개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구: 제도 확산에 따른 ‘디커플링(decoupling)’과 ‘이원화’를 중심으로

Abstract

The Chinese government has been embarrassed with the social issues such as the geometric increase of mass unemployment and the poor due to the reform and open policy in 1978. And, in order to solve the social problems, minimum living standard scheme (MLSS) which is different with existing public assistance system, is forced to diffuse across China. In this study, we focus on the question whether or not MLSS, which is forcingly spread, is settled institutionally and solve the public concerns of China. And, in order to resolve this question, this research, based on sociological institutionalism as analytical framework, analyzes the background of the appearance of the system, the process of spread in urban and rural areas, and the results of institutional diffusion. There are three main types of the analysis results. First, the reason for the MLSS appearance is that Chinese government tried to recover the loss of ‘social support.’ Second, the diffusion process of the system has gradually been made over the years. Third, the results of the institutional diffusion are the occurrence of ‘decoupling’ and ‘dualization’ constantly deepened across China. In this study, although there has been a quantitative growth in the MLSS, we point out that it is still going round in circles in the qualitative level, based on research findings.

Full text

사회복지정책
Social Welfare Policy, Vol. 43, No. 4, 2016. 12. pp. 141-167
개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구:
제도 확산에 따른 ‘디커플링(decoupling)’과 ‘이원화’를 중심으로*
최지영***
강수환***
1)
[요 약]
중국정부는 1978년에 사회주의 계획경제 체제에서 사회주의 시장경제 체제로 전환하였다. 이러한 체제
개혁으로 인하여 대량실업과 빈곤층의 기하급수적 증대가 심각한 사회문제들로 대두되었다. 중국에서는
이와 같은 사회문제 해결을 위하여 기존의 공공부조제도와는 다른 성격의 최저생활보장제도(MLSS:
minimum living standard scheme)를 ‘확산(diffusion)’시켰다. 본 연구에서는 이러한 현상에 주목하여 사
회학적 제도주의(sociological institutionalism)를 분석틀로 삼아 제도의 등장배경, 도시 및 농촌지역으로
의 확산과정, 그리고 확산결과까지의 내용을 분석하였다. 분석결과는 크게 세 가지이다. 첫째로, 중국에서
MLSS의 등장 이유는 중국 정부의 약화된 ‘사회적 지지’ 회복 때문이라는 것이다. 둘째로, 제도의 확산과
정은 점진적으로 이루어졌다는 것이다. 셋째로, 제도의 확산 결과는 ‘디커플링(decoupling)’ 현상의 발생
과 지역 간 ‘이원화(dualization)’의 심화이다. 본 연구는 이러한 분석내용을 토대로 MLSS의 ‘양적인 발전’
이 있었지만 ‘질적인 수준’에서는 여전히 제자리걸음을 하고 있다는 것을 지적하였다.
주제어: 중국, 최저생활보장제도, 디커플링, 이원화, 사회학적 제도주의
Ⅰ. 문제제기
중국은
1949
년 중화인민공화국 수립 이후
1978
년에 시작된 개혁개방 시기 전까지 사회주의
계획경제 체제에 따른 정책들을 운영하여왔다
.
이 시기에 중국 도시지역의 대다수 노동자들은
***
이 논문은
2015
년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임
(NRF-2015S1A5B60364
21).
논문의 발전을 위해 유익한 논평을 해주신 익명의 심사위원 선생님들께 진심으로 감사드립니다
.
***
고려대학교 사회학과 박사과정
.
제
1
저자
. E-mail: pettie1@naver.com
***
고려대학교 사회학과 박사과정
.
교신저자
. E-mail: toroncine@korea.ac.kr

142 사회복지정책 제43권 제4호
단위
(
单
位
)
체제를 통하여 평생 동안 직업 안정성을 보장받는 고용형태에 속해 있었다
.
직업단위
는 국가에 의해 배정되는데
,
국영기업
,
정부부처 및 기타 공적영역들로 구성되었다
.
특히 국영기
업이 대표적이라 할 수 있다
.
이러한 도시의 단위는 고용인에게 평생근로보장뿐만 아니라 교육
,
주택
,
보건
,
연금 등과 같은 다양하고 광범위하고 포괄적인 복지혜택을 제공하였다
(
응낑런
,
2011).
다시 말해서
,
단위는 대다수 도시주민들에게 임금과 복지를 제공해주며 그들의 생활을
관리하는 조직이었다
.
농촌지역에서는 집단노동을 통해 얻은 생산물을 균등하게 분배하여 농촌
구성원의 기본생활을 보장하는
‘
집체
(
集體
)
보장
’
을 이루었었다
.
이와 같이 이 시기에는 직업단위
와 집체보장이 대부분의 복지를 제공하였기 때문에 일반적으로 자본주의 국가에서 시행되는 자
산조사방식을 통한 공공부조제도는 없었다
.
다만 도시에서는 근로능력이 없거나
,
법적부양의무
자가 없거나
,
소득 원천이 없는 사람을 대상으로 삼무
(
三無
)
제도라는 공공부조정책을 통해 민정
부가 구제하였다
.
농촌에서 역시 근로능력이 없거나
,
배우자 및 자녀
,
친척과 같은 부양의무자가
없거나
,
소득이 없는 농민들을 대상으로 다섯 가지의 기본적인 욕구를 충족시켜주는 오보
(
五保
)
제도를 통해 빈민을 구제하였다
(
이성기

원석조
, 2014).
따라서 이 시기 중국에서는 공공부조가
핵심적으로 필요한 복지제도의 형태가 아니었다
.
공공부조는 다만 극소수의 빈민층이 필요에
따라 제공받는 하나의 주변적인 제도에 불과하였다
(
김병철
, 2008;
응낑런
, 2011).
그러나 이 모
든 상황들은 중국의 개혁개방 이후 바뀌었다
.
개혁개방 이후 중국은 사회주의 시장경제체제로 전환하면서 시장 지향적 경제를 적극 수용하
였다
.
이와 함께 중국의 경제발전은 지속되어 세계에서 주목하는 경제 대국으로 성장할 수 있었
다
.
그러나 이러한 긍정적 결과만 있었던 것은 아니다
.
기존의 중국 사회 질서에서 벗어난 커다란
변화와 혼란으로 여러 사회문제들이 발생하였다
(Leung, 2006).
이 사회적 문제들의 발생은 사회
주의 계획경제체제에서 사회주의 시장경제체제로의 변화에서 비롯된 것이다
.
체제의 변화 속에
서 도시와 농촌주민들의 삶의 전반을 책임져주던 단위와 집체보장시스템은 무너졌고
,
이에 따라
‘
대량실업
’
과 이로 인한
‘
빈곤층
’
이 기하급수적으로 증가하였다
.
개혁개방 이후 빈부격차의 확산
과 함께 빈곤층을 중심으로 사회적 불만이 고조되었다
.
그리고 당시 농촌과 도시지역 실업자들의
불만 표출과 집단시위는 심각한 수준으로 중국 공산당에서 위협을 느낄 정도였다
.
이러한 사회적 문제가 누적됨에 따라 당시 체제변화를 주도한 중국정부로서는 개혁개방 이후
에 발생하는 사회문제에 대한 사태의 책임을 질 수밖에 없었다
.
그리고 중국정부에서는 대량 실
업으로 인해 발생한 대규모 빈민층 문제는 기존의 공공부조제도인 삼무제도나 오보제도로는 대
처할 수 없다고 판단하였다
.
결과적으로 중국정부는
‘
정치적 위협
’
속에서 기존의 삼무제도 및 오
보제도와는 성격이 다른 새로운 공공부조제도의 일부로서 최저생활보장제도
(MLSS: minimum
living standard scheme)
를 실시하게 된 것이다
.

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 143
이러한
MLSS
를 분석함에 있어 주목해야 하는 것은 두 가지이다
.
하나는
MLSS
가 중국사회내
정부에 대한 정치적 위협으로 등장하였다는 점이고
,
다른 하나는 정부에 대한 정치적 불만을 해
결하기 위하여
MLSS
의 강제적 확산을 실시하였다는 점이다
.
그러나
MLSS
에 관한 기존 연구들
(
김병철
, 2008;
전병준

윤민정
, 2010;
응낑런
, 2011;
이기성

원석조
, 2014)
은 제도의 도입배경
,
확산과정
,
그리고 확산의 결과를 체계적으로 분석하지 못한 채
,
등장배경과 현황을 설명하는 시
론적 수준에 그쳤다
.
이에 따라 기존 연구는 두 가지 한계를 가지고 있다
.
하나는
MLSS
도입배
경의 독특성을 고려하지 못하였다는 것이고
,
다른 하나는 중국 내
MLSS
가 정착하기까지의 강제
적 제도 확산
(institutional diffusion)
과정과 그 결과를 체계적으로 연결시키지 못하였다는 점
이다
.
본 연구는 이와 같은 한계를 보완하기 위하여
“MLSS
의 도입배경
,
확산과정
,
그리고 확산의 결
과는 무엇인가
?”
라는 질문을 중심으로
,
사회학적 제도주의
(sociological institutionalism)
를
분석틀로 삼아 제도실시를 위한 당시 중국 내 사회적 분위기와 도시지역에서 농촌지역으로의
제도의 확산 과정에 관하여 분석하였다
.
분석을 위하여 사용한 자료는
2000
년부터
2014
년까지
의 중국국가통계국
(
中
华
人民共和
国国
家
统计
局
)
자료
, 1996
년부터
2015
년까지의 중국 민정부
사회복지발전통계보고서
(
中
华
人民共和
国
民政部 社
会
服
务发
展
统计
公
报
)
및 전국 도시와 농촌
최저생활보장 통계
(
中
华
人民共和
国
民政部
统计
月
报
)
이다
.
Ⅱ. 이론적 배경과 선행연구 고찰
개혁개방 전에도 도시의 단위나 농촌의 집체에서 제외되어 보호받지 못하는 빈곤층을 위하여
삼무제도나 오보제도와 같은 공공부조정책이 존재하였다
.
그러나
MLSS
는 기존의 공공부조와는
크게 두 가지 점에서 성격이 다르다
.
첫째로
,
기존의 공공부조가 건강상의 문제나 아이 및 노인과
같이 근로능력이 없는 사람들을 대상으로 이루어졌다면
, MLSS
는 개혁개방 이후 근로능력은 있
지만 빈곤해진
‘
대량의 새로운 빈곤층
’
을 위하여 마련되었다
.
둘째로
,
기존의 공공부조는 최소한
의 빈민층에게 현물이나 현금을 지급하는 일시적이고
‘
시혜적 차원
’
으로 시행한 것이었지만
,
MLSS
는
‘
사회적 권리의 차원
’
으로 접근한 것이다
.
이에 따라
MLSS
는 자산조사에 근거하여 도시
와 농촌 가구 일인당 평균소득이 거주지역의 최저생활보장기준 금액보다 낮은 빈곤층에게 그 차
액만큼 지원하는 방식을 취하고 있다
(
응낑런
, 2011).
이러한 특성의
MLSS
에서 주목해야 할 부분
은 이러한 제도의 등장배경과 강제적 확산방식이다
. MLSS
의 등장배경과 확산과정을 고려함으로
써 현
MLSS
의 실질적 운영내용의 한계를 보다 구체적으로 확인할 수 있다
.
그러나 기존 연구들

144 사회복지정책 제43권 제4호
에서는 정태적으로 현 제도형태의 특성을 확인하는 것에 그치고 있다는 한계를 갖고 있다
.
1. 사회학적 제도주의를 통해 본 제도 확산
기존 연구들은 중국정부가
MLSS
를 만들어 확산시킨 목적과 그 제도가 도시지역에서 농촌지
역으로 확산되기까지의 과정 및 결과를 체계적으로 분석하지 못하였다
.
본 연구에서는
MLSS
가
중국정부의 사회적 불만 해소를 위한 목적에서 등장하였고
,
해소방식으로서
MLSS
의 강제적 확
산과정이 존재한다는 것을 주목하였다
.
이에 따라 이 글에서는
‘
이론적 토대
(theoretical
framework)’
로서 사회학적 제도주의 접근을 적용하였다
.
왜냐하면 사회학적 제도주의는 제도
의 도입배경과 확산과정을 사회적 맥락과 문화

인지적 차원에서 구체적으로 설명할 수 있기 때
문이다
.
기본적으로 제도주의
(institutionalism)
는 제도의 기원
,
생성
,
그리고 변화를 분석함에 있어 유
용한 이론적 모델이다
.
그런데 제도주의 안에서도 각각 방점을 두고 있는 내용에 따라 역사적 제
도주의
(historical institutionalism),
합리적 선택 제도주의
(rational choice institutionalism),
그리고 사회학적 제도주의로 나누어진다
.
역사적 제도주의는 시간의 흐름
,
정치적 권력관계
,
역
사적 우연성
(historical contingency)
등에 주목하였다
.
합리적 선택 제도주의는 개인의 이익 극
대화와 전략
,
이해관계 충돌 등을 강조하였다
.
이와 다르게 사회학적 제도주의는
‘
문화와 상징
’
의
중요성을 강조하였다
.
특정 조직의 성공과 생존이 사회로부터의 지지 여부에 따라 결정된다는 것
이다
(Hall and Taylor, 1996).
이러한 사회학적 제도주의는
‘
사회적 적절성
(social appropriateness)
의 영향
’
과
‘
제도 확산
과정과 결과
’
라는 두 가지 내용을 고려할 수 있게 해준다
.
첫째로
,
이 접근은 사회 내 조직이나
집단들은 규범
,
규제
,
문화
,
그리고 관습 등의 사회적 기준에 부합해야
‘
사회적 지지
’
를 획득하고
생존이 가능하다고 주장한다
.
사회적 적절성 여부가 중요하다는 것이다
.
사회 내 조직이나 집단
은 경제적 효율성이 다소 떨어지더라도 특정 행동 패턴이 주변 조직 또는 사람들로부터 받아들
여지고 지원받는 것에 신경을 쓰게 된다
.
이것은
“
사회적으로 구성된 규범
,
가치
,
믿음
,
그리고
정의
(definition)
체계 내에서 적절한 행위가 무엇인지를 파악하게 해주는 일반화된 인식
(generalized perception) (Suchman, 1995: 574)”
을 고려하는 것이다
.
조직이나 집단이 이러
한 과정에 실패할 경우에는 주변으로부터의 사회적 지지를 얻지 못하고 사회 내에서의 생존능력
은 줄어들게 된다
.
이러한 원리에 따라 국가와 같은 강력한 조직
,
사회 내 형성된 규범이나 규칙
에 영향
(Meyer and Rowan, 1977; DiMaggio and Powell, 1983)
을 받을 수밖에 없는 것이다
.
그러나 이렇게 사회 환경에
‘
순응
’
하는 것만이 아니라 외부 제도적 환경을
‘
창조와 변형
’
하는 것
으로도 가능하다
. ‘
수동적으로
’
외부환경에 적응하는 것만이 아니라
, ‘
능동적으로
’
자신들의 전

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 145
략과 전술을 통하여 사회적 지지를 얻을 수도 있다
.
예를 들어
,
조직은 스토리텔링
(storytelling)
이라는 설득전략
(Lounsbury and Glynn, 2001)
을 수행하기도 한다
.
둘째로
,
제도 확산에 따른 결과이다
.
여기에서는 두 가지를 고려하게 해준다
.
하나는 지역 또
는 공동체의 환경적 조건에 따라 제도의 운영형태
(form)
와 초점
(focus)
에 차이가 나타날 수 있
다는 것이다
.
그리고 다른 하나는 확산된 제도를 받아들임에 있어 운영방식이 공식적 측면과 비
공식적 측면 간에 불일치가 발생할 수 있다는 점이다
.
먼저
,
환경적 조건이 제도의 확산과정에
영향을 미침에 따라 지역 간 제도운영내용이 달라질 수 있다
.
여기에서 환경적 조건들은 법률적
환경
,
정책방향
,
행위자 간 정치적 관계
,
문화적 그리고 사회규범적 환경 등을 의미한다
(Meyer
and Rowan, 1977; DiMaggio and Powell, 1983; Tolbert and Zucker, 1983).
정책이 확산되
는 과정에는
‘
법률적 요소
’
가 영향을 미친다
.
이것은
‘
주
(state)’
에서 승인을 하고 퍼뜨리면 순차
적으로 각 도시들로 퍼져나가는 과정을 의미한다
(Tolbert and Zucker, 1983).
그런데 제도 확
산과정에는 법적인 강제적
(coercive)
측면만이 아니라 사회적으로 형성되어 있는 규범적
(normative)
측면과 그 사회 내에 성공한 조직 또는 집단을 모방하는
(mimetic)
움직임도 존재
한다
(DiMaggio and Powell, 1983).
이에 따라 제도는 확산과정 중에
‘
공간과 지리적 조건
’
의
영향을 받아 운영형태와 초점이 달라질 수 있다
.
각 지리적 공간 내에 있는 사회규범적 측면과
문화적 측면에 따라 달라지는 것이다
(Marquis, Glynn, and Davis, 2007).
이것은 지역 내 형성
되어 있는 독특한 규범으로 인하여 보편적으로 확산된 제도들도 그 지역의 상황에 맞게 변형되
는 것이다
.
보편주의
(universalism)
와 특수주의
(particularism)
가 공존하는 상황이 발생하는 것
이다
(Marquis and Battilana, 2009).
이것은 확산과정에서 하나로 묶여 운영되어야 할 내용이
각 사회적 상황에 맞게끔 분리된 채 운영되어 나가는 것을 의미한다
.
중앙정부에서 하나의 제도
를 확산시키면 지역별로 그 제도 운영방식이 분할 운영될 수 있는 것이다
.
중앙정부의 제도 확산
과정은 각 지방정부 별로 달리 운영될 수 있다
.
그리고 도시와 농촌별로 분화되어 운영됨에 따라
하나의 제도가 두 개의 운영방식으로 분리되는 이원화
(dualization)
현상이 발생할 수 있다
.
다음으로 제도운영의 공식적 측면과 비공식적 측면 간에 괴리가 발생할 수 있다
.
제도적 확산
은 확산된 모든 제도들이 완벽하게 소화되어 동일하게 움직이는 것을 의미하지 않는다
.
조직이
나 집단이 제도를 받아들이는 과정에서 공식적으로
(formally)
제도를 받아들이지만
,
비공식적
으로
(informally)
는 실질적으로 그 제도를 운영하지 않음에 따라
‘
디커플링
(decoupling)’
이 발
생할 수 있다
.
왜냐하면 확산된 제도를 따르지 않을 시에는 사회적으로 불이익을 받게 되고
,
이
를 그대로 따르고 시행할 경우에는 기존에 행해지던 운영방식들을 변화시켜야 하는 비용을 감수
해야 하기 때문이다
.
이러한 문제를 해결하기 위하여 제도운영자들은
‘
외부적으로
’
사회적으로
마련된 제도를
‘
의식
(ceremonies)’
으로서 받아들이지만
, ‘
내부적으로
’
조직별로 자의적으로 자

146 사회복지정책 제43권 제4호
신들의 실정에 맞게끔 제도를 해석하여 기존의 진행방향에서 크게 벗어나지 않게 된다
.
이것은
공식구조
(formal structure)
와 실질활동
(actual work activities)
간에 틈
(gap)
을 둠으로써
‘
느
슨한 결합
(loose coupling)’
을 맺는 것이다
(Meyer and Rowan, 1977: 341).
디커플링은 외부
의 압력에 순응하고 있음을 보여주기 위하여 규제를 받아들이지만
,
그 규제에 대한 실질활동은
자신들의 상황에 맞게 변형하는 것을 의미하게 된다
.
중앙정부에서 확산한 제도를 각 지방정부
가 공식적으로는 받아들이되 실질적으로는 각 지방정부의 실정에 맞게끔 운영하는 괴리된 형태
가 발생할 수 있다는 것이다
.
이 글에서는 사회학적 제도주의가 보여주는
‘
사회적 적절성의 원리
’
와
‘
제도 확산과정과 그에
따른 결과
’
에 관한 내용을
MLSS
분석에 적용하였다
.
첫째로
,
이 글은 사회적 적절성의 원리를
통하여
MLSS
의 등장이 사회적 불만을 해소하고 약화된 사회적 지지를 회복하기 위한 목적 때문
이었으며
,
이러한 목적을 달성하기 위한 전략과 전술로서
MLSS
제도의 강제적 확산이 발생하였
음을 강조하고자 한다
.
둘째로
,
제도의 확산과정에 관한 접근을 통하여 환경적 조건에 따라 지역
별로 제도의 운영방식이 달라질 수 있다는 점에서
‘
이원화 심화
’
의 가능성을 확인한다
.
그리고
MLSS
가 공식적으로는 정책의 지침대로 운영되고 있는 것처럼 보이지만
,
비공식적으로는 하나
하나 내용을 살펴보면 실질적인 운영이 이루어지지 않을 수 있는
‘
디커플링
’
여부를 확인한다
.
2. 중국 MLSS에 관한 기존 연구의 한계와 보완
개혁개방 이후 중국의 공공부조제도 변화에 관한 연구들이 이루어졌다
(
신현방
, 2005;
조흥식

김병철
, 2007;
김세돈
, 2011;
김가율
, 2014;
류정희
, 2015).
그러나
MLSS
를 체계적으로 분석한
연구는 부족하다
.
왜냐하면 기존 연구들은 시론적 수준에서의 문제제기 및
MLSS
의 등장 배경과
현황에 대해 살펴보는 기초적 논의 차원
(
唐
钧
, 1998;
杨
立雄
, 2004; Chen and Barrientos,
2006; Leung, 2006;
王磊
, 2008;
杨
玉
婷
, 2008;
김병철
, 2008;
응낑런
, 2011;
杨兴
亮
, 2011;
이
기성

원석조
, 2014)
에 머물고 있기 때문이다
.
대부분의 논문들은 주로
MLSS
에 대한 체계적인 분
석 보다는
MLSS
의 현황을 파악하고 문제점에 대한 대안을 모색
(
林莉
红

李傲
, 2001;
高峰

韩学
平
, 2014;
李
寿荣
, 2014)
하고 있다
.
기존
MLSS
연구는 크게 두 가지로 구분할 수 있다
.
하나는
MLSS
제도 형성과정에 대한 분석
이고 다른 하나는 제도 형성 결과에 대한 분석이다
.
기존의 연구들은
MLSS
형성과정을 중앙정
부와 지방정부 등 주요 정책 행위자들 간의 관계를 중심으로 살펴보았다
.
이기성과 원석조
(2014)
는
MLSS
의 확대과정을 설명하기 위하여 중국 특유의 중앙정부와 지방정부 간의 관계에
대하여 분석하였다
.
그러나 이 연구는 확산과정과 결과까지의 내용을 체계적으로 연결시키지
못하였다
.
응낑런
(2011)
은 중국의 시장체제 변화에 따라 공공부조 정책의 형성이
‘
점진적

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 147
(gradual)’
으로 이루어졌다고 주장하였다
.
그리고
MLSS
의 도입은 지방정부와 중앙정부 등 주요
정책 행위자들의 상호작용에 따른 결과라고 설명하였다
.
그러나 이 연구도
MLSS
의 확산과정과
결과를 체계적으로 설명하지 못하는 한계를 갖고 있다
.
MLSS
의 형성 결과에 대한 기존 연구는 중국의
MLSS
가 도시지역과 농촌지역 간의
‘
이원화
’
로
나타났다는 것을 보여준다
(
김병철
, 2008). MLSS
의 이원화는 중국의 이원화된 경제사회구조가
사회복지체제에까지 반영되어 나타난 것이다
.
개혁개방 이후에
MLSS
는 하나의 제도로서 도시
와 농촌지역에 모두 실시되었다
.
그러나 기존의 경제사회구조가 제도에 영향을 미침에 따라 도
시에서의 복지혜택과 농촌에서의 복지혜택을 분리시키게 되었다
.
결국 중국 내 불평등한 구조
는 여전히 지속되고 있다는 것이다
.
이와 같은 연구는 중국 공공부조제도가 도시와 농촌지역으
로 이원화된 근원과 형성과정
, MLSS
의 형성결과로서 제도의 이원화를 잘 포착하였다
.
그러나
MLSS
가 어떻게 전국적으로 확산되어갔는가에 관한 내용을 체계적으로 설명하지 못하였다
.
그
리고 도시와 농촌 간의 이원화만 설명하고 있을 뿐 도시별
,
농촌별 발생하는 이원화 현상은 설명
하지 못하였다
.
이와 같은 기존 연구의 한계를 보완하기 위하여 본 연구는
MLSS
의 도입배경과 확산에 이르는
과정을 제시하고자 한다
.
이 연구는 기존 연구의 한계를 보완하기 위하여
MLSS
의 두 가지 특성
을 주목하였다
.
하나는
MLSS
의 도입과정이 중국 내 기존 제도들과 다르다는 점이다
. MLSS
는 도
입에 있어 실질적 빈곤해결의 목적도 있었겠지만
,
중국 내 사회적 불만을 잠재우기 위한 목적이
보다 강하게 담겨있다
.
사회주의 계획경제에서 사회주의 시장경제체제로의 변화를 통해 중국에
서는 대량의 실업과 빈곤문제가 발생하였고 이로 인해 많은 사회적 불만이 생겼다
.
그리고 중국
정부는 이러한 체제 변화를 주도함에 따라 사회적으로 많은 비난을 받아야 하였다
.
다른 하나는
MLSS
가 기존의 제도들과 달리 전국적으로 확대 실시되었다는 점이다
.
중국 내에
서는 도시와 농촌 간 이원화된 제도로 인하여 농촌 거주자들이 상대적으로 공평하게 복지의 혜
택을 누릴 수 없었다는 점을 고려하여 왔다
.
이러한 고민 속에서 중국 정부는
MLSS
를 제도의 시
범 시행을 거친 후 전국적으로 확대 실시한 움직임을 보였다
.
그리고 이러한 움직임에 따라 중국
정부의 강제적
‘
제도적 확산
’
이 나타나게 되었다
.
중국정부는 도시지역에서부터 농촌지역으로
까지의
MLSS
확산을 유도한 것이다
.
이를 보다 구체적으로 보기 위하여
‘
이원화
’
의 내용을 보다
세분화하여 도시와 농촌 간만이 아니라
,
도시 간 그리고 농촌 간에서의 내용을 추가적으로 분석
한다
.
그리고 강제적 확산으로 인하여 제도운영에 있어 비공식적 측면과 공식적 측면 간에 괴리
가 발생할 수 있음을 고려하고 실질적 운영과 명시적으로 드러나 있는 정책방향 간의 불일치 여
부를 확인한다
.

148 사회복지정책 제43권 제4호
Ⅲ. 중국 MLSS의 도입과 확산 과정
1. 상해에서의 MLSS 시범 운영: 1993-1994년
개혁개방 전의 중국은 사회주의 계획경제체제에 따라 사회주의 이념에 근거하여 모든 사회정
책이 운영되었다
.
개혁개방 전 도시지역에서는
80%
이상의 노동자들이 국영기업
,
정부부처 및
기타 공적영역들로 구성된
‘
단위체제
’
를 통하여 평생 근로보장
,
평등한 임금
,
사회보장을 제공받
았다
.
직업단위는 노동자와 그 가족들에게까지 다양하고 광범위한 복지혜택을 제공하였기 때문
에 그들만의 작은 복지국가를 형성하였다
(King-lun, 2010;
응낑런
, 2011).
단위체제에서 벗어나
있는 소수의 사람들 중에 스스로 부양할 능력이 없는 경우
,
친척 등 연고가 없는 경우
,
그리고 법
적 부양인이 없는 사람들은 구제 프로그램의 도움을 받을 수 있었다
(
응낑런
, 2011;
류정희
,
2015).
따라서 이 시기의 구제 프로그램의 성격은 극소수의 빈민층에게 제공되는 일시적이고 잔
여적이며 시혜적인 프로그램이었다
.
그러나 개혁개방 이후 중국 내에 많은 변화가 일어났다
.
개혁개방 이후 사회주의 시장경제체제로의 전환으로 중국 내에는 많은 사회 문제가 발생하였
다
.
시장경제체제로의 전환과 함께 각종 정책 개혁이 실시되었다
.
특히 기존의 계획경제 하에서
비효율적으로 운영되었던 국영기업들은 개혁의 핵심적인 대상이 되었다
.
이에 따라 개혁개방
이후 국영기업의 구조조정은 대량의 실업자를 발생시켰다
.
뿐만 아니라
1990
년대 들어서 외국
투자기업
,
민간부문이 급속하게 성장하고
,
많은 국영기업들이 부도
,
공장 폐쇄에 처하였으며
,
계
속되는 구조조정 등의 이유로 기존의 도시노동자들의 고용과 복지를 책임지던 단위체제가 점차
와해되었다
.
대다수 도시노동자들은 실업상태에 놓이게 되었고
,
계획경제체제 하에서의 고용보
장과 복지혜택은 더 이상 유지될 수 없는 상황이었다
.
1990
년대 중반부터
2000
년대 초반 사이에 국영기업에서 퇴출된 면직노동자는
2
억 명 이상
으로 알려졌으나 실제로는 이보다 많은 인구가 실직상태에 놓여있었다
(
신현방
, 2005;
조흥식

김병철
, 2007; King-lun, 2010).
과거 계획경제체제 하에서는 존재하지 않았던 대량 실업이 발
생한 것이다
.
일자리를 잃은 실업자들의 생활수준은 점점 악화되었고
,
도시지역에서 대규모의
새로운 사회빈민층이 등장하였다
.
이로 인하여 일자리에서 해고된 노동자들의 불만은 중국정부
에서 심각한 수준이라고 인식할 만큼 갈수록 커져갔다
.
이때부터 중국 정부는 노동자들의 불만
을 진정시키기 위한 방안 모색을 최우선 과제로 삼게 되었다
.
대량 실업으로 인하여 형성된 대규
모의 신빈곤층을 위하여 사회안전망을 확충하는 것이 중국 정부의 핵심 과제였던 것이다
(
洪大
用
, 2005;
김병철
, 2008;
김세돈
, 2011;
응낑런
, 2011).
해결방안을 모색하던 중
MLSS
를 실시한 최초의 정부는 상해시 지방 정부였다
. ‘
상해
(
上海
)’
는

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 149
특히 다른 도시들에 비해 국유기업이 많았고
,
개혁개방 후 실시된 국유기업의 개혁으로 인해 대
량의 실업자가 발생하게 되었다
.
이들의 삶의 질은 갈수록 점점 더 악화되었기 때문에 상해시 정
부는 기업 구조조정이 사회불안으로 이어지는 것을 막아야만 하였다
.
그러나 근로능력이 없는
사람들을 대상으로 하였던 기존의 빈곤 구제 프로그램으로는 실업으로 인한 새로운 빈곤층을 해
결할 수 없는 상황이었다
.
따라서 이를 해결하기 위해서는 새로운 공공부조제도가 필요하다고
판단하여 상해시 정부는
MLSS
를 실시하였다
. MLSS
는
1993
년에 최초로 상해에서 시범적으로
실시되었다
.
2. 상해에서 도시지역으로의 확산: 1995-2003년
1994
년에 공공부조정책을 담당하는 중국 중앙정부 소속 민정부는
1993
년 상해에서 실시한
MLSS
가 성공적이었다고 판단하고
MLSS
를 연안 지역 도시들에도 시범적으로 확대 실시하기로
결정하였다
.
그리고 다음 해인
1995
년에 민정부 방침에 따라 샤먼
(
厦
门
),
칭다오
(
青岛
),
다롄
(
大
连
),
푸저우
(
福州
),
광저우
(
广
州
)
시 등 연안지역의 부유한 도시부터
MLSS
가 실시되었다
.
이처럼
중국 중앙정부는 일부 도시에 시범 운영을 실시한 후 도시전역으로 제도를 확산시키는 방식을
취하였다
.
도시 지역 시범 운영 기간 이후인
1997
년에는
MLSS
확대를 강조한
‘
도시주민최저생활보장제
도 확립에 관한 국무원 통지
(
国务
院
关
于在全
国
建立城市居民最低生活保障制度的通知
)’
가 발표되
었고 이때
MLSS
를 실시한 도시는
334
개에 이르렀다
. 1999
년에는 중국 정부가 전국 도시에서
MLSS
를 시행하도록
‘
도시주민최저생활보장조례
(
城市居民最低生活保障條例
)’
를 발표하였다
.
이
것은
MLSS
가 국가 차원의 정책으로 운영되게끔 만들었다
.
이와 같은 정부의 움직임은 자신들이
공공부조제도 활성화의 책임주체로 나섬으로써 자신들이 사회문제 해결에 적극적으로 노력하
고 있다는 것을 보여주기 위한 것이다
(
邹
海
贵
, 2011).
3. 도시에서 농촌지역으로 MLSS 확산: 2003-2007년
개혁개방 전 중국의 농촌지역에서는 토지의 집단소유화가 진행되어
‘
집체경제
’
를 중심으로
보장체제가 이루어졌다
. ‘
농촌집체보장
’
은 집단노동을 통해 얻은 생산물을 균등하게 분배하여
농촌 구성원의 기본생활을 보장하는 제도를 말한다
(
김가율
, 2014).
인민공사
(
人民公社
)
는
1958
년 집체보장의
‘
기층조직
’
이 되었고
,
농촌의 경제
,
사회
,
행정 등을 총체적으로 관리하는 생산조
직인 동시에 복지체제로 작동하였다
.
이 시기 농촌지역의 구제 프로그램으로는 아동이나 과부
,
장애인
,
무의탁자 등 근로능력을 상실한 취약계층을 대상으로 의복
,
음식
,
주택
,
의료
,
장례
-
아

150 사회복지정책 제43권 제4호
동의 경우
,
장례 대신 교육
-
와 같은 다섯 가지 기본적인 사항들을 제공하는
‘
오보제도
’
가 있었
다
(
김가율
, 2014;
이성기

원석조
, 2014;
류정희
, 2015).
개혁개방 이후 시장 지향적 경제개혁은 도시보다 농촌에서 사실상 먼저 시작되었다
.
농촌에
서의 경제개혁은 토지관리 개혁을 통한 농업생산 방식의 개혁이었다
.
그 개혁은 기존의 집단노
동의 성과에 대한 분배에서 벗어나 개별 농가가 독립된 경제단위로서 토지를 청부받아 경작하는
‘
가정토지청부책임제
’
를 실시하는 것이었다
. 1978
년에 시작된 이 생산방식은 점차 확대되어
1984
년에는
99%
가 이러한 농업경제 형태로 바뀌게 되었다
.
이것은 개혁개방 전 집체보장의 기
층조직이었던 인민공사의 실질적인 해체를 의미하는 것이었다
.
과거의 집체통일생산경영방식
에서 개별농가로 생산경영의 주도권이 전환된 것이다
.
결과적으로
‘
가정토지청부책임제
’
의 실
시와 함께 과거 농촌집체보장이 와해되어 기존에 수행되던 사회보장 기능 역시 중단되었다
.
또
한
1990-2002
년 사이에 지역 개발을 명분으로
6,630
만 명의 농민들이 지방정부로부터 강제적
인 토지 수용을 당하였고
,
평균 보상액은 매우 낮은 수준이었다
.
이에 따라 농촌의 전통적인 빈
곤계층과 더불어 빈번한 지역개발로 인하여 토지를 잃은 농민들이 농촌지역의 새로운 빈곤층으
로 대거 등장하게 되었고
(
김병철
, 2008;
김가율
, 2014;
이성기

원석조
, 2014),
궁지에 몰리게
된 농민들이 농민봉기를 일으키는 사태가 발생하게 되었다
(
劉曉波
, 2011).
개혁개방 이후 농촌에서 발생한 빈곤 문제는 중국 사회불안의 핵심적 요인 중 하나였다
.
왜냐
하면 농촌에서의 빈곤 문제가 도시보다 심각한 상황이었기 때문이다
(
刘
俊霞
, 2005).
이에 따라
중앙정부의 민정부는
1996
년에
‘
농촌 사회보장체계 수립에 관한 시범 방안
’
을 발표하고
,
산서성
양천
,
허북성 평천
,
산동성 연대
,
사천성 팽주 네 곳에서 먼저 농촌주민
MLSS
를 시범적으로 시
행하였다
.
이후
1996
년 말에는 민정부가
‘
농촌사회보장체계 수립의 가속화에 대한 의견
(
关
于加
快
农
村社
会
保障
体
系建
设
的意
见
)’
과
‘
농촌 사회보장체계 수립에 관한 지도방안
(
农
村社
会
保障
体
系建
设
指
导
方案
)’
을 발표함으로써 농촌 사회보장체제 수립의 중점사항으로 농촌주민
MLSS
를
강화하였다
. 2003
년 말에 중앙정부는 도시주민들을 위한
MLSS
의 전국적인 확대가 완료되자
,
농촌 빈곤문제에 집중적으로 관심을 갖기 시작하였다
(
이성기

원석조
, 2014). 2003
년 이후부터
중국 정부는 농촌지역
MLSS
의 확립을 공공부조 정책의 핵심과제로 삼은 것이다
.
이에 따라
2007
년에 중국 정부는 농촌지역
MLSS
안정화를 위한 적극적 움직임을 보이면서 모든 농촌 지
역으로
MLSS
를 확대하기로 결정하였다
.
그래서
2007
년 이후부터
MLSS
는 도시와 농촌을 모두
포괄하는 전국적인 공공부조 정책으로 자리 잡게 되었다
(
응낑런
, 2011).
이것은 중국 중앙정부
의 지침에 의해
MLSS
가 추진되었고 도시지역을 넘어 농촌지역으로까지 강제적으로 확산되었다
는 것
(
孙启
泮
. 2008;
杨
玉
婷
. 2008)
을 알게 해준다
.

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 151
Ⅳ. MLSS 확산에 따른 결과: 디커플링과 이원화
지금까지 중국에서
MLSS
가 확산되는 과정에 대해 살펴보았다
.
이러한
MLSS
의 확산은 크게
두 가지의 결과를 초래하였다
.
첫째로
,
도시지역과 농촌지역에서 모두
‘
디커플링
’
현상이 나타난
것이다
. MLSS
의 법적

형식적 정책 원칙과 실제
MLSS
실행 간에 차이가 나타난 것이다
.
둘째로
,
도시 간
,
농촌 간
,
그리고 도시와 농촌 간에
MLSS
의
‘
이원화
’
가 나타나 갈수록 심화되었다
.
과거
도시와 농촌 지역의 분리된 사회보장체계를 통합하기 위해 전국적으로 확산시킨
MLSS
는 오히
려 기존의 이원화를 심화시키는 결과를 초래하였다
.
아래에서는 디커플링과 이원화의 원인 및
현상을 각각 살펴보았다
.
본 연구에서는 이러한 두 가지 현상을 확인하기 위하여
MLSS
의
‘
적용
대상
,
급여수준
,
그리고 권리성
’
을 중심으로 살펴보았다
.
복지제도를 분석할 때 적용대상
,
급여
,
재원
,
그리고 전달체계를 중심으로 다루기도 한다
.
그러나 본 연구에서는 복지제도의 특성에 있
어 수급권자를 대상으로 그것이 얼마나 작동되고 있는가를 확인하기 위하여 적용대상
,
급여
,
그
리고 권리성으로 구분하여 분석하였다
.
이것은 복지정책의 총량으로만 보면 한계가 있기 때문
에 수급권자를 중심으로 세부항목 구성들의 변화들을 분석함으로써 실제적인 복지집행실태를
확인하기 위함이다
.
적용대상
,
급여
,
그리고 권리성은 제도의 대상 범위는 어디까지인지
,
대상자
들에게 급여는 어느 정도 지급되고 있는지
,
그리고 국민의 권리로서의 성격이 담겨있는지를 확
인할 수 있게 해준다
.
1. ‘디커플링’ 현상
1) 적용대상
도시와 농촌지역에서
MLSS
의 디커플링 현상을 파악하기 위하여 적용대상
,
급여수준 그리고
권리성 세 가지 측면에서 살펴보았다
.
먼저 적용대상을 살펴보면
, ‘
도시주민최저생활보장조례
’
는
“
가정구성원 일인당 평균소득이 해당지역 도시주민최저생활보장 기준보다 낮은 비농업호구
를 가진 모든 도시주민은 그 지역 인민정부로부터 기본생활을 위한 물질적 원조를 받을 권리가
있다
”
고 적용대상을 규정하였다
.
농촌지역 역시 마찬가지로 최저생활보장의 수급대상이 되려면
해당지역의 최저생활보장 기준보다 소득이 낮은 경우 가능하다
.
최저생활보장금은 가정구성원
일인당 평균소득이 해당지역 최저생활보장 기준보다 낮은 주민에게 평균소득과 보장기준 간 차
액으로 지급된다
.
다시 말해서 가정구성원 일인당 평균소득과 최저생활보장기준에 따라 지급금
액이 달라지는 것이다
.
문제는 실질적으로 가정구성원 일인당 평균소득을 정확히 파악할 수 없다는 것이다
.
이로 인

152 사회복지정책 제43권 제4호
하여 최저생활보장 적용대상자를 선별하기가 어려워 대상자 선출이 공정하고 투명하게 이루어
지지 않고 있다
(
洪大用
, 2005).
또한 보장기준을 산출하는 방식이 각 도시마다 그리고 각 농촌마
다 다르게 이루어지고 있다
.
이 때문에 보장기준의 객관성이나 엄밀성이 떨어지고
,
제도가 제대
로 실시되고 있는지 감독하기가 어려운 상황이다
.
더욱 중요한 문제는
MLSS
의 실제 운영이 그
지역의 재정 상황과 깊이 연관되어 있다는 데에 있다
.
지방정부는 실제로 어려운 경제상황에 놓
인 최저생활보장 대상자가 많음에도 불구하고 그 대상자 수를 줄이기 위하여 각종 수단과 방법
을 동원하였다
.
왜냐하면 최저생활보장금 지출자금이 부족한 지방정부에서는 중앙정부의 감독
을 피하여 최저생활보장 관련 재정 지출을 줄이고자 하였기 때문이다
(
杨兴
亮
, 2011).
그리고 각
지방정부는 사회보장을 제공하는 것을 원치 않았고
,
중앙정부의 책임으로 인식하였다
.
결과적으로 제도 실행에 따르는 비용을 충분히 검토하지 않은 채 실시하여 제도의 실현이 어
렵고 형식적인 제도로 존재하는 경우가 많았다
(
洪大用
, 2005). ‘
최저생활보장조례
’
에 근거하여
수급자격이 있음에도 불구하고 급여를 받지 못하는 상황이 빈번히 발생하게 된 것이다
.
이에 따
라
‘
최저생활보장조례
’
에서 제도운영의 재정은 각 지방정부에서 책임진다고 규정되어있음에도
불구하고
,
중앙정부는 불가피하게 문제해결을 위해서 상당부분
MLSS
에 대한 재정적 책임을 지
고 있는 것이다
.
한편
2001
년 중앙정부가 지방정부의 최저생활보장지출 지원을 늘리자
,
일부 지
방정부는 중앙재정으로부터 최대한 많은 지원을 획득하기 위해 새로운 수단과 방법을 마련하기
도 하였다
(
洪大用
, 2005).
아래
<
그림
1>
은
1996
년부터
2015
년
1
사분기까지 중국의 도시와 농촌지역 최저생활보장 수
급자 추이를 나타낸 것이다
.
먼저
,
도시의 경우를 살펴보면
, 1996
년 도시지역 최저생활보장 수
급자 수는 약
85
만 명에 불과하였다
.
이후
2000
년부터
2002
년까지 도시지역 수급자 수가 급격
히 증가한 것을 볼 수 있다
.
이는 이 시기 국영기업 정리해고자 수가 급증하여 중앙정부는 최저
생활보장의 수혜 자격이 있는 모든 대상자에게 혜택을 제공하고자 적극적으로 추진하였던 것이
다
(
이성기

원석조
, 2014). 2002
년에는 처음으로
2000
만 명이 넘는 도시 주민이 최저생활보장
의 혜택을 받았다
.
농촌의 경우
,
중앙정부가 농촌지역에
MLSS
를 수립하고자 적극적으로 추진하
였던
2006
년과 전국 모든 농촌 지역에 확대하기로 결정한
2007
년 사이 수급자 수가 급격히 증
가한 것을 볼 수 있다
.
이후
2013
년까지 농촌지역 최저생활보장 수급자 수는 꾸준히 증가하였
다
.
그러나 수급자 수가 증가함에도 불구하고 여전히 도시와 농촌지역의 최저생활보장 수급자
수는 극히 일부에 불과하다
.

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 153
<그림 1> 최저생활보장 수급자 추이 (1996-2015년)
(단위: 만 명)
자료: 中
华
人民共和
国
民政部.

社
会
服
务发
展
统计
公
报

연도별 자료 재구성.
아래
<
표
1>
은 중국 도시와 농촌 전체 인구 중 최저생활보장 수급자 수의 비중을 나타낸 것이
다
.
도시 전체 인구 대비 수급자 수는 조금씩 증가하여
2002
년부터
2005
년까지 약
4%
까지 도달
하였다가 다시 감소하고 있는 추세이다
.
농촌지역 역시 농촌 전체 인구 중 수급자 비율은 높지
않다
.
특히 도시지역의 경우에는 더욱 심각하다
.
도시지역의 수급자 비율은 농촌 전체 인구 대비
수급자 비율과 비교해보면 매우 낮은 수준에 머물고 있는 것을 알 수 있다
. 2014
년에 도시 전체
인구 중 수급자 비율은
2.5%
이지만
,
농촌 전체 인구 중 수급자 비율은
8.4%
수준이다
. 3
배 이상
차이가 난다
.
그러나 농촌지역의 수급자 비율도 도시지역에 비하여 상대적으로 높은 것일 뿐
,
최
저생활보장 시행 후
10
여년이 지났지만 여전히 대상범위가 지나치게 낮은 수준임을 확인할 수
있다
.

154 사회복지정책 제43권 제4호
<표 1> 중국 도시와 농촌 인구 중 최저생활보장 수급자 비율
도시
농촌
전체인구
(만 명)
수급자수
(만 명)
수급자 비율(%)
전체인구
(만 명)
수급자수
(만 명)
수급자 비율(%)
2000
45,906
402.6
0.9
-
-
-
2001
48,064
1,170.7
2.4
-
-
-
2002
50,212
2,064.7
4.1
-
-
-
2003
52,376
2,246.8
4.3
-
-
-
2004
54,283
2,205
4.1
-
-
-
2005
56,212
2,234.2
4.0
-
-
-
2006
58,288
2,240.1
3.8
73,160
1,593.1
2.2
2007
60,633
2,272.1
3.7
71,496
3,566.3
5.0
2008
62,403
2,334.8
3.7
70,399
4,305.5
6.1
2009
64,512
2,345.6
3.6
68,938
4,760
6.9
2010
66,978
2,310.5
3.4
67,113
5,214
7.8
2011
69,079
2,276.8
3.3
65,656
5,305.7
8.1
2012
71,182
2,143.5
3.0
64,222
5,344.5
8.3
2013
73,111
2,064.2
2.8
62,961
5,388
8.6
2014
74,916
1,877
2.5
61,866
5,207.2
8.4
자료: 中
华
人民共和
国国
家
统计
局. http://www.stats.gov.cn 연도별 자료 재구성.
2) 급여수준
중국은 최저생활보장 급여수준을 결정하는 방식으로 종합법을 채택하였다
.
이것은 최저생활
보장 급여수준을 확정하는 여러 가지 방법을 결합하여 만든 것이다
.
그 중 전물량방식의 생활수
요법에 기초한 종합법을 따르고 있어 기본적인 생활필수품과 서비스를 정하고 시장가격을 계산
한다
.
뿐만 아니라 해당지역의 경제발전 수준이나 생활소비 수준
,
물가 및 평균소득 수준
,
재정
상황에 근거하여 급여수준을 결정한다
(
김병철
, 2008).
따라서 중앙정부는 제도의 일반적인 원칙
만 제시할 뿐이지
,
보장 범위나 급여 수준
,
재정마련 등 구체적인 사항은 모두 각 지방정부가 결
정하게끔 되어 있다
(
조흥식

김병철
, 2007).
이에 따라 각 지역마다 최저생활보장 급여수준이 다
를 수밖에 없지만
,
도시와 농촌지역의 급여수준을 살펴보면 실제로 최저생활을 유지할 수 없을
정도로 낮은 수준임을 확인할 수 있다
.
그 이유는 각 지방정부가 지역별
,
가정별 물가수준을 표면적으로만 고려할 뿐 실질적인 생활
유지 수준을 고려하지 않고 있기 때문이다
.
결국 빈곤계층들이 간신히 생존의 위협으로부터 벗
어날 수 있는 수준에 그치고 있다
(
郑
功成
, 2002).
예를 들어
, 2002
년 북경시의 일인당 가처분소
득이
12,463.9
위안
(
원화 약
150
만원
)
이었는데 이 당시 일인당 최저생활보장 급여기준은
290
위
안
(
원화 약
3
만
5
천원
)
이었다
.
이러한 액수는 소득 최저
20%
계층의 일인당 가처분소득의
51%
에

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 155
해당하는 수준이다
(
신현방
, 2005).
그럼에도 불구하고 중국의 각 지방정부는 최저생활보장 기준
을 그 지역의 사회경제적 발전수준에 맞추어 적절히 변동하지 않고 있다
.
이에 따라 빈곤계층을
기본적인 생활조차 유지할 수 없는 열악한 상태에 지속적으로 머무르게 하고 있어
MLSS
의 효과
가 뚜렷이 나타나지 않고 있다
(
杨兴
亮
, 2011).
<
표
2>
는 중국 도시지역
1
인당 평균소득 대비 최저생활보장 평균 급여수준을 정리한 것이다
.
도시주민최저생활보장
1
인당 평균 급여수준이 증가하고 있음에도 불구하고
, 1
인당 평균소득과
비교하였을 때
1%
에 불과할 정도로 매우 낮은 수준이다
. 2014
년의 경우에는 도시주민
1
인당 평
균 소득이
28,844
위안
(
원화 약
522
만
6
천원
)
인데 비하여
, 1
인당 평균 급여수준은
286
위안
(
원화
약
5
만
1,817
원
)
이었다
.
이것은 도시지역 수급자들이 실질적인 생활을 하기에는 턱없이 부족한
액수이다
.
이와 더불어 지역별로도 급여수준의 차이가 존재한다
. <
표
3>
은
2015
년
11
월 일부 도
시의 최저생활보장 급여수준을 보여준다
.
북경시나 상해시
,
천진시
,
심천시에 비하여 다른 지역
의 급여수준은 상대적으로 낮다
.
지역 간 급여수준 불균등 현상까지 존재하고 있는 것이다
.
<표 2> 중국 도시지역 1인당 평균 소득 대비 평균 급여수준 (2010년-2014년)
(단위: 위안)
2010
2011
2012
2013
2014
도시주민 1인당 평균 소득
19,109
21,810
24,565
26,462
28,844
도시주민 1인당 평균 급여수준
189
240.3
239.1
264
286
비중(%)
1.0
1.1
1.0
1.0
1.0
자료: 中
华
人民共和
国国
家
统计
局. http://www.stats.gov.cn 연도별 자료 재구성.
<표 3> 지역 간 도시주민최저생활보장 평균 급여수준 (2015년 11월 기준)
(단위: 위안)
북경시
천진시
상해시
대련시
심양시
무안시
심천시
급여수준
705.44
583.05
650.01
432.42
425.65
238.72
594.12
자료: 中
华
人民共和
国
民政部. “
统计
月
报
” 2015년 자료 재구성.
3) 권리성
MLSS
는 과거의 시혜적이고 임시적인 구제 프로그램에서 벗어나 국가의 의무를 명시하고 권
리성의 제도화된 공공부조제도를 확립하기 위한 중국 정부의 노력에서 비롯되었다
.
중국 현행
헌법에 따르면 사회보장을 권리로서 인정하고 있는 내용들이 적지 않게 있다
(
朱
勋
克

苑仲
达
,
2007).
헌법 제
45
조에 따르면
“
중화인민공화국 공민은 연로
,
질병 혹은 노동 능력을 상실한 경
우 국가와 사회로부터 물질적인 원조를 받을 권리가 있다
.
국가는 공민이 사회보험
,
사회구제 그
리고 의료위생서비스와 같은 권리를 누리도록 하기 위해 발전한다
”
고 규정되어 있다
.
헌법 제
14
조 제
4
항에는
“
국가는 경제발전수준에 적합한 사회보장제도를 수립한다
”
는 것과 헌법 제
33

156 사회복지정책 제43권 제4호
조에는
“
국가는 인권을 존중하고 보장한다
”
는 내용이 명시되어 있다
.
또한 도시와 농촌 최저생
활보장조례에서도 최저생활보장 대상자는 그 지역 인민정부로부터 기본생활을 위한 물질적 원
조를 받을 권리가 있다고 규정하였다
.
그러나 이와 같은 법적 규정 내용과 실제 운영 사이에는
많은 괴리가 존재하고 있다
.
MLSS
의 실행 과정에서 살펴보면 사회적 권리의 성격이 약하고 여전히 시혜적이고 잔여적인
성격이 강하게 남아있다
.
이러한 문제는 도시지역보다 농촌지역의 경우 더욱 심각하게 나타난
다
. 2005
년 기준 농촌주민의 약
3,000
만 명 이상이 아직까지 빈곤상태에 처하여 있다는 사실은
MLSS
의 한계를 보여주는 것이다
(
洪大用
, 2005).
또한 국가 차원의 강력한 사회부조법이 없어서
법률에 근거한 제도 관리가 어려운 실정이다
.
실질적인
MLSS
의 주요 정책 집행은 각 지역에서
공포한 문건
,
통지
,
규정 등에 근거하여 이루어지기 때문에 국가 차원의 강력한 법률에 근거한
것보다 약하다고 할 수 있다
(
丁建定
, 2008).
게다가
MLSS
를 통해 급여를 받아야 함에도 받지 못
하게 되는 경우가 빈번히 발생하는 가운데 법에 근거한 청구권이 실제로는 받아들여지지 않고
있다
(
莫
纪
宏
, 2008;
冯
彦君

张
凌竹
, 2013).
아직까지 사회구성원의 권리로서
MLSS
가 자리 잡
지 못한 것이다
.
2. ‘이원화’ 현상
MLSS
확산의 또 다른 결과는 이원화이다
.
중국은 과거 도시와 농촌의 이원화된 경제

사회구
조에 따라 사회보장체제 역시 도시와 농촌으로 분리되어 이원화되었다
.
이러한 이원화로 인하
여 농촌지역에 거주하는 사람들이 도시지역 사람들보다 상대적으로 불리한 복지혜택을 받아왔
다
. MLSS
는 이러한 불평등한 사회보장체제를 극복하고 도시와 농촌지역에 통일된 제도를 적용
하고자 전국적으로 시행된 것이다
(
孙启
泮
, 2008).
그러나 제도가 시행되고 시간이 지날수록 도
시와 농촌 간 이원화뿐만 아니라 도시 간
,
농촌 간 이원화까지도 심화시키고 있다
.
본 논문은 도
시와 농촌 간
,
도시 간
,
그리고 농촌 간
MLSS
의 이원화 심화현상에 주목하였다
.
그리고 이러한
이원화 현상을 확인하기 위하여 중국 민정부 자료를 사용하였다
.
매년 중국 민정부는 전국 도시
최저생활보장과 농촌최저생활보장 현황에 관하여 월별로 통계를 산출한다
.
아래의 표와 그림은
민정부 자료를 바탕으로 구성한 것이다
.
먼저
,
도시와 농촌 간의 이원화 현상은 어떠할까
? <
표
4>
는 도시와 농촌의
1
인당 월 평균 최저
생활보장 급여수준을 나타낸 것이다
. 2003
년부터 도시주민최저생활보장 기준과 평균급여 수준
은 꾸준히 증가하였다
.
농촌지역 역시 보장 기준과 급여수준이 지속적으로 증가하였으나 도시 지
역과는 차이를 보인다
.
도시와 농촌의 평균 급여수준 차이는
2007
년
63.9
위안이었으나
2014
년
에는
157
위안으로 급여 격차가 더 커졌음을 확인할 수 있다
. <
그림
2>
를 보면 도시와 농촌 모두

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 157
급여수준이 증가하고 있는 추세이다
.
그러나 이들 간 격차는 시간이 지날수록 벌어지고 있다
.
이
러한 양상은
<
그림
3>
에 있는 도시와 농촌의 급여수준을 비교한 그래프를 통해서도 알 수 있다
.
<표 4> 도시와 농촌의 1인당 월 평균 최저생활보장 급여수준
(단위: 위안)
도시
농촌
도시와 농촌
급여수준 차이
최저생활보장
기준
평균
급여수준
최저생활보장
기준
평균
급여수준
2003
149
58
-
-
-
2004
152
65
-
-
-
2005
156
72.3
-
-
-
2006
169.6
83.6
-
-
-
2007
182.4
102.7
70
38.8
63.9
2008
205.3
143.7
82.3
50.4
93.3
2009
227.8
172
100.84
68
104
2010
251.2
189
117
74
115
2011
287.6
240.3
143.2
106.1
134.2
2012
330.1
239.1
172.3
104
135,1
2013
373
264
202.8
116
148
2014
411
286
231.4
129
157
자료: 中
华
人民共和
国
民政部.

社
会
服
务发
展
统计
公
报

연도별 자료 재구성.
<그림 2> 도시와 농촌 간 1인당 월 평균 급여수준 추이
(단위: 위안)
자료: 中
华
人民共和
国
民政部.

社
会
服
务发
展
统计
公
报

연도별 자료 재구성.

158 사회복지정책 제43권 제4호
<그림 3> 도시와 농촌 간 1인당 월 평균 급여수준 추이
(단위: 위안)
자료: 中
华
人民共和
国
民政部.

社
会
服
务发
展
统计
公
报

연도별 자료 재구성.
도시 간 이원화 현상을 살펴보면
, MLSS
가 실시되던 초기에는 도시별 급여수준이 비슷하였다
.
그러나 시간이 지날수록 점점 급여 차이가 커지는 것을 확인할 수 있다
. <
표
5>
와
<
그림
4>
은
2010
년부터
2015
년까지 도시주민최저생활보장의 급여수준이 높은
3
개 지역과 급여수준이 낮
은
3
개 지역 간 급여 차이를 보여주고 있다
. 2010
년의 경우
,
급여수준이 높은 도시와 급여수준
이 낮은 도시 간 급여의 차이는 약
2
배 정도임을 알 수 있다
.
상해시
,
북경시
,
삼하시의 매년 급여
증가폭은 황화시
,
공의시
,
대석교시에 비하여 상대적으로 크고
,
황화시
,
공의시
,
대석교시의 경
우에는
2010
년부터
2015
년까지 급여의 변화가 거의 없다
.
이에 따라
2015
년에 이들 도시 간 급
여 차이가 더욱 누적되어 나타나고 있음을 알 수 있다
.
급여가 높은 도시와 낮은 도시 간 격차가
점점 더 벌어지고 있는 것이다
(<
그림
4>).
<표 5> 중국 지역별 도시주민최저생활보장 급여수준
(단위: 위안)
평균
급여수준
급여수준이 높은 도시
급여수준이 낮은 도시
상해시
(上海市)
북경시
(北京市)
삼하시
(三河市)
황화시
(
黄骅
市)
공의시
(
巩义
市)
대석교시
(大石
桥
市)
2010
168
291
367
237
141
169
117
2011
209.61
349.74
443.90
269.23
166.72
224.17
172.20
2012
235.42
418.05
474.30
373.03
135.21
234.24
208.49
2013
243.21
495.15
528.65
338.49
146.53
228.56
193.04
2014
267.25
561.14
575.23
512.43
137.72
221.42
195.98
2015
297.80
650.01
705.44
647.61
156.72
183.33
200.08
자료: 中
华
人民共和
国
民政部. “
统计
月
报
” 연도별 자료 재구성.

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 159
<그림 4> 중국 지역별 도시주민최저생활보장 급여수준 추이
(단위: 위안)
자료: 中
华
人民共和
国
民政部. “
统计
月
报
” 연도별 자료 재구성.
농촌지역 역시 급여수준이 높은 농촌과 낮은 농촌의 차이가 점점 더 커지고 있다
. 2010
년에
비하여
2015
년 팽주시의 급여는 약
4.5
배 이상 증가하였고 강음시는
2
배 이상
,
상숙시는
2.3
배
이상 각각 증가하였다
.
반면에 급여수준이 낮은 남궁시나 유수시는
2010
년에 비하여
2015
년에
오히려 급여가 줄어들었고
,
하간시는 조금 증가한 상태이다
(<
표
6>).
이처럼 농촌지역 간에도 급
여의 차이가 두드러지게 나타나고 있다
. 6
개 농촌지역의 농촌주민최저생활보장 급여수준 추이
를 보면
,
앞서 살펴본 도시지역 급여수준 추이와 유사한 형태를 보이고 있다
(<
그림
5>).
농촌지
역 간 급여의 차이가 점점 확대되어 급여수준이 높은 지역과 낮은 지역으로 이원화되는 것을 확
인할 수 있다
.
결과적으로
,
소득 재분배 기능을 해야 하는
MLSS
가 부유한 지역의 사람들에게는
더 높은 급여를
,
가난한 지역의 사람들에게 더 낮은 급여를 지급하고 있어 도시와 농촌만이 아니
라 부유한 도시와 가난한 도시
,
부유한 농촌과 가난한 농촌 간 격차를 발생시키고 있다
.

160 사회복지정책 제43권 제4호
<표 6> 중국 지역별 농촌주민최저생활보장 급여수준
(단위: 위안)
평균
급여수준
급여수준이 높은 농촌
급여수준이 낮은 농촌
팽주시
(彭州市)
강음시
(江
阴
市)
상숙시
(常熟市)
남궁시
(南
宫
市)
하간시
(河
间
市)
유수시
(
榆树
市)
2010
62
75
209
183
74
64
63
2011
86.25
110.00
235.07
213.42
79.42
74.22
101.72
2012
103.71
174.53
196.65
279.21
94.99
73.25
132.54
2013
106.69
180.05
209.45
436.19
75.35
109.41
57.35
2014
120.30
294.41
308.03
384.64
73.15
99.21
62.66
2015
139.49
340.18
431.41
437.12
73.73
88.87
57.84
자료: 中
华
人民共和
国
民政部. “
统计
月
报
” 연도별 자료 재구성.
<그림 5> 중국 지역별 농촌주민최저생활보장 급여수준 추이
(단위: 위안)
자료: 中
华
人民共和
国
民政部. “
统计
月
报
” 연도별 자료 재구성.
지금까지 살펴본 것처럼 도시와 농촌 간
,
도시 간
,
그리고 농촌 간
MLSS
의
‘
이원화
’
가 심화되
고 있다
.
왜냐하면 최저생활보장조례에는 중앙정부가 오로지 제도의 실시에 있어
‘
행정관리의
책임
’
만 지고 각 지방정부의
‘
실질적인 운영 책임제
’
로 실시한다고 규정하고 있기 때문이다
.
이
에 따라 도시와 농촌에서의
MLSS
는 기본적인 형식만 비슷할 뿐 수급자
,
급여 및 운영방식 등 구
체적인 내용들은 각 지방정부마다 모두 상이하였다
.
또한 도시 간
,
농촌 간 역시 서로 다른 지역
에 따라 재정상태가 다르기 때문에 구체적인 제도 운영의 내용에 차이가 발생하였다
.
따라서 하
나의 일괄적이고 통합적인 운영방침이 없이 도시는 도시대로
,
농촌은 농촌대로
,
부유한 지역과

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 161
빈곤한 지역별로 제 각각
MLSS
를 운영하다보니 지역별 상황에 맞는 제도 발전 및 변화 속에서
이원화는 점차 심화되었다
.
도시와 농촌을 통합하는 하나의 통일된
MLSS
를 만들고자했던 초기
의도와는 달리 실제 제도 실행과정에서 오히려 이원화가 심화되는 결과를 초래한 것이다
.
Ⅴ. 결론 및 논의
중국은 과거 사회주의 계획경제에서 사회주의 시장경제체제로 전환하면서 많은 사회변화를
경험하였다
.
이러한 변화 속에서 현재 중국은 세계
2
위의 국내총생산
(GDP)
을 할 수 있게 되었
다
.
그러나 이러한 변화는 또한 여러 가지 사회문제들을 초래하였다
.
특히 대규모 실업으로 인하
여 도시와 농촌 지역에서 새로운 빈곤층이 급증하는 현상이 발생하였다
.
이러한 문제들은 사회
적 비난과 불만을 증가시키면서 중국 사회의 불안요인으로 이어졌다
.
중국 정부에서는 이에 대
한 대책 마련이 시급하였다
.
이를 위하여 중국 정부에서 제시한 것이
MLSS
이며
,
이 제도를 중국
의 중앙정부에 의하여 도시지역과 농촌지역으로 확산시킨 것이다
.
기존
MLSS
연구들은 주로
MLSS
제도현황에 대해 서술하였거나
,
확산과정과 결과를 분리하여
분석하였다
.
이에 따라 기존의 접근들은 현재
MLSS
가 이러한 제도적 형태로 자리 잡게 된 이유
는 무엇인가
?
그리고 이러한 형태로 인하여 제도운영 측면에서 드러나는 한계는 무엇인가
?
에 대
한 의문을 해결하는 데에 한계가 있다
.
본 연구에서는 이러한 한계를 보완하기 위하여
MLSS
가
어떠한 배경으로 도입되었는지
,
그리고 중국 내 강제적 제도 확산으로 나타난 결과는 무엇인가를
밝히고자 하였다
.
이를 위하여 이 글에서는 사회학적 제도주의를 분석틀로 삼아 제도의 등장배
경
,
도시 및 농촌지역으로의 확산방식
,
그리고 확산으로 인한 결과까지의 과정을 분석하였다
.
분석결과의 내용은 크게 세 가지이다
.
첫째로
,
중국에서 등장한
MLSS
는 사회적 비난에 따른
중국 정부의 약화된 사회적 지지를 회복하기 위한 전략도구였다는 것이다
.
중국 정부는 체제개
혁으로 커져가는 사회적 불만을 완화시키기 위한 대응을 하였다
.
당시 중국 정부에서는 실업문
제와 빈곤문제에 대한 비난을 감수하여야만 하였다
.
사회적 비난이 강화될수록 자신들에 대한
사회적 지지는 약화된다
. MLSS
가 중앙정부에 의해 강제적으로 확산되었다는 것은 세 가지 사실
을 통해 알 수 있다
.
첫째로
,
문건과 회의 내용 등에서 드러나듯이 중앙정부가 제도확립과 확산
추진을 위해 적극적으로 움직였다는 것이다
.
둘째로
, MLSS
를 시행하는 데에 재정적 여유가 없
던 지방정부에서도 제도를 운영했다는 사실이다
.
셋째로
,
중앙정부는 재정난으로
MLSS
실시가
어려운 지방정부에 재정지원을 해줌으로써 전국적으로
MLSS
가 시행될 수 있도록 힘을 썼다는
점이다
.
이러한 과정은 거시적 맥락에서 중국정부가 자본주의 경제체제의 특성 도입에 따른 필

162 사회복지정책 제43권 제4호
연적인 결과일 수도 있다
.
그러나 이 논문에서 강조하고 싶은 것은 정부에서 도입한 제도가 사회
문제를 실질적으로 해결하기 위한 움직임만 있는 것이 아니라 사회적 안정을 위한
‘
보여주기 식
’
정책이 될 수도 있다는 것이다
.
이것은 사회복지제도의 발달원리 중 하나인 피븐과 클라워드
(Piven and Cloward, 1993)
가
주장한
‘
빈민규제론
(regulating the poor)’
과 유사하다
.
이들이 주장한 것은 공공복지제도가 사
회 내 대량실업으로 인한 혼란을 잠재우기 위하여 확장된다는 것이다
.
그런데 사회적 혼란기에
확장되었던 제도가 시간이 지나 사회적으로 정치적 안정을 이루게 되면 폐지 또는 축소된다
.
이
들의 주장은 복지제도라는 것이 경제적 변동에 따른 정치적 불안으로부터 벗어나기 위한 목적
을 갖고 있다는 것이다
.
즉
,
실질적 해결을 위한 움직임이 아닌 자신들의 사회로부터 지지를 위
한
‘
상징적 행위
(symbolic acts)’
가 되는 것
(Brown, 1994)
이다
.
둘째로
, MLSS
의 확산과정은
‘
급진적
(radical)’
으로 이루어진 것이 아니라
,
주요도시에서 도시
지역으로
,
도시에서 농촌지역으로
‘
점진적
’
으로 이루어졌다
. MLSS
가 상해시 정부에서 최초로
시범적으로 운영되었고 이것이 성공을 거두자
,
중국의 중앙정부는 이것을 먼저 도시지역으로
확산시켰다
.
그리고 이후에는 농촌지역에까지 확산시키는 전략을 펼쳤다
.
시범 운영 도시에서
중국의 주요 도시로 다시 중국의 농촌지역으로까지 확산되어 나간 것이다
.
중요한 것은 시범도
시에서 도시지역
,
도시지역에서 농촌지역으로의 점진적 확산과 더불어 정책의 명시적 지침이 부
재하였다는 사실이다
.
그리고 이러한 과정은 디커플링과 이원화 현상에 연결시켜 생각해볼 수
있다
.
셋째로
,
제도의 점진적 확산과정 뒤에는
‘
디커플링
’
현상이 발생하였고 지역 간
‘
이원화
’
가 심
화되었다
.
도시와 농촌으로 확산된
MLSS
는 포괄범위
,
급여수준 그리고 권리성에서 모두 법적

형식적 정책 원칙과 실제 제도 실행 간에 차이가 있는
‘
디커플링
’
이 존재하였다
.
또한
MLSS
운
영에 관한 엄격하고 표준화된 제도 원칙의 부재는
‘
각 지방정부 책임제
’
로 운영하게 만들었다
.
이에 따라 실질적으로 급여에 반영되어야 할 내용들의 표면적인 반영과 각 지역의 재정 상태에
따른 운영이 이루어졌다
.
그리고 이러한 운영은 빈곤층의 실제생활 가능여부와는 무관하게 재
정상태가 좋은 지역과 그렇지 못한 지역 간 급여수준의 차이를 초래하였다
.
‘
이원화
’
의 심화는 제도의
‘
애매성
(ambiguity)’
와
‘
점진적 확산
(gradual diffusion)’
의 영향으
로 나타났다
.
중국 전역으로 확산되었던
MLSS
에는 일괄적인 지침이 존재하지 않았다
. ‘
최저생
활보장조례
’
에는 중앙정부는
‘
행정적 책임
’
만을 갖고 각 지방정부에서
‘
실질적인 운영 책임
’
을
진다고 규정하고 있다
.
이러한 지침은
MLSS
내에
‘
애매성
’
을 부여함으로써 각 지방정부별로 해
석하여 받아들이는 방식이 달라지게 만들었다
.
도빈과 그의 동료들
(Dobbin, Sutton, Meyer,
and Scott, 1993)
에 따르면 애매모호한 정책
(ambiguous policy)
은 사람들이 받아들이는 과정

개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 163
에서 해석의 여지를 주게 되고
,
다양한 해석의 형성으로 인하여
‘
해석 간 충돌
’
을 일으킨다
.
중국
MLSS
의 경우에도 엄격하고 구체적인 중앙지침이 부재한 상태에서 지방정부는 각 지방의 상황
에 맞게끔 확산된 제도를 해석하고 운영하기에 이르게 된 것이다
.
이와 더불어 강제적 확산임에도 불구하고
‘
점진적 확산
’
이 이루어짐에 따라 확산된 제도를 지
역별로 자신들의 실정에 맞게 해석하고 받아들여 운영할 수 있는 시간적 여유가 주어지게 되었
다
.
이것은 외부충격
(exogenous shock)
에 의한 새로운 제도의 갑작스런 등장이 아닌
‘
점진적인
제도의 전환
(conversion)’
을 의미한다
.
이러한 제도전환이 발생하게 되는 원인은 제도입안자의
인지적 한계
,
타협과 같은 정치적 협상과 경쟁의 존재
,
행위자들의 이해관계에 따른 제도 해석
,
기존 제도의 지속성과 탄력성 때문이다
.
즉
,
이러한 변화는 정치적 경쟁의 결과물이며
,
기존 사
회

경제

정치적 환경변화에 적응한 결과물이다
(Streeck and Thelen, 2005).
이러한 원리에 따
라 중국 내에 확산된
MLSS
도 각 지방의
‘
상황적 조건
’
속에서 변형됨에 따라 지역별로 상이한
제도적 운영 특징을 보이게 된 것이다
.
지금까지 이루어진 연구는 중국 내
MLSS
제도 확산이 중국 내 사회문제 해결에 미치는 영향
에 초점을 두고자 한 것이 아니다
.
본 연구에서 주목하고자 하였던 것은 중국 내
MLSS
라는 제도
가 확산되게 된 배경과 그 제도의 확산과정과 확산에 따른 결과로서 제도적 특성이다
.
본 연구는
중국 내 체제변화라는 사회불만과 중국 정부의 사회적 지지라는 정책도입의 배경
,
이러한 배경
속에서 사회적 불만을 해소하기 위한 전략으로서
MLSS
의 도입과 제도적 확산
,
그리고 이러한
확산의 결과로서
MLSS
제도운영방식의 특성을 체계화하여 분석한 것이다
.
이러한 분석으로 이
글에서는 기존 연구에서 다루어지지 않았던 중국 내 제도가 정착되는 과정으로서의 제도 확산
방식과
,
디커플링 및 이원화 심화라는 제도 운영의 한계를 다루었다는 점에서 학술적 기여가 있
다
.
그리고 이러한 분석을 위하여 적용된 사회학적 제도주의 접근은 본 연구의 분석내용을 더욱
풍부하게 해주었다
.
사회학적 제도주의 접근을 통한
MLSS
분석의 의의는 크게 두 가지이다
.
첫째로
,
정책의 도입
역시 사회적 맥락으로부터 영향을 받을 수 있으며
,
사회적 지지 강화라는 상징적 행위로서의 전
략적 움직임이 될 수도 있음을 확인한 것이다
.
사회학적 제도주의는 제도운영에 있어 사람들의
상황해석
,
인지과정
,
그리고 반응도 중요함을 알 수 있게 해준다
.
이를 통해
MLSS
의 시행배경이
경제적 효율성과 정치적 문제가 아닌 약화된 사회적 지지 회복을 위한 것이었다는 것을 드러낼
수 있었다
.
둘째로
,
디커플링과 이원화 개념을 통하여 중국 내 제도의 확산과정과 확산에 따른
제도의 운영내용과 특징을 확인하였다는 것이다
.
중국 내에서는 복지제도 도입에 있어 도시와
농촌을 분리하여 시행할 것인지
,
아니면 일괄적으로 시행할 것인지에 대한 두 가지 쟁점이 있어
왔다
.
중국 내 기존의 제도들은 도시와 농촌으로 나누어 시행되었으나
MLSS
는 기존의 제도들과

164 사회복지정책 제43권 제4호
달리 일괄적인 복지제도를 도입하기 위한 시도였다
.
일괄적 복지제도를 시행하고자 하였던 의
도와 달리 기존의 지역 간 이원화를 심화시키고 있다는 것을 확인하였다
.
중국에서
MLSS
가 실시된 후 지금까지 상황을 살펴보면
,
수급자 수나 평균 급여수준
,
그리고
정부의 총 지출액 등에서 분명
‘
양적인 발전
’
이 있었다
.
그러나
MLSS
와 관련한 여러 수치들이
증가하였음에도 불구하고 디커플링과 이원화의 심화로
‘
질적인 수준
’
에서는 여전히 제자리걸음
을 하고 있다
.
중국에서의
MLSS
가 형식적인 제도로 머무르지 않고 실질적인 사회안전망으로 작
동하기 위해서는 확산에 따른
‘
제도적 한계
’
포착
,
지역적 특성을 넘어 일원화된 제도운영시스템
마련
,
그리고 법적 지침과 실질적 운영 간의 괴리 축소를 위한 노력이 필요하다는 제안을 하게
된다
.
이러한 연구의 의의에도 불구하고
MLSS
형성으로 인한 중국정부에 대한 비난 감소와 사회적
지지 강화 여부에 관한 분석은 후속연구로 남겨두게 되었다
.
중국정부의 정당성 손실 문제는 정
부에 대한 불만 표출 정도와 연결된다
.
중국노공통신
(China Labour Bulletin)
에서 제공하는 파
업과 시위 횟수의 변화추이를 확인함으로써 중국정부에서 마련한 사회보장제도의 효과가 어느
정도 있는가를 살펴볼 수 있을 것이다
.
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개혁개방 이후 중국 최저생활보장제도의 확산에 관한 연구 167
Abstract
The Diffusion of Minimum Living Standard Scheme after the Reform
and Open Policy in China: ‘Decoupling’ and ‘Dualization’ in Relation
to Institutional Diffusion
Choi, Ji Young (Korea University)
Kang, Sou Hwan (Korea University)
The Chinese government has been embarrassed with the social issues such as the
geometric increase of mass unemployment and the poor due to the reform and open
policy in 1978. And, in order to solve the social problems, minimum living standard
scheme (MLSS) which is different with existing public assistance system, is forced to
diffuse across China. In this study, we focus on the question whether or not MLSS,
which is forcingly spread, is settled institutionally and solve the public concerns of
China. And, in order to resolve this question, this research, based on sociological
institutionalism as analytical framework, analyzes the background of the appearance of
the system, the process of spread in urban and rural areas, and the results of
institutional diffusion. There are three main types of the analysis results. First, the
reason for the MLSS appearance is that Chinese government tried to recover the loss of
‘social support.’ Second, the diffusion process of the system has gradually been made
over the years. Third, the results of the institutional diffusion are the occurrence of
‘decoupling’ and ‘dualization’ constantly deepened across China. In this study,
although there has been a quantitative growth in the MLSS, we point out that it is still
going round in circles in the qualitative level, based on research findings.
key words: China, minimum living standard scheme, decoupling, dualization,
sociological institutionalism
(투고일: 2016.10. 31. / 심사일: 2016. 11. 9./ 게재확정일: 2016. 12. 8.)