Retos para la promoción de clusters periféricos de la energía eólica. El caso de Galicia

Full text

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 353
RETOS PARA LA PROMOCIÓN DE
CLÚSTER PERIFÉRICOS DE
LA ENERGÍA EÓLICA.
EL CASO DE GALICIA.
Challenges to peripheral wind energy cluster promo-
tion. The case of Galicia.
Pedro Varela Vázquez;
pedro.varela.vazquez@usc.es
María del Carmen Sánchez Carreira;
carmela.sanchez@usc.es
Departamento de Economía Aplicada.
Universidad de Santiago de Compostela.
Sumario: Resumen. Abstract. Introducción. 1.- El desarrollo y di-
fusión de las energías renovables. 2.- El fomento de aglomeraciones
industriales en el caso de la energía eólica. 3.- El clúster periférico
de la energía eólica en Galicia y su cadena de valor. 4.- Conclusio-
nes. 5.- Bibliografía.

354 | E s tu d io s E st r a té gi c os de Po l ít i ca En e rg ét i ca I I
Resumen.
l fomento de las energías renovables provoca varios efec-
tos socioeconómicos positivos, más allá de la diversifica-
ción energética y el desafío del cambio climático. En este
sentido, su promoción favorece el surgimiento de un nuevo sector
industrial y de servicios, el incremento del empleo y la aparición de
nuevas sendas tecnológicas.
El objetivo principal de este capítulo consiste en analizar los
retos esenciales en la promoción de clústers eólicos en contextos de
aglomeraciones industriales periféricas, como es el caso de Galicia
(España). La metodología utilizada se basa en el enfoque evolucio-
nista y en el análisis de las cadenas de valor.
Palabras Clave:
energía eólica, políticas públicas, clúster, Galicia.
Código JEL: O20, O30.
E

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 355
Abstract.
he promotion of renewable energies triggers several positi-
ve socioeconomic effects beyond energy diversification and
the challenge of global warming. In this way, the promotion
of these energy sources makes easier the emergence of new indus-
trial and service sectors as well as the increase in employment and
the emergence of new technological patterns.
The main aim of this chapter consists of analyzing the essen-
tial challenges in wind energy cluster promotion in the context of
peripheral industrial agglomerations, such as the case of Galicia
(Spain). The methodology used is based on the evolutionary ap-
proach and the value chain analysis.
Keywords:
wind energy, public policies, cluster, Galicia.
JEL code: O20, O30
T

356 | E s tu d io s E st r a té gi c os de Po l ít i ca En e rg ét i ca I I
Introducción.
a emergencia de las energías renovables debe enfrentarse a
una serie de inercias de carácter tecnológico, normativo e
institucional, en su sentido más amplio, derivadas de la exis-
tencia de otras fuentes energéticas convencionales ya establecidas
anteriormente. Estas barreras iniciales explican, en gran parte, que
la aparición de nuevos sectores no sea automática y necesite el apo-
yo de un proceso activo de intervención pública y privada que fo-
mente un cambio, no solo en el sector, sino también en el entorno
en el que se desarrolla. Asimismo, los procesos de innovación re-
presentan un papel clave para alcanzar los objetivos de consolida-
ción y de competitividad, puesto que permiten incrementar la base
tecnológica del sector y el grado de difusión de la tecnología, así
como crear un mercado que contribuya a su desarrollo a medio y
largo plazo.
En el caso de la energía eólica, existen una serie de ejemplos
exitosos de desarrollo energético e industrial, mediante la creación
de importantes clústers en países europeos. Podemos destacar los
casos de Dinamarca y Alemania, en los que las políticas se caracte-
rizaron por ser integrales, combinando instrumentos tanto desde la
perspectiva de la oferta como de la demanda. Igualmente, las políti-
cas públicas mantuvieron unas directrices comunes a medio y largo
plazo, lo que facilitó la consecución de los objetivos. No obstante,
estos ejemplos de consolidación del sector eólico son representati-
vos de contextos socioeconómicos e institucionales consolidados.
En este sentido, sus características fundamentales son un sistema de
L

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 357
innovación marcadamente sólido y la inexistencia de estabilidad
legislativa. Sin embargo, existen otro tipo de sectores o clústers,
denominados periféricos, en los que las condiciones previas no son
tan proclives a la emergencia de estos sectores. Este es el caso del
sector eólico en Galicia (Comunidad Autónoma situada en el no-
roeste de España), que posee una capacidad instalada similar a la de
Dinamarca (Galicia registró 3.272 MW y Dinamarca 3.805 MW en
2010), pero sin un sector industrial desarrollado en este campo.
El objetivo de este trabajo consiste en analizar los retos que
afrontan los clústers periféricos, especialmente el sector de la ener-
gía eólica en Galicia, y las diferentes dimensiones de promoción del
clúster. El enfoque utilizado se basa en la perspectiva evolucionista
que permite el análisis de transiciones sectoriales e institucionales,
así como el diseño e implementación de políticas diversas, adapta-
das a la fase de desarrollo del sector. El trabajo se estructura en tres
apartados. En el primero se examina el papel de la innovación y, en
particular, de los instrumentos de difusión en la emergencia y con-
solidación de un sector. Posteriormente, se muestran las alternativas
para la promoción de aglomeraciones industriales. Finalmente, se
analizan las características de los clústers periféricos y se analiza el
estudio de caso del sector eólico gallego.

358 | E s tu d io s E st r a té gi c os de Po l ít i ca En e rg ét i ca I I
1
El Desarrollo y Difusión de
las Energías Renovables.
ctualmente, la dinámica de los mercados globales y la cre-
ciente competencia internacional aumentan la presión sobre
los sectores y empresas para obtener una progresiva reduc-
ción de costes y productos más eficaces y fiables. La emergencia de
un nuevo sector, ligado a una determinada tecnología, necesita pe-
netrar en un mercado en el que existen una serie de tecnologías
convencionales totalmente establecidas con sus correspondientes
marcos institucionales. Asimismo, una nueva tecnología también
tendrá que competir con otros centros de difusión, de tecnologías
análogas o sustitutivas. Por lo tanto, resulta crucial desarrollar un
marco integral que favorezca la aparición de los agentes iniciales y
sus interacciones, con el fin de conseguir un nivel óptimo de com-
petitividad y desarrollo socioeconómico. Este es el caso de las ener-
gías renovables que necesitan romper la inercia y la senda tecnoló-
gica de las fuentes de energía convencional.
La emergencia y posterior consolidación de un nuevo sector
necesitan apoyarse en los procesos integrales de innovación. Estos
procesos fomentan no solo una reducción de los costes unitarios,
sino también una mayor penetración en los mercados, un incremen-
to en la aceptación social y en la maduración tecnológica. La inno-
vación se puede canalizar mediante una serie de políticas horizonta-
les o verticales, en función de si el objetivo es una tecnología de-
terminada (en el caso de las políticas verticales) o su difusión al con-
junto de sectores o industrias (políticas horizontales).
A

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 359
En líneas generales, existen dos vías a través de las que se
puede fomentar la innovación en un sector. La primera se refiere al
technology push o innovación basada en la ciencia y actúa desde la
perspectiva de la oferta. La segunda vía para innovar la constituye el
demand pull, más dependiente de la interacción y el aprendizaje pro-
ductivo. Estas dos vías se complementan y se retroalimentan.
En relación al technology push, el proceso de difusión es esen-
cial para la consolidación de los mercados y el avance a lo largo de
las curvas tecnológicas (Del Río & Unruh, 2007; Del Río, 2007).
Una de las principales políticas de difusión de las energías renova-
bles la constituye el régimen retributivo. Se fundamenta en garanti-
zar unos determinados niveles de rentabilidad para los productores
y, por lo tanto, un cierto desarrollo de la capacidad instalada.
Existen dos esquemas diferentes de apoyo a la difusión de las
energías renovables, uno basado en la intervención en los volúme-
nes producidos, los green electricity certificates (certificados verdes eléc-
tricos); y otro, fundado en la intervención vía precios, feed-in tarifs
(sistema de primas) (Söderholm, 2008). Los certificados verdes con-
sisten en una obligación de compra para las empresas comercializa-
doras de una cantidad de certificados (energía renovable) en fun-
ción de un porcentaje de sus ventas totales de electricidad (Ib.). En
este sentido, el mercado está definido por la demanda, determinada
por la cuota fijada; así como por la oferta, generada por los produc-
tores.
Por su parte, el esquema de primas (feed-in tariffs) se estructura
en dos tipos, en función de su grado de dependencia de los precios
de la electricidad (Couture & Gagnon, 2010; Schallenberg-
Rodríguez & Haas, 2012)
112
. También puede existir una combina-
112
Existen, principalmente, siete modelos diferentes que componen el sistema de
retribución basado en primas. Por ejemplo, el sistema de tarifa fija o regulada (fixed price
model) puede tener diferentes grados de ajuste con la inflación. Lo mismo sucede con los
sistemas dependientes del precio de mercado (premium feed-in tariffs), en los cuales
puede haber un grado variable de primas y tramos, así como precios mínimos y máximos

360 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
ción de los dos modelos anteriores de primas, como en el caso de
España hasta la última reforma de julio de 2013
113
. Antes de dicha
reforma, en España los productores podían acogerse a una tarifa
regulada, similar a un sistema independiente de los precios de la
electricidad (market-independent feed-in tariffs o fixed price model), o bien,
a un sistema de primas dependiente de los precios eléctricos (pre-
mium feed-in tariffs). En este último caso, existían unos valores máxi-
mos del precio de la electricidad para los que ya no se percibiría
prima alguna. Asimismo, el precio mínimo aseguraba percibir la
totalidad de la prima por debajo de ese umbral.
El esquema de primas es el más extendido en gran parte de
Europa. No obstante, los certificados verdes cuentan con una am-
plia trayectoria en países como Suecia o Noruega. En relación a la
estabilidad de la retribución, el sistema de primas con tarifa regulada
constituye el esquema con menor incertidumbre. Los certificados
verdes y los sistemas de primas dependientes del mercado generan
mayor volatilidad en los ingresos de los productores, al depender
del precio negociado en el mercado diario de la electricidad (Coutu-
re & Gagnon, 2010)
114
. En términos de desarrollo de la capacidad
instalada de la energía eólica, el modelo dependiente de los precios
de la electricidad fue el que logró mayor desarrollo de las tecnolo-
de mercado para los cuales se recibe la subvención (Couture & Gagnon, 2010).
113
Este cambio viene regulado por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se
adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.
En este nuevo marco retributivo, la retribución gira alrededor de la idea de “rentabilidad
razonable”, a partir del rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones
del Estado Español a diez años, sumando el diferencial correspondiente. En el caso de
instalaciones, que antes de la entrada en vigor de este decreto, tuvieran derecho al
régimen primado, el diferencial sería de 300 puntos básicos. Este régimen retributivo es
el primero de su tipología en Europa. En este sentido, la Comisión Nacional de la Energía
de España, así como la Comisión Europea, dudan del diseño y viabilidad del modelo.
114
No obstante, una combinación de un sistema de primas dependiente del mercado con
unos precios máximos y mínimos, acota dicha incertidumbre. El precio mínimo permite
garantizar una remuneración “suelo” y el precio máximo funcionaría como protección
para no incurrir en unos beneficios excesivos, comúnmente conocidos como “beneficios
caídos del cielo” (Couture & Gagnon, 2010; Schallenberg-Rodríguez & Haas, 2012). Este
modelo retributivo híbrido alcanzó cierto grado de éxito en España.

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 361
gías renovables, en especial, de la eólica (Couture & Gagnon, 2010;
Schallenberg-Rodríguez & Haas, 2012).
La infraestructura tecnológica, entendida como el conjunto
de infraestructura de transporte y comunicaciones convencionales
más el capital humano, la infraestructura institucional y las capaci-
dades empresariales (Justman & Teubal, 2010), constituye un ele-
mento clave para el desarrollo exitoso de masa crítica e interaccio-
nes. En este sentido, se comprueba el significativo carácter multi-
disciplinar de una política energética integral, puesto que debe
combinar diferentes políticas como la industrial, la educativa, la tec-
nológica, así como la propia energética. También cobra gran impor-
tancia la colaboración activa horizontal con centros tecnológicos,
laboratorios y universidades para lograr un mayor grado de innova-
ción.
Desde la perspectiva de la demanda, las políticas públicas
también pueden afectar al proceso de innovación y de maduración
de los sectores energéticos, a través de instrumentos de diferente
tipo. De hecho, el incremento de la comercialización de la produc-
ción de energía renovable, especialmente debido al desarrollo del
mercado, constituye un objetivo esencial para la política energética
y un incentivo industrial decisivo debido a las curvas de aprendizaje
(Lund, 2009). En el caso de la energía eólica, existe una fuerte rela-
ción entre balances positivos de exportación y el tamaño del mer-
cado interno, debido a la consolidación de la estructura empresarial
que crea barreras de entrada para los potenciales competidores (Ib.).
En este sentido, las instituciones pueden establecer estándares refe-
ridos a la producción de energía o a los equipos empleados; y así,
fomentan la innovación incremental y el aumento de la competiti-
vidad. El mayor grado de concienciación ambiental por parte de los
ciudadanos e instituciones puede favorecer una mayor demanda de
energías renovables y, como consecuencia, incrementar los incenti-
vos para realizar inversiones en este campo. El sector público tam-
bién puede liderar el avance tecnológico indirectamente, mediante

362 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
la compra pública innovadora (Government Technology Procurement)
(Edquist, 2010). Esto significa que el sector público demanda nue-
vas tecnologías, bienes o servicios que aún no existen en el merca-
do, implicando la necesidad de innovar. Otra vía para innovar desde
la perspectiva de la demanda consiste en la colaboración vertical
con proveedores de maquinaria, clientes o competidores. Estas ti-
pologías de interacciones con las fuerzas que actúan directamente
en un mercado determinado fortalecen los procesos de competiti-
vidad y eficiencia (Porter, 1998). Asimismo, la colaboración con
clientes presentes en diversos mercados también es una vía de
adopción de nuevos estándares.

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 363
2
El Fomento de Aglomeraciones Industriales
en el Caso de la Energía Eólica.
as fuerzas del mercado, así como las políticas públicas, son
capaces de promover la emergencia de diferentes tipos de
aglomeraciones industriales con efectos cruciales en eco-
nomías regionales, como unos de índices de crecimiento y ocupa-
ción más altos y la atracción de capital extranjero (Markusen, 1996).
Una de las principales tipologías de aglomeraciones industriales son
los clústers, definidos por Porter (1998, p. 215) como ―un grupo
próximo geográficamente de empresas e instituciones interconecta-
das, enlazados por características comunes y complementarias‖. No
obstante, existen alternativas para esta perspectiva geográfica, que
destacan diferentes aspectos y dinámicas, como por ejemplo, las
cadenas de suministro, la masa crítica, las redes empresariales, las
relaciones tecnológicas, etc. (Nooteboom & Wolthuis, 2005). De
todas formas, un clúster se refiere a un conjunto de agentes (priva-
dos o públicos) con un mismo propósito y fuertes relaciones entre
ellos motivadas por factores cognitivos, organizativos, geográficos,
sociales o institucionales (Boschma, 2005). A pesar de las diferentes
clases de clústers y aglomeraciones industriales (Markusen, 1996;
Cooke, et al., 2007), Marshall (1920) señala los efectos positivos en
la economía, así como las economías externas a escala para los
agentes participantes. Por lo tanto, existen incentivos importantes
para participar en un clúster debido a la existencia de un mercado
laboral y proveedores especializados, un alto grado de intercambio
de conocimientos y cooperación activa.
L

364 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
Actualmente, el conocimiento de los principales factores que
implican la emergencia de un clúster es una de las preguntas de in-
vestigación clave. Por ello, la promoción de un clúster representa
un instrumento decisivo para gobiernos y asociaciones sectoriales.
El concepto de promoción de clústers se refiere a un conjunto de
medidas e iniciativas (de la esfera pública o privada) que promueve
la aparición de una aglomeración industrial con respecto a una idea
de madurez en términos de innovación, competitividad y coopera-
ción entre agentes (Fromhold-Eisebith & Eisebith, 2005). Siguien-
do a estos autores, estas iniciativas podrían ser de tipo top-down o
bottom-up. El primer tipo se refiere a esquemas de políticas diseña-
dos, implementados y financiados por el sector público. A veces,
existe un objetivo secundario basado en el desarrollo regional. Las
iniciativas bottom-up se caracterizan por implicar, principalmente,
acciones privadas de fortalecimiento de las interacciones y relacio-
nes innovadoras del clúster. Asimismo, las políticas de promoción
de clústers también podrían ser implícitas o explícitas (Ib.). La prin-
cipal diferencia entre ambas se refiere al grado de concienciación
oficial o institucional en el momento en el que se diseñan los obje-
tivos y las directrices.
Es importante conocer las condiciones preexistentes, la his-
toria económica, las estructuras industriales o los marcos institucio-
nales (la path-dependence subyacente), así como los agentes presen-
tes
115
y las capacidades, antes de implementar cualquier clase de
promoción sectorial (Fromhold-Eisebith & Eisebith, 2005; Avni-
melech & Teubal, 2007, 2008). Esto facilita un uso más eficiente de
los fondos públicos para promover las capacidades existentes en los
territorios y la pre-selección, mediante las fuerzas del mercado, de
las actividades con más posibilidades. Se debe incluir un diagnóstico
inicial que resulta crucial para identificar las ventajas regionales
115
La identificación inicial de los agentes es esencial, entre otros factores, debido a que
pueden desempeñar el papel de “clusterpreneurs”, es decir, figuras centrales que pueden
fortalecer la estructura y que constituyen nodos fundamentales.

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 365
(Avnimelech & Teubal, 2008). Ese diagnóstico preliminar es tam-
bién esencial para decidir qué tipo de diseño de políticas (top-down o
bottom-up) debe ser implementado por el sector público y/o el pri-
vado. Este hecho depende del número, composición y tamaño de
los clusterpreneurs presentes en la etapa de exploración de un clúster.
Un número considerable de actores e interacciones pudieron esta-
blecerse desde las primeras etapas, debido a razones individuales o
decisiones públicas no centralizadas, motivadas por la relación con
un sector preexistente o la existencia de multinacionales. Por lo tan-
to, es conveniente realzar esas interacciones ya existentes. No obs-
tante, en el caso de limitada masa crítica o existencia de una dinámi-
ca negativa, por ejemplo, debido a una dependencia excesiva de ma-
terias primas o ciclos productivos incompletos, la función del sector
público es crucial debido a que puede superar estas sendas de desa-
rrollo. Un caso particular de este último ejemplo lo constituyen los
clústers periféricos (analizados en el próximo epígrafe), en los que
se presenta un problema institucional y tecnológico estructural. Sin
embargo, en los mismos ejemplos de desarrollo exitoso de la ener-
gía eólica, como el caso danés, hay una combinación de políticas
top-down y bottom-up en diferentes etapas. Las primeras son más efec-
tivas en las primeras etapas, debido a la necesidad de construir la
base para un futuro desarrollo (Gregersen & Johnson, 2008).
Con respecto a la energía eólica, las dotaciones esenciales
comunes para la emergencia de un clúster en un territorio son la
existencia de un mercado interno considerable, la abundancia del
recurso eólico y un nivel significativo de infraestructura industrial y
tecnológica (Pintor et al., 2006; Del Río, 2007; Lund, 2009). Asi-
mismo, los mercados extranjeros son también decisivos para expor-
tar en etapas posteriores (Lund, 2009). De hecho, existe una impor-
tante conexión entre políticas exitosas implementadas en los mer-
cados nacionales y el subsiguiente éxito en los mercados extranjeros
(Lewis & Wiser, 2007). Este hecho resalta la importancia de un con-
junto integrado de políticas para realzar los elementos iniciales exis-
tentes en un proto-clúster. En este sentido, no existe una relación

366 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
directa entre flujos de viento y desarrollo de un clúster. Según los
mapas de recurso eólico de la European Wind Energy Agency (EWEA),
la dispersión geográfica de esta energía renovable no está siempre
relacionada con la ubicación de la industria
116
. Por ello, en relación a
nuevos sectores y actividades, el sector público es decisivo para
promover y facilitar la transición en etapas tempranas de desarrollo
en las que los niveles de incertidumbre son elevados (Rodrik, 2004).
Además, las energías renovables se introducen en un mercado con
fuentes de energía convencionales plenamente establecidas. Estas
energías no renovables tienen una clara posición dominante en va-
rios ámbitos como el tecnológico o el social, así como una trayecto-
ria madura de diseño de políticas a lo largo del tiempo. Por lo tanto,
las barreras y la inercia pueden aparecer como elementos contrarios
al desarrollo de las energías renovables (Del Río & Unruh, 2007).
En el ámbito de la energía eólica, la experiencia danesa en la
promoción de dicho sector confirma una lección exitosa que con-
siste en construir un marco integral en el que varios agentes, con
orígenes diferentes, trabajan en la misma dirección mediante un
consenso social en las principales directrices (Lindgaard, 2010).
116
Incluso en un país como España, este fenómeno se observa en lo que sucede en los
casos contradictorios de Navarra, con un nivel relativamente bajo de capacidad instalada
pero con un sector industrial muy fuerte ligado a esta fuente energética (Pintor et al.,
2006), y Galicia, que presenta una débil estructura industrial y de servicios (Varela &
Sánchez, forthcoming).

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 367
3
El Clúster Periférico de la Energía Eólica
en Galicia y su Cadena de Valor.
a promoción de los clústers en algunas áreas y sectores pre-
senta una serie de particularidades que afectan al diseño de
las políticas públicas y a sus efectos en la economía. El con-
cepto de clúster periférico no sólo hace referencia a la dimensión
geográfica. Los clústers periféricos se refieren a una idea más amplia
que presenta nuevas características adicionales (Gorenstein & Mol-
toni, 2011). En este sentido, se pueden destacar elementos como el
bajo desempeño innovador
117
, la reducida inversión en I+D o una
especialización productiva basada en recursos naturales sin vínculos
hacia delante o hacia atrás en la cadena productiva. Asimismo, unas
reducidas capacidades empresariales y una limitada masa crítica, la
carencia de infraestructura
118
y servicios especializados y la volatili-
dad macroeconómica también constituyen características definito-
rias. Un ejemplo representativo de volatilidad macroeconómica es el
cambio continuo de las reglas y marcos normativos (Ib.). Esta si-
tuación causa incertidumbre legal e inestabilidad financiera.
Los clústers periféricos se sitúan más allá de la idea de ―clús-
ter central‖, que está basada en el establecimiento de relaciones a un
117
Este tipo de regiones suelen ser capaces de usar las tecnologías de frontera. Sin
embargo, no son capaces de crear y difundir nuevo conocimiento.
118
El término infraestructura comprende la convencional (transporte, comunicación,
generación eléctrica, etc.), la infraestructura tecnológica como el capital humano, la
institucional (sistema de patentes o la existencia de mercado de capital riesgo), centros
tecnológicos, capacidades empresariales productivas, inversión e innovación (Justman &
Teubal, 2010).
L

368 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
mismo nivel y descentralizadas entre agentes. Tradicionalmente, no
se considera clúster una red con una alta centralidad o dependencia
asimétrica (Nooteboom & Wolthuis, 2005). Esto constituye un ses-
go, porque sólo refleja una situación idealista en algunos países y
aglomeraciones industriales, como los italianos o los distritos mars-
hallianos. No obstante, no tienen en cuenta otras realidades en las
que existen agentes dominantes y un alto nivel de centralidad, como
un clúster dominado por empresas multinacionales en unos cuantos
nichos productivos, filiales de multinacionales con conexiones re-
gionales limitadas o aglomeraciones que giran en torno a un hub del
sector público (Markusen, 1996). Estos clústers periféricos surgen
tanto en países desarrollados como en vías de desarrollo y, su apari-
ción depende de las condiciones preexistentes en aquellos territo-
rios, que pueden generar diferentes tipos de configuraciones en
evolución continua a lo largo del tiempo. Con respecto a su distri-
bución, es esencial un análisis profundo de sus orígenes, caracterís-
ticas principales y las políticas e instrumentos específicos para real-
zar este tipo de aglomeraciones. Además, el conjunto de políticas
implementadas debería ser diferente y fundamentalmente adaptado
a cada situación, en comparación con las estrategias más genéricas
en los clústers centrales o aglomeraciones industriales tradicionales.
En el ámbito de la energía eólica, hay varios ejemplos de es-
tructuras de clúster integrales y proto-clústers periféricos en Euro-
pa, así como en el contexto español. En este sentido, desde hace
aproximadamente tres décadas, en el norte de la península de
Jutlandia (Dinamarca) se ha establecido uno de los más importantes
y exitosos clústers de la energía eólica en Europa. Algunas de las
compañías más globales en el mercado de la energía eólica, como
Vestas, Bonus-Siemens o LM, tienen sus fábricas y su sede en esta
área. Asimismo, en la Comunidad Autónoma española de Navarra,
se desarrolló una estructura integral industrial y de servicios ligada a
las energías renovables y, especialmente, a la eólica. Puede conside-
rarse que ha logrado un éxito sustancial en los aspectos de masa
crítica, actividades tecnológicas o industriales y servicios especiali-

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 369
zados. En cambio, otras regiones con una capacidad instalada eólica
de cuantía similar o incluso más elevada, no fueron capaces de desa-
rrollar actividades productivas vinculadas a la energía eólica renova-
ble. Galicia constituye un caso claro de carencia de una estructura
industrial y de servicios significativa.
En España, las competencias de desarrollo normativo y eje-
cución del régimen de producción de las energías renovables fueron
asumidas por las Comunidades Autónomas. Por su parte, la Admi-
nistración Central del Estado mantiene las competencias sobre el
régimen retributivo y las bases de coordinación de la política ener-
gética y la legislación básica sobre contratos y concesiones. La Co-
munidad Autónoma de Galicia, situada al noroeste de España, se
caracterizó por un desarrollo sustancial de la potencia eólica instala-
da, especialmente, desde mediados de la década de los noventa. Los
principales promotores de parques eólicos fueron, desde los co-
mienzos de la explotación de este recurso en 1993, grandes con-
glomerados empresariales. La participación de los ayuntamientos y
comunidades locales fue, en general, residual.
En la Tabla 1 se muestra la evolución de la potencia instalada
entre los años 2000 y 2010. Desde el año 2008 se aprecia una parálisis
creciente, derivada de la mayor inestabilidad normativa, tanto a nivel
regional como estatal. En el ámbito geográfico regional, la parálisis del
concurso eólico del 2008 y las dudas sobre la viabilidad del concurso
de 2009, lastran el desarrollo. Asimismo, en el ámbito estatal, la reduc-
ción progresiva de las primas desde 2011, hasta su desaparición en
2013, sustituidas por una retribución incierta en base a una ―rentabili-
dad razonable‖ reduce los incentivos para invertir en esta fuente reno-
vable. A ello se unen los efectos de la crisis económica que se reflejan
en una menor inversión y dificultades de financiación de los proyectos
(así sucede claramente en los proyectos adjudicados en el concurso de
2009). Como consecuencia, desde el año 2010, la inversión en nueva
potencia instalada es testimonial.

370 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
Tabla 1. Potencia instalada acumulada anual en Galicia (MW, 2000-2010).
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
618
971
1.297
1.579
1.824
2.364
2.621
3.017
3.122
3.230
3.272
Fuente: INEGA (2012).
La Figura 1 presenta las características principales de las ca-
denas de valor del sector eólico gallego. El concepto de cadena de
valor se refiere al conjunto de empresas que añaden valor en la pro-
ducción, comercialización y marketing de un producto dado (Noo-
teboom & Wolthuis, 2005)
119
. El sector de la energía eólica está ca-
racterizado por un reducido nivel de I+D y de capacidad innovado-
ra. Existe una ausencia completa de diseñadores de turbinas eólicas
y centros tecnológicos. Esta situación refleja la dependencia estruc-
tural de los diseños y patentes foráneas. Además, debido a la natu-
raleza de los fabricantes de componentes, básicamente góndolas,
torres y palas, y el limitado valor añadido, el patrón principal para
innovar consiste en la compra de maquinaria nueva y el learning by
doing (Varela & Sánchez, forthcoming). Este comportamiento se
corresponde con el hecho de que una de las vías más comunes para
innovar en ciertos sectores eólicos periféricos consiste en la compra
de nueva maquinaria para integrarla en el proceso productivo in-
terno. Ello derivaría, en términos de Pavitt (1984), en una pauta de
innovación dependiente de los proveedores. Por lo tanto, la cadena
de fabricación es incompleta y dependiente de las importaciones
intensivas en tecnología como sistemas de control, multiplicadores,
etc. Esta característica es esencial en los clústers periféricos. Sin
embargo, durante la década pasada, coincidiendo con los años de
mayor crecimiento del sector, la concentración geográfica de fabri-
cantes de componentes alrededor del sector naval gallego represen-
tó una oportunidad de diversificación industrial a través de los
―clústers jacobianos‖
120
(Cooke, 2009).
119
El concepto de cadena de valor fue desarrollado por Porter (1985).
120
El concepto de clúster jacobiano, basado en la perspectiva evolucionista, es un tipo de
aglomeración industrial y de servicios con relaciones tecnológicas comunes, que

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 371
Figura 1. Principales características de las cadenas de valor del sector eólico
gallego.
Fuente: Adaptado de Lema, Berger, Schmitz, & Song (2011) y EWEA (2009).
Respecto a la cadena de valor de servicios y construcción ci-
vil (Figura 1), existen más empresas concentradas en actividades
relacionadas con la energía eólica, principalmente en actividades de
instalación y mantenimiento y operación. El nivel de masa crítica es
más elevado que en el sub-sector industrial. Casi todos los trabajos
emergen por evolución desde otro clúster próximo o existente. Ambos clústers tendrían
en común vínculos tecnológicos, hecho que facilita la transición entre los dos clústers
(Cooke, 2009).
Diseño de compo-
nentes y turbina
extranjero.
Carencia de infra-
estructura tecnoló-
gica
Fabricantes de
Bajo valor añadi-
do. Modelo de
venta bajo pedido
Sector manufac-
turero
Sector de servicios
y construcción
Desarrollo del
proyecto.
Pocas empresas de
asesoría especiali-
zadas en energías
renovables. Res-
tricciones financie-
ras.
Instalación.
Masa crítica sus-
tancial. Empresas
locales y extranje-
ras.
Operación, control
y mantenimiento.
Masa crítica signi-
ficativa
Distribución y
ventas. Empresas
eléctricas españo-
las y extranjeras
con interés en
actividades de
promoción

372 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
de construcción civil, instalación, mantenimiento y operación, y
monitorización, son proporcionados por empresas establecidas en
Galicia. Esto se debe a que estos servicios se suelen proveer de
forma local. Sin embargo, existe un reducido nivel de especia-
lización en servicios de asesoría (desarrollo de proyectos), particu-
larmente en consultoría medioambiental, en ingeniería y en el ámbi-
to topográfico. De hecho, es habitual que los promotores cuenten
con departamentos específicos que suministren estos servicios.
Asimismo, con respecto al desarrollo del proyecto, el aumento pro-
gresivo de las restricciones financieras, debido a la actual crisis, pro-
voca una reducción en el apalancamiento y, por lo tanto, aumentan
las contribuciones iniciales de capital para instalar un parque eólico.
Esta situación tiene un efecto crítico en el número de proyectos
desarrollados, especialmente desde que se suprimió el esquema de
primas en España.
Las actividades de promoción, distribución y de venta son
desempeñadas, principalmente, por empresas multinacionales y
consorcios que también promueven un porcentaje importante de
los parques eólicos en Galicia. No obstante, ayuntamientos, propie-
tarios y cooperativas tienen poca presencia. Esta situación puede
constituir una barrera para promover un desarrollo más descentrali-
zado, como el impulso a la energía mini-eólica. Esta clase de inercia
se originó por los tradicionales rendimientos crecientes a escala y el
sistema centralizado de producción, característico de las energías no
renovables y convencionales. Los clústers periféricos normalmente
no tienen fuerza suficiente en términos de masa crítica, presión e
interacciones como para superar las inercias y las sendas industriales
y tecnológicas establecidas.
Otra característica de los clústers periféricos es la inestabili-
dad macroeconómica. Un elemento clave lo constituye la volatilidad
del contexto legislativo, particularmente en los incentivos económi-
cos, con cambios importantes en el esquema de primas. Estos cam-
bios afectan considerablemente a la rentabilidad futura. Asimismo,

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 373
los diferentes niveles administrativos en España (Estado central,
Comunidades Autónomas y municipios) obstaculizan un proceso
administrativo sencillo y rápido, aumentando los costes de transac-
ción, principalmente cuando el promotor tiene una amplia cartera
de inversiones en varias regiones. Además, la interpretación legal
varía, por lo que debe aclararse el proceso administrativo, para ga-
rantizar estabilidad normativa, puesto que actualmente existe un
grado de confusión considerable. También se debe agilizar, para
evitar que los plazos se extiendan más de lo debido, como viene
siendo habitual. El sector de la energía eólica es relativamente in-
tensivo en capital (se requiere más de 1 millón de euros por MW
instalado). De este modo, resulta decisivo contar con un mínimo de
estabilidad para diseñar los escenarios financieros y analizar los be-
neficios potenciales, en particular, en un sector, como el energético,
profundamente regulado. Asimismo, en las primeras etapas del
desarrollo tecnológico es crucial el apoyo público fomentando un
importante mercado interior, infraestructura tecnológica, sistema de
primas, certificados verdes, etc.
Teniendo en cuenta las características estructurales del clúster
periférico de la energía eólica en Galicia, el conjunto de políticas
implementadas debería ser una combinación de los esquemas top-
down y bottom-up, así como de políticas multidisciplinares como la
energética, la industrial y la tecnológica. En un ciclo virtuoso de
desarrollo, todos los elementos tienen efectos de refuerzo recípro-
co, lo que fortalece, a su vez, la estructura en su conjunto. De la
misma manera, en un clúster periférico, los agentes públicos y pri-
vados tienen debilidades estructurales que impiden un desarrollo
integral. Esta ―retroalimentación‖ negativa convierte en más débiles
a las políticas fragmentadas y unidireccionales.
El factor institucional se convierte en crucial para promover
un proceso de aprendizaje que construya capacidades administrati-
vas y know-how útil para los policy-makers (Gregersen & Johnson,
2008). Además, los sectores industrial y de servicios relacionados

374 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
con la energía eólica necesitan mejorar en términos de masa crítica,
valor añadido, cantidad y calidad de las interacciones e, infraestruc-
tura tecnológica para poder aprovechar la ventaja comparativa deri-
vada de los recursos naturales. La combinación de medidas resulta
indispensable para poder promover un clúster exitoso. Sin embar-
go, la tarea más compleja consiste en identificar y temporizar las
políticas aplicadas, así como su diseño final para una implementa-
ción correcta. Por lo tanto, un clúster o aglomeración industrial pe-
riférica afronta retos multidimensionales que constituyen, sin em-
bargo, objetivos esenciales en la promoción de los clústers.

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 375
4
Conclusiones.
a emergencia de nuevos sectores, como es el caso de las
energías renovables, no constituye un proceso automático
dirigido, únicamente, por las fuerzas del mercado. Este pro-
ceso debe ser sostenido a lo largo del tiempo por la innovación en-
tendida en un sentido amplio, es decir, una combinación de políti-
cas públicas y actuaciones privadas tanto desde la perspectiva de la
oferta como de la demanda. Asimismo, también se muestra la im-
portancia de la implementación de políticas multidisciplinares, co-
mo la tecnológica, la educativa y las encaminadas a incrementar la
difusión de las energías renovables.
La promoción de los clústers genera una serie de ventajas so-
cioeconómicas en los territorios, por lo que incrementan su atracti-
vo desde una perspectiva de política económica regional. En este
sentido, la emergencia de un clúster eólico añade efectos positivos a
los propiamente medioambientales y de diversificación energética.
Su implementación hace necesario el análisis de las condiciones
previas, en términos de agentes y marcos institucionales existentes.
No obstante, la observación de modelos exitosos de desarrollo de la
energía eólica a nivel europeo, muestran la necesidad de combinar
las políticas top-down con las bottom-up, conjuntamente con una plani-
ficación de la política energética e industrial a largo plazo y un ele-
vado grado de aceptación social.
En ciertas áreas geográficas, dada una serie de debilidades es-
tructurales y de carácter sistémico, las políticas públicas se deben
enfrentar a unos contextos más complejos. De este modo, en secto-
L

376 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
res en los que a la reducida capacidad innovadora y de colaboración
con entidades tecnológicas y científicas se le añade una elevada vo-
latilidad legislativa y limitada creación de valor añadido; las políticas
públicas tradicionales no deberían tener el mismo diseño que en
aglomeraciones industriales consolidadas. Esta es la situación actual
del sector eólico en Galicia, que presenta gran parte de las caracte-
rísticas propias de un clúster periférico. Esta situación necesita un
nuevo diseño y programación del conjunto de las políticas imple-
mentadas y de la función realizada por el sector público y los prin-
cipales agentes privados. De este modo, debido a las características
propias de un clúster periférico, sería conveniente adaptar las políti-
cas convencionales de promoción de los clústers.
La amplia variedad de debilidades presentes en varios cam-
pos tiene efectos negativos reforzados en el sistema en general. Por
lo tanto, resulta necesaria una programación integral y, la tempori-
zación de las políticas implementadas con el fin de reinvertir este
proceso. En este sentido, un objetivo esencial consiste en analizar la
escala temporal en la implementación de políticas públicas y su in-
tegración en un conjunto de directrices comunes coherentes a lo
largo del tiempo. La naturaleza sistémica de los desafíos presentes y
el ámbito multidisciplinar de actuación política, incrementan la di-
mensión de estos retos.

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 377
5
Bibliografía.
Avnimelech, G., & Teubal, M.: Innovation and Technology Policy
(ITP) for catching up: a Three Phase Life Cycle Framework for Indus-
trializing Economies, CEPAL, Santiago de Chile, 2007.
Avnimelech, G., & Teubal, M.: "Evolutionary Targeting". Journal
of Evolutionary Economics, nº 18, 2008, pp. 151-166.
Boschma, R.: "Proximity and Innovation: A critical Assessment".
Regional Studies, vol. 39, nº 1, 2005, pp. 61-74.
Cooke, P.: ―Orígenes del pensamiento de los sistemas regionales
de innovación y avances recientes de la innovación verde‖.
Ekonomiaz, vol. 70, 2009, pp. 60-80.
Cooke, P., De Laurentis, C., Tödtiling, F., & Trippl, M.: "Lo-
cal clusters and global networks". En P. Cooke, C. De Lau-
rentis, F. Tödtiling, & M. Trippl, Regional Knowledge Economies.
Markets, Clusters and Innovation, Edwar,d Elgar, Cheltenham,
2007, pp. 76-111.
Couture, T., & Gagnon, Y.: "An analysis of feed-in tariffs remu-
neration models: Implication for renewable energy invest-
ment", Energy Policy, vol. 38, 2010, pp. 955-965.
Del Río, P.: "Políticas públicas, creación de industria e innovación
en energías renovables. Una reflexión sobre el caso español",
Economía Industrial, vol. 384, 2007, pp. 75-84.
Del Río, P., & Unruh, G.: "Overcoming the lock-out of rene-
wable energy technologies in Spain: The cases of wind and

378 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
solar electricity", Renewable and Sustainable Energy Reviews, vol.
11, 2007, pp. 1498-1513.
Edquist, C.: "Goverment Technology Procurement as an Instru-
ment of Technology Policy". En M. Teubal, D. Foray, M.
Justman, & E. Zuscovitch, Technological Infrastructure Policy. An
International Perspective, Kluwer, Dordrecht, 2010, pp. 141-170.
EWEA: Wind Energy- the Facts: A Guide to the Technology, Economics
and Future of Wind Power. Earthscan, Londres, 2009
Fromhold-Eisebith, M., & Eisebith, G.: "How to institutionalize
innovative clusters? Comparing explicit top-down and impli-
cit bottom-up approaches". Research Policy, vol. 34, 2005, pp.
1250-1268.
Gorenstein, S., & Moltoni, L.:"Conocimiento, aprendizaje y pro-
ximidad en aglomeraciones industriales periféricas. Estudio
de caso sobre la industria de maquinaria agrícola en la Argen-
tina", Investigaciones Regionales, nº 20, 2011, pp. 73-92.
Gregersen, B., & Johnson, B.: A policy learning perspective on
developing sustainable energy technologies. A policy learning
perspective on developing sustainable energy technologies. México,
2008.
Gregersen, B., & Jonhson, B.: "A policy learning perspective on
developing sustainable energy technologies". IV Globelics Con-
ference, México, 2008.
INEGA: Parques eólicos no réxime especial en Galicia. Instituto
Enerxético de Galicia. Disponible en web:
http://www.inega.es/enerxiagalicia/listaxecentrais.html [ref.
octubre de 2012].
Justman, M., & Teubal, M.: "Technological Infrastructure Policy
(TIP): Creating Capabilities and Building Markets". En M.
Teubal, D. Foray, M. Justman, & E. Zuscovitch, Technological

E s tu d io s E st r at é gi c os de Po l ít i ca En er g ét i c a I I | 379
Infrastructure Policy. An International Perspective, Kluwer, Dordre-
cht, 2010, pp. 21-58.
Lema, R., Berger, A., Schmitz, H., & Song, H.: "Competition
and Cooperation between Europe and China in the Wind
Power Sector". IDS Working paper, 2011, pp. 1-45.
Lewis, J., & Wiser, R.: "Fostering a renewable energy technology
industry: an international comparison of wind industry policy
support mechanisms", Energy Policy, vol. 35, 2007, pp. 1844-
1857.
Lindgaard, J.: "Science, engineering and people with a mission.
Danish wind energy in context 1891-2010". The International
Schumpeter Society Conference, Aalborg 2010.
Lund, P.: "Effects of energy policy on industry expansion in rene-
wable energy". Renewable Energy, vol. 34, 2009, pp. 53-64.
Lundvall, B. A. [ed.]: National Systems of Innovation. Toward a Theory
of Innovation and Interactive Learning. Anthem Press, London,
1992.
Markusen, A.: "Sticky places in slippery space: a typology of indus-
trial districts". Economic Geography, vol. 72, nº 3, 1996, pp. 293-
313.
Marshall, A.: Principles of economics. MacMillan, London, 1920.
Nooteboom, B., & Wolthuis, R. K.: "Cluster dynamics". En R.
A. Boschma, & R. C. Kloosterman, Learning from Clusters. A
critical Assesment from an Economic-Geographical Perspective, Sprin-
ger, Dordrecht, 2005, pp. 51-67.
Pavitt, K.: "Sectoral patterns of technical change: towards a taxo-
nomy and a theory", Research Policy, vol. 13, nº 6, 1984, pp.
343-373.

380 | E s tu d io s E st r at é gi c os d e Po l ít i ca En er g ét i ca II
Pintor, J. M.
et al
.: "Energía eólica y empleo: El caso de Navarra
como paradigma", Tribuna de Economía, vol. 829, 2006, pp.
253-271.
Porter, M.: Competitive advantage: creating and sustaining superior perfor-
mance. The Free Press, New York, 1985.
Porter, M.: On competition. Harvard Business School, Boston, 1998.
Rodrik, D.: Industrial Policy for the twenty-first century. (Discussion Pa-
per 4767) CEPR, Cambridge (MA), 2004.
Schallenberg-Rodríguez, J., & Haas, R.: "Fixed feed-in tariffs
versus premium: A review of the current Spanish system".
Renewable and Sustainable Energy Reviews, vol. 16, 2012, pp. 293-
305.
Söderholm, P.: "The political economy of international green cer-
tificate markets". Energy policy, vol. 36, 2008, pp. 2051-2062.
Varela, P., & Sánchez, M. C: "Estado de desarrollo del sector de
la energía eólica en Galicia desde una perspectiva de clúster".
Revista Galega de Economía, (forthcoming).