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El espacio libre en los planes metropolitanos. Análisis comparado en España.

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VIII CIOT-DU
VIII CIOT-DU
Diseño de la edición: Raoul Servert
I.S.S.N.: 2386-6993
Depósito legal: M-13750-2016
Maquetación de los documentos: Sara Jacinto Rodríguez
“Nuevos tiempos, nuevos objetivos”
VIII
CONGRESO
Internacional de Ordenación del Territorio
CONGRESO
de Derecho Urbanístico
Madrid 2016
A. EXPERIENCIAS Y BUEN GOBIERNO EN LA ORDENACIÓN
TERRITORIAL Y EN LA PLANIFICACIÓN AMBIENTAL Y URBANA
COMO INSTRUMENTOS FRENTE A LA CRISIS GLOBAL Y PARA
AFRONTAR UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO
El espacio libre en los planes metropolitanos.
Análisis comparado en España.
Dra. Josefina Cruz Villalón*
Dra. Gwendoline de Oliveira Neves**
Dr. Jesús Santiago Ramos***
* Departamento de Geografía Humana, Universidad de Sevilla
** Departamento de Geografía, Historia y Filosofía, Universidad Pablo de Olavide
***Departamento de Geografía, Historia y Filosofía, Universidad Pablo de Olavide
Nota de los autores: Esta contribución está vinculada al proyecto de investigación “Dinámicas y
transformaciones territoriales, funcionales y sociales de las áreas metropolitanas españolas en un horizonte
de sostenibilidad” financiado por el Programa Estatal de Fomento de la Investigación Científica y Técnica de
Excelencia (modalidad Proyectos I+D, código CSO2014-55780-C3-1-P).
RESUMEN
El espacio libre es actualmente reconocido como un subsistema fundamental para
la vertebración territorial, cumpliendo un amplio espectro de funciones sociales,
ambientales, urbanísticas y paisajísticas. El presente trabajo aborda el tratamiento
del espacio libre en el contexto de la ordenación territorial en España, a través del
análisis comparado de doce planes de escala metropolitana.
ABSTRACT
Open space is now recognized as a key urban subsystem that plays an essential
role in territorial organization, providing a broad range of environmental and social
functions and contributing to the city’s spatial configuration. This paper addresses
the treatment of open space in the context of spatial planning in Spain through the
comparative analysis of twelve metropolitan-scale plans.
PALABRAS CLAVE
Ordenación del territorio, Áreas metropolitanas, Sistema de espacios libres
KEYWORDS
Spatial planning, Metropolitan areas, Open space system
VIII CIOT-DU 181
1. INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas, los ámbitos urbanos se han consolidado como un
elemento clave en las políticas y estrategias orientadas a la consecución de un
desarrollo equilibrado y sostenible. Un papel que se ve sin duda reforzado por el
hecho de que más de la mitad de la población mundial habita actualmente en
ciudades (UN, 2012), y que en los países más desarrollados ya ha superado las
tres cuartas partes de su población, llegando al 79% en el caso de España. A raíz
tanto del crecimiento de la población urbana como del incremento de la movilidad,
de la expansión de los usos y actividades urbanas en el territorio y de otros
factores culturales o sociológicos vinculados a las nuevas formas residenciales,
los límites de la ciudad tradicional, de la ciudad local, se han desbordado para
generar un ámbito funcional territorialmente más extenso y funcionalmente más
complejo, que conocemos como ciudad metropolitana (Hall, 1998). Los
mecanismos de concentración de personas, capitales y bienes materiales e
inmateriales hacen de estos espacios el motor del desarrollo económico y social
contemporáneo (Leroy, 2000). En consonancia con esta nueva realidad, se hace
necesario superar el ámbito estrictamente local para lograr una adecuada
comprensión, planificación y gestión de estos sistemas urbanos (Feria, 2004). Es
decir, un redimensionamiento de las perspectivas de análisis e intervención sobre
la realidad urbana, que está siendo progresivamente asumido tanto en el plano
académico como en el institucional (Parilla et al., 2015; OCDE, 2012), pero que
aún no ha resuelto, al menos por lo que al caso español se refiere, su gobernanza
y su organización político-administrativa.
En una primera fase del desarrollo y ordenación de las áreas metropolitanas en
España, los esfuerzos o las políticas han dado prioridad al fenómeno residencial,
a la resolución de los problemas de movilidad entre lugares de residencia y
trabajo u ocio, o a las propuestas hacia la diversificación funcional o usos mixtos
para corregir la especialización funcional. Más recientemente se ha comenzado a
asumir que una de las piezas fundamentales que conforman todo sistema
metropolitano es el espacio libre. Varios argumentos apuntarían a la conveniencia
de abordar la ordenación y gestión del mismo a escala supramunicipal. En primer
lugar, si se entiende el espacio libre como una red de espacios abiertos dedicados
a las actividades recreativas y de ocio, su diseño y ordenación debe adaptarse a
la verdadera dimensión funcional del sistema urbano, a fin de dar una respuesta
eficaz y equilibrada a la demandas ciudadanas. Por otra parte, si se considera el
espacio libre como un sistema estructural con un papel relevante en la
vertebración del espacio urbanizado, la adopción de una escala metropolitana
para su ordenación permite aprovechar el conjunto de recursos territoriales
(naturales, culturales, paisajísticos) presentes en el ámbito metropolitano para
conseguir una articulación más armónica entre el tejido urbano y el entorno
natural y rural. Por último, si se entiende el espacio libre como una herramienta de
protección de los recursos ambientales frente a los impactos derivados del
crecimiento urbano, las iniciativas de planificación que se adapten a la extensión
real de este proceso (esencialmente metropolitana), resultarán más efectivas para
prevenir la pérdida de espacios naturales valiosos o su fragmentación.
VIII CIOT-DU 182
Dentro del marco general de la ordenación territorial en España, los planes de
ámbito subregional –bajo las diferentes denominaciones que recogen las distintas
normas autonómicas- parecen los instrumentos más adecuados para abordar el
tratamiento del espacio libre en áreas metropolitanas. Un punto de partida para
analizar el lugar que ocupan los espacios libres en los actuales planes de
ordenación territorial subregionales son los objetivos y finalidades que las
respectivas leyes de ordenación territorial atribuyen a estos planes. Entrar en el
detalle de las diferentes leyes que sustentan los planes que aquí se analizan nos
llevaría a superar las limitaciones de espacio requeridas a las aportaciones de
este Congreso. Nos limitaremos a señalar que, en términos generales, leyes y
planes siguen como marco de referencia general, según la fecha en la que han
sido aprobados, los criterios contenidos bien en la Carta Europea de la
Ordenación del Territorio (Consejo de Europa, 1983), bien en la Estrategia
Territorial Europea (Comisión Europea, 1999). Hecha esta observación, entre los
criterios básicos y comunes de estos planes debemos destacar como una de sus
principales finalidades la coordinación de las políticas sectoriales y urbanísticas,
particularmente estas últimas al tratarse de territorios determinados por la
prevalencia del fenómeno metropolitano, y como objetivo global, la conservación
del medio ambiente y del patrimonio natural y cultural, tratándose de corregir,
paliar o atenuar las presiones urbanísticas sobre los recursos naturales,
precisamente también por el peso y expansión de los procesos urbanos en estos
ámbitos. Esta última función, que puede vincularse en términos generales con la
ordenación del espacio libre, parece ir consolidándose y reforzándose frente a las
referidas al sistema urbano o la promoción de la actividad económica, adquiriendo
un carácter central en las leyes más recientes (Feria y Santiago, 2009).
Resulta de interés por tanto evaluar en qué medida los planes territoriales
metropolitanos actualmente vigentes responden a la consideración del espacio
libre como elemento clave en su ordenación. Una evaluación que debe tener en
cuenta necesariamente las diferentes aproximaciones teóricas al concepto de
espacio libre que sirven de fundamento a los propios instrumentos de ordenación.
Es destacable en este sentido la ausencia de un consenso generalizado en lo que
respecta a su definición, coexistiendo perspectivas muy diferentes sobre el papel
que ha de cumplir el espacio libre en el contexto urbano y metropolitano, con
importantes divergencias, por ejemplo, en cuanto al tipo de elementos que lo
integran, al carácter público o privado de los suelos (que condiciona la posibilidad
de su uso público), o a las funciones que se le asignan dentro del sistema urbano.
Así, es posible encontrar aproximaciones de carácter más restrictivo, vinculadas
más a la escala urbana que a la metropolitana, como la que aportan Acosta y
Burraco (1998): “los espacios libres son espacios abiertos, de carácter público,
que juegan un papel básico en la satisfacción de las necesidades ciudadanas de
ocio y esparcimiento y en la mejora de la calidad ambiental de la ciudad, además
de representar un instrumento imprescindible en la ordenación, para la
articulación de zonas o la reducción de la densidad”. En contraste, otras
definiciones muestran un carácter sistémico o territorial, con un enfoque más
amplio; un ejemplo de ello es la que aporta Folch (2003), para quien el espacio
libre es “el suelo no dedicado a usos urbanos o paraurbanos, es decir, el espacio
VIII CIOT-DU 183
mayoritariamente exento de construcciones, sea de uso forestal, pastoral, agrícola
o plenamente silvestre, con independencia del estatuto jurídico o del régimen de
propiedad a que esté sometido”. La perspectiva territorial tiende además a dotar
de un mayor peso a la dimensión ambiental de estos sistemas, como apuntan
Mata y Olcina (2010): “en el planeamiento territorial se entiende el sistema de
espacios libres como todo el ámbito no urbanizado, en sentido amplio, que
alberga valores y funciones ambientales estratégicos”. Estas dos últimas
definiciones suponen la equiparación del espacio libre con la clase de Suelo
Rústico o Suelo No Urbanizable (López Trigal, 2015), y en su dimensión
estructural y funcional presentan una clara conexión con la noción de
infraestructura verde, un concepto cada vez más asentado en el contexto
internacional en el ámbito de la planificación de sistemas de espacios libres. El
concepto de infraestructura verde, entendido como un sistema interconectado y
multifuncional de áreas naturales y espacios abiertos que permiten dotar de una
mayor calidad ambiental a los sistemas territoriales, ha sido adoptado en los
últimos años como un instrumento estratégico por parte de la UE (Agencia
Europea de Medio Ambiente, 2011; Comisión Europea, 2013), por lo que es
esperable su progresiva consolidación en el contexto de la ordenación territorial
en España.
El objeto, pues, de esta Ponencia, es la revisión de un conjunto de planes de
ordenación territorial de ámbito metropolitano, con el fin de analizar qué
elementos conforman en cada caso el espacio libre, qué funciones se le asignan,
y cómo se aborda su ordenación; a partir de este análisis, se pretende evaluar en
qué medida se está avanzando en el contexto de la planificación territorial
española en la consolidación efectiva del espacio libre como uno de los
principales elementos estructurantes del territorio metropolitano.
2. MÉTODO
Desde una perspectiva metodológica, la definición y delimitación de los ámbitos
metropolitanos es en sí una tarea compleja, tanto por la organización del territorio
como por la naturaleza de las periferias urbanas. En el contexto español se debe
añadir además la predominancia de aproximaciones parciales o sectoriales por
parte de los distintos actores implicados en su gestión o planificación. Dado que
las dinámicas metropolitanas constituyen procesos abiertos y complejos que no
se ajustan a los tradicionales límites de naturaleza administrativa, su delimitación
constituye ya de por un reto metodológico y político-administrativo. No siendo
objeto de esta Ponencia entrar a valorar las distintas aproximaciones a la
delimitación del fenómeno metropolitano, en este caso nos hemos limitado a
establecer el nivel de coincidencia territorial entre los planes subregionales
analizados y la delimitación funcional establecida por Feria y Martínez (en prensa)
en base a la movilidad residencia/trabajo –una aproximación desarrollada a partir
de la metodología de la Oficina del Censo de los Estados Unidos, y también
adoptada posteriormente por la OCDE (2012).
VIII CIOT-DU 184
Se han seleccionado, pues, un conjunto de planes cuyos ámbitos se
corresponden en mayor o menor grado a un área metropolitana funcional, y cuya
casuística refleja la complejidad y diversidad que caracterizan al universo
metropolitano español. La Figura 1 representa dicho proceso de selección,
mostrando las diferencias existentes entre las dos aproximaciones indicadas (la
administrativa y la funcional) al fenómeno metropolitano, y poniendo de manifiesto
cómo la aplicación político-administrativa del concepto de área metropolitana no
se ajusta en todos los casos a su dimensión funcional. La selección de casos de
estudios (recogida en la Tabla 1) incluye seis planes costeros (Bahía de Cádiz,
Bilbao, San Sebastián, Barcelona, Tarragona y Alicante-Elche), cuatro interiores
(Granada, Área Central de Navarra, Sevilla y Valladolid), y dos insulares (Gran
Canarias y Mallorca). En estos dos últimos casos es necesario remarcar que no
se trata de instrumentos de ordenación con una orientación estrictamente
metropolitana, si bien sus ámbitos de ordenación respectivos coinciden a grandes
rasgos con sendas áreas metropolitanas funcionales delimitadas por Feria y
Martínez (en prensa). Se ha decidido por ello incluirlos en el análisis, con el fin de
considerar la particularidad de este tipo de instrumentos de ámbito insular en la
ordenación del espacio libre.
Figura 1. Áreas metropolitanas, planes subregionales y casos de estudio
seleccionados
Fuentes: Planes de ordenación del territorio de escala subregional y Feria y Martínez (en prensa).
Tanto en el proceso de selección como en el de análisis se ha tomado en
consideración el peso poblacional –que oscila entre los casi cinco millones de
habitantes de Barcelona y los apenas 360.000 del Área Central de Navarra- de
cada ámbito y la antigüedad de la adopción de la escala metropolitana en la
ordenación del espacio. Así, Barcelona no solamente se caracteriza por lo
significativo de su peso demográfico, sino también por su tradición en materia de
gestión supramunicipal, existiendo ya a finales de los años 80 una
“Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona”.
VIII CIOT-DU 185
Adicionalmente, se destacan las fechas de aprobación de los documentos de
planificación, siendo el más antiguo el de Granada (1999) y el más reciente el de
San Sebastián (2015, segunda aprobación inicial); a este respecto, se ha
pretendido abordar de manera pormenorizada la evolución conceptual vinculada a
la ordenación del espacio libre metropolitano. Asimismo, con el fin de valorar la
operatividad de cada plan y, en particular, el nivel de detalle alcanzado en las
determinaciones, se ha prestado atención al número de municipios incluidos en la
ordenación, así como a la superficie total del ámbito. En este sentido, el plan que
presenta una menor complejidad administrativa es el de Bahía de Cádiz (5
municipios), mientras que el de Tarragona comprende 132 municipios y el de
Barcelona alcanza los 164; este factor puede incidir en la gobernabilidad de las
propuestas.
Tabla 1. Planes seleccionados para el análisis
Denominación del Plan
Año de
aprobación
No de
municipios
Superficie
(km2)
Población
Plan de Ordenación del Territorio de la
Aglomeración Urbana de Granada1
1999
32
860
525.150
Directrices de Ordenación Territorial de
Valladolid y su Entorno2
2001
23
981
411.780
Plan de Ordenación del Territorio de la
Bahía de Cádiz3
2004
5
604
430.780
Plan Territorial Parcial de Bilbao
Metropolitano4
2006
35
505
905.275
Plan de Ordenación del Territorio de la
Aglomeración Urbana de Sevilla5
2009
46
4.909
1.517.890
Plan de Acción Territorial del Entorno
Metropolitano de Alicante y Elche6
2010
12
1.127
757.780
Plan Territorial Metropolitano de Barcelona7
2010
164
3.236
4.989.645
Plan Territorial Parcial de El Camp de
Tarragona8
2010
132
3.005
614.915
Plan de Ordenación del Territorio Área
Central de Navarra9
2011
57
1.567
359.400
Plan Territorial Parcial de Donostia-San
Sebastián10
2015
13
377
400.810
Plan Insular de Ordenación de Gran
Canaria11
2004
21
1.619
844.065
Plan Territorial Insular de Mallorca12
2004
53
3.661
859.020
Fuentes: Planes de ordenación del territorio seleccionados, Censo de Población (2011).
1
http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb
2
http://servicios.jcyl.es/PlanPublica
3
http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb
4
http://www.bizkaia.eus/hirigintza/lurraldekozatiegitasmoa
5
http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb
6
https://www.cma.gva.es/admon/normativa/planes/patemae/Libro_I.pdf
7
http://territori.gencat.cat/es/01_departament/05_plans/01_planificacio_territorial
8
http://territori.gencat.cat/es/01_departament/05_plans/01_planificacio_territorial
9
http://siun.navarra.es/Instrumento.aspx?id=104425
10
http://www.ingurumena.ejgv.euskadi.eus/r49-565/es/contenidos/informacion/ptp_donostialdea_aprob_2010/
es_ptp/indice.html
11
http://planesterritoriales.idegrancanaria.es
12
http://www.conselldemallorca.net/index.php?id_section=6973
VIII CIOT-DU 186
En base a estos planteamientos, el objetivo de este trabajo es analizar cómo se
aborda la ordenación del espacio libre en los instrumentos de ordenación del
territorio metropolitanos en España, atendiéndose para ello a tres aspectos
fundamentales:
– ¿Qué se entiende por espacio libre y qué términos se utilizan para su
denominación?
– ¿Qué peso tiene el espacio libre en el modelo territorial propuesto y cómo se
desarrolla e instrumentaliza su ordenación?
– ¿Qué elementos físicos integran el espacio libre en cada plan y qué funciones
específicas se les asignan?
Con objeto de lograr una aproximación sistemática al análisis y la comparación de
los planes, se ha utilizado como guía metodológica un cuestionario detallado, que
ha facilitado la revisión ordenada de los documentos a pesar de su evidente
disparidad en cuanto a estructuración, extensión y contenidos específicos. Se ha
llegado a a una metodología operativa y transferible a diferentes territorios,
generándose un marco común de reflexión y análisis.
3. ANÁLISIS COMPARADO: RESULTADOS Y DISCUSIÓN
3.1. Diversidad de aproximaciones en la concepción del espacio libre
El análisis comparado revela cierta tendencia en los planes metropolitanos
españoles a adoptar una visión cada vez más amplia, integradora y, si se quiere,
territorial, del espacio libre. Aunque la mayoría de los planes sitúan al espacio de
uso público –parques, itinerarios peatonales y ciclables, etc.- como componente
central de su ordenación, se están afianzando los que vinculan la consideración
del espacio libre al conjunto de los suelos agroforestales y a un reconocimiento de
sus valores ambientales, culturales y paisajísticos.
No obstante, no hay homogeneidad en el alcance y el grado de desarrollo de esta
aproximación por parte de los instrumentos analizados. La visión del espacio libre
como matriz territorial alcanza su máxima expresión en el caso de los planes de
Barcelona y Tarragona, que entienden el espacio libre como un continuo territorial
integrado por el suelo no urbanizable del área metropolitana, adoptando una
perspectiva ecológica y paisajística para su análisis y ordenación, y obviando la
tradicional funcionalidad vinculada al uso público en beneficio de otras funciones
de índole natural y territorial. Otro plan que destaca por incluir una visión amplia
del espacio libre es el de Sevilla; en este caso el plan se esfuerza por integrar dos
concepciones complementarias: una más convencional, vinculada a la creación
de una red de espacios de uso público, y otra más innovadora (el propio plan
habla de “giro conceptual”), que considera el conjunto del espacio no urbanizable
como matriz biofísica del territorio metropolitano, y que está orientada
VIII CIOT-DU 187
fundamentalmente a la preservación del patrimonio territorial y paisajístico. Esta
dualidad (espacio de uso público y matriz territorial) está presente en mayor o
menor medida en el resto de los casos analizados. Aunque en muchos de estos
documentos el concepto de espacio libre se asocia a la articulación de una red o
sistema de espacios orientados al uso público –al que se añaden generalmente
otras funciones ambientales o territoriales-, las componentes rural y natural del
territorio metropolitano son también objeto de ordenación. En general, los planes
territoriales dedican un bloque importante del diagnóstico y propuestas al
subsistema físico-ambiental, o a la preservación y puesta en valor de los recursos
naturales y culturales del ámbito; la cuestión es en qué medida este subsistema
es tratado de forma individualizada, o como parte integrante del conjunto del
sistema territorial metropolitano, con funciones específica en dicho sistema. En el
caso de Bahía de Cádiz, por ejemplo, el Plan centra su propuesta de sistema de
espacios libres en la ordenación de un conjunto de Áreas de Reserva e Itinerarios
con funciones vinculadas al uso público y la vertebración territorial, pero presenta
también determinaciones relativas al espacio litoral, rural y las áreas protegidas,
que a lo largo del documento tienen una estrecha conexión con el sistema de
espacios libres de uso público. Otro caso parecido sería el de Valladolid, cuyas
Directrices de Ordenación definen un Sistema Subregional de Parques y
Corredores Verdes orientado a facilitar las actividades de ocio y esparcimiento en
espacios naturales. Aunque esta aproximación pueda responder a un enfoque
más consolidado (y urbanístico) del espacio libre, la propuesta se integra dentro
de un conjunto de Directrices para la Protección de los Espacios Valiosos, en las
se incluyen también medidas para la protección de Áreas de Singular Valor
Ecológico y la preservación de los espacios agrarios y la agricultura periurbana.
Tabla 2. Componentes del espacio libre
Componentes
Planes
Alicante – Elche
A.C. Navarra
Bahía de Cádiz
Barcelona
Bilbao
Granada
San Sebastián
Sevilla
Tarragona
Valladolid
Gran Canaria
Mallorca
Parques urbanos
X
X
X
X
Parques metropolitanos y similares
X
X
X
X
X
X
X
X
Espacios Naturales Protegidos
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Otras áreas naturales y forestales
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Espacio agrario, agroparques
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Playas, DPMT
X
X
X
X
X
Vías pecuarias y caminos rurales
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Red fluvial, acequias, DPH
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaboración propia a partir de los documentos de planificación consultados.
Las diferencias en cuanto a la consideración del espacio libre tienen su reflejo en
el catálogo de elementos, recursos y componentes del espacio metropolitano que
VIII CIOT-DU 188
son tomados en consideración por cada plan –ya sea bajo la denominación
explícita de espacio libre o no. La Tabla 2 muestra esta diversidad de enfoques,
siendo muy visible la tendencia a incorporar en la planificación metropolitana
elementos de carácter natural y rural no necesariamente vinculados al uso
público. La presencia de algunos recursos merece una atención particular. Los
espacios naturales protegidos son tomados en consideración por la mayoría de
los planes, aún con diferentes perspectivas en cuanto a su mayor o menor
vinculación con el concepto de espacio libre. Así, en los casos de Barcelona y
Granada, entre otros, que engloban un número significativo de áreas protegidas
de considerable valor, se incluyen dichos ámbitos como componente de sus
respectivos sistemas de espacios libres. En el caso de Gran Canaria, en
contraste, se toman en consideración, pero se excluyen de la Red de
Infraestructuras Verdes al asignársele a ésta la función de concentrar las
actividades recreativas en el medio natural y descargar de esta presión a las
áreas protegidas. Otro aspecto a destacar es la inclusión muy generalizada del
espacio agrícola como objeto de ordenación, ya sea mediante la creación de
figuras de protección específicas –como es el caso de los Parques Rurales
Interurbanos del Plan de San Sebastián- o mediante su regulación desde un
punto de vista más global– como es el caso del tratamiento de los Espacios
Agrarios de Interés en el área metropolitana de Sevilla y en la de Granada con el
tratamiento singular que realiza de su Vega.
3.2. Hacia una visión multifuncional del espacio libre: más allá del uso
público
La Tabla 3 muestra las funciones asociadas al espacio libre en los diferentes
planes analizados. Atendiendo a esta dimensión funcional, el uso público sigue
constituyendo para la mayoría de los planes su principal finalidad. Como se ha
indicado, sólo los dos planes de Cataluña prescinden de ella, al asumir una visión
más territorial y ecológica del espacio al margen de los procesos urbanos. En
cualquier caso, el desarrollo específico del uso público presenta rasgos
diferenciadores entre los planes analizados. La mayoría atienden a la necesidad
de hacer accesible al ciudadano los valores paisajísticos, naturales y culturales
del entorno metropolitano, toman en consideración los valores educativos del
espacio libre (como se recoge de forma explícita en el caso de Bilbao), o lo
entienden como un elemento identitario que refuerza el “sentido de pertenencia”
(como es el caso de Valladolid).
La progresiva consideración de la dimensión ambiental del espacio libre se
plasma principalmente en la importancia atribuida a la protección del patrimonio
natural y la biodiversidad. Otro aspecto, más relacionado con el propio
funcionamiento del sistema metropolitano y su sostenibilidad, es la contribución
del espacio libre a la mejora de la calidad ambiental, que en ocasiones se atiende
de forma genérica y en otras a través del reconocimiento de servicios
VIII CIOT-DU 189
ecosistémicos concretos (como sucede, por ejemplo, con la prevención de riesgos
naturales en los planes de Bahía de Cádiz y Sevilla, o con la recuperación del
drenaje superficial en Granada). Los documentos no profundizan en general en
estas funciones específicas: en cierto sentido se da por hecho que al preservar
los ecosistemas, masas forestales o áreas naturales de valor presentes en el
territorio metropolitano, se contribuye a conservar su funcionalidad ambiental. Por
su parte, el paisaje es un elemento transversal, vinculado a la dimensión
ambiental, pero también a la componente cultural del espacio metropolitano;
aunque en muchos casos se hace una mención genérica, en otros –como
Barcelona- se le otorga un interés particular y es objeto de una protección
específica. Es importante resaltar, también, cómo la totalidad de los planes hacen
mención al papel del espacio libre en la articulación del territorio metropolitano. En
muchos casos, esta función de vertebración se vincula a la movilidad no
motorizada (peatonal y vías ciclables), así como al papel del espacio libre como
elemento de contención y control de los procesos de expansión urbana y de
conurbación.
Tabla 3. Funciones asociadas al espacio libre
Funciones
Planes
Alicante – Elche
A.C. Navarra
Bahía de Cádiz
Barcelona
Bilbao
Granada
San Sebastián
Sevilla
Tarragona
Valladolid
Gran Canaria
Mallorca
Uso público, recreativo
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Movilidad no motorizada
X
X
X
X
X
X
X
Articulación territorial, control de la urbanización
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Conservación del patrimonio natural
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Conservación del patrimonio cultural
X
X
X
X
X
Preservación y mejora del paisaje
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Mejora de la calidad ambiental
X
X
X
X
Servicios ambientales específicos
X
X
X
X
X
X
Funciones productivas y económicas
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaboración propia a partir de los documentos de planificación consultados.
3.3. La conectividad como principio de organización espacial y funcional
La consideración de la conectividad como uno de los principios básicos de
ordenación del espacio libre es un rasgo que caracteriza en mayor o menor grado
a la totalidad los planes analizados. Hay dos enfoques diferenciados sobre esta
cuestión. Por un lado, la mayoría de los planes proponen garantizar la conexión
física y funcional de los ámbitos incluidos en el sistema de espacios libres,
articulándose esta interconexión por medio de la recuperación o creación de
elementos lineales. Por otro lado, los planes de Tarragona y Barcelona apuestan
exclusivamente por preservar la conectividad ecológica y paisajística frente al
VIII CIOT-DU 190
proceso de fragmentación originado por los desarrollos urbanos. En ambas
aproximaciones, se intenta –con diferente grado de éxito- materializar una
concepción sistémica del espacio libre, que queda plasmada en la terminología
empleada: red de espacios de uso público, red de infraestructuras verdes, red de
corredores verdes, malla verde, sistemas de espacios abiertos, de parques e
itinerarios o de espacios libres, etc. Los términos utilizados expresan
explícitamente la idea de conexión y/o continuidad.
Los elementos en los que se basa la creación de estas redes o sistemas son
generalmente recursos territoriales preexistentes en el territorio metropolitano, de
carácter lineal y en su mayor parte vinculados al dominio público: vías pecuarias,
caminos rurales, caminos históricos (como el Camino de Santiago en los planes
del País Vasco y del Área Central de Navarra), red fluvial y caminos asociados a
canales y acequias. La finalidad que se persigue con la ordenación y adecuación
de estos elementos es variable. En algunos casos, los elementos de conexión se
perciben directamente como un recurso para el fomento del uso público y la
accesibilidad de los espacios libres (por ejemplo, los itinerarios propuestos para
Bahía de Cádiz, Valladolid o Bilbao, ilustrado en la Figura 2). En otros casos, se
consideran de forma independiente la creación de redes con una finalidad
estrictamente ecológica, orientadas a mantener los flujos de biodiversidad; en
esta línea se sitúan algunas propuestas de corredores ecológicos para Sevilla o
Gran Canaria. En el caso de Alicante-Elche y del Área Central de Navarra, los
mismos elementos de conexión sirven para atender a las dos finalidades
anteriores. En este sentido, se puede señalar un cierto grado de indefinición
asociados a muchos de los conceptos utilizados por los planes en materia de
conectividad (corredor ecológico, verde o fluvial; conector; itinerario…), dado que
en ocasiones son utilizados con orientaciones funcionales (y, consecuentemente,
formales) muy diferentes e incluso, cabría preguntarse si compatibles.
VIII CIOT-DU 191
Figura 2. Plan Territorial Parcial de Bilbao: Malla Verde.
Fuente: Plan Territorial Parcial de Bilbao Metropolitano.
3.4. De la propuesta a la gestión de la propuesta
Con independencia de la concepción que cada plan tiene del espacio libre, este
componente del sistema metropolitano está presente entre los objetivos o líneas
estratégicas de ordenación de casi todos los planes analizados, con un papel
significativo dentro del modelo territorial propuesto. En los dos planes insulares
analizados, la propia naturaleza de estos documentos de ordenación (que no
pueden ser considerados estrictamente como metropolitanos) determina que el
tratamiento del espacio libre tenga un carácter diferente al del resto de planes; en
ambos casos es el suelo rústico el que adquiere un protagonismo esencial en el
marco de la ordenación, y solo en el caso de Gran Canaria se contemplan
propuestas específicas (la Red de Infraestructuras Verdes y la Red de
Equipamientos y Dotaciones) con una relación más directa con el sistema urbano
insular.
Más allá de la relevancia que se otorga al espacio libre en la ordenación del
territorio metropolitano, el alcance y el grado de desarrollo de las propuestas y
determinaciones es muy desigual, algo que no sólo estaría condicionado al interés
del planificador por esta cuestión, sino también a las propias características del
ámbito sometido a ordenación. Los planes de ámbitos muy extensos o complejos
VIII CIOT-DU 192
–como Barcelona o Sevilla- adquieren un enfoque más estratégico, sin apenas
entrar en una ordenación de detalle, mientras que otros planes de ámbitos más
reducidos –como los del Área Central de Navarra o Bahía de Cádiz- alcanzan
para determinadas propuestas un nivel de detalle próximo al del planeamiento. En
ocasiones se observa también cierto contraste entre las propuestas de ordenación
(a menudo ambiciosas) y el grado de desarrollo de las mismas en el apartado
normativo y presupuestario. El contenido normativo de los planes tiene en general
un cierto carácter preventivo, más que proactivo, promoviendo la conservación de
los espacios libres frente al proceso de urbanización –a través de la protección
cautelar del suelo, la regulación de la edificación y el establecimiento de los usos
permitidos en cada espacio-, y delegando el desarrollo de las intervenciones
concretas en instrumentos de carácter sectorial o en el propio planeamiento
urbanístico. Sólo en algunos casos el plan incluye instrumentos adicionales
(anexos, fichas de detalle) que incorporan un desarrollo mayor de las directrices
de ordenación para elementos específicos del espacio libre.
Finalmente, es necesario prestar atención a dos aspectos importantes para una
efectiva materialización de las propuestas de ordenación del espacio libre. El
primero de ellos es la cartografía, que adquiere un papel relevante para dotar de
concreción a los planteamientos de configuración sistémica del espacio libre. Así,
en algunos casos (como por ejemplo el del Área Central de Navarra; ver Figura 3)
es en la cartografía temática donde se muestra la verdadera dimensión y alcance
de las propuestas, reflejándose la relación entre los componentes vinculados al
uso público y el resto de elementos del medio natural y rural, o la búsqueda de un
cierto equilibrio entre el espacio construido y el espacio libre.
El segundo de estos aspectos es la gestión, una cuestión ausente en la mayoría
de los planes a pesar de su importancia para garantizar una correcta
materialización de las propuestas y una necesaria coordinación de las diversas
administraciones y actores implicados. La mayoría de los planes se limitan a
delegar en la administración sectorial o municipal la gestión derivada de las
propuestas o a remitir a la redacción de planes específicos para el desarrollo de
las mismas; solo en el caso de Sevilla se hace referencia, con carácter de
Recomendación, a la creación de un órgano gestor supramunicipal de los
espacios libres incluidos en el Plan.
VIII CIOT-DU 193
Figura 3. POT Área Central de Navarra: Esquema de Áreas Libres.
Fuente: POT Área Central de Navarra.
4. CONCLUSIONES
Las corrientes higienistas, que contribuyeron a diseñar las medidas que se van
consolidando en Europa desde la segunda mitad del siglo XIX para el control del
crecimiento urbano y la planificación urbanística, dieron como resultado la
inclusión de las zonas verdes como una de las principales dotaciones urbanísticas
a prever en la ciudad y la fijación de estándares urbanísticos para su concreción.
Hoy el sistema general de espacios libres forma parte del armazón de la
planificación urbanística, junto con el sistema de comunicaciones, infraestructuras
y equipamientos. La Ordenación del Territorio eleva el ámbito de la planificación
física desde la escala local a la regional y se sustenta, al menos en sus inicios, en
los conceptos y técnicas del planeamiento urbanístico, de forma particular en
aquello territorios donde el factor dominante es la formación de un área
VIII CIOT-DU 194
metropolitana. En este contexto los espacios libres son considerados como uno
de los elementos de ordenación y articulación del espacio metropolitano. Solo el
cambio de escala, de la local a la metropolitana, exige un reconsideración de los
elementos y funciones atribuidos a los espacios libres metropolitanos. Así, la
función originaria del espacio libre urbano (uso recreativo comunitario) es
compartida con, e incluso cede el protagonismo a, otras funciones tales como
contener la expansión urbana y evitar las conurbaciones, manteniendo la
singularidad de cada asentamiento integrante del área metropolitana. Pero junto a
estas funciones, urbanas y urbanísticas, el análisis comparado realizado pone de
manifiesto la tendencia a ampliar la consideración del espacio libre metropolitano
desde una visión más territorial, en la que entran en juego las funciones
productivas agroforestales, las ambientales, culturales y paisajísticas, de forma
complementaria o incluso prevalentes sobre las originarias; y desde una visión
más integral también, en función de la cual la conectividad entre los componentes
del espacio libre metropolitano se constituye en uno de los principales elementos
discursivos de las propuestas.
Con pocas excepciones, se mantiene cierta dicotomía entre las funciones
urbanísticas de los espacios libres metropolitanos y las funciones ambientales y
territoriales. Ciertamente, el subsistema físico-ambiental es uno de los grandes
subsistemas de la planificación territorial. En este marco, la preservación y el uso
racional y sostenible de los recursos naturales y culturales de cada ámbito forman
parte de sus objetivos. Pero por lo que a la perspectiva que en esta ponencia se
ha adoptado, la cuestión estriba en valorar en qué medida el subsistema físico-
ambiental es autónomo, incluso aislado de los restantes subsistemas o, por el
contrario, se integra en la organización del conjunto del ámbito metropolitano. Del
análisis comparado realizado, entendemos que se avanza en esa dirección, sin
estar totalmente consolidada.
Quedaría, por último, realizar una referencia al desarrollo efectivo de las
propuestas de cada plan en la construcción efectiva de los espacios públicos
metropolitanos, en particular los de uso público, pues en los casos en los que el
espacio libre se identifica con todo el suelo no urbanizable, a la hora de la gestión
el Plan solo toma en consideración los espacios protegidos. Y dentro de los
primeros, la situaciones son muy diferentes entre los casos analizados: en unos el
sistema de espacios libres se construye a partir de elementos preexistentes, que
requieren un mayor o menor grado de adecuación (tal sería el caso de los planes
que proponen la adaptación al transporte no motorizado y de ocio de los
elementos lineales del sistema), mientras que en otros se propone la creación de
nuevos espacios libres metropolitanos. En líneas generales puede afirmarse que
queda un largo camino por recorrer en la gestión de las propuestas realizadas,
donde por una parte la relativa juventud de los planes podría justificar la falta de
materialización, y por otra las debilidades de la coordinación interadministrativa
dificultan su ejecución.
VIII CIOT-DU 195
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NOTA: La referencia de los planes de ordenación territorial analizados se incluye
en la Tabla 1.
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El presente artículo fue publicado en la Revista electrónica de Geografía y Ciencias Sociales (ISSN: 1138-9788), disponible para su consulta y descarga a través del siguiente enlace (FULL TEXT): "http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-299.htm". --[RESUMEN]-- El espacio urbano puede ser entendido como un paisaje ecológico, en el cual tienen lugar procesos naturales que inciden de forma notable en la calidad ambiental de la ciudad. El espacio libre juega un papel básico como soporte de dichos procesos, y también como elemento estructural fundamental para la integración armónica del tejido urbano en el entorno natural y rural circundante. El reconocimiento de las funciones ambientales y territoriales del espacio no construido implica necesariamente un cambio en nuestra forma de entender, estudiar y ordenar los ámbitos urbanos y metropolitanos. El concepto de servicio ecológico aplicado al espacio libre, así como la adopción de planteamientos teóricos y metodológicos vinculados a la ecología del paisaje, pueden facilitar esta adaptación de la práctica urbanística hacia unos planteamientos más sostenibles. Algunas experiencias recientes de ordenación en el contexto español, como los planes de las áreas metropolitanas de Sevilla o Córdoba, sirven de ejemplo de este cambio de perspectiva.--[PALABRAS CLAVE]--Áreas metropolitanas, ecología urbana, espacio libre, planificación física, servicios ecológicos. --[ABSTRACT]--Urban areas can be perceived as ecological landscapes, in which several natural processes take place and influence the global environmental quality of the city. Urban open spaces play an important supporting role for these processes, an also act as a key factor for a harmonious urban-countryside relationship. The recognition of this environmental functionality of open spaces must lead us to change the way we conceive, study and plan urban and metropolitan areas. The concept of ecosystem services, as well as the theoretical and methodological bases provided by landscape ecology, are useful tools that can help to achieve a more sustainable approach to urban and metropolitan planning. Some recent planning experiences in Spain, like the metropolitan plans of Sevilla and Córdoba, are good examples of this ongoing process of change in the context of physical planning. --[kEYWORDS]--ecosystem services, metropolitan areas, physical planning, urban ecology, urban open spaces.
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El presente artículo se publicó en la revista BAGE, y está disponible para su consulta y descarga en su propio repositorio a través del siguiente enlace (FULL TEXT): "https://bage.age-geografia.es/ojs/index.php/bage/article/view/483/0" --[RESUMEN]--El presente artículo examina las actuales perspectivas en relación a un adecuado conocimiento y conceptuación de los nuevos procesos urbanos, que transcienden las formas de la ciudad tradicional y los límites administrativos municipales. Para ello se hace especial hincapié en los esfuerzos para definir y delimitar las áreas metropolitanas con fines estadísticos, centrándonos en el caso español, que carece de una tradición en este sentido, pero que ahora dispone de las condiciones necesarias, incluida la información censal para todo el país sobre movilidad residencia/trabajo, para abordar dicha tarea.
Article
The semantics of métropolisation. — While the use of the term «metropolisation» is increasing, its definition remains vague. Is it an economic phenomenon or a spatial process? Rather than a theoretical or epistemological question, it is a key to the understanding, management and development of urbanised spaces. It therefore seems appropriate to examine, at least partially, the concept of métropolisation. Although it seems an empty canvas today and we are still far from being able to link observation to theory, the importance of the issues that it raises or reactivates will be likely to place it at the centre of geographical discussion tomorrow.
Glosario básico de la ordenación urbanística y territorial
  • G Acosta
  • M Burraco
ACOSTA, G; BURRACO, M. (1998): Glosario básico de la ordenación urbanística y territorial, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla.
Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE
  • Comisión Europea
COMISIÓN EUROPEA (1999): Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, Bruselas.
Green Infrastructure (GI) -Enhancing Europe's Natural Capital
  • Comisión Europea
COMISIÓN EUROPEA (2013): Green Infrastructure (GI) -Enhancing Europe's Natural Capital, Bruselas.
Carta Europea de Ordenación del Territorio
  • Consejo De Europa
CONSEJO DE EUROPA (1983): Carta Europea de Ordenación del Territorio. Torremolinos.
Green infrastructure and territorial cohesion. The concept of green infrastructure and its integration into policies using monitoring systems
  • Agencia Europea Del Medio Ambiente
AGENCIA EUROPEA DEL MEDIO AMBIENTE (2011): Green infrastructure and territorial cohesion. The concept of green infrastructure and its integration into policies using monitoring systems, Copenhague.
Permanencias y cambios en el sistema metropolitano español en la primera década del siglo XXI
  • J M Feria
  • L Martínez
FERIA, J.M., MARTÍNEZ, L. (en prensa): "Permanencias y cambios en el sistema metropolitano español en la primera década del siglo XXI". Revista Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales.
El sistema de espacios libres
  • R Mata
  • J Olcina
MATA, R.; OLCINA, J. (2010): "El sistema de espacios libres". En: L. GALIANA Y J. VINUESA, coords., Teoría y Práctica de la Ordenación del Territorio, pp. 87-127, Síntesis, Madrid.