dos recursos ambientais. Descreve cada uma das zonas
e suas principais diretrizes ambientais. Elas baseiam-se na legislação ambiental e são
fundamentais para o trabalho dos municípios, além de representarem os critérios utilizados
pela Fepam no seu trabalho cotidiano de licenciamento ambiental.

Figura 3 - ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico (FEPAM, 2000)
Projeto Mata Atlântica
Criado em 1990 na Fepam, tem como Objetivo Geral implantar a Reserva da Biosfera da
Mata Atlântica no Rio Grande do Sul, priorizando a conservação da biodiversidade, o
desenvolvimento sustentável e o conhecimento científico.
Através de convênio entre o Governo do Estado e o banco alemão KFW, este projeto
trabalhou com a implantação de Unidades de Conservação no Litoral Norte em áreas núcleo
da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, através de ações de instalação de infra-estrutura
(com doação de plataformas computacionais para geoprocessamento), recuperação de
ecossistemas, alternativas de utilização sustentável dos recursos naturais, controle
ambiental e apoio à implementação com capacitação e sensibilização das comunidades
locais. A área Piloto do Litoral Norte abrange os municípios de Osório, Terra de Areia,
Maquiné, Morrinhos do Sul, Três Cachoeiras, Três Forquilhas, Dom Pedro de Alcântara e
Torres. Localizam-se nesta região as áreas mais protegidas da Mata Atlântica, incluindo-se
as zonas núcleos das Reservas Biológicas da Serra Geral e Mata Paludosa. Representam

características ambientais e culturais de grande importância para a Reserva da Biosfera, os
vales dos rios Maquiné e Três Forquilhas e as lagoas litorâneas.
Programa de Capacitação e Treinamento para Gestores e Servidores
Municipais
Em 2003 começou o “Programa de Capacitação e Treinamento para Gestores e Servidores
Municipais para a Elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal”.
A partir da promulgação do Estatuto da Cidade, a METROPLAN enfrentou o desafio de
atender às demandas para assessorar a elaboração de Planos Diretores Municipais. Este
trabalho pioneiro foi desenvolvido na AULINOR, após o estabelecimento de parceria entre a
METROPLAN e a FEPAM, para o assessoramento e capacitação dos Municípios, para
elaborarem Planos Diretores Municipais, que internalizem as diretrizes do Zoneamento
Ecológico-Econômico no nível municipal.
Avenida do Litoral
Levantamentos realizados pela METROPLAN em conjunto com as equipes técnicas das
Prefeituras Municipais do Litoral Norte, através dos estudos relativos à formulação de novos
planos diretores, indicaram uma série de dificuldades de mobilidade, especialmente no que
se refere à circulação de transporte de carga e de passageiros.
O Estudo de Concepção do Traçado da Avenida do Litoral e do Sistema de Gerenciamento
Regional de Resíduos Sólidos foram contratados através de recursos alocados pelo
Conselho Regional de Desenvolvimento – COREDE Litoral – na Consulta Popular para o
exercício de 2004, e estão embasados nas citadas funções públicas de gestão comum,
visando atender uma significativa demanda regional.
Para fins de definição do traçado da Avenida do Litoral considerou-se a área abrangida
pelos 11 municípios costeiros do Litoral Norte: Palmares do Sul, Balneário Pinhal, Cidreira,
Tramandaí, Imbé, Osório, Xangrilá, Capão da Canoa, Terra de Areia, Arroio do Sal e Torres.
(METROPLAN, 2005).
Atlas Socioeconômico da AULINOR
Em 2005 foi produzido um documento digital que sintetiza e dispõe em bases espaciais os
dados do Censo 2000 do IBGE intitulado “Atlas Socioeconômico da AULINOR” que através
de textos, tabelas, gráficos e um conjunto de mapas, apresenta, além das informações em
nível de município, dados em nível de setor censitário, possibilitando conhecer as
especificidades locais, fundamentais para a compreensão mais aprimorada da realidade
econômica e social. Pode-se dizer que o Atlas é, juntamente com os elementos
cartográficos resultantes do Projeto Mata Atlântica, o substrato pioneiro de organização
digital das bases de informação da região da AULINOR. (METROPLAN, 2005).
Planos diretores municipais

O conteúdo mínimo dos Planos Diretores Municipais, tal como preconizado pelo Ministério
das Cidades durante a campanha dos Planos Participativos em 2006, enfatiza
especialmente o aspecto conceitual, vinculando-se fortemente à ideologia do Estatuto da
Cidade ao exigir um detalhamento do ordenamento territorial que contemple as diretrizes
gerais da política urbana brasileira tais como a garantia do direito a cidades sustentáveis, a
função social da propriedade e a gestão democrática.
No entanto, foi pouco ressaltada a necessidade de que os planos possuíssem qualidade
técnica, especialmente relativa à chamada “boa técnica urbanística” a qual é perfeitamente
compatível com a doutrina contemporânea e é fundamental para que um plano possa
efetivar-se e cumprir seu papel ordenador. Do ponto de vista concreto, é imprescindível que
todos os Planos Diretores contenham produtos finais na forma de normas urbanísticas para
todo o território municipal: Zoneamento geral (“Zoneamento Ambiental” ou Macro-
zoneamento”); Delimitação do(s) perímetro(s) urbano(s); Distribuição de usos e atividades;
Distribuição de regimes construtivos; Distribuição de padrões de parcelamento do solo;
Esquema de estruturação urbana (malha viária básica, centralidades, equipamentos,
espaços públicos); Áreas Especiais, Vazios urbanos e outros espaços excepcionais (que
demandam projetos específicos); Recomendações para a composição e o funcionamento do
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano.
Estas devem – ou deveriam ser - apresentadas através de elementos gráficos necessários
para a inclusão no projeto de lei municipal, o que nem sempre ocorre. Os mapas, textos,
tabelas e quadros deveriam ser claros, inteligíveis e dotados de qualidade visual e
comunicacional que permitissem a perfeita compreensão das propostas por parte da
população, independentemente de formação técnica.
O Programa de Ordenamento Territorial
Metodologia
Por se tratar de um serviço com caráter eminentemente de monitoramento institucional, a
metodologia foi prática e singela: mobilização das municipalidades, visitação e entrevistas
estruturadas com autoridades e corpo técnico para diagnóstico da situação dos planos
diretores e demais planos e iniciativas de caráter territorial, levantamento da estrutura física,
tecnológica e de pessoal, sistematização e análise das informações.
No mês de Agosto foi realizado o “Encontro de Capacitação em Geoprocessamento para
Técnicos Municipais da AULINOR”, onde foi discutido o andamento do Programa e realizado
um treinamento básico de navegação em software SIG, sobre a base georreferenciada
preliminar. O evento contou com a presença de 36 técnicos, representando 16 municípios
(80% do total) mais um membro do Comitê da Bacia do rio Tramandaí.
Paralelamente a este cerne gerencial, foi sendo construída a base de dados SIG (Sistema
de Informações Geográficas) e iniciada sua construção, a partir da leitura e análise do

material levantado para a elaboração de diagnóstico da situação do Planejamento Urbano
na região. Para tanto, todas as informações advindas dos municípios foram, para além da
organização, ajuste e georreferenciamento do material cartográfico bruto, estudadas a
fundo, com reuniões e discussões conjuntas de nivelamento conceitual.
Estas reuniões tiveram como pauta central a uniformização das categorias de zoneamento,
buscando a construção de padrões universais de zonas que possam absorver a
multiplicidade de abordagens e as diferentes propostas das municipalidades, permitindo a
montagem do “Banco de Planos Diretores Integrados” e da “Base Preliminar AULINOR”.
Estes dois elementos são os alicerces da plataforma tecnológica intitulada “SIG AULINOR” e
do desejado “Plano Regional”, que deve ser o próximo passo das iniciativas coordenadas de
ordenamento territorial da Aglomeração Urbana do Litoral Norte do RS.
Do ponto de vista metodológico, a proposta concentra-se em, primeiramente, uniformizar os
campos das normas relativas ao uso do solo, os chamados “regimes construtivos”. Existe
muita variação neste aspecto, com variadas abordagens sobre como tratar questões
relativas a índices, taxas, recuos e padrões de alturas. Como exemplo, podemos tomar o
índice de aproveitamento, o qual apresenta casos em que ele existe ou não; em que existem
índices básicos e índices máximos; em que existem índices diferentes para usos
residenciais e usos comerciais; em que existem índices adensáveis e não adensáveis (ou
“computáveis” e “não computáveis”); em que existem “corredores” ou vias especiais com
índices diferenciados que não constam como elementos espacializados nos zoneamentos,
apenas são citados no texto da lei. E assim por diante. Também o caso das alturas e
recuos, onde são apresentadas diversos métodos de relacionar estas duas grandezas; às
vezes com proporções (1/3, 1/4, etc.) e às vezes como relações percentuais (20%, 25%,
etc.).
Ou seja, verifica-se uma certa dificuldade em compatibilizar os instrumentos de
ordenamento territorial em sua dimensão mais básica: os regimes numéricos.
Do ponto de vista mais conceitual, relativo à visualização de padrões e à geração de um
cenário que descortine o embrião do desejado Plano Regional, a tarefa é um pouco mais
complexa, demandando uma construção intelectual mais ousada e que envolveu certa dose
de criatividade pois tratou-se de construir três novos campos de reclassificação dos
zoneamentos: categoria, uso predominante e densidade.
Assim, temos para o campo categoria, o tipo de zona definida por seu enquadramento em
urbana ou não urbana, em função do pertencimento aos perímetros urbanos oficialmente
delimitados em lei, sub-dividindo este grande grupo em urbana intensiva, extensiva, semi-
intensiva ou semi-extensiva de acordo com os padrões de parcelamento e ocupação do solo
detectados nas normativas constantes dos planos.

A segunda coluna interpretativa – uso predominante – procura classificar cada zona em
função das atividades permitidas e/ou estimuladas, condensando a miríade de usos
possíveis em grandes classes tais como residencial, mista, industrial, comercial e outras
mais contemporâneas como as Unidades de Conservação (Federais, Estaduais e
Municipais), as APPs e as genericamente chamadas “Áreas Ambientais”.
Por fim, a coluna da densidade propõe enquadrar as porções de território delimitadas nos
planos municipais de acordo com a intensidade de ocupação do solo, a qual dá origem aos
distintos patamares de densidade, tanto construtiva como a conseqüente densidade
populacional. Como quase nenhum plano propõe explicitamente os horizontes de
densificação – à exceção de Itati – e poucos trabalham com o instrumento do índice de
aproveitamento (IA), a correlação com a densidade planejada não é imediata. Isso
demanda, portanto, uma análise acurada das leis, que leve ao entendimento completo dos
instrumentos de ocupação e à inferência de um determinado padrão de densidade, o qual
muitas vezes, acaba se revelando esdrúxulo até mesmo para os técnicos que elaboraram o
documento, pois a percepção daquele indicador de qualidade urbana não se mostrava claro
quando da proposição dos índices.
Resultados
O resultado concretos foram dois grandes cadastros intitulados “Banco de Informações
Municipais” e “Planilha de Avaliação dos Planos Diretores”, mais o “Banco de Planos
Diretores Integrado”, que é o substrato da base de dados espacial digital. Analisando de
forma preliminar suas informações, é possível perceber que, de uma maneira ou de outra, a
maioria dos municípios (14) aprovaram um Plano Diretor recentemente, em períodos que
vão desde o final de 2004 até o final de 2008. Ainda assim, é de lamentar o fato de que,
passado mais de dois anos do prazo legal, ainda um quarto dos municípios continue sem
seu novo Plano Diretor, situando-se em estágios diversos que vão desde a espera pela
sanção do Executivo (Xangri-lá), a espera pela aprovação do Legislativo (Arroio do Sal)
permanecendo até mesmo na fase de estudos iniciais, como é o caso de Cidreira e
Maquiné.
executivo inicial
15%
legislativo inicial
10%
legislativo final
5% aprovado
70%
Figura 4 – Gráfico da situação dos planos diretores municipais da AULINOR em dezembro de 2008
(Vargas & Kuhn, 2008)

Com relação às instâncias de participação popular, a formação de uma nova cultura de
gestão do planejamento ainda não passa de utopia. As diretrizes do Estatuto da Cidade e as
doutrinas participativas preconizadas pelo Ministério das Cidades não lograram penetrar nas
sociedades, especialmente aquelas do interior do Brasil, como é possível verificar pelo baixo
índice de existência de Conselhos ou Fóruns de Planejamento (dois, apenas um em
funcionamento). É bem verdade que alguns dos municípios visitados sequer fazem uso
efetivo dos dispositivos ordinários de controle de uso e ocupação do solo previstos na
própria lei do Plano Diretor, dada a pouca cultura de aprovação e/ou licenciamento de
projetos. Isto leva à quase inutilidade das instâncias de deliberação dos casos excepcionais,
como por exemplo, construções ou atividades que não se enquadram nas regras comuns do
Plano. Soma-se a este fenômeno a baixa credibilidade que estas instâncias têm frente à
população menos informada, muito em função da proliferação de conselhos e fóruns
verificada nos últimos anos, quando se multiplicaram os conselhos de saúde, educação,
segurança, assistência social e outros, quase todos apenas de caráter formal e com pouca
efetividade e nenhum impacto concreto na vida das comunidades.
As carências de pessoal e equipamento são mais ou menos semelhantes em todas as
cidades, revelando uma realidade comum à AULINOR. Seriam necessários mais recursos
humanos especializados, a fim de completar um quadro técnico multidisciplinar abrangente
em todas as prefeituras. As demandas do pessoal entrevistado também apontam para a
falta de mão-de-obra de apoio, especialmente estagiários e desenhistas.
Neste ponto, convergem a dependência técnica e, talvez, a dependência político-
administrativa para o emperramento das estruturas de planejamento e gestão dos
municípios.
Foi também elaborada uma segunda planilha que tabula o arcabouço de ordenamento
territorial dos municípios, verificando a existência, primeiramente, do próprio Plano Diretor e
também do chamado “Plano Ambiental” e, a seguir, dos instrumentos de regulamentação do
território, analisando a presença das figuras fundamentais do zoneamento e dos regimes
urbanísticos. Esta tabulação, juntamente com a verificação levada a cabo em uma terceira
planilha intitulada “Elementos”, dá origem a uma avaliação simplificada na qual cada Plano
Diretor é classificado em uma categoria: Bom, Suficiente ou Fraco, além, é claro, daqueles
que restaram sem informação.
A avaliação é baseada em critérios simples, atribuindo valor à presença de diretrizes e
normativas explícitas para todo o território do município, com clara definição das áreas
urbanas, das Unidades de Conservação e Áreas de Preservação Permanentes, da
adequação à legislação ambiental e ao Zoneamento Ecológico-econômico da Fepam e,
finalmente, à qualidade dos elementos gráficos e de codificação das normas. Mapas com
boa qualidade, com possibilidade de ampliação e razoável fidelidade à realidade em nível

macroscópico foram encontrados em quase todos os planos, em que pese a pouca precisão
cartográfica e a baixa resolução de algumas entidades espaciais, especialmente urbanas
(quadras, lotes e edificações). Já as tabelas e quadros de apresentação dos padrões de
uso, ocupação e parcelamento do solo são, em geral, bastante simplificadas. Elas
costumam condensar todos os regimes em um mesmo quadro, o qual aparenta ter partido
do modelo de referência da METROPLAN que foi posteriormente copiado por diversos
municípios.
Bom
35%
Suficiente
30%
Fraco
15%
Sem
avaliação
20%
Figura 5 – Gráfico da avaliação dos planos diretores municipais da AULINOR em dezembro de 2008
(Vargas & Kuhn, 2008)
As exceções são justamente os municípios maiores, com mais população, mais
urbanização, mais dinâmica econômica e, conseqüentemente, maior complexidade nos
requerimentos de normatização do uso e da ocupação do território do município, como são
os casos de Osório, Xangri-lá, Torres, Capão da Canoa e Tramandaí. Os demais, cuja maior
parte do território é rural, apóia seu ordenamento no instrumento do macrozoneamento – ou
zoneamento ambiental – definindo basicamente as grande áreas de proteção do ambiente
ou exploração primária, dentro das quais estão imersas as pequenas áreas urbanas com
sistemas construídos bastante simples, sem disputas imobiliárias relevantes nem maiores
pressões por expansão. As questões centrais nestes casos situam-se em torno do impacto
das atividades agropecuárias, da instalação de agroindústrias, da preservação de
nascentes, lagoas e mananciais e das relações das áreas urbanizadas entre si (sede e
distritos) e com as rodovias.
É importante apontar que os instrumentos do Estatuto da Cidade, notadamente aqueles de
caráter jurídico inovador tais como o Direito de Preempção, a Outorga Onerosa, as
Operações Urbanas e, até mesmo, as Áreas Especiais, ainda permanecem como peças de
retórica na imensa maioria dos planos. Sua presença no interior dos textos legais, aliás, é
fruto muito mais das exigências do próprio Estatuto e das campanhas promovidas até o ano
de 2006 do que de verdadeiras convicções dos agentes municipais. A utilização do Modelo
de Projeto de Lei, fornecido a título de material didático pelo Curso de Capacitação de
Gestores da METROPLAN, foi quase geral e, em alguns casos, literal, o que garantiu a
quitação da obrigatoriedade da existência de ferramentas jurídicas tais como as citadas

acima. Isto demonstra a fragilidade das estruturas municipais no sentido de elaborar um
documento legal de tamanha complexidade e alcance como é um Plano Diretor. E também
justifica a abordagem aqui adotada quando da avaliação do conteúdo dos planos no sentido
de contemplar apenas a presença dos mecanismos “clássicos” do ordenamento territorial
(zoneamento e regimes), deixando de lado (ao menos por hora) as novidades do Estatuto
da Cidade.
Encerrado o monitoramento, foi realizada uma rodada de análises quantitativas básicas,
desenvolvida sobre a base de dados georreferenciados montada ao longo do ano. Para as
três colunas reclassificadas – Categoria, Densidade Esperada e Uso predominante previsto
– foi feito um somatório simples considerando a área bruta das zonas, a qual desconsidera
apenas os elementos hidrográficos poligonais (lagoas) e mantém os rios e o sistema viário.
Estes somatórios foram então transformados em percentuais simples, sem ponderação,
resultando em quadro básico que mostra um primeiro cenário planejado ideal para a região,
cujos resultados encontram-se nos gráficos a seguir:
Densidades
Media / Alta
1% Não Informado
1%
Baixissima
57%
Zero
11%
Baixa
27% Media-baixa
2%
Figura 6 – Gráfico percentual das áreas dos planos diretores municipais conforme a coluna
reclassificada “Densidades” (Vargas & Kuhn, 2008)
Categoria
Nao Urbana
89%
Urbana Extensiva
2% Urbana Intensiva
6%
Urbana S emi-
extensiva
3%
Figura 7 – Gráfico percentual das áreas dos planos diretores municipais conforme a coluna
reclassificada “Categoria” (Vargas & Kuhn, 2008)

Uso Predominante
Residencial
4%
UC M unicip al
5%
Especial Infra-
estrutura
1%
Protecao Ambiental
22%
Agropecuario
45%
APP
11% Misto
4%
UC Estadual
4%
UC Federal
2%
Figura 8 – Gráfico percentual das áreas dos planos diretores municipais conforme a coluna
reclassificada “Uso predominante” (Vargas & Kuhn, 2008)
Figura 9 – Mapas temáticos dos percentuais das áreas dos planos diretores municipais conforme as
colunas reclassificadas “Categoria”, “Densidades” e “Uso predominante” (Vargas & Kuhn, 2008)
De modo geral, é possível dizer que as vontades expressas nos documentos legais – Planos
Diretores – são mais ou menos espelhos das realidades econômicas dos municípios,
exprimindo pouco mais do que um rebatimento da situação existente. Reflete-se a realidade
de um amplo território não urbanizado, com razoável equilíbrio entre ecossistemas
preservados e áreas de atividade primária, por vezes concentrada – como nos bananais das
encostas da serra e os arrozais das áreas úmidas do cordão de lagoas – por vezes esparsa
– como nas pequenas lavouras de subsistência e criações de gado que ainda se mantém ao
longo dos campos que margeiam a RS 389 – Estrada do Mar.

Conclusões
Os resultados do ano de 2008 do Programa de Ordenamento Territorial, tendo em vista suas
metas e objetivos, foram positivos: por um lado, implementar as ações de capacitação
técnica e aparelhamento dos órgãos municipais relativamente à cartografia digital, através
de treinamentos e fornecimento de hardware, software, imagens e bases de dados. É um
resultado concreto, palpável, mais efetivo do que iniciativas isoladas de cunho informativo a
respeito dos conteúdos, dos quais os agentes municipais já têm sido sobrecarregados nos
últimos tempos. A idéia foi oferecer um recurso técnico simples e prático, já carregado de
informações relevantes, o qual despertou o interesse e começa a contribuir para a criação
de uma cultura de planejamento e gestão territorial permanente. Além disso, todos os
municípios receberam a mesma base de informações (na forma de uma grande plataforma
digital confiável e robusta, disponível para todos os agentes do planejamento territorial das
esferas municipal, regional e federal), de maneira a propiciar a visão regional, superando a
fragmentação do planejamento e ampliando a discussão sobre o ordenamento do território e
reforçando as inter-relações da aglomeração urbana.
Por outro lado, a meta de nivelamento dos arcabouços regulatórios das municipalidades,
qualificando o conteúdo dos seus instrumentos de ordenamento territorial – especificamente
os Planos Diretores – se mostrou mais complexa e desafiadora, quase inalcançável. Alterar
planos diretores recentemente aprovados? Intervir em processos legislativos em vias de
conclusão ou em contratos particulares entre prefeituras e entes privados responsáveis pela
elaboração dos planos? Certamente que não.
Um caminho mais objetivo e específico foi vislumbrado a partir da verificação das carências
operacionais e da superficialidade dos instrumentos de ordenamento territorial: o aporte de
dados sócio-econômicos, de vetores e indicadores de desenvolvimento, de perspectivas de
crescimento e expansão, de cenários de futuro, através de movimentos coordenados de
institucionalização. Através da sistematização de indicadores censitários, tanto
populacionais como de atividades e fluxos econômicos, apresentados sobre a base espacial
da região e discutidos em instâncias tais como um Fórum de Secretários de Planejamento
(já em funcionamento na Região Metropolitana de Porto Alegre), pode-se suprir a lacuna
dos atuais planos, baseados em uma abordagem eminentemente ambiental, adequada,
porém insuficiente. Esta visão foi correta como primeiro ataque ao problema: traduzir as
diretrizes do Zoneamento Ecológico-econômico para a escala municipal, fazendo ver às
prefeituras a dimensão de seus territórios, a complexidade dos sistemas bióticos, a
geografia, a inter-relação dos elementos naturais com os humanos e etc. Isto levou a este
“pacote” de Planos Diretores semelhantes, de grandes manchas que respondem aos
condicionantes ambientais e pouca profundidade do ponto de vista da alavancagem do
desenvolvimento dos municípios.

Esta ação deverá estar articulada com uma estratégia de informação das esferas decisórias
da região, especialmente no sentido de convencimento a respeito da necessidade de
montagem de equipes técnicas permanentes, com quadros capacitados e legalmente
habilitados, bem como na estruturação de fóruns de discussão e acompanhamento das
questões urbano-ambientais. Esta é uma tendência inexorável, a chamada Gestão Plena é
uma exigência da qual os municípios das aglomerações urbanas e com características
estratégicas não poderão fugir em curto prazo, sob pena de não serem aptos a controlarem
o desenvolvimento de seu próprio território. A autonomia da gestão territorial é uma
característica do pacto federativo brasileiro, característica essa cada vez mais acentuada
pelas novas legislações e preceitos administrativos contemporâneos sem, no entanto, abrir
mão do trabalho coletivo, integrado, coordenado e baseado na visão sistêmica da AULINOR
como uma grande “cidade” à beira-mar, com seus “bairros” de diferentes características e
vocações complementando-se e cooperando entre si.
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