Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas

Abstract

En 1951, Daniel Lerner y Harold Dwight Lasswell publicaron su famosa obra The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, en la que justifi-caban la creación de una nueva disciplina académica de enfoque multidisciplinar, las Ciencias de las Políticas, cuya finalidad era " explicar los procesos de elabora-ción y ejecución de las políticas, y (…) localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado " (Lasswell, 1951). Esta nueva " rama de las ciencias sociales " (Rose, 1984) surge para llenar el vacío de conocimiento que no había sido cubierto hasta el momento por otras áreas científicas afines 1 , interesadas también por los asuntos que concernían al go-bierno, pero cuyos focos cognoscitivos no contemplaban algunas de sus facetas ni de sus problemáticas, como las actuaciones gubernamentales para dar respuesta a las necesidades sociales y producir resultados de valor público. Desde el nacimiento de esta disciplina en los Estados Unidos han transcurrido más de sesenta años 2 , pero el estudio de las políticas públicas continúa siendo una materia de enorme actualidad. Principalmente porque las políticas públicas como " ciencia del Estado en acción " (Jobert y Muller, 1987) o como " ciencia de la acción pública " (Muller, 2002) poseen un inherente carácter bidimensional (teórico y práctico) y, por ello, adquieren una doble utilidad. Por un lado, la de servir de marco conceptual y metodológico para estudiar, comprender y analizar, entre otras cuestiones, por qué los gobiernos deciden solventar ciertos problemas 1 En este sentido, Luis Aguilar (2013: 166) señala que " a la ciencia política le importaba la legitimidad del ascenso, la instauración y la acción del gobierno, pero no la hechura y menos la eficacia del proceso directivo decisorio del gobierno, mientras a la administración pública le importaba la efectuación eficaz de las decisiones del gobierno pero no su elaboración ni la corrección de su elaboración ". Por lo tanto, las Ciencias de las Políticas se originan para cubrir estas necesidades de conocimiento con respecto a los temas gubernamentales. 2 Los planteamientos primigenios de la disciplina han ido evolucionando a lo largo del tiempo. En sus inicios, el foco de interés recaía en el proceso decisorio, por lo que no se contemplaban o pasaban a un segundo plano aquellos aspectos relacionados con la puesta en práctica y la valoración de los resultados de las políticas públicas. Sin embargo, el objeto de estudio se ha ido extendiendo con el tiempo a todos aquellos procesos que forman parte y que inciden en el buen desarrollo de las acciones gubernamentales como la implementación y la evaluación.

Full text

Introducción al estudio teórico y práctico de las
políticas públicas
geMa pastor alBaladeJo
Directora del Instituto de Ciencia de la Administración
Universidad Complutense de Madrid
En 1951, Daniel Lerner y Harold Dwight Lasswell publicaron su famosa obra
The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, en la que justi-
caban la creación de una nueva disciplina académica de enfoque multidisciplinar,
las Ciencias de las Políticas, cuya nalidad era “explicar los procesos de elabora-
ción y ejecución de las políticas, y (…) localizar datos y elaborar interpretaciones
relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado” (Lasswell,
1951). Esta nueva “rama de las ciencias sociales” (Rose, 1984) surge para llenar
el vacío de conocimiento que no había sido cubierto hasta el momento por otras
áreas cientícas anes1, interesadas también por los asuntos que concernían al go-
bierno, pero cuyos focos cognoscitivos no contemplaban algunas de sus facetas ni
de sus problemáticas, como las actuaciones gubernamentales para dar respuesta a
las necesidades sociales y producir resultados de valor público.
Desde el nacimiento de esta disciplina en los Estados Unidos han transcurrido
más de sesenta años2, pero el estudio de las políticas públicas continúa siendo
una materia de enorme actualidad. Principalmente porque las políticas públicas
como “ciencia del Estado en acción” (Jobert y Muller, 1987) o como “ciencia
de la acción pública” (Muller, 2002) poseen un inherente carácter bidimensional
(teórico y práctico) y, por ello, adquieren una doble utilidad. Por un lado, la de
servir de marco conceptual y metodológico para estudiar, comprender y analizar,
entre otras cuestiones, por qué los gobiernos deciden solventar ciertos problemas
1En este sentido, Luis Aguilar (2013: 166) señala que “a la ciencia política le importaba la
legitimidad del ascenso, la instauración y la acción del gobierno, pero no la hechura y menos
la ecacia del proceso directivo decisorio del gobierno, mientras a la administración pública
le importaba la efectuación ecaz de las decisiones del gobierno pero no su elaboración ni la
corrección de su elaboración”. Por lo tanto, las Ciencias de las Políticas se originan para cubrir
estas necesidades de conocimiento con respecto a los temas gubernamentales.
2Los planteamientos primigenios de la disciplina han ido evolucionando a lo largo del tiempo.
En sus inicios, el foco de interés recaía en el proceso decisorio, por lo que no se contemplaban
o pasaban a un segundo plano aquellos aspectos relacionados con la puesta en práctica y la
valoración de los resultados de las políticas públicas. Sin embargo, el objeto de estudio se ha
ido extendiendo con el tiempo a todos aquellos procesos que forman parte y que inciden en el
buen desarrollo de las acciones gubernamentales como la implementación y la evaluación.
Citar como:
Pastor Albaladejo, G. (2014). "Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas
públicas". En Pastor, G. Teoría y Práctica de las Políticas Públicas. Valencia: Tirant Lo
Blanch.

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sociales, cómo los resuelven, qué resultados obtienen, y cómo y por qué algunas
de sus decisiones y acciones permanecen, se modican o desaparecen; es decir,
permite conocer la naturaleza, el funcionamiento, las causas, las consecuencias
y la pertinencia de los procesos gubernamentales. Por otro lado, la información
procedente del estudio de las políticas públicas puede contribuir a fortalecer la
gobernabilidad de los Estados y la acción de los gobiernos, por lo que, en palabras
de uno de los fundadores de la disciplina, aporta un “conocimiento necesario para
mejorar la práctica de las democracias” (Lasswell, 1951).
En consecuencia, desde sus orígenes, las Ciencias de las Políticas se conciben
para ser “una aportación cientíca al buen gobierno” (Beltrán, 1987: 74); es decir,
este campo del saber cientíco se construye para generar un conocimiento apli-
cable que permita dotar de racionalidad, guiar, orientar y perfeccionar el “arte de
gobernar”.
Hoy en día, las políticas públicas siguen siendo una materia indispensable en
los planes de estudio de cualquier titulación universitaria de ámbito nacional o
internacional que aborde, en mayor o menor medida, los asuntos que atañen al
Estado, los asuntos públicos. Esta continuidad y creciente interés académico por
la disciplina a lo largo del tiempo se justica, tal vez, en el hecho de que el estudio
de las políticas públicas aporta una formación para mejorar la acción pública, un
conocimiento que no sólo permite analizar con criterio y rigurosidad cientíca
las acciones gubernamentales, sino también obtener una información estratégica
para garantizar la calidad de las políticas públicas, para intervenir o actuar sobre
ellas con la nalidad de que sean idóneas, ecaces y ecientes y de que proporcio-
nen, así, un mayor bienestar social.
El libro que se presenta responde al nombre de Teoría y Práctica de las Políti-
cas Públicas, por lo que su denominación deja entrever que esta obra se ha ideado
para cumplir dos objetivos especícos. Por un lado, el ofrecer un conocimiento
teórico esencial y sistematizado sobre aquellos aspectos conceptuales y analíticos
que deben tenerse en cuenta a la hora de aproximarse al estudio de las políticas
públicas, así como para poder interpretar y comprender los principales dilemas
que inciden actualmente en la disciplina. Por otro lado, el aportar una informa-
ción novedosa sobre cómo se han desarrollado algunas políticas públicas en la
práctica (política de seguridad, política de medio ambiente, política de empleo,
etc.), con la pretensión de que estas investigaciones incipientes despierten algunos
interrogantes que sean fuente de inspiración para emprender futuros estudios so-
bre estos fenómenos.
Para cumplir con los objetivos citados, la obra se estructura en quince capítu-
los que se distribuyen en tres bloques temáticos, dos de ellos de naturaleza teórica
(Bloques 1 y 3) y uno de carácter empírico (Bloque 2). Además, en la organización
de su contenido se utiliza el “ciclo de las políticas públicas” (May y Wildavsky,

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Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas
1978) o el “enfoque del libro de texto” (Nakamura, 1987) por dos motivos. En
primer lugar, porque es un modelo analítico clásico que ayuda a interpretar de
una manera sencilla y con una cierta lógica una realidad compleja, dinámica y di-
versa, ya que divide el proceso de las políticas públicas en una serie de etapas. En
segundo lugar, porque este enfoque posee importantes cualidades didácticas que
facilitan el aprendizaje teórico-práctico de esta materia. A continuación, se puede
observar cómo este modelo se articula en diversos apartados del primer bloque te-
mático, así como en los epígrafes de cada uno de los capítulos del segundo bloque.
El Bloque 1 se titula Fundamentos teóricos de las políticas públicas, por lo que
sus seis capítulos ofrecen el acervo teórico necesario para emprender la andadura
hacia el estudio de las políticas públicas. En concreto, el capítulo 1 se dedica a
“Los elementos conceptuales y analíticos de las políticas”, de forma que sus pá-
ginas intentan dar respuesta a algunas cuestiones clave como ¿qué es una política
pública?, ¿cómo se clasican las políticas públicas?, ¿qué es el ciclo de las políticas
públicas y cuáles son sus ventajas e inconvenientes?, ¿qué fases o etapas se dife-
rencian en el proceso analítico de una política pública? y ¿cuáles son las principa-
les variables independientes y dependientes que se pueden utilizar para investigar
este fenómeno?. El resto de los capítulos de este bloque se organizan según las
etapas del ciclo de las políticas públicas, por ser éste un enfoque relativamente
simple que reduce la complejidad analítica y facilita el entendimiento del proceso.
Por lo tanto, en los capítulos siguientes se profundiza en cada una de las fases del
ciclo de las políticas públicas: la formación de la agenda (capítulo 2); la formula-
ción (capítulo 3); la implementación (capítulo 4); la evaluación (capítulo 5) y la
terminación (capítulo 6). En particular, el capítulo 6 versa sobre “La terminación
de las políticas públicas”, una etapa poco estudiada o prácticamente olvidada en
el proceso de las políticas públicas, pero que adquiere una gran relevancia en el
contexto actual, donde la escasez de recursos estatales implica la adopción de me-
didas de austeridad, que suelen ir acompañadas de recortes presupuestarios. Esta
situación exige que las autoridades político-administrativas deban reexionar y
decidir sobre qué acciones públicas hay que continuar manteniendo y cuáles sería
conveniente nalizar o concluir. Por ello, el análisis de esta fase dota de un impor-
tante valor al conjunto de la obra, ya que marca la diferencia con respecto a otras
monografías o manuales universitarios que se han publicado sobre este tema en
el panorama español3.
3 En los últimos diez años, entre las monografías en lengua hispana sobre políticas públicas que
utilizan, en mayor o menor medida, el ciclo de las políticas públicas, pero sin analizar la fase de
terminación, se destacan, entre otras, las siguientes: Análisis de políticas públicas (2013), de J.
B. Harguindéguy; Análisis y gestión de políticas públicas (2008), de J. Subirats, P. Knoepfel, C.
Larrue y F. Varone; y Políticas públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis
de políticas públicas (2007), de W. Parsons.

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El Bloque 2 lleva por título La práctica de las políticas públicas. Estudios de
caso, lo que denota que su cometido es vericar cómo se desarrollan realmente
las políticas públicas; es decir, realizar una investigación empírica del objeto de
estudio seleccionado por cada autor en función de sus líneas de interés cientíco.
Para ello, se recurre a la metodología del estudio de caso y, además, se emplea la
misma estructura analítica en los seis capítulos (del 7 al 12) que componen este
segundo bloque, de manera que cada uno de ellos se organiza en cinco epígrafes:
el primero, de introducción general al tema; el segundo, de conceptualización de
la política pública a examinar; el tercero, de indagación en el estudio de caso, por
lo que se divide en varios subapartados que se identican con las etapas del ciclo
de las políticas públicas; el cuarto, de conclusiones, en el que se realiza un resu-
men sinóptico y se exponen algunas reexiones nales sobre el objeto de estudio;
y el quinto, de recopilación bibliográca de las fuentes consultadas para redactar
el capítulo. De este modo, el análisis de caso contribuye a conocer cuáles son las
características denitorias de cada política pública y a comprobar, entre otras
cuestiones, cómo y por qué se introducen en la agenda gubernamental algunos
problemas sociales, y cómo se llevan a cabo, en la práctica, los procesos de formu-
lación, de implementación y de evaluación de las políticas públicas en un contexto
sociopolítico e institucional especíco. En concreto, en este bloque temático se
investiga sobre los casos siguientes: la política de seguridad ciudadana en la Co-
munidad de Madrid (capítulo 7); las políticas tributarias en los municipios de la
provincia de Alicante (capítulo 8); la política de empleo en Coslada —Madrid—
(capítulo 9); la política medioambiental en Zaragoza (capítulo 10); las políticas
de igualdad de género en el País Vasco (capítulo 11); y las políticas de moderniza-
ción de los gobiernos locales en el Reino Unido (capítulo 12). El análisis empírico
de estas políticas públicas genera un conocimiento cientíco original y único que
puede servir de base para afrontar nuevos retos académicos, en el sentido de in-
tentar profundizar en estas unidades analíticas. Por lo tanto, teniendo en cuenta
lo señalado, mediante la lectura de esta obra se puede observar y aprender cómo
la teoría de las políticas públicas (Bloque 1) se puede aplicar para analizar ciertos
fenómenos (Bloque 2).
El libro concluye con un Bloque 3 sobre los Dilemas y desafíos de las políticas
públicas en el siglo XXI. En este apartado intervienen tres catedráticos de Ciencia
Política y de la Administración que reexionan sobre algunos aspectos que inci-
den en la acción de gobernar y en el modo de afrontar y solventar los problemas
sociales en esta época postmoderna. Por ello, los diferentes capítulos que lo inte-
gran profundizan en la relación que se establece entre las políticas públicas y otros
enfoques teóricos o elementos analíticos que inuyen en su conguración actual,
como la gobernanza y la democracia (capítulo 13), la gestión pública (capítulo
14) y el cambio institucional y el liderazgo (capítulo 15). De esta manera, este
bloque muestra cuáles son algunos de los ejes estratégicos sobre los que giran los

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Introducción al estudio teórico y práctico de las políticas públicas
debates académicos de la disciplina en los últimos años. Unos planteamientos teó-
ricos que inducen a modernizar las formas de hacer y de actuar de los gobiernos
con la intención de que puedan proseguir en su labor de dar respuesta a las necesi-
dades sociales y recuperar (y hasta reforzar) su legitimidad perdida en un contexto
de desafección política y de crisis económica y nanciera, donde las demandas de
los ciudadanos continúan creciendo de manera imparable y diversa, a pesar de la
escasez de recursos públicos.
Por otro lado, hay que resaltar que esta obra se distingue por su clara vincu-
lación y vocación académica. Esta armación no sólo se constata en el hecho de
que sus autores son profesores e investigadores que proceden de diferentes univer-
sidades españolas (la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad Carlos
III de Madrid, la Universidad de Alicante, la Universidad Miguel Hernández y la
Universidad de A Coruña), sino también en que sus principales destinatarios son los
estudiantes universitarios que cursan la asignatura de políticas públicas en alguna
titulación de grado o postgrado. A ello se suma que este libro posee una estructura
con un claro enfoque pedagógico, por lo que los docentes pertenecientes a diversas
disciplinas o áreas cientícas (ciencia política, ciencia de la administración, derecho,
sociología, economía, etc.) pueden emplearlo como fuente bibliográca principal
para orientar la enseñanza de esta materia en sus centros universitarios.
Además, desde un punto de vista sociopolítico, el contenido de este manual pue-
de resultar útil tanto para aquellos actores que intervienen, de algún modo, en los
procesos de formulación, diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las
políticas públicas y que deseen obtener un saber aplicable, y que otorgue valor,
a su actividad profesional, como para cualquier ciudadano interesado que quiera
adquirir una formación básica sobre este tema, por lo que, desde esta perspectiva,
este libro puede servir también como instrumento de educación para la ciudadanía.
En denitiva, la obra aporta un material teórico y práctico elemental, sistemati-
zado y fácilmente comprensible para introducirse en el estudio de las políticas pú-
blicas. Éstas son un objeto de estudio lleno de aristas y de complejidades, lo que di-
culta sobremanera su encorsetamiento cientíco y su investigación empírica, pero
también se caracterizan por ser un fenómeno real con el que convivimos día a día
y que se maniesta a través de acciones estatales que rigen y afectan permanente-
mente nuestra existencia cotidiana como ciudadanos, como sujetos pertenecientes a
un territorio y a una comunidad sociopolítica, dirigida (y dominada) por gobiernos
legítimamente constituidos que interactúan constantemente con nosotros a través
de las políticas públicas.

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Gema Pastor Albaladejo
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Bloque 1
FUNDAMENTOS TEÓRICOS DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS