Technical ReportPDF Available

Guía Práctica para la Evaluación del Desempeño Gubernamental (Practical Guide for the Evaluation of the Government Performance in Puerto Rico)

Authors:

Abstract

Rivas, M., Cordero, Y., Segarra, E. (2016). Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental. San Juan: Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos (CEMGAP), UPR, y Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP). La Guía tiene el objetivo principal de servir de herramienta práctica a las agencias y corporaciones públicas de Puerto Rico en la evaluación de su desempeño anual mediante la incorporación de un modelo de autoanálisis a través del cual puedan registrar y presentar la información de su entidad y del trabajo que realizan de una manera comprensiva, integrada y visual. Otro objetivo de la Guía es propiciar la reflexión y la discusión entre los servidores/as públicos sobre la importancia de la recopilación sistemática de información, de la medición de indicadores y el análisis y uso de los datos en los procesos de toma de decisiones.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos
Universidad de Puerto Rico
Guía Práctica para la
Evaluación del Desempeño
Gubernamental
Agosto 2016
COMISIONADO POR LA
OFICINA DE GERENCIA Y PRESUPUESTO
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos
Guía Práctica para la Evaluación del Desempeño Gubernamental
Autoras:
Myrna Rivas Nina, PhD
Escuela Graduada de Administración Pública
Universidad de Puerto Rico
Yolanda Cordero Nieves, PhD
Escuela Graduada de Administración Pública
Universidad de Puerto Rico
Eileen Segarra Alméstica, PhD
Departamento de Economía
Universidad de Puerto Rico
Cita sugerida:
Rivas, M., Cordero, Y., Segarra, E. (2016). Guía práctica para la
evaluación del desempeño gubernamental. San Juan: Centro de
Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos
(CEMGAP), UPR, y Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP).
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 1
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Tabla de contenido
1. Introducción 2
2. Objetivos de la Guía 4
3. ¿Qué entendemos por evaluación? 5
4. La evaluación desempeño en el sector público 7
5. Hacia un modelo lógico para la evaluación del desempeño 8
Plantilla o tablero de desempeño (dashboard) 11
A. Marco institucional: Misión, estructura y metas estratégicas
12
B. Acercamiento a los recursos o insumos 17
Recursos humanos 17
Recursos financieros 20
Infraestructura 24
C. Necesidades y clientela atendida 26
D. Productos y resultados 30
E. Análisis del costo de los principales programas 40
6. Conclusión y próximos pasos 41
7. Referencias 43
Anejo: Indicadores medulares enfocados en la administración
(sugeridos por la Oficina de Gerencia y Presupuesto)
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 2
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
1. Introducción
La Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) tiene la
responsabilidad ministerial de proveer a las agencias y corporaciones
de la Rama Ejecutiva de Puerto Rico mecanismos para que puedan
desarrollar planes y evaluaciones de sus programas gubernamentales
1
.
La OGP asiste y asesora al Primer Ejecutivo para promover un Gobierno
efectivo y una gestión coordinada que garanticen los resultados que los
ciudadanos/as valoran y el mejor uso posible de los recursos públicos.
A lo largo de las pasadas décadas funcionarios/as de la OGP han
desarrollado o comisionado manuales con el objetivo de ofrecer
dirección a las entidades gubernamentales sobre cómo fortalecer su
componente de recopilación de información y sus sistemas de
evaluación. Algunos de estos trabajos fueron el “Manual de referencia
para el desarrollo de indicadores de esfuerzo y logros” (1992); la “Guía
de Referencia para el Autoanálisis Organizacional” (1992), “Gerencia
para resultados” (1997) y el “Estudio de procesos y resultados
estadísticos de las agencias gubernamentales (2002), entre otros.
La Ley Núm. 236-2010, según enmendada, conocida como la Ley
de Rendición de Cuentas y Ejecución de Programas Gubernamentales
vino a reforzar el rol de la OGP y a establecer que las agencias deben
presentar planes estratégicos, planes de ejecución anual y los informes
de resultados cada cuatro años
2
.
A tono con la tendencia que se observa en otros países
3
, la Ley
Núm. 236 promueve el establecimiento de objetivos cuantificables, la
medición de resultados de los programas, la implantación de un sistema
de rendición de cuentas y de transparencia gubernamental con el
1
Fue creada con este nombre por la Ley Núm. 110 de 1995; se conocía previamente como la
Oficina de Presupuesto y Gerencia, Ley Núm. 147 de 1980.
2
Se excluyen de su aplicación: la Oficina del Gobernador, la Oficina de Gerencia y Presupuesto,
la Comisión Estatal de Elecciones, la Guardia Nacional, la Oficina de Ética Gubernamental y la
Oficina del Contralor. También están excluidas la Asamblea Legislativa, la Rama Judicial y los
municipios.
3
Por ejemplo, en Estados Unidos la Ley Federal, Government Performance and Results
Modernization Act (GPRMA), del 2010 PL. 111352, según enmendada, establece que las agencias
deben someter planes estratégicos, con objetivos a largo plazo y orientados a resultados; planes
El Área de
Gerencia Pública
de la OGP es la
encargada de
recibir y publicar
los planes e
informes de
resultados
elaborados por
las agencias en
cumplimiento con
la Ley Núm. 236.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 3
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
propósito de aumentar la calidad del servicio, optimizar su eficiencia y
mejorar la satisfacción de la ciudadanía hacia las agencias del
Gobierno de Puerto Rico.
A pesar de los esfuerzos de los pasados años, los retos aún son
muchos. La información que publica la OGP en su portal electrónico
refleja que las agencias y corporaciones públicas cumplen más con
someter los planes estratégicos y anuales que los informes de
resultados
4
.
Durante el pasado año, el Centro de Estudios Multidisciplinarios
sobre Gobierno y Asuntos Públicos (CEMGAP) en acuerdo de
colaboración con la Escuela Graduada de Administración Pública de
la Universidad de Puerto Rico y la OGP han venido trabajando en un
modelo y marco conceptual, así como en el diseño de métricas e
indicadores para el análisis de cinco agencias públicas: Administración
de Familias y Niños, Policía de Puerto Rico, Departamento de Salud,
Departamento de Educación y Departamento de Justicia. En julio de
2015 el CEMGAP publicó el “Estudio de la organización y el desempeño
en la Rama Ejecutiva”, al que han seguido informes de otras entidades
como AMSSCA, ASEM y ASES. A raíz de ese esfuerzo surge la iniciativa
de elaborar la presente Guía Práctica para la Evaluación del
Desempeño Gubernamental” la cual fue diseñada para que puede ser
utilizada por la totalidad de las agencias y corporaciones de la Rama
Ejecutiva de Puerto Rico. La misma busca que cada entidad
gubernamental pase por un proceso de auto-análisis que le permita ver,
documentar y presentar lo que sería la radiografía de su
funcionamiento, tanto en términos administrativos como operacionales.
Esto como base para el desarrollo posterior de sus métricas e
indicadores de desempeño.
anuales con objetivos de desempeño (para cada año fiscal); e informes anuales de desempeño
que reflejen si se alcanzaron o no los objetivos de desempeño propuestos.
4
El Informe establecido por la OGP incluye: meta estratégica, objetivo estratégico, meta de
desempeño, resultado obtenido (o por qué no se alcanzó) y resumen de hallazgos y conclusiones.
La Ley Núm. 69 de
2005 ordena a toda
agencia y
corporación
pública a publicar y
actualizar las
páginas de
internet, las
estadísticas e
índices oficiales.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 4
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
2. Objetivos de la Guía
La presente Guía tiene el objetivo principal de servir de
herramienta práctica a las agencias y corporaciones públicas de Puerto
Rico en la evaluación de su desempeño anual mediante la
incorporación de un modelo de autoanálisis a través del cual puedan
registrar y presentar la información de su entidad y del trabajo que
realizan de una manera comprensiva, integrada y visual. Además del
valor interno en cada entidad, la información que se levante le permitirá
al Gobierno comparar y tomar decisiones gerenciales y presupuestarias
que apoyen las metas y objetivos de las agencias.
Otro objetivo de la Guía es propiciar la reflexión y la discusión entre
los servidores/as públicos sobre la importancia de la recopilación
sistemática de información, de la medición de indicadores y el análisis
y uso de los datos en los procesos de toma de decisiones. Además, se
pretende construir una comunidad de aprendizaje entorno a la
evaluación de las agencias y corporaciones gubernamentales y una
cultura de gestión basada en los resultados que permita rendir cuentas
ágilmente a los ciudadanos/as sobre las metas, los recursos que utiliza,
la población que sirve, el resultado directo de sus estrategias, servicios y
actividades y el impacto que logra.
El CEMGAP reconoce la diversidad de las agencias y
corporaciones de la Rama Ejecutiva
5
, pero entiende que es importante
desarrollar un marco, un lenguaje y eventualmente un sistema común
para comprender, medir y comparar el desempeño de todas las
entidades públicas, aunque cada una lo adapte a sus particularidades.
5
Una “corporación pública” es un organismo administrativo que ofrece servicios económicos y/o
sociales al Pueblo de Puerto Rico en nombre del Gobierno del Estado Libre Asociado (ELA) de
Puerto Rico, pero con autoridad y personalidad jurídica propia, separada o aparte del ELA;
mientras que una agencia o departamento no tiene dicha autoridad ni personalidad jurídica
propia. Además la corporación está excluida de la mayor parte de la reglamentación que aplica
al sector público y como regla general debe tener la autoridad y capacidad para generar la
mayor parte de sus ingresos.
Esta Guía puede ser
utilizada por
cualquier
empleado/a
público, pero ha
sido diseñada
principalmente
para aquellos/as
que trabajan en el
análisis de
información y datos
de las agencias y
corporaciones en
áreas tales como
planificación,
gerencia,
estadísticas o en
puestos de
dirección y
supervisión.
Se espera que la
Guía y el tablero de
desempeño
puedan
enriquecerse con
las aportaciones y
experiencias de
cada entidad
pública.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 5
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Esta Guía, así como la plantilla o el tablero de desempeño
(dashboard) que la acompaña, tienen un objetivo eminentemente
práctico por lo que se optó por un lenguaje sencillo y un formato donde
las definiciones de los conceptos se han integrado al propio texto.
3. ¿Qué entendemos por evaluación?
Para propósito de esta Guía la evaluación se define como un
proceso sistemático a través del cual se identifican, recopilan y analizan
datos válidos y fiables con el fin de poder hacer un juicio sobre el valor
o el mérito de algo; en este caso el cumplimiento de la misión de las
agencias y corporaciones del sector público. Esta serie de
procedimientos nos ayudarán a comprobar si se alcanzaron los
objetivos propuestos y nos dirigirán en la toma decisiones de cara al
futuro
6
. No entendemos la evaluación como sinónimo de fiscalización
ni de medición. Una parte fundamental de la evaluación es que se
convierta en una herramienta útil que ayude a la entidad que la
desarrolla a decidir, planificar y mejorar.
A diferencia de otro tipo de investigación o estudio, la evaluación
requiere que se lleve a cabo una valoración en relación a unos criterios
de referencia, o sea que comparemos lo acontecido con lo que debía
hacerse, según lo determine la misión, el plan estratégico o el plan
anual
7
. La información que se recopila durante la evaluación puede
proceder de fuentes primarias o secundarias, así como de la integración
de métodos y técnicas de investigación.
6
Posavac, E. (2015). Program Evaluation: Methods and Case Studies. Routledge; Stufflebeam, D. L.,
Coryn, C. (2014). Evaluation Theory, Models, and Applications. Jossey-Bass; McDavid, J. C., Huse, I.,
Hawthorn, L. R. L., McDavid, J. C. (2013). Program evaluation and performance measurement: An
introduction to practice. SAGE; Loud, M. L., Mayne, J. (Eds.). (2013). Enhancing Evaluation Use:
Insights from Internal Evaluation Units. SAGE.
7
También pueden servir de referencia para evaluar el desempeño: el modelo lógico, los
indicadores y los puntos de partida o línea base seleccionados.
Las evaluaciones
pueden ser
internas o
externas según
quien las lleve a
cabo, esta Guía
quiere promover
que se lleven a
cabo más
evaluaciones
internas donde
sean los propios
empleados/as
públicos de las
agencias y
corporaciones de
Puerto Rico
quienes las
desarrollen.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 6
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Otro elemento a tener presente en una evaluación, más aún en el
sector público, es el reconocimiento de que existen múltiples sectores
interesados (stakeholders) en proveer o conocer información sobre el
tema en cuestión y, por tanto, con interés de formar parte del proceso
de evaluación.
El tablero (dashboard) que se ha desarrollado como parte de esta
Guía requiere que se complete con información procedente de
diversas fuentes dentro de cada agencia o corporación pública. Cabe
señalar que hay cierta información requerida en el “dashboard” que la
OGP ya recopila. A esos efectos, como parte de las iniciativas dirigidas
a facilitarle a las agencias su proceso de auto-análisis, tanto la Guía
como el “dashboard” se van a estar publicando en la página
electrónica de la OGP. Además, ya se está trabajando para que este
tablero de información sea uno interactivo que permita que las
agencias puedan completarlo a través de la misma página de la OGP.
Asimismo, aquellos campos del “dashboard” que deban ser
completados con información que ya está en las manos de la OGP,
estarían pre-poblados con dicha información. En estos casos, el rol de
las agencias consistiría en validar la información presentada y hacer los
cambios que entienda necesarios.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 7
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
4. La evaluación desempeño en el sector público
La evaluación dentro del ámbito público puede enfocarse en el
análisis de una política pública, un sector, una agencia o corporación,
un programa o grupo de programas, servicios o actividades. Además
puede centrarse en momentos o etapas específicas (fase de
planificación, al inicio, durante, al término). La presente Guía se enfoca
en la evaluación del desempeño anual de las agencias o
corporaciones gubernamentales; es decir su énfasis está en la
actuación o la gestión de estas entidades como un todo. Aunque se
indaga sobre los principales programas, siempre el foco central de la
Guía será el funcionamiento global de la entidad gubernamental.
Cabe aclarar que el concepto desempeño (performance) estuvo
vinculado en primer lugar a las evaluaciones del recurso humano, o sea,
a valorar las actuaciones, el trabajo y la productividad de los/las
empleados/as. Es en la década de los 90’s que el término “evaluación
de desempeño” comenzó a vincularse con la gestión a nivel
institucional u organizacional, llegando posteriormente al sector público
a través de la llamada Nueva Gestión Pública
8
. De una visión inicial
centrada en la producción o la transformación de recursos (inputs) en
productos traída de la teoría económica clásica, comienza incorporar
conceptos como relevancia y pertinencia de los objetivos, eficiencia,
efectividad, los resultados, logros (outcomes) y sectores de interés. [En
el transcurso de la Guía se irán presentando estos conceptos.]
La evaluación debe proveer información a los/las ciudadanos/as
sobre mo las entidades gubernamentales están cumpliendo con su
misión, respondiendo a las necesidades para las que fueron creadas, y
por tanto, creando valor social y público para el conjunto de la
sociedad: el llamado bien común
9
.
8
Maurel, C., Carassus, D., Favoreu, C., Gardey, D. (2014). Characterization and definition of public
performance: an application to local government authorities. Gestion et Management Public, 2(1),
23-44; Chica, S. (2011). Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión pública. Administración &
Desarrollo, 39(53), 57-74.
9
Benington, J., Moore, M. (2011). Public Value in Complex and Changing Times. Public Value: Theory
and Practice. Macmillan; Moore, M. (2006) Gestión estratégica y creación de valor en el sector
público. Paidós; Mackinnon, A., Amott, N. (2006). Mapping Change: Using a Theory of Change to
Guide Planning and Evaluation. GrantCraft.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 8
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
5. Hacia un modelo lógico para la evaluación del
desempeño
La literatura sobre la evaluación de entidades públicas provee
diversas alternativas para medir la actividad gubernamental
10
. La
presente Guía propone desarrollar cinco dimensiones o ejes:
a. Identificar el marco institucional o las características generales
de la agencia o corporación: misión, estructura y metas
estratégicas;
b. Hacer un inventario de los recursos o insumos (humanos,
financieros y de infraestructura);
c. Auscultar las necesidades y la clientela atendidas;
d. Registrar los indicadores de los productos y resultados; y
e. Desarrollar un análisis del costo de los principales programas.
Este modelo toma en consideración distintos aspectos que inciden
en el desempeño de un organismo gubernamental, evitando así reducir
el análisis a un mero asunto presupuestario o fiscal.
El proceso de recopilación de la información para cada una de
las cinco dimensiones o ejes de análisis debe servir a las agencias y
corporaciones gubernamentales para la reflexión sobre su teoría de
cambio: o sea, cómo buscan resolver los problemas del País. Además
podrán analizar si lo están haciendo de la manera más efectiva (si
corresponden sus metas y objetivos con sus productos, resultados y
logros) y más eficiente (mejor uso posible de los recursos). Hacer un alto
para reflexionar sobre su teoría de cambio no es un ejercicio exclusivo
del mundo académico o intelectual.
La teoría de cambio es la base empírica detrás de cualquier
intervención, conocida también como el modelo teórico de causa y
efecto
11
. Detrás de todas las iniciativas que pone en marcha un
10
Page, S. B., Stone, M. M., Bryson, J. M., Crosby, B. C. (2015). Public value creation by cross-sector
collaborations: A framework and challenges of assessment. Public Administration, 93(3), 715-732;
OECD. (2009). Measuring Government Activity. Measuring Government Activity. OECD Publishing;
Newcomer, K. E., Allen, H. (2008). Adding Value in the Public Interest. The Trachtenberg School of
Public Policy and Public Administration. The George Washington University; y
11
Brest, P. (2010). The Power of Theories of Change. Stanford Social Innovation Review, 8 (2), 46-51;
Aragón, A. O., Macedo, G., Carlos, J. (2010). A ‘Systemic Theories of Change’ Approach for
Purposeful Capacity Development. IDS Bulletin, 41(3), 87-99.
Teoría de cambio
o modelo de
causa y efecto
Se refiere a cómo
se busca resolver
los problemas
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 9
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Gobierno o cualquier tipo de organización (educativas, sociales, de
salud, seguridad, etc.) hay una teoría de cambio subyacente o explícita
acerca de una realidad que se quiere transformar y de cómo se espera
transformar esa realidad a través de determinadas estrategias,
programas o servicios.
Cuando los/las legisladores/as crean leyes o los/las funcionarios/as
desarrollan proyectos en las entidades públicas para atender, resolver
o mitigar las consecuencias de problemas como la criminalidad, el
maltrato de menores o la contaminación ambiental, deben hacerlo
con el convencimiento de que ponen en marcha las mejores
estrategias posibles basadas en estudios, investigaciones o experiencias
prácticas probadas locales o internacionales
12
.
Previamente se espera que tanto legisladores/as como
funcionarios/as hayan obtenido y analizado la mejor información y
datos disponibles que les permitan comprender las posibles causas y la
magnitud del tema a través del tiempo, las poblaciones afectadas, las
áreas geográficas, etc. El análisis debe valerse de fuentes locales e
internacionales
13
. Si una iniciativa legislativa o ejecutiva cuenta con un
análisis exhaustivo del problema y de las posibles soluciones
(estrategias) aumentará el potencial para que sea efectiva (obtenga
resultados) y pueda resolver, disminuir, controlar o erradicar el
problema.
El proceso de evaluación del desempeño en las agencias y
corporaciones gubernamentales es también una invitación a los/las
legisladores/as y funcionarios/as públicos a profundizar sobre la teoría
de cambio detrás de las iniciativas que desarrollan. Cuando una
entidad tiene clara su razón de ser y lo que se espera que alcance para
el bienestar de los/las ciudadanos/as, le resulta más fácil diseñar la
manera en que se evaluará, así como determinar cómo irá midiendo el
progreso y en especial los resultados de sus programas y servicios.
12
Pidd, M. (2012). Measuring the Performance of Public Services: Principles and Practice.
Cambridge University Press.
13
Algunas fuentes de información local son: las estadísticas que provienen del Censo y de
encuestas gubernamentales, el Instituto de Estadísticas de PR, Junta de Planificación, Depto. del
Trabajo, de Salud, de Educación y de Familia, entre otros. Los estudios académicos, tesis y
disertaciones son fuentes valiosas para comprender el problema. De igual forma, algunas bases de
datos de agencias federales pueden contener información sobre Puerto Rico.
Referencias
internacionales
Algunos
organismos
internacionales
que producen
información
valiosa sobre
problemas
sociales,
económicos y
ambientales, son:
la Organización
de las Naciones
Unidas (ONU), la
Organización
para el Desarrollo
Económico y la
Cooperación
(OECD, en inglés),
el Banco Mundial,
el Banco
Interamericano de
Desarrollo (BID), la
Organización
Mundial de la
Salud (OMS), y la
Organización
Internacional del
Trabajo (OIT),
entre otros.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 10
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Una herramienta gerencial cada vez más utilizada en los procesos
de planificación y evaluación de entidades públicas y privadas es el
modelo lógico: una matriz, gráfica o diagrama que resume y representa
de forma esquemática y breve lo que se espera de una agencia,
corporación, organización o programa
14
. Éstos pueden incluir: lo que se
quiere lograr (metas, objetivos); los recursos o insumos con los que
cuenta (humanos, financieros, físicos, tecnológicos); cómo se espera
alcanzarlo (método, estrategias, actividades, procesos); cómo se
reflejará el cumplimiento de los objetivos y metas (indicadores iniciales,
de proceso, intermedios y de resultados, recopilación de información,
etc.); y cómo se reflejará el impacto o la aportación positiva en los/las
ciudadanos/as atendidos/as (cambios, repercusiones,
transformaciones).
La mayoría de los problemas que afectan a Puerto Rico afectan
también a otras jurisdicciones de los Estados Unidos y a otros países.
Conocer cómo otros lugares registran el efecto del problema y de las
soluciones propuestas para atenderlo o cómo miden si lo están
logrando, es un paso necesario. El uso de medidas o indicadores
internacionales se hace imprescindible para comparar el desempeño
de las entidades públicas en Puerto Rico. Los indicadores concretan y
traducen en términos medibles los criterios en los que se fundamenta
una evaluación; se sabrá si se lograron los cambios esperados por
medio de los indicadores. Más adelante se retoma este concepto.
Esta Guía propone que las agencias públicas completen
anualmente un tablero (dashboard) con información sobre los cinco
ejes propuestos, de manera que les permita realizar un análisis de
mismas y representarlo de forma integrada a los/las ciudadanos/as y
con personas con interés especial en ellos. La plantilla debe
completarse con información procedente de las diversas áreas de la
entidad. A continuación se presentan la plantilla o tablero de
desempeño y las cinco dimensiones o ejes del análisis.
14
Knowlton, L., Phillips, C.C. (2013). The Logic Model Guidebook. Sage; Rivas, M. (2014). Mirada
colectiva a indicadores y estrategias exitosas: Guía de consulta para organizaciones sin fines de
lucro que trabajan temas de educación y desarrollo económico. FBP.
Modelo lógico:
matriz o diagrama
que representa de
forma
esquemática lo
que se espera de
una entidad
Indicadores:
concretan y
traducen en
términos medibles
los criterios en los
que se
fundamenta una
evaluación
El ejercicio de
desarrollar un
modelo lógico
permite a una
entidad obtener
una mayor
comprensión del
problema y de las
estrategias que
utilizará para
resolverlo; le
ayuda a integrar
su razón de ser
con lo que se
espera de la
misma; y permite
vincular sus
estrategias con
sus resultados.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 11
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Plantilla o tablero para la evaluación del desempeño de las agencias o corporaciones de Rama Ejecutiva de Puerto Rico, año 2015-16
Misión (según ley orgánica o base legal y
según plan estratégico, si es diferent e)
Principales pr ogramas
1
2
3
4
5
Principales acuerdos de colaboración
interagencial
Recursos humanos
Total de empleados/as
de ca rrera
de con fianza
trans itori os
irregulares
temporeros
Empleados /as destaca dos/as en otras agencia s
Pago de nómi na en c ada una de las categorías (presupues tado
y gas tado)
Total de di rectores/as y supervis ores/as
Canti dad de horas de capa citación a directores y supervi sores
Total de emplea dos/as que ofrecen servic ios directos
Total de eval uaci ones a los empleados/a s de carr era
Total de emplea dos/as reclas ificados/as (ascensos, tras lados y
descensos)
Total de c ontratos por servic ios profesion ales y monto
otorgado; así como de contra tos con empresas de servici os
temporeros de empleo
Recursos financieros
Presup uesto total
Fuentes de fondos
Fondo General
Fondos Especia les Estatal es
Ingres os Propios (recurrentes y no recurr entes)
Fondos Federal es (recurrentes y no recurrentes).
Asigna ciones Especi ales
Par eo de fondos federal es
Cuentas p or cobra r
Gas tos operac ionales
Gas tos en invers ión
Deuda emiti da y pagos a la deuda
Sosteni bilida d fiscal:
Liqui dez
Superávi t o défici t operaci onal
Deudas con pr oveedores de s ervici os privados
Deudas con proveedores de servicios públic os
Metas estratégicas y principales objetivos
estraté gicos (de acuerdo a pla n estratégico
sometido a la Ofi cina de Gerencia y
Presup uesto u otro, s i apli ca)
Estructura or ganizacional
Infraestructura
Total de s ede(s) y ubi cación geográfic a
Vías de a cceso a servic ios (telefóni ca, internet o presenci al)
Estado general d e l as oficinas que ofrecen servi cio directo e
invers ión en construcc ión, mantenimiento y co nservaci ón
(se au sculta rá por medio de cuestiona rio)
Tecnología disponibl e, estado general e in versi ón (se
aus cultar á por medio de cues tionari o)
B. Recursos o insumos ¿Con qué equipo humano
se cuenta? ¿Qué se está invirtiendo?
Perfil general de la clientela ser vida (edad, género,
ingr eso, pueblos de procedenci a, etc.)
Progra ma 1
Progra ma 2
Progra ma 3
Progra ma 4
Progra ma 5
A. Marco institucional
¿Para qué existe? ¿Cómo está organizada?
¿Cuál es su meta?
Indicadores de resultados [cambios, repercusiones,
beneficios en la población] (outcomes)
Indi cador 1
Indi cador 2
Indi cador 3
Indi cador 4
Indi cador 5
Indicadores de productos (outputs) de principales
programas [resultado directo de principales
estrate gias, servicios y actividades]
Produc to 1
Produc to 2
Produc to 3
Produc to 4
Produc to 5
Clientela Servida (total, por ár eas geográfi cas y en
pri ncipales programa s)
Progra ma 1
Progra ma 2
Progra ma 3
Progra ma 4
Progra ma 5
Principales ne cesidades que atiende
1
2
3
4
5
Comparación de los indicadores de resultados con
indicadores y estándares de otras jurisdicciones o
internacionales
Indi cador 1
Indi cador 2
Indi cador 3
Indi cador 4
Indi cador 5
Costo por per sona servida e n principales programas
(cos to total del progra ma/pers onas servi das)
Progra ma 1
Progra ma 2
Progra ma 3
Progra ma 4
Progra ma 5
Total de em pleados/as, nóm ina y otros costos de los
principales pr ogramas
Progra ma 1
Progra ma 2
Progra ma 3
Progra ma 4
Progra ma 5
Total de la población que proyectaba se rvir este
año en t odo PR y proye cción para próxim o año
Satisfacción de la cliente la (Se aus cultar á por medio
de cues tiona rio a la agencia )
Dis eñado por la Dra. Myrna Rivas como
parte de l a Guía Prácti ca para la Evaluación
del Desempeño Gubernamental, CEMGAP-
UPR y OGP, a gosto de 20 16
Sector
C. Necesidades y clientela atendidas
¿Qué busca resolver? ¿A quiénes sirve? D. Productos y resultados ¿Qué se hizo?
¿Cómo se beneficia la gente? ¿Se resolvieron
las necesidades? ¿Qué opina la gente?
Visión y valores
E. Análisis del costo de principales programas ¿Con cuánta eficiencia?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 12
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
A. Marco institucional: Misión, estructura y metas
La primera dimensión o eje que se propone para la evaluación del
desempeño gubernamental es el análisis del marco institucional o de las
características generales de la agencia o corporación tales como su
misión, estructura organizacional, metas y objetivos estratégicos,
principales programas y servicios y acuerdos de colaboración.
La misión es una declaración sobre la función, el propósito o
responsabilidad fundamental de una entidad. Es un enunciado sobre
el propósito general y básico por el que se existe; la razón de ser; lo que
se busca alcanzar; y también lo que distingue a una entidad de otras.
Una misión clara es esencial para formular metas y objetivos;
seleccionar estrategias; asignar recursos; y dar dirección a los recursos
humanos de la agencia
15
. La OGP a través de diversos documentos
sugiere que esa misión sea breve, concisa, que esté redactada con un
lenguaje claro y que responda a preguntas como las siguientes: qué
hacemos, para quiénes lo hacemos y con qué propósito.
En el sector público, la misión de una agencia o corporación, por
lo general, es establecida en la ley u orden que la crea y sirve de
fundamento a la entidad. Es allí que el legislador y el gobernador
establecen su idea sobre lo que debe ser la función y el alcance de la
nueva agencia o corporación pública.
Sin embargo, en ocasiones la misión establecida por ley resulta
ambigua o limitada con respecto al alcance real de la agencia o
corporación. Esto ha llevado a algunas entidades a modificar la misión
para utilizarla como punto de partida en el diseño de sus planes
estratégicos. En esos casos, es importante que se documente el análisis
que lleva a un jefe de agencia a adoptar una misión distinta a la
dispuesta por ley.
15
Cochran, D. S., David, F. R., Gibson, C. K. (2008). A framework for developing an effective mission
statement. Journal of Business Strategies, 25(2), 27.
Misión
¿Para qué existe?
¿Qué la hace
única?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 13
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Además, para propósitos de transparencia, se sugiere identificar la
nueva misión como: misión operacional o estratégica”. La OGP
exhorta a que los documentos, publicaciones y portal electrónico de las
agencias y corporaciones de la Rama Ejecutiva incluyan la misión
original y la misión operacional, en caso de tenerla. De igual forma se
solicita en el tablero (dashboard) que acompaña esta Guía.
Cabe hacer un paréntesis para indicar que los planes estratégicos,
más que un documento son una herramienta gerencial viva donde una
entidad, luego de llevar a cabo un análisis sistemático de su entorno
interno y externo, expresa cuáles serán sus metas, estrategias, recursos y
resultados dentro de un período determinado para cumplir con su
misión institucional
16
. Por medio del plan se busca visualizar el futuro de
la institución y desarrollar los procedimientos y las operaciones
necesarias para alcanzar ese futuro. Este plan intenta definir cuáles
serán las áreas de prioridad y los movimientos claves que llevarán a la
entidad a cumplir sus metas y objetivos gerenciales, programáticos y
financieros. El documento debe estar redactado de tal forma que
permita evaluar si se logró el resultado luego de un tiempo
determinado
17
. En esta Guía se abordarán varios de los componentes
del plan estratégico ya que forman parte del modelo para la
evaluación del desempeño gubernamental que se propone.
La misión operacional debe identificar el sector o sectores a los
que sirve la entidad pública, tales como: salud, seguridad, educación,
ambiente, recursos naturales, tecnología, transportación, economía,
bienestar social, empleo, derechos, administración del Gobierno u otras.
Algunas entidades, de manera opcional, acompañan la misión
con sus valores y su visión; de contar con ellos la entidad deberá
incluirlos. Los valores son los principios y creencias éticas que guían a la
agencia o corporación y que deben ser compartidos por todos sus
16
Joyce, P. (2015) Strategic Management in the Public Sector. Routledge; Bryson, J. M., Alston, F. K.
(2011). Creating your Strategic Plan: A Workbook for Public and Nonprofit Organizations. John Wiley
& Son.
17
La OGP sugiere un formato a las agencias para sus planes estratégicos que incluyan la misión de
la agencia, la base legal y las siguientes columnas: metas estratégicas, objetivos estratégicos,
análisis estratégico (incluye legislación vigente, tecnología requerida y recursos humanos), resumen
de cómo los objetivos identificados podrán asegurar el cumplimiento de la meta y factores
externos que pueden afectar la consecución del objetivo.
Valores:
Principios y
creencias
compartidos en la
entidad
Misión
operacional o
estratégica
Sector
Plan estratégico:
busca a través de
un análisis del
presente visualizar
el futuro de una
institución y
desarrollar los
procedimientos y
las operaciones
necesarias para
alcanzar ese
futuro
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 14
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
integrantes, por ejemplo: responsabilidad, respeto a la diversidad,
equidad, transparencia, colaboración y rendición de cuentas, entre
otros.
Por su parte, la visión es un enunciado que describe, por lo general
en una o dos oraciones, las aspiraciones y ambiciones de cómo
cambiará la sociedad a raíz del trabajo que realiza una entidad;
representa los resultados ideales que se quieren conseguir a largo plazo
(por ejemplo: mejorar significativamente la salud física y mental de
todos los/las ciudadanos/as…). Algunos documentos de la OGP la
definen como el futuro deseado, una afirmación abarcadora y positiva
de lo que se quiere lograr o aquello en lo que queremos transformar
nuestra agencia o corporación.
Una vez se tiene claro el por qué una agencia o corporación existe,
debe informarse cómo la misma se organiza. La estructura
organizacional es la forma en que se divide, se agrupa, se relaciona y
se coordina la dirección, la operación y el servicio de una agencia para
cumplir sus objetivos. La OGP la define en diversos documentos como el
sistema mediante el cual se distribuyen, integran y coordinan las
funciones, facultades y responsabilidades normativas, directivas,
administrativas y operacionales de las entidades gubernamentales.
¿Quién tiene autoridad sobre quién? ¿Cómo se toman las
decisiones? (estructura de gobernabilidad) ¿En cuántas áreas o
departamentos administrativos está dividida? ¿Están descritas las
funciones y responsabilidades de cada unidad? ¿Y cómo deben
coordinarse? ¿Se cuenta con un organigrama que represente
gráficamente toda la estructura organizacional? Se recomienda incluir
el organigrama de la agencia o corporación gubernamental.
Las metas y objetivos estratégicos son una parte importante del
plan estratégico a cuatro años que tienen que someter las agencias o
corporaciones a la OGP. De acuerdo a la propia OGP, las metas
estratégicas son declaraciones de resultados que describen los logros,
efectos o consecuencias que se esperan de una entidad, gracias, a la
implantación de más de una estrategia a través de un tiempo
relativamente largo, generalmente más de un año.
Visión
¿A qué
aspiramos?
¿Cómo queremos
que cambie el
País y qué papel
jugará la entidad
en esos cambios?
Estructura
organizacional
¿Cómo está
organizada?
Organigrama
Metas
estratégicas
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 15
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
En las agencias y corporaciones gubernamentales de Puerto Rico,
estas metas pueden proceder de: compromisos de un Programa de
Gobierno; compromisos del equipo directivo de la entidad, tanto
programáticos como gerenciales y fiscales; mandatos de la Junta de
Directores; órdenes de los Tribunales; estándares de organizaciones
acreditadoras o similares; compromisos hechos por el Gobernador a
través de mensajes especiales; o del propio proceso de planificación
estratégica desarrollado en una agencia o corporación.
Los objetivos estratégicos, por su parte, representan un nivel más
específico y concreto de cómo la entidad cumplirá con las metas
estratégicas. Pueden decirnos la población a la que van dirigidos los
esfuerzos, qué se espera alcanzar, cuándo, cuánto y por cuánto tiempo
se espera cambiar. Esto ubica el objetivo en un contexto temporal,
espacial, geográfico, poblacional y de resultados. Los objetivos deben
ser congruentes tanto con la misión como con las metas estratégicas
(una meta puede tener uno o más objetivos estratégicos); y deben ser
viables, realistas y medibles. Además deben estar redactados con
claridad para minimizar la ambigüedad o vaguedad.
Los objetivos deben responder a las preguntas: ¿A dónde
queremos llegar, de qué forma, con qué personas? ¿Qué se obtendrá
al finalizar, cuál será el logro? Al momento de establecer sus objetivos
estratégicos las entidades públicas deben tomar en cuenta los recursos
humanos y fiscales con los que cuentan, la legislación y reglamentación
vigentes, los convenios colectivos, los valores de la entidad y la
estructura organizativa, entre otros.
Cada agencia o corporación gubernamental debe identificar sus
principales programas. Un programa es el conjunto de proyectos,
procesos, servicios y actividades orientados al logro de determinados
objetivos. Se recomienda que las entidades gubernamentales utilicen
como criterio para esta selección sus programas con mayor clientela y
los programas que cuentan con mayor presupuesto.
Programas
Objetivos
estratégicos
¿A dónde
queremos llegar,
de qué forma,
con qué
personas?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 16
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
También se puede presentar la estructura programática de la
agencia (el conjunto de programas bajo los cuales se agrupa la
estructura organizacional). Para la OGP es importante establecer si los
principales programas y la estructura programática son cónsonos con
la misión y las metas estratégicas previamente trazadas.
Finalmente, como parte de esta primera dimensión o eje de análisis
se solicita información sobre los acuerdos de colaboración interagencial
formales o informales de las agencias. Esto a los fines de conocer cómo
éstas coordinan con otras entidades gubernamentales y no
gubernamentales, de su mismo sector o de otros sectores, para ofrecer
un mejor servicio a los/las ciudadanos/as, cumplir cabalmente con su
misión y hacer un buen uso de los recursos del País. Cada entidad o
corporación debe enumerar: los principales acuerdos; la entidad
pública con la que se tiene el acuerdo; y el programa o servicio donde
se logra esta colaboración.
Esta primera dimensión le proveerá a la entidad pública un retrato
detallado sobre sus características principales y su razón de ser. De la
misma manera, los/las ciudadanos/as y el Gobierno van a tener acceso
directo y rápido a información valiosa sobre las distintas entidades
gubernamentales. Este conocimiento permitirá que se puedan tomar
decisiones informadas encaminadas a mejorar el funcionamiento de las
agencias públicas.
Acuerdos de
colaboración
interagencial
El análisis de la
misión, las metas y
los objetivos
estratégicos de
las distintas
entidades
públicas permitirá
que los
ciudadanos y el
Gobierno de
Puerto Rico
identifiquen, entre
otras cosas,
posibles áreas de
redundancia o
duplicidad dentro
del aparato
público.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 17
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
B. Acercamiento a los recursos o insumos con los que
cuenta la agencia o corporación pública
La segunda dimensión o eje que se propone para la evaluación
del desempeño gubernamental es el análisis de los recursos o insumos
con los que cuenta cada entidad pública, y que incluye tres áreas:
recursos humanos
recursos financieros
infraestructura (espacios físicos y recursos tecnológicos)
Los recursos (inputs) son la inversión indispensable o medular para
poder desarrollar cualquier actividad gubernamental. El uso eficiente
de estos recursos es importante para un buen Gobierno, más aún en
momentos de estrechez fiscal y económica. A continuación se
presentan las tres partes que conforman esta dimensión o eje de análisis.
Recursos humanos
El recurso humano en una entidad es el conjunto de personas que
realiza determinado trabajo para cumplir con su misión. El modelo de
evaluación de desempeño gubernamental que se propone busca que
las agencias y corporaciones gubernamentales visualicen, gestionen y
valoren su recurso humano como capital humano”: un activo valioso,
con las destrezas, experiencias y formación necesarias al servicio de
los/las ciudadanos/as.
El tablero que se propone para la evaluación del desempeño
gubernamental invita a que las agencias o corporaciones lleven a cabo
un inventario detallado de sus empleados/as de acuerdo con lo que
establece la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el
Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 184
de 3 de agosto de 2004, enmendada. Esta Ley busca la implantación
de una política pública con los más altos niveles de excelencia,
eficacia, eficiencia y productividad en el servicio público, así como una
gerencia de los recursos humanos desde criterios de uniformidad,
equidad y transparencia.
El Recurso
Humano se
reconoce como
un activo valioso
para el
desempeño de la
entidad pública:
Capital Humano
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 18
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
La Ley Núm. 184 establece dos tipos principales de puestos o
categorías de empleados/as: carrera y confianza. Los/las
empleados/as de carrera “son aquellos que han ingresado al servicio
público en cumplimiento cabal de lo establecido por el ordenamiento
jurídico vigente y aplicable a los procesos de reclutamiento y selección
del servicio de carrera al momento de su nombramiento”. Estos/as
empleados/as con status regular, de acuerdo con la Ley, tendrán
seguridad en el empleo siempre que satisfagan los criterios de
productividad, eficiencia, hábitos, actitudes, orden y disciplina que
debe prevalecer en el servicio público.
Los empleados/as de confianza son aquellos/as de libre selección
y remoción “que intervienen o colaboran sustancialmente en la
formulación de la política pública, los que asesoran directamente o los
que prestan servicios directos al jefe de la agencia”.
Para tener una visión más completa del recurso humano, debe
incluirse también el total de empleados/as transitorios, temporeros e
irregulares. Los puestos transitorios son los que tienen una duración fija
por un período no mayor de doce meses y pueden prorrogarse mientras
duren las circunstancias que dieron origen al nombramiento. Los
puestos temporeros son contratados por un período definido o para la
realización de un trabajo específico. Recientemente se aprobó la Ley
Núm. 89 del 25 de julio de 2016, “Ley de Empleo Temporal en el Servicio
Público”, la misma define como temporeros a empleados clasificados
como transitorios, irregulares, por contrato y cualquier otra
denominación que se refiera a empleo temporal. Este nuevo estatuto
deroga la Ley Núm. 110 de 1958, según enmendada, conocida como
la Ley del Personal Irregular al Servicio del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico
18
.
Para tener un cuadro real de los recursos humanos es necesario
incluir también el total de empleados/as que están en destaque en otras
agencias públicas.
18
El Instituto de Estadísticas de Puerto Rico publica “Estadísticas de Puestos Ocupados en Gobierno”
que detalla el número de puestos ocupados por tipo de entidad, tipo de puesto y mes con el
objetivo de fomentar la transparencia y la confianza en las transacciones de recursos humanos del
Gobierno. En esta publicación el desglose por tipo de puesto es: carrera, confianza, transitorio,
irregular y otros En la misma no especifica qué puestos se ubican dentro de la categoría de “otros”.
Empleados/as en
destaque
Categoría de
empleados/as:
de carrera
de confianza
transitorios
irregulares
temporeros
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 19
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Además se requiere información sobre el costo de nómina,
presupuestado y gastado, en cada una de las categorías de
empleados/as expuestas anteriormente.
De la misma manera, se solicita información sobre el total de
empleados/as en puestos de dirección y supervisión y el total de horas
de capacitación que éstos reciben y que estén directamente
relacionadas con el ejercicio de la supervisión y la dirección. Además,
debe presentarse el total de empleados/as que ofrecen servicios
directos a los/las ciudadanos/as y el total de horas de capacitación que
éstos reciben y que estén directamente relacionadas con el ejercicio
de su trabajo. Con esta información, la entidad y la OGP podrán tener
un escenario claro sobre la proporción de directores/as, supervisores/as
y otros empleados/as, así como de la capacitación que reciben.
Dos asuntos que van a la médula de los sistemas de mérito son la
forma en que ingresan y ascienden los empleados del servicio público,
y si su desempeño es evaluado periódicamente. Por esa razón, se
espera que cada agencia y corporación pública informe cuántos
puestos fueron cubiertos mediante: a) ascenso sin oposición; b)
reclasificación y traslados; y c) convocatoria abierta. Además, deberán
indicar el total de puestos cubiertos. Otra información relevante, es
conocer si la entidad pública realiza evaluaciones del desempeño de
los deberes y funciones de los/las empleados/as de carrera (total de
evaluaciones de empleados/as).
El análisis de esta información ayudará a determinar, por un lado,
si los/las ciudadanos/las tienen verdadera oportunidad de competir por
los puestos en el servicio público, y por otro lado, si los procesos de
evaluación se están realizando acorde con la Ley Núm. 184, la cual
establece el mérito como el principio que regirá el servicio público, en
donde todo empleado/a debe ser seleccionado/a, adiestrado/a,
ascendido/a, tratado/a y retenido/a en su empleo en consideración al
mérito y capacidad, sin discrimen, conforme a las leyes aplicables.
Directores/as y
supervisores/as
Horas de
capacitación
Proporción de
empleados/as
que ofrecen
servicios directos
Horas de
capacitación
Cuántas
transacciones de
personal se
llevaron a cabo
Evaluaciones de
empleados/as de
carrera
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 20
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Finalmente, para poder obtener un cuadro completo de la
inversión en el recurso humano que hace cada entidad pública se
debe informar también el total de contratos por servicios profesionales
(para funciones operacionales y no operacionales) y el monto
otorgado, así como de los contratos con empresas de servicios
temporeros de empleo. De esta forma será posible calcular la inversión
real en los recursos humanos. Esta información es necesaria para
calcular eficiencia.
Al completar la información de este eje, las entidades obtendrán
un inventario completo de su recurso humano a los fines de fortalecer
los procesos de evaluación y de capacitación de todos sus
empleados/as.
Recursos financieros
En Puerto Rico, uno de los asuntos gubernamentales que más
interés y debate genera entre los/las ciudadanos/as es el uso que hace
el Gobierno de los recursos que se obtienen mediante impuestos,
transferencias federales o ingresos propios. El Gobierno de Puerto Rico,
a través de la OGP, tiene la obligación de velar porque las agencias y
las corporaciones públicas hagan un uso correcto, eficiente y efectivo
de los recursos que reciben y/o generan para desarrollar sus estrategias
y alcanzar los objetivos trazados en beneficio de la sociedad.
Lejos de ver los recursos financieros como meros recursos
monetarios que son necesarios para llevar a cabo su programa de
acción, esta Guía busca que las agencias o corporaciones
comprendan la importancia de contar con un sistema financiero
integrado, transparente y fácil de comprender para los/las
ciudadanos/as. Claro está, esto teniendo presente que los sistemas
financieros no competen solamente a las agencias, sino que dependen
a su vez del Departamento de Hacienda y otros andamiajes y
reglamentación fiscal, los cuales no son controlados por las entidades
gubernamentales. La gestión de los recursos financieros incluye la forma
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 21
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
en que éstos se planifican, controlan, utilizan, registran y se reportan
19
.
De la buena gestión de estos recursos dependerá en gran medida la
confianza de la sociedad en sus instituciones públicas.
Para conocer la solvencia y la capacidad de la entidad para
operar se debe contar con su presupuesto total a un año. El
presupuesto es el plan de trabajo comprensivo, expresado en términos
financieros, mediante el cual una entidad implanta un programa
operacional por un periodo de tiempo dado, con el objetivo de atender
las necesidades de la clientela a la que sirve; o sea, es un instrumento
financiero que resume la disponibilidad de recursos para las diferentes
áreas de la gestión en una entidad
20
. El mismo puede dividirse, por
ejemplo, en nómina y costos relacionados, capacitación, compra de
equipo, facilidades y pagos por servicios públicos, transportación,
contratos de servicios profesionales y otros gastos operacionales. Esta
Guía se enfoca en el presupuesto recibido (presupuesto ajustado), no
en el presupuesto asignado.
Los presupuestos deben apoyarse en el plan estratégico a la vez
que el plan estratégico debe estar apoyado por el presupuesto.
Lamentablemente no siempre estos planes consideran los recursos
financieros necesarios ni identifican las fuentes de financiamiento de sus
metas y prioridades.
Como parte de la Guía se solicitan las fuentes de fondos de la
entidad pública y el detalle de los fondos provenientes de:
el Fondo General - (el fondo en el que ingresan los dineros
recaudados por el Departamento de Hacienda y que luego
son asignados por la Asamblea Legislativa para sufragar los
distintos programas de servicios y de inversiones públicas para
cada año fiscal);
19
Lusthaus, C. (2002). Organizational Assessment: A Framework for Improving Performance. IDRC
(International Development Research Centre); Markiewicz, A., Patrick, I. (2016). Developing
Monitoring and Evaluation Frameworks. SAGE; Denhardt, R. B., Catlaw, T. J. (2014). Theories of Public
Organization. Cengage.
20
Dentro de presupuesto podemos diferenciar entre el operativo o de operación (incluye toda la
estructura, sus compras, sus costos, sus gastos, etc.); el presupuesto financiero (recursos líquidos,
combina créditos de terceros y capital propio); el presupuesto de inversiones permanentes o de
capital (incluye todos los proyectos de inversión y los proyectos ya aprobados), entre otros.
Presupuesto:
instrumento
financiero que
resume la
disponibilidad de
recursos en una
entidad
Fuentes de
fondos:
Fondo General
Fondos
Especiales
Estatales
Ingresos
Propios
Fondos
Federales
Asignaciones
Especiales
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 22
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
los Fondos Especiales Estatales - son los fondos donde ingresan
determinados recursos para propósitos específicos de
acuerdo con la legislación en vigor; estos provienen de
ingresos contributivos, aranceles y licencias, cobros por
servicios, aportaciones de personas y donativos de entidades
particulares, y otros recaudos propios de algunos organismos
gubernamentales. Los gastos con cargo a estos fondos
especiales estatales no requieren acción legislativa anual,
debido a que los desembolsos están autorizados por
legislación aprobada anteriormente, que se rige hasta tanto
la Asamblea Legislativa tome nueva acción al efecto;
Ingresos Propios - recurrentes y no recurrentes (recursos que
provienen del cobro por servicios que las entidades públicas
proveen)
21
;
Fondos Federales - recurrentes y no recurrentes (aportaciones
que hace el Gobierno de los Estados Unidos para el desarrollo
en Puerto Rico de programas educativos, de salud, bienestar
social, empleo, mejoras permanentes y otros; su uso está
determinado por legislación federal)
22
; y
Asignaciones Especiales - (recursos autorizados por la
Asamblea Legislativa para el desarrollo de programas o
actividades de carácter especial, permanente o transitorio).
En el caso de las agencias gubernamentales que reciben fondos
federales es necesario conocer si han realizado pareo de fondos (las
aportaciones de otras fuentes de fondos que deben realizar para
acceder a esos fondos federales) y a cuánto ascienden.
Tal y como se establece al comienzo de la Guía, una vez el
“dashboard” esté disponible a través de la página de la OGP, toda la
información financiera que ya es recopilada por la Oficina, va estar
incluida en el tablero de cada entidad. En estos casos, el rol de las
agencias consistiría en validar la información presentada y hacer los
cambios que entienda necesarios.
21
La OGP podrá analizar si la entidad genera o recibe por concepto de ingresos propios más del
70% de la totalidad de sus ingresos, así como si opera esencialmente con fondos propios.
22
La OGP podrá indagar quién asume la responsabilidad por el uso correcto de estos fondos y si
han tenido que devolver dinero, cómo lo han pagado.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 23
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Otro de los aspectos que se solicita en el tablero son las cuentas
por cobrar, o sea, lo que le deben otras entidades públicas, entidades
privadas o individuos a los que proveen servicios. Estas cuentas deben
segmentarse por franjas de antigüedad, según los días transcurridos
desde el vencimiento de la deuda (aging). Esto ayudará a la agencia
a determinar la prioridad que deberá dar y las estrategias que deberá
utilizar para su cobro.
También se requiere la información sobre los gastos operacionales,
éstos son los gastos incurridos para la ejecución de las actividades del
día a día de una entidad, que tienen relación directa con el
cumplimiento de sus metas; los mismos incluyen gastos administrativos.
Además se solicitan los gastos en inversión, los cuales constituyen
erogaciones o pagos por maquinaria, equipo, terrenos, construcción,
etc. en los que incurre la entidad gubernamental para mejorar,
modernizar o innovar en el cumplimiento de su misión.
Otra información que se recopila es la deuda pública emitida. Esta
deuda es la cantidad de dinero comprometida al emitir bonos y notas.
De acuerdo con la Constitución de Puerto Rico, esto sólo aplica al
Estado Libre Asociado, sus corporaciones y a los municipios. Además se
solicita información sobre el total de desembolsos dirigidos a pagar esta
deuda.
Finalmente, como parte del análisis de los recursos financieros se
aborda el tema de la sostenibilidad fiscal de la entidad pública, es decir
de la gestión adecuada del gasto en relación al ingreso neto para
evitar un mayor endeudamiento público, salvaguardando los intereses
de las presentes y futuras generaciones. De esta manera se vela por la
capacidad del Gobierno de garantizar la ejecución de políticas
públicas a medio y largo plazo.
Para calcular la sostenibilidad fiscal es necesario que las entidades
puedan proveer la siguiente información: la liquidez o la relación entre
el efectivo en caja más los ingresos por recibir y las obligaciones por
pagar trimestral y mensualmente (la razón corriente, que debe ser igual
o mayor a 1); el superávit o déficit operacional (diferencia entre los
ingresos y los gastos); y las obligaciones por pagar, entre estas las
deudas con proveedores de servicios privados y públicos.
Cuentas por
cobrar
Gastos
operacionales
Gastos en
inversión
Sostenibilidad
fiscal:
Liquidez
Superavit o
deficit
Deuda con
proveedores
de servicios
privados
Deuda con
proveedores
de servicios
públicos
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 24
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Infraestructura
La tercera sección dentro del eje de los recursos o insumos es la
infraestructura. Esta información permitirá obtener un inventario
actualizado de los espacios físicos y los recursos tecnológicos con los
que cuentan las entidades gubernamentales en Puerto Rico.
El primer renglón que se solicita a cada entidad pública es el
número de espacios físicos con los que cuenta, lo que incluye todas las
oficinas administrativas y todos lugares para ofrecer sus programas y
servicios a la ciudadanía (la sede central, las oficinas regionales y las
oficinas locales). Es recomendable que se especifiquen los municipios
en donde están ubicadas estas oficinas, esto permitirá realizar un análisis
de la concentración de los servicios. Además se solicita que se indiquen
las vías de acceso de los/las ciudadanos/as a sus principales programas
y servicios. Esto a los fines de conocer qué proporción accede vía
telefónica, internet o presencial.
De la misma manera es importante auscultar el estado general de
los espacios físicos donde se ofrecen los servicios directos con el objetivo
de conocer si los mismos son seguros para los/las ciudadanos/as.
Para hacer el proceso uno ágil y uniforme se sugiere administrar
anualmente un cuestionario electrónico corto que sea similar para
todas las entidades públicas en el que se indague: si realizan algún tipo
de inspección formal de estos espacios (cada cuánto tiempo, criterios
utilizados y resultados); con qué frecuencia se realiza el mantenimiento
de los espacios; qué proporción de estos espacios cumplen con las
certificaciones de la Ley ADA (Americans with Disabilities Act), OSHA
(Seguridad y Salud Ocupacional) e HIPAA (Health Insurance Portability
and Accountability Act) y si como parte del proceso de obtener estas
certificaciones recibieron señalamientos por las condiciones de los
espacios; el número promedio de pies cuadros disponible en las áreas
de espera; y qué proporción de los espacios de servicio directo cuentan
con un Plan de Emergencia y Desalojo y con botiquín de primeros
auxilios.
Espacios físicos
Número de
oficinas
administrativas y
de servicios
Municipios dónde
están ubicadas
Vías de acceso:
Telefónica
Internet
Presencial
Estado general
de los espacios
donde se ofrecen
servicios
Inversión en
construcción,
mantenimiento y
conservación
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 25
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Como parte de este cuestionario también se indaga sobre la
inversión anual total de la agencia o corporación en construcción,
mantenimiento y conservación.
Otra área que se explora como parte de los recursos de
infraestructura es la tecnología disponible en las agencias o
corporaciones públicas, que incluye el equipo, los sistemas y el portal
de internet.
Nuevamente para hacer del proceso uno ágil y uniforme también
se sugiere administrar anualmente un cuestionario corto similar a todas
las entidades gubernamentales donde se indague: cuántos
empleados/as están asignados directamente a funciones de
tecnología; si cuentan con un portal de internet, frecuencia de su
actualización y volumen de usuarios; cuáles son los programas de
informática más usados por los/las empleados/as y cuál es la última
versión disponible; promedio de años de los equipos (computadoras); y
el número de empleados/as que recibió capacitación específicamente
sobre temas de tecnología y el número de horas de capacitación que
recibieron (así se podrá calcular la proporción de empleados/as
adiestrados/as en tecnología y el número de horas promedio que
recibió cada empleado/a adiestrado/a.).
Como parte de este cuestionario se incluye la inversión anual total
en tecnología por parte de la agencia o corporación.
La información que se obtenga le permitirá tanto a las entidades
gubernamentales como a la OGP poder determinar si las entidades
cuentan con la tecnología adecuada, identificar áreas de necesidad y
establecer áreas de prioridad.
Estado general
de la tecnología
Inversión en
tecnología
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 26
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
C. Necesidades y clientela atendida
La tercera dimensión o eje que propone esta Guía para la
evaluación del desempeño gubernamental es el análisis de las
principales necesidades y poblaciones a las que sirve la entidad
pública.
Mientras que en la primera dimensión se auscultó sobre el marco
institucional o las características de la agencia o corporación y su razón
de ser en términos generales, en esta parte ya nos adentramos en las
funciones específicas de la entidad. ¿Cuáles son esas necesidades que
vino a atender? En el caso de los organismos públicos esa necesidad
está comúnmente incluida en su ley orgánica. Por tanto, es
recomendable que las entidades públicas repasen cada cierto tiempo
la exposición de motivos de la ley o la orden que dio base a su existencia
y a la información que estuvo disponible en ese momento histórico en
Puerto Rico y otros países. Esto con el propósito de tener presente en
todo momento cuál es su fin, su razón de ser.
Cabe indicar que una necesidad es un estado carencial objetivo,
provocado por una privación en relación algo que no se posee que se
considera esencial, cuando esa insatisfacción se manifiesta en un
colectivo puede pasar a ser satisfecha por los organismos públicos a
través de esfuerzos articulados o puntuales
23
. Existen numerosas
clasificaciones de necesidades: fisiológicas, económicas, sociales,
culturales, políticas, de educación, de seguridad, de vivienda, de
efecto, etc.
La necesidad debe estar fundamentada por datos estadísticos o
estudios confiables que den cuenta de la magnitud del problema o
asunto que se busca atender en Puerto Rico; y las consecuencias
sociales, económicas o ambientales que se producen al no atender el
problema o no atenderlo de forma adecuada. ¿Cómo estaba el
problema o la situación cuando se creó la agencia y cómo está en la
actualidad? ¿Cómo la agencia ha aportado en atender la necesidad?
23
Ander-Egg, E. (2011) Diccionario de Trabajo Social. Brujas.
Principales
necesidades que
atiende
¿Está cumpliendo
con las
necesidades que
tenía que atender?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 27
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
¿Sigue siendo importante atender esa necesidad cómo un área de
prioridad?
Las estadísticas que recopile la entidad pública deberían reflejar
cómo su trabajo ha aportado a subsanar el problema o la situación
inicial. Estas estadísticas deben permitir observar el desarrollo del
problema y sus consecuencias a través del tiempo
24
.
Un posible escenario que pueden reflejar la información y las
estadísticas recopiladas es que la necesidad inicial aún persista, pero
ya no con la misma magnitud, ni en la misma población ni en la misma
área geográfica. Otro posible escenario es que la necesidad haya
aumentado o se haya transformado en una más compleja. Los
problemas suelen cambiar con el tiempo a raíz de avances
tecnológicos, cambios socio-demográficos o económicos, como es por
ejemplo, la erradicación o disminución al mínimo de enfermedades
comunes al principio del siglo pasado en Puerto Rico. Por el contrario,
temas como la salud de la población mayor de 65 años o los casos de
maltrato de menores reflejan un aumento y una mayor complejidad en
las necesidades que afrontan.
El contexto que dio pie a la creación de muchas agencias y
corporaciones públicas hace décadas en Puerto Rico se ha
transformado. En este sentido, los/las legisladores/as y funcionarios/as
públicos deben estar atentos a la identificación de necesidades
emergentes. Por tanto, el ejercicio de exponer las principales
necesidades debería promover que cada agencia reflexione sobre la
vigencia de las mismas. La OGP, por su parte, podrá contar con
información específica que será clave al momento de justificar la
existencia de la agencia o corporación pública, y al momento de
asignar fondos para su funcionamiento.
24
Además de información interna, se recomienda consultar los datos que tenga disponible en el
Instituto de Estadísticas de Puerto Rico, creado mediante la Ley. Núm. 209 de 2003 con la
encomienda de promover un sistema de recopilación y análisis de información amplio, confiable
y accesible. En términos ideales debería también compararse con información y estadísticas de
otras jurisdicciones o países que enfrentan esa misma necesidad.
¿Se han
transformado las
necesidades?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 28
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Una vez se tienen identificadas las necesidades, el próximo paso
sugerido es presentar la información sobre la ciudadanía servida. Lo
primero que se debe informar es el total de la población a la que se
proyectaba llegar (en el año analizado). Este dato busca tener un
número aproximado de los/las ciudadanos/las que esperaba servir la
agencia en su conjunto (por medio de todos sus programas).
Además se solicita la proyección para el próximo año: ¿la
demanda por el programa se mantendrá estable o se espera algún
incremento o disminución importante?. Aunque la población global de
Puerto Rico está disminuyendo, algunos programas y servicios podrían
tener una mayor demanda.
Luego se solicita el total de clientela que efectivamente se atendió
en su conjunto y en los principales programas (estos programas deben
coincidir con los que fueron identificados en la primera dimensión o eje
del tablero). Es recomendable que se indique el número de personas
servidas en cada una de las regiones o áreas geográficas de servicio en
que está organizada la entidad.
La siguiente sección está encaminada a obtener un perfil general
de la clientela servida en los principales programas de la entidad
pública (datos socio-demográficos básicos como edad, género,
ingreso, pueblo de procedencia y cualquier otra variable que sea
descriptiva de la población). ¿Está la agencia sirviendo a la población
que tenía que servir?
De la agencia o corporación no contar con información sobre el
perfil de la clientela se recomienda desarrollar un plan de acción para
incorporar la recopilación de esta información en sus principales
programas.
Con la información obtenida por medio de esta dimensión o eje
de análisis, la entidad gubernamental, así como la OGP podrán
verificar, contrastar y comparar si se está alcanzado la población
prevista en la misión, metas y objetivos estratégicos de la entidad
gubernamental.
Total de población
que proyectaba
servir este año en
todo Puerto Rico
Proyección para el
próximo año
(demanda)
Clientela servida:
Total
Por áreas
geográficas
En principales
programas
Perfil general de la
clientela servida:
Edad
Género
Ingreso
Pueblo de
procedencia
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 29
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Es posible que el perfil de las personas que esperaba atender una
entidad pública vaya cambiando a lo largo de las décadas. Lo
importante es que pueda ir identificándose para hacer los ajustes
necesarios a las metas y objetivos estratégicos y por ende a los
programas. Por ejemplo, el hecho de que una proporción cada vez
mayor de personas en Puerto Rico sea mayor de 65 años puede requerir
nuevos programas, ajustes en las facilidades donde se proveen los
servicios o incluso en la capacitación de los/las empleados/as de las
agencias para atender adecuadamente este sector de la población.
La satisfacción de la clientela con los programas y servicios
recibidos se abordará como parte la siguiente dimensión del tablero:
productos y resultados.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 30
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
D. Productos y resultados
La cuarta dimensión o eje que se propone para la evaluación del
desempeño gubernamental es el análisis de los productos y resultados
de los principales programas. Es aquí donde se informa si la agencia o
corporación está efectivamente cumpliendo con su misión, sus metas y
objetivos estratégicos, y por tanto, creando valor público al País y sus
ciudadanos/as. Como parte de esta sección se indaga sobre los
indicadores, en particular los de producto y resultado, y se enfatiza en
la necesidad de contar con una revisión de indicadores y estándares
internacionales. También se aborda cómo las agencias recopilan y
evalúan la percepción de los/las ciudadanos/as sobre sus programas y
servicios (la satisfacción por parte de la clientela).
Uno de los principales retos para evaluar si el Gobierno está
respondiendo adecuadamente a los problemas y necesidades
sociales, económicas, educativas, de salud, etc. es la propia
complejidad de estas situaciones. Lograr que niños/as procedentes de
comunidades pobres alcancen un alto aprovechamiento académico
que los prepare al éxito en sus estudios postsecundarios o que jóvenes
con impedimentos físicos y mentales obtengan un empleo requiere de
un esfuerzo a largo plazo, pero además requiere de un sistema de
medición igualmente a largo plazo a tono con esa complejidad
25
.
¿Cómo sabemos si un programa público hizo lo que debía hacer y
logró atender de manera efectiva las necesidades de la clientela? La
herramienta son los indicadores. Éstos nos concretan y traducen en
términos medibles si se lograron los cambios esperados por una
agencia, programa o servicio. Estas métricas nos permiten medir la
ejecutoria de una iniciativa en diferentes momentos de su desarrollo
(indicadores iniciales, de proceso, intermedios, al término o finales); o
nos permiten centrarnos en elementos específicos de un programa o en
el vínculo de diferentes elementos (indicadores de insumo, de
eficiencia, de proceso, de producción, de efectividad, de resultado, de
impacto).
25
Van Dooren, W., Bouckaert, G., Halligan, J. (2015). Performance Management in the Public Sector.
Routledge; McDavid, J., Huse, I., Hawthorn, L. (2013). Program Evaluation and Performance
Measurement: An Introduction to Practice. SAGE.
Indicadores:
concretan y
traducen en
términos medibles
los criterios en los
que se fundamenta
una evaluación
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 31
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Los indicadores son útiles y reflejan cambio en la medida que
cuentan con estándares o criterios claros con los cuales se contrasta o
se compara dónde estamos y dónde queremos llegar (el valor que
representa lo que aspiramos.)
26
. Por ejemplo: Queremos aumentar el
aprovechamiento académico en X % respecto al año anterior o bajar
la tasa mortalidad infantil a Z. La diferencia entre el valor del indicador
versus el estándar que nos hemos impuesto se conoce como
discrepancia. La predicción sobre el comportamiento de los
indicadores con respecto a los estándares es un reto en un escenario
como el actual en Puerto Rico, con situaciones y cambios socio-
demográficos (migración, envejecimiento poblacional, etc.) y
económicos (crisis fiscal, depresión económica) significativos.
Aunque la gestión pública debe aspirar siempre a los estándares
más altos de calidad posible, no se sugiere tampoco utilizar números
absolutos tales como “se alcanzará el 100%” o “la incidencia será 0”.
Por ejemplo, aumentar los resultados del 100% los estudiantes del
sistema de público en las pruebas estandarizadas de matemáticas en
un año es un ideal, pero no es un indicador real. Esta materia ha sido
históricamente la de mayor dificultad para los estudiantes en Puerto
Rico y la que confronta mayor problema para el reclutamiento de
maestros cualificados, entre otros obstáculos.
Un solo programa podría contar con cientos de indicadores y una
agencia con miles, pero esto no sería en la práctica un ejercicio útil,
viable y sostenible
27
. Para crear un sistema de evaluación de
desempeño manejable en las agencias y corporaciones públicas
sugerimos comenzar por los principales programas. Por general, los
programas públicos que reciben fondos federales tienen definidos sus
diferentes tipos de indicadores y en algunos incluso se aplican sanciones
si no se alcanzan los estándares establecidos.
26
Heckman, J. J. (2011). The Performance of Performance Standards. WE Upjohn Institute.
27
Bryson, J. M., Crosby, B. C., Bloomberg, L. (2014). Public value governance: Moving beyond
traditional public administration and the new public management. Public Administration Review,
74(4), 445-456; Bamberger, M., Rugh, J., Mabry, L. (2011). RealWorld Evaluation: Working Under
Budget, Time, Data, and Political Constraints. Sage.
Estándares:
el valor que
representa lo que
aspiramos
Las entidades
públicas deben
seleccionar un
número manejable
de indicadores con
estándares reales.
Así mismo deben
escoger aquellos
que mejor le
permitan medir y
planificar en torno
a sus objetivos
estratégicos.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 32
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
En Puerto Rico, la ley habilitadora de un organismo gubernamental
no siempre provee o describe los indicadores y los estándares que
ayudarán a medir esa entidad a lo largo de su desarrollo,
lamentablemente contar con éstos desde el inicio parece ser la
excepción. Se recomienda que los/las legisladores/as y funcionarios/as,
a cargo de elaborar política pública, al momento de crear nuevas
entidades y programas públicas dejen establecidos desde su creación
cuáles serán sus principales indicadores
28
y en base a qué estándares se
concluirá si el objetivo se alcanzó.
Varios manuales elaborados o comisionados por la OGP en las
pasadas décadas han trabajado el tema de los indicadores en las
agencias gubernamentales, en su esfuerzo por aumentar la
comprensión y el uso de los mismos por parte de los funcionarios/as
públicos. Destacamos entre éstos el “Manual de referencia para el
desarrollo de indicadores de esfuerzos y logros” (2002), disponible a
través de la Biblioteca Virtual de la OGP, que a pesar de los años
transcurridos continúa teniendo vigencia.
Cómo se indicó al inicio de esta Guía, más recientemente la OGP
comisionó el Estudio de la organización y el desempeño en la Rama
Ejecutiva desarrollado por el CEMGAP (2015) que analizó cinco
agencias (Departamento de Salud, Departamento de Educación,
Administración de Familias y Niños, Departamento de Justicia y Policía
de Puerto Rico). Como parte de dicho Estudio se presenta un listado de
indicadores para cada una de estas agencias. Los mismos se califican
en nivel de prioridad 1 (directamente relacionados a la misión de la
agencia y acordes a las pautas y recomendaciones internacionales) y
en nivel de prioridad 2 (relacionados a las áreas que se han identificado
como críticas para el contexto social y económico de Puerto Rico, a los
costos, a las áreas fiscal y administrativa y de calidad). El documento
está disponible en el portal de internet de OGP para uso, referencia y
consulta de estas y otras agencias.
28
Según su tipo de función: de servicio, adjudicativa, investigativa, de reglamentación, de
licenciamiento, de política pública, etc.
Estudio de la
organización y el
desempeño en la
Rama Ejecutiva
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 33
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
El proceso de selección de los indicadores por parte de los/las
funcionarios/as públicos para medir el desempeño de sus agencias y sus
programas debe ser uno informado y documentado. Los indicadores
escogidos deben ser razonables, logrables y escogidos con
responsabilidad. Además deben estar alineados con el plan
estratégico y de trabajo, la realidad del programa, el contexto del País
y los recursos disponibles.
Algunas recomendaciones antes de escoger los indicadores y el
valor de lo que se aspira son los siguientes: revisar resultados y
estadísticas de años anteriores disponibles en Puerto Rico relacionadas
al tema y analizar cómo se ha comportado en el pasado (tendencias,
patrones, cambios bruscos, incrementos, disminuciones); comparar si se
observan patrones en las diferentes áreas geográficas o por grupos
poblacionales que puedan afectar el comportamiento de los resultados
(por ejemplo cómo se comporta el área metropolitana versus el resto
de la Isla en el tema de la criminalidad); auscultar si existen resultados
en otras entidades públicas que aborden directamente o
indirectamente el tema y que puedan afectar o tener sinergia con
nuestro programa; indagar resultados del sector privado con o sin fines
de lucro en Puerto Rico, aunque haciendo la salvedad que la clientela
a las que sirven puede tener perfiles muy diferentes (por ejemplo, en el
tema de la educación se podrían analizar indicadores, estándares y
resultados que alcanzan los estudiantes de las escuelas privadas); y
llevar a cabo una revisión de programas, indicadores y resultados de
otros países.
Se recomienda que las agencias y corporaciones públicas
seleccionen algunos indicadores y estándares desarrollados por
organizaciones internacionales con los que compararse. Como hemos
reiterado a lo largo de esta Guía, los resultados adquieren mayor peso
en la medida que utilizamos estándares comunes a otras jurisdicciones
o países y podemos por ende comparar periódicamente los resultados
de Puerto Rico con los de otros lugares y observar en qué posición
estamos respectos a otros.
Elementos en la
selección de
indicadores:
Tendencias en
el pasado
Diferencias
regionales
Resultados en
otras entidades
públicas
Resultados en
otros sectores
Información de
otros países
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 34
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
¿Cuál es la tasa de mortalidad por cáncer, por diabetes, por SIDA,
por enfermedades del corazón o por homicidios en Puerto Rico y cómo
se compara respecto al mundo? ¿En qué posición nos encontramos a
nivel internacional? ¿Cómo se compara el desarrollo de nuestros
programas con los de jurisdicciones de Estados Unidos, países de
América Latina y otros países del Caribe (por ejemplo, con
características socio-demográficas, económicas, recursos o trayectoria
histórica comparables a las nuestras).
El Instituto de Estadísticas de Puerto Rico tiene como parte de su
visión promover el uso de normas y estándares universales. En los últimos
años han reforzado el uso de clasificaciones estadísticas internacionales
y las colaboraciones con agencias internacionales como la UNESCO y
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, entre otros.
Aunque se reconoce la importancia de otros indicadores que no
forman parte de la Guía (por ejemplo, los de proceso), como parte de
esta dimensión o eje de análisis nos enfocaremos en los indicadores de
producto y de resultados, parte de lo que se conoce como la
evaluación de la efectividad de un programa. La selección de ambos
tipos de indicadores debe responder a la misión y metas estratégicas
de la entidad y la teoría de cambio subyacente en la exposición de
motivos de la ley que creó la entidad pública.
Por la propia naturaleza y complejidad de los servicios públicos, es
necesario contar con una medición intermedia que nos pueda ir
ofreciendo información sobre si los objetivos están bien encaminados.
Los indicadores de producto o de esfuerzos (conocidos en inglés como
outputs) son el resultado directo e inmediato de estrategias, servicios y
actividades puestas en marcha por un programa. Estos indicadores son
el resultado que se obtiene cuando se utilizan los recursos a través del
proceso establecido y muestran la cantidad o volumen de trabajo que
se realizó.
Indicadores de
producto
¿Qué produjo el
programa con el
insumo o los
recursos que
recibió?
Ejemplo de pautas
de la Organización
Mundial de Salud
Aumento de la
longevidad
Disminución de
la mortalidad
infantil
Control de
enfermedades
Cubierta
universal
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 35
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
A través de los indicadores de producto podemos ver todo lo que
se ofreció a la clientela. Por ejemplo: diagnósticos de salud realizados,
diagnósticos tempranos de cáncer, tratamientos ofrecidos, visitas al
hogar de madres jóvenes, ambulancias disponibles, crímenes Tipo 1
investigados, servicios de desempleo ofrecidos, horas de formación
para el empleo, menores removidos de sus hogares por alegado
maltrato, talleres de prevención de conductas de riesgo, materiales
desarrollados, materiales repartidos, cantidad de anuncios para
promover turismo interno, número de cursos ofrecidos, número de
viviendas sociales desarrolladas, averías registradas, sesiones de
consejerías ofrecidas, horas de asistencia técnica para nuevos
empresarios, préstamos evaluados, etc.).
Los indicadores de producto muestran cómo las agencias activan
sus recursos humanos y financieros. El propósito de conocer los
productos es determinar si la clientela recibió y completó los servicios
según fueron diseñados y planificados. ¿Se hizo lo que se tenía que
hacer? No obstante, cabe aclarar que estos indicadores no informan si
se atendieron las necesidades últimas de los/las ciudadanos/as. Cada
uno de estos productos representa un logro intermedio con relación a
una meta final o resultado, pero no son el resultado.
Un programa puede documentar un alto volumen de actividades,
pero podría no estar obteniendo resultados ni cambiando o
beneficiando a su clientela. Por ejemplo: un programa dirigido a la
creación de empresas en comunidades pobres y con un alto nivel de
desempleo puede documentar que ha desarrollado un alto volumen
de horas de talleres a una proporción importante de residentes por más
de una década, sin embargo, a pesar de toda esta actividad no han
logrado crear las empresas comunitarias esperadas y la comunidad
continua con altos niveles de pobreza y desempleo. Sus indicadores de
producto se muestran saludables e incluso la clientela puede expresar
satisfacción con los talleres, no obstante, el resultado del programa no
deja de ser negativo.
Algunos ejemplos
de indicadores de
producto en la
educación serían
los siguientes:
Días de clase
Asistencia
Servicios de
comedor
Servicios del
programa de
Educación
Especial
Consejerías
académicas
Ausentismo
estudiantes
Ausentismo de
maestros
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 36
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
La clave con los indicadores de producto no es meramente
registrarlos, sino analizarlos respecto a los resultados finales; verlos como
parte de un camino. Si se alcanzan los productos, pero no los resultados,
tal vez el proyecto debe remitirse nuevamente a su origen. Lo más
probable es que la teoría de cambio no sea la correcta o las estrategias
seleccionadas no se adapten a la población. Volviendo al ejemplo
antes mencionado, las mejores prácticas de programas de desarrollo
empresarial en comunidades marginadas a nivel internacional indican
que es mucho más efectivo ofrecer un capital semilla o micro-
préstamos a los futuros empresarios acompañados con asistencia
técnica en lugar de sólo talleres, que tal vez son más efectivos con otro
tipo de clientela.
En otras ocasiones los productos y las estrategias pueden ser las
correctas, sostenidas por prácticas probadas en otros países, pero de
igual forma no se observan los resultados al ritmo esperado. Algunos
problemas o necesidades requieren más tiempo para su resolución o
necesitan la interacción con otros indicadores macro-sociales. Este
podría ser, por ejemplo, el caso de la criminalidad, donde a pesar de
que la Policía ha mejorado sus esfuerzos de vigilancia o la investigación
y resolución de casos, inciden fuertemente otras problemáticas como
el narcotráfico o el desempleo.
Se sugiere que cada programa gubernamental en Puerto Rico
identifique y defina cuáles son sus indicadores de producto más
importantes, así como los métodos que utiliza para recopilarlos,
analizarlos, presentarlos e informarlos periódicamente.
Por su parte los indicadores de resultados (outcomes) son logros
sociales, políticos, ambientales o económicos que cambian,
transforman, repercuten o benefician significativamente la vida de los
miembros de la sociedad de forma positiva. Son el cambio medido en
la calidad de vida de las personas a partir de su participación en un
servicio o programa público. Estos instrumentos de medición requieren
expresarse en términos de cantidad o calidad específicos.
Indicadores de
resultados
Indicadores de
impacto
Algunos
indicadores de
nivel de prioridad 1
de Policía de PR
(CEMGAP, 2015):
Por ciento de
casos
esclarecidos
Uso de la
fuerza: total de
heridos
Uso de la
fuerza:
querellas por
uso indebido
de fuerza
Confianza
pública y nivel
de satisfacción
confidencias
Número de
querellas contra
policías que
terminan en
procesos
disciplinarios
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 37
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
¿Hizo un programa la diferencia en la vida de la gente, de la
comunidad, del pueblo o del País? A través de los indicadores de
resultados podemos ver plasmado el fin último para el que se creó la
agencia o corporación gubernamental. Cuando se cumplen,
satisfacen o atienden cabalmente las necesidades que dieron origen a
la iniciativa pública. Los resultados son la finalidad o propósito de un
buen Gobierno y lo que crea valor público. Por ejemplo: se adquirieron
nuevos conocimientos, se aumentaron destrezas, se adquirió y se
mantuvo el empleo, se cambiaron las actitudes, se modificaron
conductas, se mejoraron las condiciones de vida, se adquirió una
vivienda digna, se logró una salud óptima, se erradicaron
enfermedades prevenibles, disminuyeron las averías, disminuyó la
mortalidad por cáncer, se erradicó el abuso sexual a menores, bajaron
los delitos Tipo 1, mejoró la calidad del agua, etc.
Estos indicadores deben responder a la misión y metas estratégicas
de la entidad. Los indicadores de resultados y estándares que se
seleccionen como parte de una agencia o programa deben partir más
que en ningún otro indicador de un análisis exhaustivo de fuentes de
información locales e internacionales como referentes. Es importante
conocer cuántos años han necesitado otros países para ver resultados
tangibles de sus estrategias.
Para llevar a cabo una evaluación de desempeño que utilice
indicadores de resultados es recomendable contar previamente con un
proceso de planificación estratégica que indique las metas y objetivos
estratégicos.
Algunos programas pueden diferenciar los indicadores de
resultados en: indicadores de resultados a corto plazo, intermedios y a
largo plazo (de impacto).
Cuando los resultados permanecen después de un tiempo de
finalizado el programa estaríamos hablando de indicadores de
impacto. Cada vez más entidades públicas y privadas están
incorporando en sus procesos de evaluación los indicadores de
impacto. Por ejemplo: las instituciones educativas incorporan el
seguimiento a sus egresados para conocer qué actividad están
Algunos ejemplos
de indicadores de
resultados en la
educación serían
los siguientes:
Resultados en
pruebas
estandarizas
Estudiantes
proficientes
Graduados que
continúan
estudios
postsecundarios
Algunos
indicadores de
nivel de prioridad 1
del Departamento
de Justicia
(CEMGAP, 2015):
Éxito en
procesamiento
criminal (etapa
pre-acusación)
Éxito en
procesamiento
criminal (etapa
post-
acusación)
Éxito en
procesamiento
criminal
(proceso
completo)
Tasa de
convicciones
proceso
completo
Uso de
mecanismo de
desvío
Éxito en litigio
civil
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 38
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
realizando o los programas de apoyo a las familias donde ha habido
situaciones de maltrato a menores dan seguimiento para conocer la
situación de la familia. Con este modelo se reconfirma si los resultados
permanecen en el tiempo.
No obstante, la mayoría de los indicadores que producen las
entidades públicas en todo el mundo son mayormente de producto y
muy pocos aún miden resultados
29
. Una de las razones que dificultan el
uso de estos indicadores es la amplitud de la meta y el objetivo
estratégico, por ejemplo: disminuir la criminalidad o aumentar la
calidad de la educación necesita traducirse o concretarse en cambios
específicos, poblaciones y en un tiempo determinado. Tampoco se
puede pasar por alto que los cuestionamientos de los medios de
comunicación, de los/las usuarios/as y de los líderes políticos
generalmente se enfocan en los productos o servicios los logros a corto
plazo y se pierde de vista el resultado a más largo plazo.
¿Cómo sabemos si se aumentó el empleo de jóvenes con
impedimentos? ¿Cómo sabemos si mejoró la calidad del agua?
¿Cómo sabemos si se alcanzó el aprovechamiento académico
esperado o si bajó la deserción escolar?
Los indicadores de resultados conllevan un registro sistemático de
los logros o medios de verificación por parte de los programas (bases
datos de servicios ofrecidos, de la clientela, pruebas estandarizadas,
consultas a los participantes, observaciones, encuestas a la población,
grupos control, etc.). La agencia o el programa tienen que establecer
con qué regularidad van a recopilar información (semestral, anual,
bianual, etc.); quién la recopilará; quien la analizará; quien presentará
los hallazgos; y cómo se divulgará la información. El objetivo debe ser
la transparencia de la información a todos los/las ciudadanos/as.
29
Armijo, M. (2011). Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público.
CEPAL; ; Rosa, R. (2004). Planificación y Evaluación de Programas. Isla Negra Editores; Markiewicz,
A., Patrick, I. (2016). Developing Monitoring and Evaluation Frameworks. SAGE; Joyce, P. (2015).
Strategic Management in the Public Sector. Routledge
Algunos
indicadores de
nivel de prioridad 1
Administración de
Familias y Niños
(CEMGAP, 2015):
Número de
referidos de
maltrato anual
Por ciento de
casos de
maltrato
fundamentados
Total de niños
removidos del
hogar
Por ciento de
casos que
culminaron en
la remoción de
menores
Número de
casos de abuso
sexual
reportados
Tasa de
adopción
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 39
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Finalmente, como parte de esta dimensión o eje, se solicita
información sobre cómo la entidad pública ausculta la satisfacción de
la clientela hacia sus principales programas. Una parte medular de la
evaluación de desempeño es contar con el punto de vista de los
ciudadanos sobre el trato recibido, la calidad del servicio y si se
atendieron sus necesidades. Cabe insistir que una agencia o programa
puede gozar de una buena percepción por parte de su clientela, no
obstante, sus indicadores de producto y de resultado pueden estar
deficientes o bajos.
Varios de los modelos consultados sobre evaluación de
desempeño gubernamental incluyen la medición de la satisfacción de
la clientela y su percepción sobre la prontitud de los servicios como
parte de los estándares de calidad. Incluso se recomienda que sean
entes corporativos o personas de fuera de la agencia gubernamental
los que desarrollen estos estudios o consultas (evaluadores/as externos).
Para hacer el proceso uno ágil y uniforme se sugiere administrar
anualmente un cuestionario electrónico corto similar en todas las
entidades en el que se indague: si realizan algún tipo de consulta sobre
la satisfacción de la clientela hacia sus programas (cada cuánto
tiempo, en qué proporción de sus programas, muestra, criterios
utilizados, protección de la confidencialidad, quién lo analiza y
resultados); qué medios o mecanismos utilizan para que los ciudadanos
expresen sus opiniones (portal de internet, buzón, grupos focales, etc.);
cuáles son las áreas de mayor o menor satisfacción de su clientela; y si
cuentan con un plan de acción para atender los reclamos y la
insatisfacción de los/las ciudadanos/as.
Se pretende que las agencias refuercen los procesos de consulta
de la satisfacción de su clientela y que la OGP pueda monitorear los
medios y mecanismos que utilizan.
De la agencia o corporación no contar con información sobre la
satisfacción de la clientela se recomienda desarrollar un plan de acción
para incorporar la recopilación de esta información en sus principales
programas.
Satisfacción de la
clientela
¿Qué medios
utiliza? ¿Cómo la
mide la entidad
gubernamental?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 40
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
E. Análisis del costo de los principales programas
Finalmente, para llevar a cabo una administración adecuada de
los recursos limitados con los que cuenta el Gobierno se hace
imprescindible que las entidades públicas puedan informar de manera
certera el costo de sus programas a todos ciudadanos/as. Por esto, la
quinta dimensión que se propone para la evaluación requiere que
cada entidad lleve a cabo un análisis del costo de sus principales
programas. Parte de la información que se solicita en esta sección ya
ha sido incluida en otras áreas del tablero, pero en esta ocasión estará
enfocada en comprender lo que es la eficiencia. Este eje es importante
para la OGP, ya que le va a proveer herramientas de análisis para sus
procesos de toma de decisiones presupuestarias y gerenciales.
En primer lugar, se solicita el total de empleados/as asignados/as
a los principales programas, así como la nómina y otros costos. Esta
información permitirá hacer un análisis de la distribución de los recursos
humanos en las áreas de más relevancia de la entidad y comparar el
costo de los programas. ¿Qué proporción de la nómina se dirige a los
principales programas y metas estratégicas? ¿Qué proporción los
costos de un programa se asignan a la nómina?
Además, se requiere el análisis del costo por persona servida en los
principales programas (costo total del programa/personas servidas).
Las entidades analizarán el costo de sus programas en relación al
número de participantes y los podrán comparar con otros programas.
No podemos olvidar que el fin último de una entidad pública no es
que se alcance un número alto de personas, sino llegar a la población
que estaba prevista y resolver efectivamente sus necesidades para
lograr el bien común
30
. Esta Guía reconoce que los programas públicos
existen porque atienden necesidades que así lo ameritan, no se busca
obligar a las agencias a bajar sus costos, sino a ampliar su comprensión
de los programas para alcanzar una gestión más eficiente de los
recursos que tienen disponibles.
30
Talbot, C. (2010). Theories of Performance: Organizational and Service Improvement in the Public
Domain. Oxford University Press.
Total de
empleados/as,
nómina y otros
costos de los
principales
programas
Costo por persona
servida en
principales
programas (costo
total del
programa/personas
servidas)
¿Se está
desarrollando el
programa a un
costo razonable si
lo comparamos
con la clientela
atendida por otros
programas?
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 41
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Conclusión y próximos pasos
Esta Guía pretende servir de apoyo práctico a las agencias y
corporaciones públicas de Puerto Rico en la auto-evaluación de su
desempeño anual mediante la incorporación de un nuevo modelo
para el registro y la presentación de la información. Se espera que la
autoridad nominadora de cada agencia o corporación
gubernamental comparta esta Guía, así como la plantilla o tablero de
desempeño (dashboard) que la acompaña con sus empleados/as, en
especial los que trabajan en el análisis de información y datos de las
agencias y corporaciones en áreas tales como planificación, gerencia,
estadísticas o en puestos de dirección y supervisión.
La plantilla que se ha desarrollado como parte de esta Guía
requiere que se complete con información procedente de diversas
fuentes dentro de cada agencia o corporación pública. Al mismo
tiempo, se espera que la Guía y el tablero de desempeño puedan
enriquecerse con las aportaciones, experiencias y recomendaciones
de cada entidad pública. Se espera que este proceso abone a la
reflexión y la discusión sobre la importancia de la recopilación
sistemática de información, de la medición de indicadores y el análisis
y uso de los datos en los procesos de toma de decisiones.
En Puerto Rico, las entidades gubernamentales deben promover
comunidades de aprendizaje entorno a la evaluación y una cultura de
gestión basada en los resultados.
Aunque se completará en equipo se sugiere que cada entidad
pública asigne una persona como el enlace para este proceso. Esta
Guía y el tablero estarán disponibles en el portal de internet de la
Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) y se acompañará de un
adiestramiento. Cabe señalar que este proceso no sustituye el Informe
de Resultados que se requiere por la Ley Núm. 236, no obstante, sí
constituye una herramienta para complementar el mismo.
“La voluntad de la
agencia de
someter sus
ejecutorias al
escrutinio público
desarrolla
confianza en que la
agencia está
atenta a las
necesidades de la
ciudadanía,
consciente de su
responsabilidad
pública y
trabajando para
mejorar sus
impactos en la vida
pública.”
OGP (1992) Manual
de Referencia para
el Desarrollo de
Indicadores
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 42
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Por otra parte, la OGP, utilizará la información presentada por las
agencias como una herramienta adicional que le permitirá valorar y
comparar: si las agencias y corporaciones existentes son necesarias
para la atención, mitigación o solución de algún problema social,
económico o ambiental en Puerto Rico; si las mismas cumplen con la
misión para la que fueron creadas; si lo hacen a un costo razonable;
cuánta población atiende; cuál es el perfil de la clientela y sus
principales necesidades; qué hacen (productos) y que logran sus
principales programas (resultados); y cuál es la opinión de la clientela
sobre la entidad y sus servicios.
No se pretende que este proceso de medición sea uno punitivo,
sino uno de aprendizaje, intercambio y respeto. A estos efectos se va a
establecer un tiempo razonable para que las entidades públicas en
conjunto con la OGP presenten y actualicen la información. Toda la
información estará disponible en el portal de la OGP. De la misma
manera, se va a llevar a cabo una evaluación del proceso de
implantación de esta iniciativa para conocer la perspectiva de las
agencias sobre su utilidad, el grado de dificultad para levantar la
información solicitada, los beneficios que ha supuesto para la agencia
y recomendaciones.
En el Anejo que se acompaña, se incluyen lo que se ha
denominado como “indicadores medulares o universales”. Los mismos
están enfocados en el manejo de los procesos administrativos de las
entidades, por lo que son de aplicabilidad a todas las agencias y
corporaciones. Estos indicadores ya fueron construidos y definidos
como parte del estudio comisionado por la OGP al CEMGAP, para
beneficio de las agencias. Por tanto, lo que se requiere es la
recopilación de la data correspondiente para su medición y análisis.
El fin último con todo este esfuerzo es rendir cuentas ágilmente a
los ciudadanos/as sobre las metas, los recursos que utiliza, la población
que sirve, el resultado directo de sus estrategias, servicios y actividades
y el impacto que logran las agencias y corporaciones de la Rama
Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico.
“Los informes sirven
para comunicar el
valor de los
programas públicos
a la ciudadanía,
que en muchos
casos desconoce
la magnitud del
esfuerzo que se
hace en tantas
áreas de la vida
socio-económica
del país.” (pág. 50)
OGP (1992) Manual
de Referencia para
el Desarrollo de
Indicadores
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 43
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Referencias
Aragón, A. O., Macedo, G., Carlos, J. (2010). A ‘Systemic Theories of
Change’ Approach for Purposeful Capacity Development. IDS
Bulletin, 41(3), 87-99.
Armijo, M. (2011). Planificación estratégica e indicadores de
desempeño en el sector público. CEPAL.
Bamberger, M., Rugh, J., Mabry, L. (2011). RealWorld Evaluation: Working
Under Budget, Time, Data, and Political Constraints. Sage.
Benington, J., Moore, M. (2011). Public Value in Complex and Changing
Times. Public Value: Theory and Practice. Macmillan.
Brest, P. (2010). The Power of Theories of Change. Stanford Social
Innovation Review, 8 (2), 46-51.
Bryson, J. M., Alston, F. K. (2011). Creating your Strategic Plan: A
Workbook for Public and Nonprofit Organizations. John Wiley & Son.
Bryson, J. M., Crosby, B. C., Bloomberg, L. (2014). Public value
governance: Moving beyond traditional public administration and
the new public management. Public Administration Review, 74(4),
445-456.
Chica, S. (2011). Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión
pública. Administración & Desarrollo, 39(53), 57-74.
Cochran, D. S., David, F. R., Gibson, C. K. (2008). A framework for
developing an effective mission statement. Journal of Business
Strategies, 25(2), 27.
Denhardt, R. B., Catlaw, T. J. (2014). Theories of Public Organization.
Cengage.
Heckman, J. J. (2011). The Performance of Performance Standards. WE
Upjohn Institute.
Joyce, P. (2015) Strategic Management in the Public Sector. Routledge.
Knowlton, L., Phillips, C.C. (2013). The Logic Model Guidebook. Sage.
Loud, M. L., Mayne, J. (Eds.). (2013). Enhancing Evaluation Use: Insights
from Internal Evaluation Units. SAGE.
Lusthaus, C. (2002). Organizational Assessment: A Framework for
Improving Performance. IDRC (International Development Research
Centre).
Mackinnon, A., Amott, N. (2006). Mapping Change: Using a Theory of
Change to Guide Planning and Evaluation. GrantCraft.
Markiewicz, A., Patrick, I. (2016). Developing Monitoring and Evaluation
Frameworks. SAGE.
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre el Gobierno y Asuntos Públicos 44
Guía práctica para la evaluación del desempeño gubernamental
Maurel, C., Carassus, D., Favoreu, C., Gardey, D. (2014). Characterization
and definition of public performance: an application to local
government authorities. Gestion et Management Public, 2(1), 23-44.
McDavid, J. C., Huse, I., Hawthorn, L. R. L., McDavid, J. C. (2013). Program
evaluation and performance measurement: An introduction to
practice. SAGE.
Moore, M. (2006). Gestión estratégica y creación de valor en el sector
público. Paidós.
Newcomer, K. E., Allen, H. (2008). Adding Value in the Public Interest. The
Trachtenberg School of Public Policy and Public Administration. The
George Washington University.
Newcomer, K.E., Allen, H. (2010). Public service education: Adding value
in the public interest. Journal of Public Affairs Education, 16(2), 207-
229.
OECD. (2009). Measuring Government Activity. Measuring Government
Activity. OECD Publishing.
Page, S. B., Stone, M. M., Bryson, J. M., Crosby, B. C. (2015). Public value
creation by cross-sector collaborations: A framework and challenges
of assessment. Public Administration, 93(3), 715-732.
Pidd, M. (2012). Measuring the Performance of Public Services: Principles
and Practice. Cambridge University Press.
Posavac, E. (2015). Program Evaluation: Methods and Case Studies.
Routledge.
Rivas, M. (2014). Mirada colectiva a indicadores y estrategias exitosas:
Guía de consulta para organizaciones sin fines de lucro que trabajan
temas de educación y desarrollo económico. FBP.
Rosa, R. (2004). Planificación y Evaluación de Programas. Isla Negra
Editores.
Stufflebeam, D. L., Coryn, C. (2014). Evaluation Theory, Models, and
Applications. Jossey-Bass.
Talbot, C. (2010). Theories of Performance: Organizational and Service
Improvement in the Public Domain. Oxford University Press.
Van Dooren, W., Bouckaert, G., Halligan, J. (2015). Performance
Management in the Public Sector. Routledge.
Anejo - 1
Anejo
“Indicadores medulares” enfocados en la administración
(Sugeridos por la Oficina de Gerencia y Presupuesto)
INDICADORES MEDULARES
Indicador
Descripción
Periodicidad
Sugerida*
Razón entre el gasto y
presupuesto asignado
(expresado en por ciento)
(Total ($) del gasto realizado en el
trimestre/Total ($) de presupuesto
anual asignado)*100
Trimestral y anual
(el indicador anual
corresponde a la
suma de los 4
trimestres)
Por ciento de Presupuesto
que proviene de fondos
federales
(Total ($) de Fondos Federales
recibidos en el periodo /total ($)
de presupuesto gastado en el
periodo *100
Trimestral y anual
Por ciento de Presupuesto
que proviene de fondos
propios
(Total ($) de Fondos Propios
generados durante el año/Total
($) presupuesto gastado durante
el año))*100
Anual
Proporción de Gasto
Administrativo
(Total ($) de gasto
administrativo/Total ($) gasto
total)
Anual
Por ciento de Deuda
(Total ($) Deuda1/ total ($) de
Presupuesto asignado)*100
Trimestral y Anual
Horas promedio de
capacitación del personal
(#Horas de capacitación
ofrecidas al personal/# total de
personal)
Anual
Por ciento de Empleados
de Carrera
(Empleados de Carrera/# total de
empleados)*100
Anual
Razón entre el monto de
contratos de servicios
profesionales y la nómina,
(expresado en por ciento)
(monto total de los contratos de
servicios profesionales (para
funciones operacionales) /total
de nómina(funciones
operacionales))*100
Anual
1
Debe incluir cuentas por pagar y pagos pendientes a suplidores por servicios ya recibidos.
ResearchGate has not been able to resolve any citations for this publication.
Technical Report
Full-text available
Rivas, M. (2014). Mirada colectiva a indicadores y estrategias exitosas: Guía de consulta para organizaciones sin fines de lucro que trabajan temas de educación y desarrollo económico. San Juan: FBP. "A Collective Outlook on Successful Indicators and Strategies: A Guide for Non-Profit Organizations that Work on Education and Economic Development" is a reference guide that summarizes the characteristics and positive results of successful projects in education and economic development. With a clear and simple language, this guide promotes that non-profit organizations ponder, discuss and critically comprehend the so-called best practices, scientifically-based, research-based or evidence-based projects. Community based organizations will find a guide that goes beyond fashions or proposal requirements, designed not to copy what others do, but to contribute to their creativity and excellence. "Mirada colectiva a indicadores y estrategias exitosas" es una guía de consulta que tiene el objetivo de resumir de manera práctica y en un lenguaje sencillo las principales características y resultados positivos que utilizan proyectos exitosos dentro de las categorías de temas que apoya la Fundación Banco Popular: educación y desarrollo económico. Se busca que lejos de las modas, los requisitos o la perspectiva de expertos y científicos las organizaciones sin fines de lucro en Puerto Rico y otros países reflexionen, comprendan y desarrollen más curiosidad por los llamados proyectos exitosos, mejores prácticas, prácticas apropiadas, ejemplares, efectivas, modelos, con base científica, basadas en investigación o basadas en evidencia. No se pretende que copien lo que hacen otros, sino seguir aportando a su creatividad y excelencia.
Article
Full-text available
El establecimiento de un nuevo paradigma de la gestión pública, nombrado como nueva gestión pública, NGP, implica, desde la perspectiva de los autores estudiados, superar el burocratismo, al cual se le asigna la responsabilidad de los problemas y la crisis de la administración pública. El artículo plantea como esta nueva racionalidad administrativa se ha construido desde un enfoque privado lucrativo, que emerge de la economía, y más particularmente del pensamiento económico neoclásico, donde se exalta lo privado, el individualismo y la rentabilidad, siendo la consecuencia de los desarrollos históricos de diversas disciplinas que han participado en el estudio de las organizaciones.
Article
Full-text available
A review of the literature on performance management models in public organizations shows that authors’ visions of public performance are incomplete and do not adequately take into account important developments in the discipline. Having conducted a survey of French local government, we put forward a characterization and a definition of public performance. Our study model of public performance is validated in the French local-government context. Its confirmation substantiates our characterization and definition of public performance, enriching the prior literature by going beyond a partial vision of organizational performance to integrate the politico-environmental specificities of the public sector via the “public service” and “territorial” dimensions.
Article
Este documento desarrolla de manera didáctica tanto los aspectos conceptuales como metodológicos involucrados en el diseño y formulación de indicadores de desempeño en el ámbito público. Asimismo, entrega los elementos que permitan conocer las principales potencialidades, dificultades y límites de la implementación de los indicadores. Sus contenidos abordan el uso de los indicadores de desempeño en un contexto de desarrollo institucional de la evaluación del desempeño, vinculando estos instrumentos a la planificación estratégica y a la metodología de cuadro de mando integral (balanced scorecard). En el acápite referido a la construcción de indicadores de desempeño se desarrollan en forma secuencial la identificación de objetivos, productos, medidas de desempeño y responsabilidades organizacionales. De igual manera, se presenta la construcción de fórmulas y algoritmos, diseño de sistemas de información, validación de indicadores y los procesos de análisis y comunicación de los resultados obtenidos a partir de los indicadores. Las secciones conceptuales y metodológicas son complementadas con ejemplos prácticos que permitan identificar las situaciones de mayor complejidad que se enfrentan en el diseño y utilización de los indicadores, poniendo énfasis en la ejemplificación del uso de esta herramienta en distintas experiencias internacionales, tanto de países de América Latina como de la OECD. Este manual privilegia la sencillez en la exposición de las ideas sobre la extensión analítica, con el objeto de que se convierta en una herramienta de apoyo para todas las actividades de capacitación, investigación y cooperación técnica que desarrolla el ILPES. Su objetivo último es promover la instauración de indicadores de desempeño de las instituciones públicas, facilitando los procesos de mejoramiento de la gestión y la rendición de cuentas del sector público.
Book
The theme of this book is about using evaluation to best effect. It draws on the experience and rich examples of internal evaluation units to share information about the different measures they use to improve the use of evaluations. The authors argue that while a great deal of advice about evaluation utilisation has already been written, it is generally the work of "outsiders". There is a real lack of information coming from the experienced "insiders" who commission, manage or even carry out evaluations in their organisations. The book offers a wealth of practical knowledge which will help readers ensure that evaluation does not just sit on the shelf, but becomes a valuable resource for adding value to their organisations.
Article
The size and the economic significance of the public sector make it a major contributor to economic growth and social welfare. The goods and services government provides, its redistributive and regulatory powers, and how those are exercised affect the way business is conducted and people live their lives in every country. Citizens are entitled to understand how government works and how public revenues are used. This book provides a significant contribution to developing a coherent, reliable system for data collection and analysis. It summarises the available OECD and other international data on public sector inputs and processes. It also examines the existing internationally comparable data on outputs and outcomes, and recommends new approaches to measurement.
Article
Measuring the performance of public agencies and programmes is essential to ensure that citizens enjoy quality services and that governments can be sure that taxpayers receive value for money. As such, good performance measurement is a crucial component of improvement and planning, monitoring and control, comparison and benchmarking and also ensures democratic accountability. This book shows how the principles, uses and practice of performance measurement for public services differ from those in for-profit organisations, being based on the need to add public value rather than profit. It describes methods and approaches for measuring performance through time, for constructing and using scorecards, composite indicators, the use of league tables and rankings and argues that data-envelopment analysis is a useful tool when thinking about performance. This demonstrates the importance of allowing for the multidimensional nature of performance, as well as the need to base measurement on a sound technical footing.
Article
This article proposes ways to assess the public value that cross-sector collaborations produce. It introduces a framework featuring three dimensions of public value – democratic accountability, procedural legitimacy, and substantive outcomes – that reflect distinct priorities and concerns for public administration. Utilizing examples from research on a multi-year cross-sector collaboration in the transportation field, we illustrate the framework's application and identify techniques and challenges for assessing the collaborative creation of public value. The article concludes with questions and propositions to guide future research.