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TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
Impuestos y redistribución en el Chile del siglo XXI
© Jorge Atria (Editor)
© Uqbar Editores, noviembre 2014
www.uqbareditores.cl
Teléfono: (56) 222 247 239
Santiago de Chile
ISBN: 978-956-9171-43-7
Asistente editorial: Carolina Varela
Corrección de textos: Emiliano Fekete
Diseño de portada: Maite Montenegro
Diagramación: Salgó Ltda.
Impresión: Ediciones e Impresiones Copygraph
Este trabajo cuenta con el apoyo del Centro de Estudios de Conflicto y
Cohesión Social - COES (CONICYT/FONDAP/15130009) y Uqbar Editores.
El editor agradece la colaboración de Juan Carlos Castillo en las distintas etapas de realización
de este proyecto.
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Tributación en sociedad / Atria, Jorge (Editor)
Santiago de Chile: Uqbar Editores, 2014
236 pp. 17 x 24 cm.
ISBN: 978-956-9171-43-7
Materia: tributación – redistribución – Chile – Estado – economía – sociedad
ÍNDICE
Introducción. Impuestos y sociedad: conceptos, dilemas y tensiones
Jorge Atria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. Una caracterización general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
II. Un espacio de tensiones y controversias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
III. Objetivos, estructura y principales aportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Sistema tributario chileno: características y desafíos
Claudia Sanhueza, Javiera Lobos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
II. ¿Cuál es la carga tributaria «ideal»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
III. ¿Se pueden redistribuir ingresos con el sistema tributario? . . . . . . . . . . . . . . . 28
IV. ¿Es la democracia un impedimento para el desarrollo óptimo de políticas
fiscales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
V. ¿Cómo afecta la existencia de los ingresos del cobre la recaudación
tributaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
VI. ¿Es ineficiente el gasto público? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
VII. ¿Cuánto estamos dejando de recaudar debido a reducciones y exenciones
de impuestos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
VIII. ¿Cuál es el problema de las exenciones a las rentas empresariales? . . . . . . . . 43
IX. ¿Es el IVA intocable? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
X. ¿Son altos los impuestos patrimoniales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
XI. ¿Favorece el sistema tributario chileno un comportamiento rentista? . . . . . 48
XII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Impuestos, gasto público y derechos sociales
Constanza Salgado, Fernando Atria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
II. Los lugares comunes acerca de los impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
III. La lógica hegemónica: Se trata de bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
1. El mercado y los impuestos como precios. El principio del beneficio . . 60
2. Lo que los impuestos pagan: Bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
3. Los derechos sociales bajo esta lógica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4. Los derechos a un mínimo como bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
IV. La nueva comprensión de lo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
1. Lo público como domesticación de la facticidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
2. Los derechos sociales como derechos universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
3. Los impuestos bajo esta comprensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
V. Cómo responder a las críticas desde esta perspectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Formación y desarrollo del Servicio de Impuestos Internos en Chile:
un análisis institucional
Guillermo Wormald, Ana Cárdenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
1. Breve historia institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
2. El SII en las últimas décadas: Análisis de su entorno relevante . . . . . . . . . . 88
II. Fundamentos institucionales y organizacionales del SII hoy . . . . . . . . . . . . . . 93
1. Fundamentos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2. Fundamentos organizacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3. La modernización del SII: Un caso emblemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
III. Logros, obstáculos y desafíos pendientes en el SII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
IV. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Tributación y desigualdad en Chile: características y perspectivas
Jorge Atria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
II. Desigualdad de ingresos y la función redistributiva del Estado . . . . . . . . . . . 117
III. La tributación como una relación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
IV. Chile y su sistema tributario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
V. Discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
1. Trabas a la redistribución y el rol del Estado en tela de juicio . . . . . . . . . . 133
2. La tensión progresividad/regresividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
3. La elusión es parte del cumplimiento tributario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
4. La tributación más allá del criterio pragmático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
5. Límites simbólicos y clasificaciones culturales de la tributación . . . . . . . . 139
6. Los peligros de la secesión y el debilitamiento del lazo fiscal . . . . . . . . . . 140
Redistribución e impuestos: un análisis desde la opinión pública
Juan Carlos Castillo, Francisco Olivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
II. Impuestos, redistribución y opinión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
1. Sobre los factores asociados a actitudes respecto de los impuestos . . . . . 147
2. Sobre los factores contextuales asociados a las preferencias distributivas . . 149
III. Comparación de creencias sobre impuestos en Chile 1999-2009 . . . . . . . . . 150
1. Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
2. Variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3. Análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
IV. Chile en comparación internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
V. Discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
¡No cualquier impuesto a la renta!
O sobre cómo discriminar entre distintas formas de un impuesto a la renta
Francisco Saffie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
II. El sentido común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
III. El sentido de la reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
IV. ¿Era el problema el sistema de impuesto a la renta integrado con
base percibida? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
V. El problema es un impuesto a la renta integrado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Tecnología, instituciones y presión tributaria en las actividades
extractivas: el caso de la minería en Chile
Andrés Biehl, Germán Vera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
II. Tecnología, Estado y Recaudación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
1. La frontera de inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
2. Impuestos y estabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
III. La tributación a los recursos naturales en cuatro momentos . . . . . . . . . . . . . . 187
1. El ciclo del salitre: Del royalty a mayor capacidad tecnológica del
Estado, 1880-1930 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
2. Hacia la nacionalización del cobre: Aumento de capacidad tecnológica
sin variación de capacidad tributaria, 1960-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
3. Modernización del Estado: Mejor capacidad tributaria y retorno a
explotaciones privadas, 1980-1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
4. Los años 2000: Disputada, percepción de abuso a las reglas del juego
e introducción de impuesto específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
IV. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Responsabilidad social empresarial y planificaciones tributarias agresivas
Matías Pascuali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
II. Elusión, evasión y planificación tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
III. ¿Qué entendemos por Responsabilidad Social Empresarial? . . . . . . . . . . . . . . 207
1. Tipos de Responsabilidad Social Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
IV. Legitimidad de la RSE al interior de la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
V. ¿Qué pasa con el pago de impuestos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
VI. ¿Pueden los directores de una Sociedad Anónima «elegir» pagar impuestos? . . 214
VII. Situación a nivel comparado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Reseñas de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
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FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL
SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE:
UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL1
Guillermo Wormald, Ana Cárdenas
I. Introducción
Este trabajo está orientado a describir y analizar el desarrollo del Servicio de
Impuestos Internos (SII) en Chile en tanto institución social. Ello a partir de
una perspectiva que incorpora dos dimensiones centrales: una propiamente ins-
titucional referida a los valores, normas y funciones que fundan su estructura y
una organizacional que refiere a las formas en que se realizan estas funciones
(Portes, 2007).
En el caso de la institución analizada ambas dimensiones tienen una larga
data histórica. Sin embargo, en este trabajo el énfasis está puesto en compren-
der su funcionamiento durante las décadas de 1990 y 2000, especialmente a
partir de los nuevos desafíos institucionales que le impusieron la expansión de
una economía de mercado y el proceso de modernización de la gestión del
Estado. En Chile, a partir de la década de 1970, se ha transitado desde un mo-
delo de desarrollo en que el Estado jugaba un rol crucial en el crecimiento y
modernización de la sociedad (Estado desarrollista propio del período de In-
dustrialización por Sustitución de Importaciones –ISI–) a uno en que el énfasis
está puesto en la modernización de la administración y gestión del Estado como
desafío ineludible para mejorar su eficacia y hacer frente a los nuevos desafíos
que le impone el sistema económico de mercado. En este sentido el SII aparece
como un caso paradigmático de este proceso de modernización institucional.
1 Este trabajo es parte de un proyecto de investigación más amplio, dirigido por el profesor
Alejandro Portes de la Universidad de Princeton (USA) y orientado al estudio comparado de la
realidad institucional en cinco países latinoamericanos (Argentina, Colombia, México, Repú-
blica Dominicana y Chile). Los resultados más amplios de esta investigación aparecen en dos
libros: Portes, A. (2009)(Coordinador), «Las instituciones en el desarrollo latinoamericano»,
Siglo XXI, España, y Portes, A. & Smith, L. (2012), «Institutions Count: their role and signifi-
cance in Latinamerican development», University of California Press, USA.
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
82
El análisis de esta institución social cobra especial interés debido a su rol
en la generación de recursos para el financiamiento de las políticas públicas que
afectan el crecimiento económico y la equidad social. Ambos temas son cen-
trales en la reflexión de la nueva economía y sociología institucional, así como
también en la preocupación de la sociedad chilena enfrentada a una nueva re-
forma tributaria que necesita de un SII eficaz. Es en el desempeño más o menos
eficiente de su función específica (fiscalización y recaudación de los tributos)
en donde esta institución juega el papel más importante para el logro de ambos
objetivos. Por ejemplo, la adecuada fiscalización de las exenciones tributarias
permite evitar distorsiones no queridas en el funcionamiento de algunos mer-
cados. Por otra parte, mediante una gestión tributaria eficaz ella contribuye a
la equidad asegurando que quienes más ganan, más paguen, posibilitando al
mismo tiempo un financiamiento adecuado de las políticas sociales en favor
de los más necesitados. En definitiva, su contribución al desarrollo está con-
dicionada a que ella ejerza eficazmente su rol para informar, educar, facilitar,
recaudar, fiscalizar y eventualmente sancionar a los contribuyentes en el pago
de sus obligaciones tributarias.
Un marco indispensable para el análisis del desempeño y organización
de esta institución social lo constituyen, por una parte, la estructura tributaria
(tipo y montos de los impuestos) existente en un momento histórico determi-
nado y, por la otra, la voluntad y capacidad política del Estado de recaudar estos
tributos. Su rol, por lo tanto, está fuertemente condicionado por las decisiones
políticas de la elite dirigente y las orientaciones de política de desarrollo que
impulsen los gobiernos de turno.
Adicionalmente, su eficacia institucional depende del sustrato cultural en
la que ella se sustenta. Como en otras sociedades del continente, en Chile existe
una débil valoración del cumplimiento de las obligaciones tributarias. De he-
cho, entre las personas la evasión no es algo por lo que se obtenga una sanción
social fuerte. Menos si ella está justificada como «elusión».2 Sin embargo, se
dice que Chile es un país de «buenos pagadores». ¿Cómo entender esta apa-
rente paradoja? En este trabajo sostendremos que si bien nuestra matriz so-
cio-cultural no alienta la formación de una ética de responsabilidad ciudadana,
el ejercicio eficaz de la autoridad, expresado en la capacidad que demuestran
las instituciones –en este caso del SII– de controlar y sancionar al que evade sus
compromisos tributarios, es la clave que permite el cumplimiento «voluntario»
2 Por elusión entendemos la capacidad que tienen algunos agentes (i.e. personas o empresas)
de evadir sus responsabilidades tributarias apoyados por asesores expertos que les aconse-
jan cómo usar las disposiciones y vacíos de la normativa tributaria vigente para el logro de
estos fines.
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FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
de estos compromisos. La queja habitual de los contribuyentes –personas o
empresas– es el carácter de «juez y parte» del SII. Ello debido a que su director,
hasta muy recientemente, ha tenido el poder de sancionar legalmente –aunque
solo sea en primera instancia– a quienes evaden sus compromisos tributarios.
Ello ha terminado por imponer una disciplina tributaria que se consolida hace
ya algunas décadas. En definitiva, en materia de recaudación tributaria Chile
parece representar el caso de un Estado fuerte que ha logrado desarrollar un
hábito de responsabilidad tributaria.
Desde un punto de vista organizacional esta fortaleza del Estado se ha
visto acrecentada por un proceso de modernización tecnológica acelerada. Este
proceso ha tenido como eje una modernización de la base técnica del Servicio
que le ha permitido desarrollar mejores mecanismos de fiscalización y con-
trol tributario. Asimismo, los procedimientos para realizar la declaración de los
tributos se han simplificado al punto que una proporción significativa de los
contribuyentes obtiene su declaración anual de impuesto a la renta sugerida y
realizada por el propio Servicio. Esto supone que la información que maneja
esta repartición estatal es cada vez más precisa y confiable. Hoy en día, la mayo-
ría de los trámites ante el Servicio se hacen directamente a través de su página
web, lo que hace menos engorrosa la declaración tributaria y contribuiría a re-
ducir la evasión (The World Bank y Price Waterhouse Cooper, 2008).3 Asimis-
mo, esta innovación tecnológica ha permitido acercar y hacer más «amigable»
el Servicio a los usuarios y darle más transparencia en sus procedimientos. Estas
son algunas de las razones por las que los usuarios ven a este Servicio como una
de las buenas reparticiones estatales.4
La estructura organizacional del SII se caracteriza por ser una burocracia
descentralizada. Sin embargo, existe una fuerte centralización del poder de de-
cisión en manos del director nacional. El director de este servicio es nombrado
por el presidente(a) de la República y es responsable ante él (ella) obteniendo
toda la autoridad delegada del Ejecutivo. No hay, por lo tanto, una clara separa-
ción entre administración y política. Más bien ocurre lo contrario. Es la razón
por la cual a menudo los contribuyentes justifican la evasión tributaria a través
3 Según un reciente informe del Banco Mundial, Chile es uno de los países en el que una em-
presa tradicional de mediano tamaño (de alrededor de cien trabajadores) dedica menos días
al año en hacer sus trámites para pagar los impuestos a sus utilidades, al valor agregado y a la
seguridad social e ingreso de sus trabajadores –menos de quince días contra ciento ocho en
Brasil– (The World Bank & Price Waterhouse Cooper, 2008).
4 Un estudio que indagó acerca de la percepción que tenía un conjunto representativo de per-
soneros de la elite política y empresarial sobre el funcionamiento de las diversas reparticiones
del Estado, concluye que la gran mayoría de ellos coincidió en que el manejo fiscal y la gestión
de la recaudación tributaria y aduanera era la que más había progresado y mejorado en el país
(Waissbluth, 2005:58).
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
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del discurso que existe un Gobierno corrupto e ineficiente al cual no se le de-
ben pasar más recursos. Por otra parte, el director nombra a sus colaboradores
más cercanos (Ej. los directores regionales) y ellos responden de su gestión ante
él. En este sentido, el SII es un buen ejemplo de una burocracia eficaz fundada
en un patrón de autoridad más bien tradicional.
Por su parte, los funcionarios, especialmente los fiscalizadores que tienen
contacto directo con los contribuyentes, ejercen sus funciones investidos de
una importante autoridad y con cierta discrecionalidad. Ello, en la medida en
que la ley tributaria tiene algunas ambigüedades que son materia de interpre-
tación. Surge entonces aquí espacio para la negociación entre el contribuyente
y estos funcionarios. En esta negociación nuevamente se pone de relieve una
importante dimensión cultural. Se trata de «saber negociar». En este «saber
hacer» surge la importancia del «trato», de «la forma», del lenguaje entre téc-
nico y coloquial. En una cultura tradicionalmente autoritaria como la nuestra,
el Servicio es el «patrón» y el contribuyente «su empleado». Estas son las re-
glas culturales que hay que saber. Naturalmente esta relación está mediada por
la importancia social y económica del contribuyente, su poder de influencia, así
como también por cuestiones relativas al monto de la eventual falta tributaria.
El análisis institucional que proponemos se estructura a lo largo de tres
secciones: en la primera, se aborda una breve descripción histórica de los orí-
genes y desarrollo del SII que permite una mejor comprensión de sus carac-
terísticas institucionales y organizacionales actuales. Luego se analizan dos
elementos del entorno que condicionan su estructura y funcionamiento en las
últimas décadas: por una parte, la existencia de un nuevo marco de regulación
legal, y por la otra, la transformación de la estructura tributaria del país, todo
ello en el marco de un proceso de transición a la democracia que conlleva una
transformación en la orientación política del Gobierno y un nuevo énfasis en
su política de protección social.
En la sección siguiente, se realiza un análisis de los fundamentos institu-
cionales y organizacionales del SII actual. Este análisis da cuenta del blueprint
institucional (valores, misión y visión institucional) y la constitución del SII
como una agencia burocrática con funciones descentralizadas, pero articulada
alrededor de una autoridad fuertemente centralizada. Adicionalmente, se ana-
lizan las características del proceso de modernización que ha vivido esta insti-
tución a través de dos etapas bien marcadas: la primera (1980-1990), orientada
hacia una racionalización y reestructuración administrativa de este Servicio,
y la segunda (1990 hasta fines de 2000), marcada por la modernización de la
gestión y de los sistemas informáticos de control y fiscalización. Ambos proce-
sos se asientan en la acelerada difusión de las tecnologías de la información y
comunicación en el país.
85
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
En la tercera, se aborda el funcionamiento del SII a la luz del impacto
que ha tenido este proceso modernizador sobre la marcha institucional. Espe-
cíficamente se analiza el impacto de este proceso sobre seis dimensiones que
estructuran el marco conceptual de nuestro estudio: a) presencia o ausencia de
políticas de reclutamiento y promoción meritocrática; b) grado de inmunidad
que presenta la institución a la corrupción y a la captura por parte de intereses
particularistas; c) la existencia o ausencia de «islas de poder» que perviertan
los fines institucionales d) la existencia o ausencia de políticas pro-activas con
su entorno relevante; e) el grado de flexibilidad tecnológica y apertura a las
innovaciones y, finalmente, f) el grado de vinculación del SII con otros grupos
sociales y con el propio Estado que contribuyan o entorpezcan su labor institu-
cional. El foco de este análisis ha sido establecer cuán eficaz es su contribución
al proceso de desarrollo del país y cuáles son los principales desafíos que en-
frenta para consolidar y expandir su eficacia institucional.
Por último, se abordan las conclusiones más importantes que se despren-
den de este estudio.
1. Breve historia institucional
El surgimiento del SII se relaciona con la formación y el desarrollo del Estado
nacional y con la expansión del intercambio mercantil en Chile. Ambos proce-
sos se inician hacia fines del siglo XIX y se consolidan a lo largo del siglo XX.5
Durante las primeras décadas del siglo pasado el mecanismo fundamental de
financiamiento del gasto público fue la tributación a la inversión extranjera y al
comercio exterior, que se vio debilitada hacia fines de la década de 1920 produc-
to de la crisis de la exportación de salitre y el impacto de la Gran Depresión.6
Sin embargo, ya a partir de 1916 se introducen cambios significativos en
la administración y especialmente en la estructura tributaria. El principal or-
ganismo recaudador público pasa a llamarse «Dirección General de Impuestos
Internos». La estructura tributaria deja de depender casi exclusivamente de la
5 A comienzos del siglo XX las exportaciones salitreras constituían la actividad económica más
importante de la economía chilena y su contribución relativa a la recaudación tributaria re-
presentó alrededor de un 45% durante el período 1891-1916 (Meller,1998). Por su parte, a
lo largo de estos años, el Estado chileno comenzó a adquirir una mayor participación en la
economía: su participación en el PGB aumentó de 5% (1880) a 12% (1910-1920), y el empleo
fiscal creció de 3.000 empleos (1880) a más de 27.000 (1919) (Ibíd.).
6 Entre finales de la década del veinte y del treinta las exportaciones totales del salitre expe-
rimentaron una importante caída producto del surgimiento del nitrato sintético durante la
Primera Guerra Mundial y, en el marco de la Gran Depresión de 1929, el valor en dólares de
las exportaciones de salitre cae al nivel de 1880 (Meller, 1998).
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
86
tributación al comercio exterior y a la inversión extranjera y se incorporan nue-
vos tributos que proporcionarán diferentes fuentes de financiamiento al Estado
chileno.7 En 1924 se dicta la Primera Ley General sobre Impuesto a la Renta
orientada a gravar las rentas del capital obtenido por las empresas comercia-
les, industriales y mineras, entre otras. Luego en 1925 se promulga la Ley de
Impuesto Global Complementario con tasas progresivas y el Impuesto Adi-
cional a las personas sin residencia ni domicilio en Chile. Consecuentemente,
el impuesto a la renta comienza a tener una mayor participación dentro de la
estructura tributaria chilena.
Los gobiernos desarrollistas de las décadas siguientes impusieron otros
tributos internos, como fueron la Ley sobre Impuestos a las Compras y Ventas
(1956) y el Decreto con Fuerza de Ley N˚2 sobre Plan Habitacional (1960), los
que también afectan la estructura tributaria. Esto se traduce en que, a mediados
de los años cincuenta, los tributos internos (directos e indirectos) cobran mayor
fuerza que los provenientes del comercio exterior (Tabla 1).
Tabla 1
ESTRUCTURA DE INGRESOS FISCALES, 1925-1955
(%)
Año
Aduanas Impuestos
internos
Otras
fuentes
Total
ingresos fiscales
%
Exportación Importación Sub-total
comercio exterior
1925 37,3 27,0 64,3 21,3 14,4 100
1930 16,4 34,6 51,0 36,7 12,3 100
1935 0,5 41,6 42,1 34,1 23,8 100
1940 0,4 41,6 42,0 37,6 20,4 100
1945 0,1 20,7 20,8 53,5 25,7 100
1950 0,2 16,3 16,5 61,6 21,9 100
1955 0,2 12,9 13,1 69,5 17,4 100
Fuente: SII, 1955 en base al Servicio Nacional de Estadísticas.
En materia organizacional, en noviembre de 1927 se dicta la «Ley General de
Ministerios» (Decreto con Fuerza de Ley N˚7912), mediante la cual se esta-
blecen las atribuciones y deberes del Ministerio de Hacienda. Este organismo
crea y organiza por Decreto la Dirección General de Impuestos Internos. Sin
embargo, será en la década del sesenta cuando se introducen importantes refor-
mas a la administración tributaria. En 1962, la Dirección General de Impuestos
Internos comienza su proceso de descentralización creando sus primeras cinco
Direcciones Regionales a lo largo del país. Asimismo, en 1969 se crea el Rol
7 En este período se establece legalmente la contribución de haberes que grava la propiedad
territorial, edificada o no, el tributo a los bienes muebles y los valores mobiliarios.
87
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
Único Tributario (RUT), que establece un sistema de identificación único para
todos los contribuyentes del país, permitiendo un mejor control del cumpli-
miento tributario.8 A través de la creación del RUT le fueron transferidas ma-
yores atribuciones de control, registro y fiscalización tributaria a la Dirección
General de Impuestos Internos.9
En suma, ya en la década de los sesenta el Estado chileno había desarrolla-
do una estructura de administración tributaria que contaba con una burocracia
específica, una red de oficinas en los principales centros urbanos del país y un
instrumento privilegiado de control estatal de la actividad económica sujeta a
tributación. Ello es congruente con el hecho que a partir de la década de los
cincuenta los tributos internos comenzaron a tener un peso significativo en la
recaudación tributaria. Sin embargo, la mayor proporción de los ingresos fis-
cales provino de los tributos internos indirectos, y en el caso de los impuestos
internos directos, una proporción significativa se recaudó de las utilidades de la
gran minería del cobre en manos de empresas extranjeras (Tabla 2).
Tabla 2
CHILE: COMPOSICIÓN DE LOS TRIBUTOS
(Millones de escudos de 1960)
Año Directos Indirectos Total
Monto % Monto % Monto %
1950 173,8 45,9 204,6 54,1 378,4 100
1955 222,2 43,7 286,0 56,3 508,2 100
1960 241,8 36,2 426,8 63,8 668,6 100
1963 269,5 36,1 476,9 63,9 746,4 100
1964 323,0 41,1 465,2 58,9 788,2 100
1965 433,9 43,7 559,6 56,3 993,5 100
1966 557,8 43,6 722,7 56,4 1.280,5 100
1967 602,4 43,4 785,7 56,6 1.388,1 100
Fuente: Lüders (1968).
8 El RUT se estructuró de acuerdo al sistema y numeración utilizado por el Registro Civil e
Identificación que llevaba el registro de los habitantes del país mediante la Cédula Nacio-
nal de Identidad. Su confección, mantención y permanente actualización se encomendó a la
Dirección Nacional del Servicio de Impuestos Internos.
9 Para mejorar la eficacia en la aplicación de este dispositivo se utilizó el concurso de diversas
instituciones (bancos e instituciones de crédito, instituciones de previsión social, aduanas y
notarios, entre otros), que debieron comenzar a exigir la exhibición de la cédula del RUT a
toda persona (natural o jurídica) que realizase algún tipo de tramitación relativa a solicitudes
de crédito o préstamo y otras operaciones de carácter patrimonial. Este proceso se completa el
año 1979 con la resolución dictada por el director de la época, en la que se amplía la obligación
de exigir el RUT de los contribuyentes a los corredores de las Bolsas de Comercio y a los fun-
cionarios del Servicio de Tesorerías y de las tesorerías Municipales. A su vez, determina que las
municipalidades deben dejar constancia del RUT en los padrones y/o permisos de circulación
de vehículos motorizados otorgados a personas naturales, jurídicas u otras entidades.
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
88
Por último, desde mediados de los años sesenta el Estado inició los procesos
de «chilenización» y posterior nacionalización de la gran minería del cobre, lo
que significó un traspaso de las utilidades de estas empresas a manos del Esta-
do. Hoy en día estas empresas, en manos de CODELCO, generan un importante
flujo de recursos fiscales.10
2. El SII en las últimas décadas: Análisis de su entorno relevante
a) El cambio en el marco normativo y sus repercusiones institucionales
Durante el gobierno militar (1973-1989) se dictaron diversos Decretos Leyes y
Decretos con Fuerza de Ley que buscaron perfeccionar la estructura y la adminis-
tración tributaria existente hasta esos momentos.11 Uno de los más significativos –
por sus repercusiones sobre la estructura tributaria y las formas de fiscalización del
SII– fue la introducción del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1974.12 Algunos
de los efectos económicos y sociales más importantes de este impuesto han sido:
a) el desarrollo de la subcontratación de bienes y servicios que alienta el desarrollo
productivo de las pequeñas empresas; b) su creciente significación como instru-
mento de recaudación tributaria; y c) su carácter regresivo en términos de equidad,
en la medida que se constituye como un impuesto indirecto que grava con una tasa
única el consumo final de las personas de diferente condición socioeconómica.13
Desde un punto de vista organizacional, la implantación de este tributo
significó la introducción de la boleta y/o factura, que es el documento que debe
entregar toda persona o empresa que presta un servicio o vende un determi-
nado bien a quien es su consumidor o cliente. A su vez, quien emite una boleta
debe declarar mensualmente ante el Servicio el impuesto correspondiente, des-
contado el IVA de los insumos que tuvo que utilizar en la producción de dicho
bien o servicio. Dada la importancia que ha asumido este impuesto en el total
10 El año 2006, producto del alza en el precio promedio del cobre, el Estado chileno recaudó por
concepto de utilidades (solo de las empresas de CODELCO) un total de US$ 9 mil millones.
11 Los principales decretos dictados durante estos años fueron los siguientes:
Decreto Ley N˚ 824 sobre Impuesto a la Renta (31.12.1974); Decreto Ley N˚ 828 sobre Im-
puesto a los Tabacos Manufacturados (31.12.74); Decreto Ley N˚ 825 sobre Impuesto a las
Ve nt a s y Se r vi ci o s ( 3 .1 2. 7 6) ; De c re to S up r em o N ˚ 55 qu e co n ti en e el R eg la m en t o d e l a Le y
sobre Impuesto a las Ventas y Servicios (2.2.77); Decreto Ley N˚ 3.475 sobre Impuestos de
Timbres y Estampillas (4.9.1980) y Ley N˚ 18.320 sobre Cumplimiento Tributario (17.7.1984).
12 Este impuesto sustituyó al antiguo impuesto a la compra y venta de servicios, gravándose solo
el mayor valor o valor agregado del bien en cada etapa de su producción y/o comercialización.
13 Originalmente el IVA fue establecido en una tasa de 16%. Sin embargo, a partir del 1 de julio
de 1990 su tasa subió a un 18%, y a partir de octubre de 2003 subió nuevamente al 19% actual.
89
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
de la recaudación tributaria del país, el control y fiscalización de su evasión
ha sido una prioridad del SII. De más está señalar que una forma corriente de
evasión es la no entrega de la boleta a los clientes. Estos últimos muchas veces
tampoco la exigen, o bien, negocian con el proveedor un precio menor por el
bien o servicio a cambio de no exigir la emisión de la boleta.
Una segunda transformación normativa de gran relevancia institucional
es la promulgación del Código Tributario (Decreto Ley N˚830 de 1974). Este
articulado legal define el marco normativo fundamental que regula la adminis-
tración y fiscalización tributaria; el pago, apremios, infracciones y sanciones
de quienes no cumplan con sus obligaciones tributarias; y por último, las pres-
cripciones y procedimientos de los tribunales que tienen a su cargo juzgar las
eventuales faltas o delitos tributarios. En este último sentido, este Código esta-
blece que el SII se constituye como tribunal de primera instancia en cualquier
litigio de impuestos. Sin embargo, cabe señalar que el año 2008 se aprobó en el
Parlamento una modificación de esta norma, estableciendo la separación de las
funciones fiscalizadora y sancionadora en manos del Servicio. De esta manera
se aumentan los derechos ciudadanos del contribuyente. Adicionalmente, dicho
proceso se ha visto reforzado con el desarrollo de los nuevos Tribunales Tribu-
tarios que están operando recientemente en el país.
A este proceso de transformación del marco legal se le añade la promulga-
ción de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos mediante el Decre-
to con Fuerza de Ley N˚ 7 del año 1980. En este Decreto se establecen las bases
del ordenamiento organizacional del SII que tienen vigencia hasta hoy.
b) Evolución de la estructura y recaudación tributaria
Según la definición del Servicio, los contribuyentes son todas «las personas natu-
rales o jurídicas, o los administradores o tenedores de bienes ajenos afectados por impues-
tos» (SII, 2008). Sin embargo, el tipo de contribuyente varía conforme el tipo de
impuesto que los afecta. En este sentido, la estructura tributaria chilena –como
en la mayoría de los países– está conformada por impuestos directos (i.e. a la
renta y utilidad de las empresas) e indirectos (al consumo de las personas).
Ya en la década de los años cincuenta –como vimos en los datos de la
Tabla2– la recaudación tributaria más importante provenía de los impuestos
indirectos. Esta situación ha continuado durante las décadas posteriores, siendo
el IVA el principal instrumento de recaudación14 (Tabla 3).
14 A partir de 1990 los nuevos gobiernos democráticos han compensado el carácter regresivo que
tiene este impuesto con el aumento sostenido del gasto social y con un conjunto de programas
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
90
Tabla 3
RECAUDACIÓN TRIBUTARIA EN AÑOS SELECCIONADOS 1987-2005
(En millones de $ de 2006)
1987 1990 1995 2000 2005
A la renta 14,5 17,7 22,0 24,9 30,5
IVA 45,1 48,4 47,9, 48,4 46,9
Prod. específicos 15,5 13,2 12,1 13,9 11,1
A los actos jurídicos 7 3,4 3,5 3,6 4,1
Al comercio exterior 14,5 16,6 12,1 8,3 2,6
Otros 3,4 0,7 2,4 0,9 4,7
Total 100% 100% 100% 100% 100%
($ 4.027.429) ($ 3.897.627) ($ 6.684.443) ($ 7.824 957) ($ 11.565.074)
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del SII y la Dirección de Presupuesto (DIPRES).
Sin embargo, en esta tabla también llama la atención el incremento de la impor-
tancia relativa de los impuestos directos en el total de la recaudación tributaria.
Específicamente del impuesto a la renta compuesto por los tributos que pagan
las empresas por sus utilidades (Impuesto de Primera Categoría) y las personas
por sus ingresos (Impuesto Único de Segunda Categoría y Global Comple-
mentario).15 En este último caso ellos solo gravan a las personas que perciben
ingresos superiores a un monto mínimo determinado anualmente, lo que dada
la alta concentración del capital y del ingreso de una sociedad como la chilena,
implica que solo un 18% de los potenciales contribuyentes debe pagar este tipo
sociales focalizados en los grupos de menores recursos. No obstante, no es claro si los cre-
cientes grupos medios –muchos de los cuales no pagan impuesto a la renta, pero tampoco se
benefician de los programas focalizados en pobreza– perciben que el pago del IVA lo reciben
de vuelta, por ejemplo, en la forma de salud y educación subsidiada. Tal vez si se tuviera mayor
conciencia de este hecho, la evasión del IVA sería menor.
15 En Chile las empresas pagan el Impuesto de Primera Categoría por las utilidades anualmente
devengadas. Hasta 1990, la tasa de este impuesto era de un 10%. En el caso de las empresas
estatales, ellas deben pagar adicionalmente un impuesto especial de 40% sobre las utilidades
generadas. Por su parte, en el caso de las empresas pequeñas (especialmente agrícolas) que no
llevan contabilidad, ellas tributan este impuesto sobre la base de una renta o utilidad anual
mínima «presunta» (i.e. estimada sobre su patrimonio). En el caso de las personas naturales
con domicilio o residencia en Chile, ellas pagan el Impuesto Único de Segunda Categoría que
grava las rentas del trabajo dependiente y las rentas accesorias o complementarias a las ante-
riores. Se aplica con una escala de tasas progresivas y a partir de un monto mínimo que se fija
anualmente. Si además se perciben otras rentas distintas a las señaladas, se deben consolidar
tales ingresos en forma anual y pagar el Impuesto Global Complementario que también es
progresivo. Su tasa marginal máxima fue del 45% hasta el año 2001, la cual disminuyó a 43%
a contar del 1 de enero de 2002, para llegar a 40% a contar del año 2003. Para el pago del
Impuesto Global Complementario, el impuesto único de Segunda Categoría se considera un
crédito que se descuenta de su monto final.
91
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
de impuestos y relacionarse regularmente con el SII.16 Esto se ve reforzado por
el hecho que de este 18% que paga impuesto a la renta, un 6% contribuye con
el 92% de la recaudación, debido a que una parte importante de este tributo
corresponde al impuesto que pagan las grandes empresas.17 Tanto es así, que
por primera vez el año 2007 la importancia relativa del impuesto a la renta so-
brepasó al IVA, producto del alto precio internacional del cobre, lo que impactó
en las utilidades y el tributo que pagaron las grandes empresas privadas mine-
ras.18 Dada esta estructura tributaria y la creciente importancia del impuesto a
la renta en la recaudación, se hace indispensable tener un Servicio cada vez más
eficaz para controlar la evasión y elusión, fenómenos ambos que impiden que
los que más ganan efectivamente paguen los tributos que corresponden.
Por otra parte, esta alta concentración y centralización del capital ha teni-
do efectos sobre la organización y funcionamiento de este servicio. De hecho,
el año 2001 se creó la Dirección de Grandes Contribuyentes, con el objeto de
focalizar el control y la atención en un conjunto reducido de grandes empresas,
cuya nómina es definida anualmente por el director del Servicio conforme a un
conjunto de disposiciones legales.
Cabe señalar que tanto la preponderancia del IVA como el aumento de la
importancia relativa del impuesto a la renta se dan en el marco de una notable
expansión del monto total de ingresos recaudados por el Servicio. Este total
–como se aprecia en la Tabla 3– prácticamente se triplicó entre 1987 y 2005.
En primer lugar, esto ocurrió debido al acuerdo alcanzado por la elite políti-
ca en los inicios del período de recuperación de la democracia, permitiendo
la aprobación de una reforma tributaria que elevó las tasas de impuesto a las
empresas y del IVA. En palabras del ministro de Hacienda de la época, dicha
reforma fue una manera de «restablecer el equilibrio social» perdido durante el
régimen militar. Tal vez esta es la razón que llevó a que el 90% de los ingresos
fiscales adicionales que produjo esta reforma se destinaron al gasto social (Ej.,
asignaciones familiares, subsidios únicos familiares, pensiones mínimas, pensio-
nes asistenciales, pensiones por orfandad y viudez, etc.). Este y otros acuerdos
16 A contar del 1 de enero del 2002, ese límite ha sido fijado en 13,5 UTM (Unidades Tributarias
Mensuales) para el impuesto único de Segunda Categoría y en 13,5 UTA (Unidades Tributarias
Anuales) para el pago del impuesto Global Complementario. Este último monto representa a
diciembre de 2007 una cifra levemente superior a los US$ 11.000. Recordemos que, a contar
del 1º de julio del 2007, el ingreso mínimo para los trabajadores mayores de dieciocho años y
para los trabajadores hasta los sesenta y cinco años de edad es de $144.000. Para los trabaja-
dores mayores de sesenta y cinco años de edad y para los trabajadores menores de dieciocho
años, el monto mínimo mensual es de $107.509 pesos.
17 Ver El Mercurio (2005), en base a los datos del SII.
18 Según estas cifras, el impuesto a la renta representó el 44,6% del total de la recaudación fiscal
del año 2007 contra un 41,9% del IVA. Ver El Mercurio (2008).
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
92
posteriores permitieron elevar la carga tributaria desde un 15,1% en 1990 a un
18,8% del PIB en 2005 (Muñoz, 2007).
Adicionalmente, este incremento también tuvo que ver con la importante
expansión económica de estas últimas décadas. Entre 1990 y 2005 la economía
chilena creció a un promedio anual de 5,5% (Ibíd).19 Por último, a lo largo de
estos años el SII impulsó nuevos dispositivos para combatir la evasión, los que
analizaremos con mayor detalle en la sección siguiente.
En este contexto, llama la atención la caída que muestra la recaudación tri-
butaria asociada con el comercio exterior. La explicación está relacionada con
la fuerte apertura de la economía y la firma de acuerdos de libre comercio con
las principales economías del mundo. También con las franquicias o exenciones
tributarias que buscaron crear incentivos para las empresas extranjeras. De este
modo se estima que la disminución promedio de este tipo de aranceles ha sido
desde un 11% en 1990 a solo un 2% en 2005 (Muñoz, 2007).20
Pese al incremento alcanzado en la recaudación tributaria de estos años, se
estima que la evasión tributaria global alcanzó al 23,9% el año 2000 (Jorrat &
Serra, 2000; SII, 2000). Esta cifra implicó una reducción de 9,2% respecto al va-
lor que tenía el año 1990. En el caso del IVA, en 1990, su evasión se estimaba en
un 29,6%, mientras que en el año 1999 ella había descendido a un 18,3%. En el
caso del Impuesto de Primera Categoría, la tasa de evasión bajó de un 49,6% en
1990 a un 41,7% en 1997 (Subdirección de Estudios del SII, 2000). A partir del
año 2001, y debido a la promulgación de una nueva ley contra la evasión, se esti-
ma que la evasión tributaria total se volvió a reducir desde el 23,9% en el 2000 a
un 18% en el 2005 (Muñoz, 2007). Sin embargo, estimaciones recientes (Jorrat
2013) muestran tanto una reducción como un aumento de la evasión del IVA y
del impuesto de Primera Categoría en los años siguientes, llegando sus tasas, en
el caso del primero, a un 14% (en 2011), y a un 34% (en 2009), en el caso del
segundo. En consecuencia, el control de la evasión tributaria continúa siendo
un desafío pendiente para el SII, pese a su proceso de modernización reciente.
Un importante impacto socioeconómico de este aumento en la recauda-
ción tributaria ha sido la posibilidad de mantener una política fiscal equilibrada
19 Como resultado de esta expansión económica, el producto per cápita aumento desde US$7200
en 1992 a US$ 12.500 en 2005; ajustado por la paridad del poder de compra, en dólares de
1990.
20 Durante el período 1975-1989 se incorporaron como herramienta de política pública un con-
junto de franquicias o exenciones tributarias (conocidas también como «crédito tributario»).
En este período se dictaron un total de 88 exenciones tributarias. De este total, un 29,5%
implicó una rebaja de impuesto a las utilidades de las empresas, un 42% a la renta de las per-
sonas y un 28% al pago del IVA. Esta tendencia ha continuado en las siguientes dos décadas,
principalmente como exenciones al impuesto de algunas empresas y, en menor medida, como
exenciones al IVA (Tokman, Rodríguez & Marshall, 2006).
93
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
en el marco de una expansión del gasto social.21 Al respecto, un estudio publica-
do en la Revista de la CEPAL concluye que el gasto social en Chile es uno de los
más progresivos del continente gracias al éxito de los programas focalizados en
los grupos de menores ingresos (Clements et al., 2007).
Por lo tanto, la mayor recaudación de estas décadas se ha constituido en
un aporte fundamental para paliar, al menos en parte, la desigualdad generada
por el desarrollo de la nueva economía de mercado, que era una consecuencia
ya anticipada por los inspiradores del nuevo modelo neoliberal. Y es tal vez
esta consecuencia de crecimiento con desigualdad, propia del desarrollo de un
modelo de mercado, la que obliga a desarrollar una estructura tributaria capaz
de compensar estos desequilibrios con miras a robustecer el acceso de todos a
la ciudadanía social. Este no solo es un fundamento de legitimidad de la nueva
sociedad de mercado, sino un imperativo de justicia social ineludible en una
sociedad como la nuestra.
II. Fundamentos institucionales y organizacionales del SII hoy
1. Fundamentos institucionales
Más allá del aporte indirecto realizado por el Servicio a favor de una mayor
equidad potenciando la recaudación fiscal para el financiamiento del gasto so-
cial, su compromiso institucional con la equidad y el desarrollo del país están
explícitamente contenidos en sus fundamentos institucionales. Es así como en
la formulación de su misión se señala que:
«El Servicio de impuestos Internos es responsable de administrar con equidad el sis-
tema de tributos internos, facilitar y fiscalizar el cumplimiento tributario, propiciar
la reducción de costos de cumplimiento y potenciar la modernización del Estado
y la administración tributaria en línea. Lo anterior en pos de fortalecer el nivel de
cumplimiento tributario y el desarrollo económico de Chile y su gente» (www.sii.cl).
Por su parte, en la visión institucional se ratifican ambos aspectos:
«El SII debe ser reconocido como una de las administraciones tributarias más
modernas del mundo; con altos y crecientes niveles de eficacia en su accionar; que
opera bajo estándares de calidad que constituyen un modelo para instituciones
21 El gasto público social como porcentaje del PIB aumentó desde casi un 13% en 1990 a un 16%
en 2002 (Arellano, 2005).
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
94
similares; aportando efectivamente al desarrollo económico del país; liderando el
proceso modernizador del Estado; y cuyos funcionarios sean plenamente compe-
tentes, probos y comprometidos con los objetivos estratégicos de la organización.
A su vez, los contribuyentes debieran percibir que el servicio les facilita cada vez
más cumplir voluntariamente con sus obligaciones tributarias en un contexto de
justicia y equidad producto de lo cual presenta niveles de cumplimiento tributario
que son un ejemplo a nivel internacional» (Ibíd).
Para el cumplimiento de esta misión se enuncian un conjunto de principios y
valores que orientan el funcionamiento interno y la relación del servicio con su
entorno significativo. Los principios que orientan el funcionamiento interno
apuntan en tres grandes direcciones: a) un compromiso con los funcionarios del
servicio, traducido en respeto a su dignidad, experiencia y conocimiento; b) un
compromiso interno con la probidad, fundado en una valoración de la honradez,
integridad y conducta intachable de sus miembros; y por último c) una valo-
ración del trabajo en equipo, el profesionalismo, la responsabilidad y respeto a las
competencias técnicas.
En relación con el entorno, se establece: a) un compromiso con el contribuyen-
te, expresado en una atención de calidad y sin discriminación; b) un compromiso
con la transparencia, que supone la entrega de información completa, oportuna
y el desarrollo de procedimientos conocidos, públicos y únicos; y finalmente c)
un compromiso con la sociedad orientado a la educación o autoinstrucción tribu-
taria, como una forma de crear conciencia de la necesidad del cumplimiento
tributario como un bien social.
2. Fundamentos organizacionales
En la actualidad, el SII es una institución inmersa administrativamente en el
Ministerio de Hacienda. Su funcionamiento se rige principalmente por el Có-
digo Tributario y la Ley Orgánica, que especifica su estructura administrativa.
Su función principal es
«la aplicación y fiscalización de todos los impuestos internos actualmente esta-
blecidos o que se establezcan, fiscales o de otro carácter en que tenga interés el
Fisco y cuyo control no esté especialmente encomendado por ley a una autoridad
diferente» (Declaración del SII, 2007).
Según esta misma declaración formal sus objetivos fundamentales son:
95
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
• Maximizar y facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tribu-
tarias;
• Minimizar la evasión y propiciar acciones tendientes a reducir la elusión
tributaria;
• Profundizar la excelencia de los recursos humanos del Servicio;
• Profundizar la modernización continua del Servicio de Impuestos Inter-
nos, haciendo uso intensivo de las nuevas tecnologías de la información y
de las comunicaciones.
En la realización de esta función el Servicio debe interpretar administrativa-
mente las disposiciones tributarias, fijar normas, impartir instrucciones y dictar
órdenes a fin de asegurar su aplicación y fiscalización. Adicionalmente, debe ve-
lar por el cumplimiento de las leyes tributarias que le han sido encomendadas.
Desde sus orígenes el SII fue c onc ebido como una o rganizac ión buroc rática
con una gestión descentralizada que se ha visto acentuada a medida que cobra
importancia el desarrollo de la actividad económica regional. De esta manera, la
organización actual está encabezada por el director nacional, más tres unidades
centrales que son: las subdirecciones nacionales (nueve en total), cuya función
es apoyar al director en la formulación, desarrollo y evaluación de sus diversas
tareas; la Dirección de Grandes Contribuyentes, y las direcciones regionales
(diecinueve en total), al interior de las cuales se reproduce la misma estructura
organizacional de la Dirección Nacional. Cada una de estas direcciones está
encabezada por un director regional, los cuales dependen del director nacional.
En relación con los recursos humanos, a partir de 1975 el personal pasa
a ser de exclusiva confianza del director nacional, se reduce la planta de per-
sonal, se elevan sus requisitos educacionales y hacia finales del gobierno mili-
tar se dicta la ley de inamovilidad funcionaria que congela la planta de este y
otros servicios (Serra & Toro, 1994). Esta última disposición legal ha sido una
de las medidas que ha entorpecido y dificultado el proceso de modernización
institucional. De hecho, para el conjunto de la Administración Pública, ella ha
significado la coexistencia de dos grandes categorías de funcionarios (i.e. de
«planta» y a «contrata») con funciones muchas veces similares, no obstante
tener condiciones contractuales diferentes.
Desde el punto de vista de sus funciones, los empleados del SII se clasifi-
can en las siguientes seis categorías: Directivos, Profesionales, Fiscalizadores,
Técnicos, Administrativos y Auxiliares. Los cuatro primeros escalafones solo
pueden ser ocupados por personas que posean un Título Profesional, Técnico
Universitario o Técnico en el Área de Computación. En el caso del Escalafón
Administrativo, se debe estar en posesión de una Licencia de Enseñanza Media
o Licencia de Estudios Comerciales y, finalmente, para el caso de los empleados
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
96
del Escalafón Auxiliar, ellos deben haber cursado, a lo menos, hasta sexto año de
Enseñanza Básica. Esto grafica que en términos de credenciales educativas este
es un servicio que recluta en su mayoría personal calificado.
En el período 1990-2008, la dotación de personal efectiva de este servicio
se incrementó en un 76,3% y la proporción de fiscalizadores –que es la catego-
ría funcionaria más importante– ganó en importancia durante los años noventa
(Tabla 4).
Tabla 4
DOTACIÓN DE PERSONAL TOTAL DEL SII 1990-2007
Años 1
Personal total
2
Fiscalizadores
2/1
(%)
1990 2.170 734 33,8
1995 2.555 800 31,3
2000 3.025 1.066 35,2
2008 3.827 1.506 39,3
Var (1990/2008) 76,3%
Fuente: elaboración propia sobre datos del SII.
Si bien la gestión es descentralizada, la autoridad se ejerce de un modo fuerte-
mente personalizada y centralizada. Un ejemplo de esto es que el cargo de direc-
tor depende directamente del presidente de la República y su permanencia en el
cargo es de exclusiva confianza de este(a).22 Adicionalmente, el director nacional
puede, «a su juicio exclusivo», nombrar y despedir a los funcionarios, destinarlos
y asignarles en comisión de servicio o de estudio y dictar cualquier disposición
relativa a la administración de personal y al régimen interno del Servicio. El
director, «por resolución fundada», también está facultado para eximir del requi-
sito de título a los escalafones directivo, profesional, técnico y fiscalizador, y está
autorizado para contratar profesionales, técnicos o expertos para la ejecución de
labores específicas, a través de la suscripción de un convenio de honorarios. Por
último, todos los funcionarios (incluidos los directores regionales y subdirecto-
res) dependen jerárquicamente del director nacional, quien les puede delegar
transitoriamente parte de su autoridad para que resuelvan determinadas materias
o hagan uso de algunas atribuciones actuando «por orden del director».
Dado este marco de atribuciones, un rasgo fundamental para la compren-
sión del buen funcionamiento de este servicio ha sido la presencia de directores
con un fuerte respaldo político, comprometidos con un proyecto modernizador
de largo plazo, cuestión que ocurre desde el gobierno militar en adelante. En
22 A partir de su fundación esta organización ha tenido un total de veintiún directores en el
marco de veinticuatro períodos presidenciales.
97
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
el caso de los gobiernos democráticos, el Servicio tuvo un mismo director por
doce años (1990-2002). A esta gran estabilidad directiva –muy atípica entre los
administradores públicos de nuestros países– se añade la capacidad técnica, ho-
norabilidad y capacidad de liderazgo ejercida para institucionalizar un proyecto
de cambio en pro de una mayor eficacia institucional. Es esta combinación de
un líder con fuerte respaldo político y capacidad para institucionalizar un pro-
yecto de cambio, la que explica en gran medida el éxito de la modernización
emprendida en este servicio.
3. La modernización del SII: Un caso emblemático
El modelo neoliberal impulsado a partir de 1973 contemplaba una fuerte aper-
tura de la economía y liberalización de los mercados, pero también una decidida
intervención del Estado en pro de una reforma y modernización del aparato
tributario. Esta intervención se la entendía como fundamental para enfrentar
los problemas de redistribución del ingreso que generarían las diferencias de
productividad y riqueza de los diferentes actores económicos, así como también
para fomentar el crecimiento en manos del sector privado. De esta manera, en
el documento programático más significativo que guió la acción del gobierno
militar se señalaba que:
«El sistema tributario será una de las herramientas importantes para impedir la
concentración excesiva de riqueza y/o ingreso. Para ello se utilizará un sistema
progresivo de impuestos a la renta y los impuestos a la propiedad y a la herencia.
Esta política no tendría los efectos deseados… si no se hace un esfuerzo decidi-
do en la labor fiscalizadora de Impuestos Internos» («El Ladrillo», citado por
Waissbluth, 2005:44)
Este esfuerzo consistió en una importante racionalización y profesionalización
del servicio. Su personal se redujo en poco más de un tercio y se creó un esca-
lafón de fiscalizadores compuesto por personas de reconocida calificación téc-
nica. Adicionalmente, se introdujo por primera vez la computación como una
herramienta de fiscalización y se simplificó la declaración tributaria (Ibíd.: 46).
Este esfuerzo, en palabras de uno de nuestros entrevistados, inició el proceso de
modernización de este servicio:
«Cuando llegué al Servicio había un computador viejo que no funcionaba. Había
una mafia de abogados que tenían a todos coimeados. Todo se hacía a mano. El Ser-
vicio tenía una oficina en cada pueblo, chiquitita. Entonces se empezaron a hacer las
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
98
cosas. Se racionalizaron las compras. Se botaba la plata en tonteras. Comenzamos a
ahorrar plata para reinvertirla en mejores condiciones de trabajo. Se concentraron
las dependencias del Servicio en solo cuatro pisos. De 3600 funcionarios se redu-
jeron a la mitad hacia mediados de los ochenta. Eso permitió mejorar los sueldos y
profesionalizar la gestión. Se introdujo el pago a través de los bancos y se comenzó a
fiscalizar de veras y a meterles susto a los contribuyentes. Nadie se escapaba. Imagí-
nate tener un servicio eficiente que los iba a pillar. Para eso se contó con el respaldo
de Hacienda y del presidente. Entonces empezaron todos a tomar conciencia….»
A partir de 1990, los nuevos gobiernos democráticos impulsaron una serie de
nuevas medidas modernizadoras de la institucionalidad y gestión estatal.
Durante la primera administración democrática (1990-1994), el énfasis
fundamental estuvo puesto en asegurar la gobernabilidad y transición demo-
crática más que en mejorar la gestión institucional. Sin embargo, una de las
excepciones la constituyó precisamente el SII, al que se incorpora un nuevo
director y un equipo técnico de asesores. Este grupo de «intra emprendedores»
(también llamado el «grupo fundadores») asumió la tarea de modernizar la ges-
tión, especialmente a través del desarrollo de una nueva plataforma informática
y un rediseño organizacional.
En el segundo gobierno democrático (1994-2000), la modernización de la
administración pública cobró nuevos bríos, pasando a ser un tema prioritario.
Las principales razones tras este proceso tuvieron que ver, por una parte, con
los nuevos desafíos de eficiencia y eficacia social que le impone a la administra-
ción del Estado el crecimiento económico y el desarrollo de la nueva economía
de mercado; y por la otra, con el paulatino cambio de orientación de la política
pública de algunos organismos internacionales (ej. el Banco Mundial) que hasta
entonces habían estado comprometidos con las directrices que emanaban del
así llamado «Consenso de Washington». Sin embargo, a mediados de los no-
venta son los técnicos del propio Banco Mundial los que comienzan a recomen-
dar la necesidad de abandonar la idea de un «Estado mínimo» y reemplazarla
por la idea de un «Estado eficaz» (Banco Mundial, 1997).23
Durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos (2000-2006), y como
producto de una crisis política centrada en fenómenos de corrupción, se acuerda
con la oposición una ambiciosa agenda de modernización estatal denominada
«Acuerdos político-legislativos para la modernización del Estado, la transparencia
23 En 1997 se aprobó un Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública que contenía
seis módulos fundamentales: planificación estratégica, escrutinio interno, desarrollo de pro-
yectos de modernización, diseño e implementación de un sistema de control de gestión y el
establecimiento de convenios de desempeño, al cual se invitó a adherir voluntariamente a las
diferentes reparticiones estatales. El SII fue uno de ellos.
99
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
y la promoción del crecimiento». Esta agenda incorpora diversas iniciativas
orientadas a la modernización de su gestión financiera, el manejo y probidad de
sus recursos humanos y la mejora en la transparencia de sus procesos, entre otras
(Ibíd: 56). Digamos, por último, que esta agenda modernizadora ha seguido vi-
gente, si bien con altos y bajos, y con intensidades diferentes, hasta hoy.
En el caso del SII, estos diferentes planes y programas han sido parte de
su vida institucional, debido a que fue de los primeros en adherirse voluntaria-
mente a muchas de estas iniciativas transversales de modernización. A modo de
ejemplo, durante los años noventa, se incorpora tecnología informática de pun-
ta en los sistemas de operación del Servicio y comienza a funcionar su sitio web.
Uno de los resultados más notables de este proceso de informatización ha sido
el significativo aumento del número y montos de las declaraciones tributarias
hechas por Internet (Tabla 5).
Tabla 5
DECLARACIONES Y MONTOS PAGADOS POR INTERNET
DURANTE LA OPERACIÓN RENTA DE CADA AÑO
Año Número de declaraciones Monto pagado en MM US$
2002 7.720 19
2003 14.270 241
2004 34.793 531
2005 88.273 1.140
2006 100.036 1.100
2007 112.964 1.850
Fuente: Subdirección de Estudios del SII, en base a Declaraciones de Renta.
Adicionalmente, a partir de 1997 se incorporan diferentes herramientas infor-
máticas, cuyo objetivo principal ha sido facilitar los procesos tributarios y me-
jorar la relación Servicio-contribuyente. De este modo, comienza a ser posible
efectuar a través de Internet: el timbraje de documentos, el establecimiento y
el seguimiento de la situación tributaria de cada contribuyente, la declaración
del IVA, la firma electrónica (2001), la emisión de Boleta de Honorarios (2003),
la Factura Electrónica (2003) y el Sistema de Facturación Electrónica para los
Organismos Públicos (2004), el que permite la recepción de documentación
tributaria generada electrónicamente por los proveedores. En ese mismo año se
dio inicio al proyecto «Portal Tributario de MYPIMES», cuyo principal objetivo
es otorgar asistencia a los contribuyentes correspondientes a las micro, peque-
ñas y medianas empresas del país.
La aprobación y publicación de las llamadas «Normas para combatir la
evasión tributaria» (Ley N˚ 19.738), en el año 2001, generó el marco legal para
impulsar nuevos procesos modernizadores al interior del SII. Dichas normas
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
100
contemplaron más de cincuenta medidas orientadas a facilitar el cumplimiento
voluntario y fortalecer el control fiscalizador. Específicamente, se crean y au-
mentan las sanciones, se inicia un proceso de adecuación institucional del SII y
de la Tesorería General de la República (se precisan las funciones tributarias de
ambos organismos) y se perfeccionan algunas leyes tributarias. A su vez, se da
inicio al «Plan de Lucha contra la Evasión» (PLE), el cual pretende enfrentar
y combatir el fraude fiscal. En este nuevo contexto, se crean nuevas entidades
específicas dentro de la estructura del SII:
• Fiscalía de Facturas Falsas: orientada a presentar y sostener acciones cri-
minales ante los tribunales de justicia por delitos comunes de uso y tráfico
de documentación tributaria irregular;
• Dirección de Grandes Contribuyentes: encargada de fiscalizar a un con-
junto de grandes empresas definidas en la nómina oficial de grandes
contribuyentes;
• Oficina de Lucha contra el Comercio Clandestino: con el objeto de fisca-
lizar y sancionar el ejercicio clandestino del comercio y la industria;
• Oficina de Prevención del Fraude Fiscal (OPFF): orientada a la detección
y el debilitamiento de la capacidad económica y financiera de las redes
criminales organizadas.
Por último, en el marco de las «Normas para combatir la evasión tributaria»
y el PLE, el Servicio debió aumentar significativamente su dotación de profe-
sionales, técnicos y fiscalizadores para cumplir con las metas organizacionales
allí establecidas.
En suma, el compromiso institucional con una mejor recaudación y fisca-
lización tributaria ha sido un objetivo explícitamente asumido por los diversos
gobiernos en las últimas décadas. Ello llevó a una verdadera reingeniería orga-
nizacional del SII que tuvo amplio impacto en sus formas de operar, su relación
con el entorno y su eficacia institucional. Un análisis más detallado de estos
aspectos será el foco de la siguiente sección.
III. Logros, obstáculos y desafíos pendientes en el SII
Evans & Rauch (1999) y Portes (2005) señalan que la contribución de una insti-
tución social al desarrollo puede ser evaluada a partir de la eficacia con que ella
realiza su función. Dicha eficacia está condicionada por la presencia o ausencia
de un conjunto de rasgos, tanto internos como de relación con su entorno, que
especifican su actuar institucional.
101
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
El primero de ellos es la presencia de criterios meritocráticos en el reclu-
tamiento y promoción de sus recursos humanos; vale decir, el grado en que la
contratación y ascenso del personal al interior de la organización depende del
mérito y del rendimiento de las personas y no de factores adscritos o anexos
tales como su nacionalidad, religión o condición social. Ya hemos señalado que
en la década de los ochenta el SII enfrentó un proceso de racionalización y
profesionalización de su personal, marcado por el despido de funcionarios, la
creación de un escalafón de fiscalizadores, el requerimiento de nuevas califica-
ciones técnicas y la exigencia a sus abogados de tener dedicación exclusiva, im-
pidiéndoles el ejercicio profesional en el sector privado como había sido hasta
ese momento. Por lo tanto, ya a comienzos de la década de los noventa, el SII
contaba con un número significativo de funcionarios con formación profesio-
nal en materia tributaria y de dedicación exclusiva al servicio.
A partir de la década de los noventa, el proceso de profesionalización del
SII fue profundizado. Es así como se incorporaron un conjunto de nuevos pro-
fesionales, primando, como indica uno de nuestros entrevistados, la selección
de personal altamente calificado.
«El nuevo director se encargó de incorporar buenos alumnos de la U. de Chile.
Él había sido director del Departamento de Ingeniería Industrial (…) armó un
equipo de colaboradores directos e indirectos (…) trajo gente que conocía de
experiencias previas y a otros los trajo por búsqueda en el mercado».
Este nuevo proceso de reclutamiento logró flexibilizar la planta heredada de
la época del gobierno militar. Como señala otro entrevistado, salvo en el caso
de los fiscalizadores, la mayoría del personal reclutado pasó a desempeñarse
a «contrata».
«En general, las personas que son contratadas no llegan a la planta. La mayoría
que está de planta es gente antigua y ocurre que es muy difícil echar a alguien si
está de planta (…) Los fiscalizadores sí son de planta».
La aprobación y promulgación de las «Normas para combatir la evasión tribu-
taria» (2001) generó el marco legal para que al interior del SII se llevase a cabo
un reclutamiento progresivo de nuevo personal con vistas a lograr las metas de
reducción de la evasión que se habían comprometido con el Estado de Chile.
Dicho proceso, conforme a la información proporcionada por nuestros entre-
vistados, se ha llevado a cabo mediante concurso público. Asimismo, al ser esta
una organización altamente técnica, gran parte del personal tiene al momen-
to de su reclutamiento un nivel de formación relativamente alto. Dicho nivel,
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
102
como señala uno de nuestros entrevistados, se ve reforzado constantemente vía
capacitación interna y externa. A su vez, el SII evalúa a su personal periódica-
mente a través de diversos tests de conocimientos técnicos. Todas estas medidas
tienen por objetivo poder enfrentar la alta complejidad del entorno y sus pro-
cesos de cambio.
«Acá los funcionarios se capacitan en el SII y cada uno se autocapacita, hace
Magíster, diplomados (…) El Servicio ofrece (también) capacitación y han esta-
blecido convenios con las universidades (…) no es automático que por tener un
Magíster uno va a tener un mejor cargo, no, pero si uno va a postular a un cargo de
jefatura probablemente lo consideren. También depende de cada persona, porque
hay gente que es muy buena en su trabajo, porque acá hay mucho que estudiar,
entonces uno siempre se está capacitando en el trabajo».
Sin embargo, a pesar de los importantes avances realizados por el SII en la
creación de un sistema de reclutamiento meritocrático, la información dispo-
nible también indica que este opera diferencialmente dependiendo si se trata
de un candidato profesional o no. En el caso de los escalafones auxiliares y
administrativos, es decir, del personal de baja calificación, también opera la dis-
crecionalidad por sobre el mérito del postulante. Esta situación no puede ser
entendida como una debilidad exclusiva de esta organización; es una situación
más generalizada dentro de la Administración Pública producto de la existencia
de lógicas clientelares y del hecho que muchos de estos funcionarios no cuen-
tan con credenciales formales, sino más bien con calificaciones que han ido
adquiriendo en el propio trabajo, lo que permite procesos de selección más o
menos discrecionales.
De igual modo, pese a los esfuerzos realizados, los procesos de promo-
ción no responden a criterios puramente meritocráticos. Ello debido a que las
calificaciones aún dependen del vínculo que el funcionario establezca con su
jefe, y por lo tanto, de la discrecionalidad de las jefaturas. En consecuencia, y
según lo mencionado por algunos entrevistados, este servicio ha desarrollado
un sistema de promoción que genera algunos niveles de insatisfacción, lo que
sumado a condiciones de trabajo relativamente menos atractivas que en el sec-
tor privado, se transforma en un incentivo para que algunos de los funcionarios
más calificados opten por la búsqueda de un nuevo espacio de inserción laboral
en detrimento de la propia institución.
«El Servicio es una muy buena escuela, sobre todo para los abogados y para los
contadores también (…) El abogado, especializado en el Servicio, que después se
exporta al sector privado obtiene una remuneración muy alta (…) hay dos visiones
103
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
y depende del área. Hay una visión antigua y otra más nueva. Como hubo cambio
de jefatura, los jefes actuales no tienen problema con esa visión, pero antes incluso
tendían a ver quién se quería quedar eternamente y lo premiaban».
Considerando los elementos expuestos, podemos concluir que en el SII existe
un sistema de reclutamiento y promoción conforme al mérito. Sin embargo,
aún existe espacio para prácticas clientelares.
Una segunda condición interna es la inmunidad a la corrupción y a la cap-
tura, es decir, la capacidad que tenga la institución de evitar que sus integrantes
perviertan los fines institucionales en aras del lucro personal o de los intereses
de poderosos agentes externos que intenten controlar las acciones de la insti-
tución. Al respecto, el SII ha generado diversos mecanismos de control interno
para evitar este tipo de situaciones, tales como:
• La creación de una Subdirección de Contraloría Interna (1994), cuyas fun-
ciones y atribuciones han sido reforzadas posteriormente (2006);
• La entrega de bonos o asignaciones (monetarias) para incrementar las re-
muneraciones de sus funcionarios, sujetas al cumplimiento de metas espe-
cíficas de recaudación tributaria;
• La exigencia de una declaración pública anual del patrimonio personal a
todos los funcionarios del servicio;
• Una estructuración piramidal de las funciones de fiscalización al interior de
la organización, donde el monto a ser fiscalizado por cada funcionario va dis-
minuyendo a medida que se desciende dentro de la estructura organizacional.
Estos mecanismos formales de protección se ven reforzados por algunos ele-
mentos constitutivos de la cultura organizacional de este servicio. Por un lado,
al ser esta una organización altamente profesionalizada, sus funcionarios tien-
den a desarrollar una lógica de acción que tiene como eje central el resguardo y
preservación de su identidad profesional. En este sentido, la ocurrencia de actos
de corrupción pone en tensión dicha identidad, razón por la cual ella contribu-
ye a ponerles freno. Por otro lado, al ser el SII una organización altamente com-
pleja, segmentada y con funciones altamente especializadas, es difícil que ella
pueda ser capturada por agentes externos, o bien, por algún grupo específico
dentro de ella. La contracara es que esta misma complejidad, y el desarrollo de
funciones de fiscalización amplias y descentralizadas, generan el riesgo de que
los controles internos sean insuficientes y puedan ser vulnerados por acciones
de corrupción o intentos específicos de captura.
Como indica uno de nuestro entrevistados, el marco administrativo tiene
ciertas ambigüedades y vacíos que deja espacios para la negociación entre el
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
104
fiscalizador o la alta dirección y el contribuyente. Ello genera fisuras para el
desarrollo de posibles actos de corrupción:
«Hay dos tipos de corrupción. La corrupción del día a día, donde el fiscalizador
va al terreno y dice «ah, tiene atrasados los libros, ¿cómo nos arreglamos?». No se
sabe cuánto es, porque no hay estudios al respecto, pero uno sabe que pasa. El otro
tipo son negociaciones al más alto nivel, son otro tipo de arreglos. (…) por ejem-
plo, el año pasado salió el caso de (…) y uno se sorprende de ver cómo la persona
que estaba involucrada, logró pedir tanto dinero, que logró estar tanto tiempo sin
que nadie se diera cuenta. Entonces, ¿dónde están los controles? (…) El tema va
más allá de una corrupción intrínseca. Es más un tema de gestión debido a que
hay situaciones donde la ley es ambigua y deja espacio a interpretaciones (…)».
Existe conciencia de estas fisuras, por lo cual se realizan permanentes esfuer-
zos para mitigar esta situación. Es así como se creó la Revisión de la Actuación
Fiscalizadora (RAF), que es una instancia de reconsideración administrativa,
previa a la interposición de un reclamo ante una instancia jurisdiccional. Me-
diante esta el contribuyente tiene el derecho a solicitar al director regional
correspondiente o al director de la Dirección de Grandes Contribuyentes la
corrección de los vicios o errores de legalidad en que puede haber incurrido
el SII en un acto de fiscalización. Adicionalmente, al crearse los tribunales tri-
butarios se le resta al director del Servicio su atribución histórica para fallar
en primera instancia en los litigios tributarios. Esta reforma es un avance im-
portante en pro de una mayor accountability de los procedimientos empleados
por el SII.
Por último, el alto grado de centralización de la decisión en la figura del
Director Nacional, así como su dependencia del presidente(a) debilitan la po-
sibilidad que la institución sea capturada por intereses ajenos a los institucio-
nales. Sin embargo, en el marco del proceso modernizador experimentado,
se han hecho esfuerzos por transparentar esta función y se han nombrado en
la Dirección personas con un alto nivel de reconocimiento profesional. Esta
condición personal, así como el alto grado de exposición pública del cargo,
generan un círculo virtuoso que fortalece a la institución frente a la debilidad
organizacional ya indicada. En palabras de uno de sus directores:
«Para bien o para mal siempre hay alguien mirando y hay que lidiar con opiniones
públicas poco simpáticas…».24
24 Ver entrevista al director, Sr. Ricardo Escobar (El Mercurio, 2008b).
105
FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
En conclusión, esta institución ha desarrollado diversas respuestas organizacio-
nales en orden a evitar la corrupción y la captura en su interior. Sin embargo,
tanto el marco de regulación existente como la estructura organizacional re-
sultante dan espacio para prácticas aisladas de corrupción como las que se han
difundido por la prensa recientemente.
La tercera condición interna para que una institución sea eficaz en el desa-
rrollo de su función es la ausencia de islas de poder en su interior. Su existencia
puede pervertir los fines institucionales para fines propios como lo podría ha-
cer un sindicato poderoso o una elite gerencial. A nuestro juicio, si bien en el
SII existen ciertos grupos de poder, ellos no se constituyen en verdaderas islas
de poder.
En primer lugar, observamos la presencia del así llamado «equipo fun-
dador», compuesto por profesionales que ingresaron al SII a comienzos de la
década de los noventa, con alta capacidad técnica y fuerte apoyo político, y
que contribuyeron decisivamente a robustecer el proceso de modernización de
este servicio:
«El “equipo fundador”, llegó acá el noventa y vino con nuevas ideas técnicas, con
la idea de refundar el Servicio (…) Entonces ser parte o no ser parte del equipo te
daba cierta importancia, porque te daba ciertas compensaciones y peso específico,
independiente de tu cargo».
La importancia de este grupo se vio reforzada debido a que muchos de sus
integrantes ingresaron al SII formando parte de los estamentos más altos de
la organización. Desde allí tuvieron la capacidad de ir formando a una nue-
va generación de profesionales que son los que hoy ocupan las principales
jefaturas de esta organización. No obstante, su presencia también acarreó
algunos problemas en la organización. Su desarrollo en paralelo y poco ar-
ticulado con el resto de la organización, más una cierta arrogancia técnica,
generó una inevitable tensión con algunos de los funcionarios preexistentes.
Ellos vieron amenazadas su experticia institucional, sus posibilidades de as-
censo y sus condiciones generales de trabajo. En este sentido, no es casuali-
dad que el Servicio haya enfrentado diversos conflictos y tensiones laborales
los últimos años.
En suma, la institución ganó en eficacia, pero a costa de un deterioro en las
relaciones y el clima laboral, áreas poco trabajadas hasta la llegada de un nuevo
director nacional el año 2006. Su nombramiento contribuyó a contrabalancear
la importancia del «equipo fundadores», en la medida que era un profesional
que provenía del mundo privado, no era ingeniero, sino abogado, y no formaba
parte del mundo de la administración, sino de la planificación tributaria.
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
106
Un segundo grupo de importancia son los fiscalizadores. Ellos han ido
creciendo en importancia tanto por su número como por la relevancia de la
función que realizan. Su constitución como segmento específico, técnicamen-
te calificado, data desde la época del gobierno militar. Hoy en día, ellos con-
forman un importante grupo de presión, con representación sindical propia,
lo que les reporta beneficios especiales por sobre los otros funcionarios de
la organización.
Por último, el carácter fuertemente jerárquico de esta organización impli-
ca que el director nacional y los directores regionales nombrados por este se
constituyen en autoridades con un gran poder de decisión hacia dentro y fuera
de la organización. Esta estructura de autoridad siempre tiene el riesgo de ser
mal utilizada. A juicio de uno de nuestros entrevistados:
«El director (nacional) jamás se va a enterar de las cosas que ocurren más aba-
jo, porque la comunicación es el director regional y este le comunica al director
nacional lo que necesita contarle y nada más».
Adicionalmente, algunos señalan que la primacía de los intereses del nivel cen-
tral muchas veces ha ido en desmedro de los intereses y necesarias autonomías
regionales. Según algunos, la institución ha pecado de exceso de centralismo en
su proceso de modernización.
Por otra parte, hacia fuera del servicio existe el riesgo que algunas decisio-
nes no necesariamente contribuyan a maximizar la recaudación tributaria de la
institución. Algunas resoluciones tributarias (Ej., con grandes contribuyentes)
son tomadas solo por el director nacional conforme a su mejor criterio. Ello lo
transforma en una potencial «isla de poder».
Concluimos entonces que, dada la estructura organizacional de este ser-
vicio y las características de su proceso de modernización, existe un riesgo
potencial para el desarrollo de islas de poder que pudieran pervertir los fines
institucionales. Sin embargo, la institución ha desarrollado mecanismos que
reducen su eventual aparición.
Junto a estas tres condiciones internas, existen otras tres que refieren a
las relaciones que establecen las instituciones con su entorno relevante y que
también permiten evaluar cuán eficaz es su desempeño. Hacia allá dirigiremos
el siguiente análisis.
La primera se relaciona con la flexibilidad tecnológica y la apertura a las
innovaciones. Al respecto el SII constituye una institución emblemática que
ha ido incorporando ambas dimensiones tanto dentro de sus valores centrales
como en su gestión organizacional. De hecho, ellas se han visto reforzadas en
las últimas dos décadas. Como señala uno de nuestros entrevistados:
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FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
«Hacia comienzos de los noventa no había un aparato de gestión y una plataforma
directiva-estratégica que pudiera proyectar a la organización (…) El Servicio era
otro servicio más, no se distinguía, más allá de la existencia de un grupo de fiscali-
zadores profesionales generado a partir de una reforma de los años ’80»
Sin embargo, a partir de aquel período la institución experimentó un profundo
proceso de modernización, incorporando rápida y masivamente nuevas tecno-
logías de gestión y de informatización:
«A partir de los noventa se produjo un cambio de plataforma tecnológica, cambio
en el modelo de atención de “doble escritorio”, con poco espacio para el público,
a un modelo de “atención de mesón”, con más espacio para los contribuyentes;
ya no se viene a dejar los papeles sino que se estimula un “ingreso en línea” de la
información (…) La máxima organizacional es que el contribuyente resuelva sus
inquietudes en una sola concurrencia y la información sea transparente».
Actualmente, el SII es líder en materia de flexibilidad tecnológica y adminis-
tración tributaria. Ello gracias al desarrollo de una sofisticada plataforma in-
formática y la transformación de su base técnica. Se ha logrado desarrollar una
base de datos que le permite una fiscalización tributaria cada día más específica
y cercana a la realidad de cada contribuyente. También se ha avanzado en una
mejor entrega de información y oferta de servicios a cada uno de ellos. De
hecho, permanentemente se busca desarrollar nuevos productos que acerquen
el servicio a sus clientes y que le den mayor transparencia a la recaudación y
fiscalización tributaria. Prueba de todos estos avances son los variados premios
y reconocimientos nacionales e internacionales a su gestión institucional.
Sin embargo, en el Servicio se reconoce que es necesario avanzar más en
la capacitación de su personal para potenciar su base tecnológica y el servicio
al cliente. También se debe trabajar en simplificar aun más los procedimien-
tos tributarios, educar al contribuyente y comprometerlo con el pago de sus
tributos. Ciertamente, el significativo aumento de las declaraciones de rentas
vía Internet es un avance en este sentido. No obstante, los contribuyentes aún
tienen dificultades para buscar, entender y utilizar la información disponible:
«Poner la información en Internet no es suficiente. Las personas aún prefieren venir
acá a la oficina y que se les explique (…) está todo ahí, pero prefieren que se les ex-
plique página por página y revisando pantalla por pantalla y ahí les queda más claro».
En conclusión, pese a que aún queda camino por recorrer, pensamos que
el SII cumple a cabalidad con esta condición institucional. Hoy en día la
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
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apertura a la innovación no solo es un valor, sino una exigencia institucional
y del entorno.
La segunda condición es la proactividad con su entorno relevante, vale
decir, su habilidad para involucrarse con otros actores significativos para lograr
una mejor performance institucional. En el caso del SII, los esfuerzos han esta-
do dirigidos a legitimar su función entre los contribuyentes, a mejorar su labor
de asesoría técnica con el poder político y a reforzar sus vínculos con otros
organismos de fiscalización y centros técnicos a nivel nacional e internacional.
En el caso de los contribuyentes, una dimensión central ha sido mejorar la in-
terfaz virtual y presencial con ellos. Cabe destacar la creación de la Dirección
de Grandes Contribuyentes, la que ha permitido generar capacidad técnica de
fiscalización en el propio Servicio, mejores vínculos de confianza con las em-
presas que más aportan tributariamente y un aprendizaje recíproco especial-
mente significativo para enfrentar las complejidades tributarias de un escenario
económico crecientemente globalizado.
«No asesoramos a contribuyentes puntuales, no. Sí hemos asesorado a asocia-
ciones gremiales, la gente asociada a las PYMES, hemos trabajado también con
la Asociación de Exportadores, con ASEXMA, básicamente (…) lo que sí hace el
SII y que ha sido un cambio, es que anticipa problemas, y por lo tanto, le dice a
las grandes empresas que están realizando transacciones complejas: «veamos esta
transacción en conjunto». A la empresa y a nosotros nos sirve».
Ta l v e z e l p r i n c i p a l d é f i c i t e n e s t a á r e a e s l a f a l t a d e u n a p o l í t i c a d e e d u c a c i ó n
tributaria que fomente la creación de una conciencia de responsabilidad ciuda-
dana con el desarrollo del país. Los contribuyentes, por una parte, no entienden
a cabalidad los instructivos del Servicio, y por la otra, no se ha hecho un esfuerzo
sistemático de educación tributaria. El miedo a la sanción sigue siendo el gran
motor de la «voluntariedad» de la declaración. Como señala un ex director:
«(…) Si el servicio fuera una institución más débil con poca efectividad, hay gente
que no pagaría los impuestos que está pagando (…) No deja de sorprenderme la
falta de conciencia de la evasión tributaria. Mucha gente no tiene problema de ro-
barle plata al Fisco emitiendo facturas falsas (…) No hay un rechazo público a esa
actitud. Si ve los países desarrollados, una cosa que los caracteriza es el buen com-
portamiento tributario porque es condición necesaria para poder desarrollarse».25
25 Entrevista Sr. Ricardo Escobar, El Mercurio (Ibíd.)
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FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
En relación con el poder político, es destacable la función asesora que cumple
el Servicio en el diseño e implementación de las políticas públicas. El SII ha
logrado constituirse en un organismo central para el asesoramiento de cambios
legislativos-tributarios, servicios de información tributaria e interpretación
administrativa de las leyes tributarias para los restantes órganos del Estado.
«Lo otro es que nosotros colaboramos bastante con el Ministerio de Hacienda y
otros ministerios en la elaboración de proyectos de ley (…) nosotros no definimos
la política tributaria, la define el Ministerio de Hacienda, pero en su acción tiene
que consultar al Ministerio de Economía, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio
de Justicia, y necesita la participación de un organismo técnico competente que lo
apoye, y esto nos da un espacio para decir si algo es conveniente o no, y eso nos
da apoyo».
Buena parte del éxito en esta función se debe al mejoramiento de sus bases de
datos y al desarrollo de su Departamento de Estudios. Se añade que el contacto
del Servicio con otros organismos fiscalizadores (Ej. Servicio de Aduanas y or-
ganizaciones similares de otros países) es permanente. Lo mismo ocurre con el
intercambio de know-how con organismos internacionales y universidades del
país. En este sentido, el Servicio es reconocido internacionalmente como una
organización técnica capacitada.
En suma, consideramos que esta institución también ha desarrollado su
proactividad. Esto se expresa en un creciente intercambio de información con
su entorno y una agilidad en los procedimientos tributarios. Adicionalmente, se
expresa en una ganancia de legitimidad para fiscalizar y asesorar a quienes nece-
sitan de sus servicios. Queda aún por potenciar una mayor educación ciudadana
para con sus responsabilidades tributarias.
Finalmente, el tercer criterio es la existencia de aliados externos que con-
tribuyan a contrarrestar potenciales intereses e influencias particularistas sobre
la institución. Al respecto, observamos que el principal aliado ha sido el propio
proceso de modernización realizado. Como hemos señalado, el funcionamiento
del Servicio ha ganado en capacidad técnica y transparencia en los procedi-
mientos de declaración tributaria. Ello contribuye a objetivar la relación entre
el Servicio y sus clientes, y le permite reforzar su independencia a partir de la
mayor capacidad de control que ejercen los propios contribuyentes. Por otra
parte, un gran aliado para la realización de una fiscalización eficiente es el pro-
pio Gobierno interesado en maximizar la recaudación tributaria, especialmente
para financiar las políticas sociales impulsadas durante los últimos gobiernos
democráticos. Por último, el Servicio ha ido ganando prestigio y reconocimien-
to como un ente técnico independiente.
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
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Si bien se ha avanzado hacia una gestión despersonalizada, especialmen-
te mediante el potenciamiento de su página web, aún se mantiene el vínculo
cara-a-cara con muchos contribuyentes, especialmente a través de los conta-
dores que velan por los intereses de sus clientes. Esta relación aún mantie-
ne espacios de influencias particularistas. Existe la «cultura del arreglo» que
permite, en algunos casos, una influencia negativa sobre los fines institucio-
nales. También existe el riesgo potencial de una influencia similar de algunos
grandes clientes.
En suma, el SII cuenta con importantes aliados y mecanismos internos para
mantener su independencia y contrarrestar potenciales influencias particularis-
tas. No obstante, aún existen algunos nichos que podrían afectar su desempeño.
Por último, nos queda por evaluar hasta dónde el SII ha logrado una real
correspondencia entre este nuevo blueprint institucional y su funcionamiento
organizacional real, y hasta dónde este funcionamiento institucional contribuye
eficazmente al desarrollo nacional. Ambas dimensiones son un complemento
necesario para valorar su robustez y eficacia institucional.
En relación con la primera de ellas, conviene retomar la formulación de
su misión institucional, la que puede resumirse en tres grandes objetivos estra-
tégicos: a) la modernización de la gestión tributaria; b) la mejoría en su rela-
ción con el contribuyente, y finalmente c) el desarrollo laboral de los propios
funcionarios. A partir de los datos expuestos podemos concluir que existe una
clara correspondencia entre el objetivo modernizador y lo realizado por la or-
ganización en las últimas décadas. Un buen indicador ha sido la progresiva
reducción de los costos asociados al cumplimiento tributario. De hecho el SII
se ha constituido en un verdadero líder de modernización estatal mediante la
innovación de su base técnica y sus procesos de gestión. Sus directivos y el resto
de la organización lo ven así y se enorgullecen de ello.
Por otra parte, esta mayor eficacia en la realización de sus tareas ha benefi-
ciado a los contribuyentes en general. El proceso de recaudación ha ganado en
transparencia y agilidad, lo que le ha valido un amplio reconocimiento de sus
clientes. Sin embargo, el doble rol de juez y parte que había mantenido hasta
fines de la década de 2000 le habían restado transparencia a su papel fiscaliza-
dor. Asimismo, hay conciencia en el Servicio que la mayor y mejor información
disponible es aún de difícil comprensión para muchos contribuyentes, y que el
desarrollo de una conciencia ciudadana orientada al cumplimiento tributario
como un bien social es aún una tarea pendiente.
Por último, el área de correspondencia más problemática ha sido la que
refiere a la realidad laboral de sus funcionarios. Como muchos de los pro-
cesos de modernización acelerados, resulta más fácil adoptar y copiar los
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FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
procedimientos técnicos que conseguir una rápida adaptación de las motiva-
ciones de las personas y la cultura organizacional en que ellos se desenvuelven.
El SII no ha sido una excepción. Si bien el Servicio ha ganado en competen-
cias técnicas, aún existen áreas rezagadas en cuanto a la incorporación de sus
funcionarios. De hecho, la estructura organizacional altamente jerarquizada y
centralizada ha tendido a debilitar el compromiso de los funcionarios con la
modernización. Existe un malestar con la falta de reconocimiento y discrecio-
nalidad de algunas decisiones. Los desafíos y exigencias de la modernización
han sido acometidos por algunos segmentos, excluyendo a otros. La organi-
zación ha ido acumulando descontento en relación a lo que algunos sienten
como falta de participación.
Por tanto, la correspondencia entre la formulación institucional que in-
dica la preocupación, respeto y dignificación del personal, no parece ser un
sentimiento generalizado entre los trabajadores. Sin embargo, ello no ha ido en
desmedro del compromiso con la probidad e integridad de la mayoría; estos son
valores compartidos entre ellos. Adicionalmente, los directivos reconocen que
la organización ha ganado en profesionalismo, responsabilidad y respeto por las
competencias técnicas.
En suma, en el SII existe una correspondencia entre la formulación institu-
cional y el funcionamiento organizacional real, pero dado el proceso de cambio
acelerado en el que este se ha visto envuelto, aún existen áreas de ajuste entre
ambas dimensiones.
Por último, es claro que el SII ha contribuido al desarrollo del país. La
mejor prueba de ello es el significativo aumento de la recaudación tributaria y
la reducción de la tasa de evasión a lo largo de este período. Adicionalmente, ha
contribuido a crear un ambiente tributario favorable a la inversión, en la me-
dida que ha ido transparentando y haciendo más eficiente la gestión tributaria.
Asimismo, su accionar refuerza el desarrollo de algunos derechos ciudadanos,
tales como el derecho a la plena información y el derecho a procedimientos
públicos conocidos e informados.
Su contribución al desarrollo se materializa también en una recaudación y
una fiscalización que han ido ganando en eficiencia, no obstante los problemas
de evasión y elusión que aún están pendientes. Por otra parte, la mayor eficien-
cia en la realización de su función permite ampliar la base de financiamiento de
las políticas sociales y, de este modo, contribuir a la generación de los recursos
necesarios para mejorar la situación de los hogares de menores recursos. Esto
es especialmente importante en un país en que el Estado sigue siendo un actor
clave en la provisión de bienestar social y un agente preocupado de nivelar la
cancha mediante el financiamiento de bienes públicos de calidad.
TRIBUTACIÓN EN SOCIEDAD
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IV. Conclusiones
Este caso de estudio muestra la conveniencia de ampliar la perspectiva de aná-
lisis al momento de evaluar la realidad institucional (estructura y dinámica) y
su contribución al desarrollo. Por una parte, emerge con claridad que las insti-
tuciones son más que un conjunto de reglas y normas de comportamientos que
condicionan la vida social. Ellas incorporan centralmente aspectos vinculados
con los valores culturales que fundan dichas normas, las formas en que dichas
normas son vividas e internalizadas por las personas dentro y fuera de la insti-
tución y la manera en que ellas se plasman en la realidad formal e informal de
las organizaciones que las encarnan.
En el caso del SII, es importante entender que la institución se asienta en
un sustrato cultural que históricamente es ajeno a la idea de ciudadanía y res-
ponsabilidad social. El contribuyente no se concibe a sí mismo como alguien
que tiene el deber de contribuir al desarrollo de la Nación. El Estado tampoco
lo ha considerado como alguien que pueda exigir sus derechos. Más bien lo que
ha caracterizado esta relación es el cumplimiento de una obligación que el con-
tribuyente intenta minimizar (evadiendo o eludiendo) y el Estado busca hacer
respetar imponiendo su autoridad. Históricamente la cultura del «arreglo» ha
predominado por sobre la idea de responsabilidad social.
En este sentido, el desarrollo de esta institución durante las últimas déca-
das ha estado marcado por los esfuerzos sostenidos de acrecentar su eficacia en
la fiscalización mediante un acelerado proceso de modernización que permita
incrementar la recaudación tributaria. Ello como un imperativo asumido desde
el Estado en pro de la equidad, el incremento del bienestar y la protección so-
cial de los más necesitados.
En el cumplimiento de este imperativo el SII ha sido una institución par-
ticularmente eficaz. Prueba de ello son el aumento sostenido de la recaudación
fiscal, la reducción de sus costos de fiscalización y la disminución, aunque con
variaciones periódicas, de la evasión. Esta mayor eficacia institucional es el re-
sultado de un proceso de modernización que se extiende por más de treinta
años. A su éxito han contribuido: la voluntad política de los diferentes gobier-
nos de «hacer la tarea», lo que le ha dado continuidad y seriedad al proceso, así
como también la sucesión y permanencia en el tiempo de líderes organizacio-
nales idóneos, con reconocida capacidad profesional, comprometidos con este
proceso modernizador y con capacidad para institucionalizarlo.
Sin embargo, y como lo hemos puesto de relieve en nuestro marco concep-
tual (Portes, 2009; Portes & Smith, 2012), el cambio institucional implica asu-
mir que toda institución social es una realidad compleja que involucra valores,
estructuras formales e informales de poder y agentes con intereses e identidades
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FORMACIÓN Y DESARROLLO DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS EN CHILE: UN ANÁLISIS INSTITUCIONAL
diversas. Ello va configurando una realidad y una forma habitual de hacer las
cosas que se plasman en el tiempo. Por definición, las instituciones tienden a
regular la vida social con una perspectiva de largo plazo. Es por esto que se pro-
ducen inercias institucionales que requieren de proyectos de transformación
coherentes y sostenidos en el tiempo, y que consideren esta complejidad como
condición necesaria para alcanzar una mayor eficacia y robustez institucional.
Al respecto, nuestro caso de estudio muestra que la modernización de la base
técnica sin un adecuado involucramiento de los funcionarios y contribuyentes
en dicho proceso termina por afectar la mayor eficacia buscada. La necesidad
de liderazgo y participación son dos claves que emergen con fuerza de esta
experiencia relativamente exitosa de modernización y cambio institucional. Sin
embargo, aún le quedan desafíos internos y de relación con el entorno que de-
biera resolver para afianzarse en el desempeño de su función social.