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Incidir en el ámbito estructural ¿meta pendiente o terreno vedado? experiencias de México y Ecuador en el sector energético

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Incidir en el ámbito estructural ¿meta pendiente o terreno vedado? experiencias de México y Ecuador en el sector energético.* Dra. Rosa García Chediak Resumen: A pesar del florecimiento del tema de la " incidencia de las organizaciones de la sociedad civil " (OSC) en las políticas públicas, la realidad muestra un panorama escabroso. El presente artículo profundiza en dos casos concretos, México y Ecuador, valorando cuáles han sido las posibilidades reales de incidir en reformas de carácter estructural, como las del sector energético. La desactivación de las oportunidades participación ciudadana refrendados por sendas Constituciones, muestra hasta qué punto este nivel permanece fuera de alcance para la ciudadanía en general y para las OSC en particular. Según los casos analizados, parece corroborarse que el pulso se está definiendo no solamente por la acción de grandes conglomerados de intereses económicos, sino además por la potente defensa del monopolio del ejercicio político por determinados profesionales. Estos últimos no dudan en acudir bien a los deslustrados recursos de la real politik, o bien se amparan en la complejidad técnica de las decisiones a tomar. En ese escenario de alta impermeabilidad, ni las OSC profesionalizadas ni los movimientos sociales tienen demasiadas alternativas de actuación. No obstante, el desarrollo de campañas de opinión y la coordinación de fuerzas afines, puede generar un acumulado a partir del cual catapultar determinados programas ante una coyuntura política propicia. Palabras claves: incidencia pública, organizaciones de la sociedad civil, reformas energéticas, consulta popular.-* El presente trabajo es resultado del proyecto de investigación Estado, políticas públicas y cultura política: México y Ecuador durante el último trienio, financiado por el Programa de Becas Postdoctorales DGPA/UNAM.
Incidir en el ámbito estructural ¿meta pendiente o terreno vedado? experiencias de México y
Ecuador en el sector energético.*
Dra. Rosa García Chediak
Resumen:
A pesar del florecimiento del tema de la “incidencia de las organizaciones de la sociedad
civil” (OSC) en las políticas públicas, la realidad muestra un panorama escabroso. El presente
artículo profundiza en dos casos concretos, México y Ecuador, valorando cuáles han sido las
posibilidades reales de incidir en reformas de carácter estructural, como las del sector energético. La
desactivación de las oportunidades participación ciudadana refrendados por sendas Constituciones,
muestra hasta qué punto este nivel permanece fuera de alcance para la ciudadanía en general y para
las OSC en particular. Según los casos analizados, parece corroborarse que el pulso se está
definiendo no solamente por la acción de grandes conglomerados de intereses económicos, sino
además por la potente defensa del monopolio del ejercicio político por determinados profesionales.
Estos últimos no dudan en acudir bien a los deslustrados recursos de la real politik, o bien se
amparan en la complejidad técnica de las decisiones a tomar. En ese escenario de alta
impermeabilidad, ni las OSC profesionalizadas ni los movimientos sociales tienen demasiadas
alternativas de actuación. No obstante, el desarrollo de campañas de opinión y la coordinación de
fuerzas afines, puede generar un acumulado a partir del cual catapultar determinados programas ante
una coyuntura política propicia.
Palabras claves: incidencia pública, organizaciones de la sociedad civil, reformas energéticas,
consulta popular.
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* El presente trabajo es resultado del proyecto de investigación Estado, políticas públicas y cultura política: México y
Ecuador durante el último trienio, financiado por el Programa de Becas Postdoctorales DGPA/UNAM.
- Un breve recuento sobre las teorías de la incidencia pública
Hasta hace dos décadas, el empleo del término “incidencia” en el campo de las ciencias
sociales, denotaba bien la frecuencia con que se daba determinado fenómeno o bien los efectos
concretos derivados de una variable, en interpretaciones deudoras de la estadística aplicada. Las
teorías de la incidencia pública se desmarcan de ese significado tradicional. Por ejemplo, al
interrogarlas sobre la finalidad a la cual tiende la acción de incidir, la respuesta puntualiza que lo que
se espera es un cambio en las políticas del Estado, como objetivo último. A esta particular
comprensión de la incidencia, se le ha adjudicado un origen en la llamada “teoría de la movilización
de recursos” (Cadena-Roa y Puga-Espinosa, 2005), corpus de propuestas desarrollado por sociólogos
norteamericanos a mediados de los 60s. La propuesta gestada al calor de los movimientos civiles en
Estados Unidos, daba cuenta de un nuevo tipo de politización de la ciudadanía, así como de las
influencias de estas sobre el ámbito institucional del Estado. Tal acercamiento fue suscrito por
autores del contexto latinoamericano en la década de los 80s.
Un aspecto no poco importante en la traducción latinoamericana de estas teorías, fue la
incorporación del término “sociedad civil”, el cual encarnaba por aquellos años un significado
particular. Un texto revelador de Klaus Meschkat (2000) hacía ver que el revival del concepto, se
correspondía con la etapa final de las dictaduras militares del Cono Sur y la saga de gobiernos
autoritarios en otras partes del continente. Para Meschkat, “la sociedad civil” fue un rótulo utilizado
por distintas asociaciones de extracción popular que amenazadas por la embestida represiva del
Estado, se amparaban en el supuesto carácter apolítico de la categoría para reconstruir sus vínculos.
En esta línea -apunta el investigador alemán- surgieron multitud de ONGs, algunas con fuerte apoyo
internacional, y entre ellas un subconjunto que se dedicó a la defensa de los Derechos Humanos. Y es
justamente en ese entorno donde aparecen los primeros intelectuales que se reconocen parte de esa
sociedad civil e identifican su trabajo como “incidencia política”.
1
Nuevas circunstancias afloraron en los 90s, al articularse movimientos sociales de gran
envergadura en rechazo a las políticas neoliberales de “Ajuste Estructural”. Estas oleadas vinieron a
catalizar por distintas vías, procesos de democratización en curso. El balance de fuerzas abrió nuevos
espacios institucionales favorables para el traslado al Estado de reivindicaciones planteadas por los
movimientos. Sería este el inicio de una nueva etapa en las relaciones sociedad civil Estado. En lo
adelante las estrategias de confrontación no serían las únicas viables, pues las relaciones entre ambas
esferas se haría más fluida y ambigua. Sintomático de las nuevas circunstancias sería la entronización
del término Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), así como el paralelo abandono del rótulo de
ONG con su matiz anti-estatal. Del mismo modo, la diversificación de las relaciones con el Estado,
propició que la “incidencia” fuera concebida no sólo en el plano de denunciar actuaciones estatales,
sino de intervenir en diferentes fases del proceso de las políticas públicas, inclusive en su
formulación. O poniéndolo en los términos de uno de los trabajos más influyentes sobre el particular
“el paso de una política defensiva a una política ofensiva por parte de los movimientos sociales
(puso) sobre el tapete el desarrollo de una política de influencia sobre el Estado”(Cunill, 1995).
No obstante lo conseguido, el panorama para los movimientos sociales no era de neta
“ofensiva”. Junto con las tentativas democratizadoras, las nuevas relaciones Estado - la sociedad
civil, denotaban una recomposición de los mecanismos de dominación. Un primer aspecto fue
profundizar la distinción entre “organizaciones” y “movimientos” de la sociedad civil. La diferencia
1
Hasta donde hemos encontrado, un primer núcleo quedó configurado en Argentina con la fundación en 1979 del
Centro de Estudios Legales (CELS) con el auspicio de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
Bajo ese inocente nombre, el CELS reunió a un conjunto de profesionales, académicos, y en particular abogados,
que promovieron los primeros litigios por personas desaparecidas ante los Tribunales de Justicia nacionales. Con
esta experiencia de telón de fondo, aparecería luego el libro Organizaciones de la sociedad civil e incidencia en
políticas públicas (González-Bombal y Villar, 2003), que desde sus primeras páginas reivindica que la incidencia
comprende entre otras acciones, el “desarrollo de casos judiciales para establecer jurisprudencia en torno a
derechos económicos, políticos y sociales” (p. 10). Al mismo tiempo, en la obra se hace referencia a Jenkins Craig,
autor central en las teorías de la movilización de recursos.
por una parte expresaba el acusado proceso de profesionalización de las asociaciones que estaba
teniendo lugar, como ya lo señalaban teóricos de la movilización de recursos (McCarthy & Zald,
1973). Pero por otra parte, desplazar la centralidad que hasta entonces había tenido la categoría de
“movimientos sociales”, junto con evitar una serie de problemas teóricos, disociaba la valoración del
componente dominador que más allá de su variable intensidad y formas, seguía siendo intrínseco al
Estado. Se asumió que la negociación a nivel institucional, presuponía un cambio de perspectivas en
la que las actitudes de confrontación no resultaban oportunas. Por ese camino, se desdibujó de paso el
sentido político básico de situar cualquier acción en un contexto social de relaciones con otras
fuerzas y se consolidó la comprensión de la sociedad civil como un conjunto estanco.
De la mano de la preferencia por el rótulo de OSC, se impuso la noción de sociedad civil
operativa proporcionada por Jean L. Andrew y Andrew Arato (2000:8), abducida del tratamiento
mucho más enjundioso proporcionado por los autores. En este sentido, la sociedad civil se ha
identificado con la esfera de las asociaciones voluntarias, terreno intermedio entre el Estado y el
mercado. La simplificación operativa de esta manera de entender la sociedad civil, carga sin embargo
con el lastre de no reconocer cómo son precisamente las imbricaciones con el Estado y el mercado las
que lejos de crear un conjunto homogéneo, de facto definen y diferencian el accionar de las
asociaciones civiles. Por otra parte, se empezó a presumir que la proliferación de asociaciones civiles
normalmente debía tener efectos democratizadores. En última instancia, lo más riesgoso consistía en
refrendar una concepción de la democracia circunscrita a las instituciones de gobierno representativo
y por lo tanto represada en el Estado. Y este es en definitivas el corsé que utilizan muchas de las
organizaciones que se reconocen como OSC, las cuáles utilizan para autodefinirse atributos tan
generales como la “composición ciudadana” y las “aspiraciones democráticas” (Vargas González,
2012:129). Desde este punto de vista, parecería que las OSC se presumen libres de
condicionamientos económicos y políticos particulares, ubicándose en un virtuoso punto medio desde
el cual promoverían los reclamos más generales de la ciudadanía.
Concentrándonos en el argumento que hace de las OSC portavoces de intereses ciudadanos,
-no meramente privados ni particulares en exceso- conviene apuntar una par de procesos que
específicamente se contraponen a tal aspiración. En primer lugar, las organizaciones del también
llamado “tercer sector”, al asumir un esquema de trabajo similar a las empresas (objetivos
específicos, resultados concretos, beneficiarios limitados) tienden a especializarse en su campo de
actuación, lo cual dificulta ir más allá de sus fronteras y abarcar necesidades divergentes de la
ciudadanía, o incluso crear vínculos sólidos con otras entidades. Dicho de otro modo, la
fragmentación es inherente al asociativismo civil y esto limita a las OSC de obtener respaldos
mayoritarios, resultado en el que los partidos políticos a pesar de todo- continúan siendo más
eficientes. Por otra parte, debe considerarse que la mayor parte de las asociaciones dependen de
fuentes de financiamiento externo. Esta circunstancia propia de la ya mencionada
“profesionalización”- trae consigo un inevitable cambio de prioridades, donde los requisitos de los
entes financiadores (agencias gubernamentales, empresas, etc.) pasan a tener más peso en el trabajo
de las organizaciones que las demandas esgrimidas por la ciudadanía. De acuerdo a lo anterior, las
organizaciones civiles no guardan una relación causal con los procesos de democratización, pues
pueden perfectamente abocarse a defender causas más particulares que generales, o en el peor de los
casos, a desarrollar un trabajo donde los planteamientos de la ciudadanía ocupen un lugar
subordinado.
Como corolario, cuando se utiliza el prisma de la incidencia pública de las OSC es preciso
deshacerse en buena medida de la manera idealizada en que estas se auto-representan. En
contrapartida, se juzga útil colocarlas en el contexto de sus relaciones con otras organizaciones,
incluidas aquellas de las que procuran diferenciarse endilgándoles apelativos como “corporativas”
(verbigracia los sindicatos, las patronales, etc.), “políticas” (como los partidos) o incluso
“movimientos”. Igualmente parece un antídoto contra las distorsiones, rastrear hacia qué objetivos
tributan sus acciones prácticas. Siguiendo por estos rumbos, se intentará a continuación examinar
cómo se han manifestado el trabajo de incidencia de las OSC en los cambios del sector energético
aquí seleccionados.
- La reforma energética en México, movilización y bloqueo institucional
A mediados de 2012, los resultados electorales señalaban el regreso de la presidencia de
México a manos del PRI. Como es bien conocido, mientras se efectuaba la transición gubernamental,
el nuevo titular del Ejecutivo puso en marcha una iniciativa denominada Pacto por México” a fin de
articular consensos entre las cúpulas de los partidos mayoritarios (PRI, PAN y PRD) e impulsar así
un jugoso paquete de reformas, entre ellas la referida al rubro energético. Tal mecanismo de
conciliación, llegó a celebrarse como una iniciativa positiva y pragmática, en el sentido de acercarse
a ideal de un gobierno de coalición, que atenuase el excesivo poder del Ejecutivo mexicano,
incorporando mecanismos de consenso con el resto de los partidos (De la Cruz, 2014: 46). Pero esta
parece una afirmación demasiado optimista, pues el Pacto… era en esencia un dispositivo
antidemocrático, marcado por la negociación de intereses de las respectivas élites partidistas al
margen de las instituciones,
2
y la intención de preservar las reformas pactadas de la discusión y su
muy probable encallamiento en un Congreso sin mayoría absoluta.
3
Para más señas, el proceso que
desembocó en el Pacto…, fue conocido por la opinión pública una vez concretada la hoja de ruta.
Con este debut, todo apuntaba a que la nueva presidencia, se estrenaba con un guión trazado desde
2
Quizá una de las mejores evidencias del carácter elitista que tuvieron las negociaciones del Pacto es el comunicado
emitido por la Comisión Política del PRD el 3 de diciembre de 2012, esto es, al día siguiente en que se anunció su firma.
Este documento denunció que la suscripción de tal acuerdo había sido a título personal del entonces dirigente nacional del
partido Jesús Zambrano, pero que en modo alguno contaba con el aval de las instancias de dirección del partido.
Por otra parte, si bien es posible atribuir la existencia del Pacto de México a cierta convergencia programática de los
partidos firmantes, favorecida en última instancia por su adecuación a las realidades impuestas por la globalización
(Johansson, 2014), otros factores fueron más determinantes en el corto plazo. En especial, la promesa de una reforma
política, y también la alianza con los gobiernos estatales animada por los incentivos que podría manejar el presidente
discrecionalmente como la transferencia de recursos a las federaciones (De la Cruz, 2014:47). Sobre la reforma política,
que tenía entre sus platos fuertes la creación del Instituto Nacional Electoral, se ha afirmado que el PAN exigió al PRI su
aceptación como condición para respaldarle en la energética (Zamitiz, 2014:13). En todo caso, la tesis de la importancia
de los factores de “corto plazo” en al Pacto, se demuestra en la rápida desarticulación del mismo, a raíz de la “salida” del
PRD cuando todavía el acuerdo no cumplía siquiera un año de vigor.
3
En este sentido, el nuevo gobierno tomaba experiencia de lo sucedido durante la administración previa de Felipe
Calderón, en la cual la falta de consenso en el Congreso había frenado el avance de reformas similares. Calderón que
también había intentado promover la liberalización del sector energético en 2008, no pudo concretar los cambios
constitucionales que esto le demandaba precisamente por el bloqueo del PRI y el PRD.
antes de asumir el bastón de mando, y que ahora simplemente buscaba los medios indispensables
para llevarlo a cabo. Dicho trasfondo de reformas diseñadas por anticipado, remite a otra dimensión
antidemocrática, el alineamiento de los cambios previstos con intereses privados y trasnacionales, y
especialmente respecto a corporaciones norteamericanas. En este sentido, la existencia de fuertes
vínculos de políticos y funcionarios mexicanos que promovieron la reforma con los actores
señalados,
4
operó en la concepción de su talante privatizador. Es de destacar que esta adecuación de
intereses iniciada al margen de las instituciones de gobierno representativo, constituye una muestra
más de la permeabilidad del sistema político a la influencia de los llamados poderes fácticos.
No obstante las prevenciones tomadas por el nuevo gobierno, estas no garantizaron que la
aprobación del paquete de reformas y especialmente de la energética, fuera un proceso indiscutido.
Tan pronto como salieron a la luz pública los pormenores del proyecto, a raíz de la presentación de la
iniciativa presidencial al Congreso de la Unión en agosto de 2013, comenzó un profundo debate. En
el cúmulo de opiniones vertidas, destacaba un amplio movimiento de rechazo a la pretensión de
modificar el artículo 25, 27 y 28 de la Constitución, punta del iceberg de la citada reforma y pieza
clave para permitir modificaciones ulteriores encaminadas a ampliar todavía más la participación
privada en el sector. La reacción a la propuesta se dio tanto en los marcos de las instituciones
políticas, con desacuerdos significativos incluso entre los partidos firmantes del Pacto de México.
5
4
Detalles de las relaciones entre políticos mexicanos y petroleras extranjeras en (Ramírez, 2014), reportaje que también
pone de manifiesto la formación mayormente técnica de los personajes investigados. Sobre la influencia de los intereses
norteamericanos el diseño de la reforma, los correos de la Secretaria de Estado Hillary Clinton recientemente
desclasificados y dados a conocer en los primeros días de agosto del presente año por el sitio Desmog constituyen una
evidencia difícil de rebatir e implica entre otros a funcionarios como Carlos Pascual, ex embajador de Estados Unidos en
México. Ver reporte de la Jornada sobre el particular en: http://www.jornada.unam.mx/2015/08/10/politica/002n1pol con
acceso 11-08-2015. Los nuevos hallazgos pueden dar inicio a investigaciones sobre los políticos presuntamente
inmiscuidos, bajo la acusación de traición a la patria, así como a iniciativas legislativas a fin de revisar los cambios
constitucionales acometidos por la reforma.
Las influencia de interese norteamericanos en la reforma, también se demuestra en el informe redactado en octubre de
2013 por el equipo de asesores de Richard Lugar, titular del Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano.
En el documento, se informaban las conversaciones sostenidas con el equipo del recién electo presidente de México, en
las cuales manifestaron la disposición de realizar los cambios constitucionales para permitir la participación de las
trasnacionales en la explotación del petróleo. Más detalles en http://www.jornada.unam.mx/2013/12/02/politica/005n1pol
con acceso 25-05-2015
5
Desacuerdos entre el PRI y el PAN, principales impulsores de la reforma, retardaron la aprobación de las
modificaciones constitucionales en los primeros días de diciembre de 2013. En este caso, el motivo principal de la
Pero la deliberación parlamentaria no logró alterar el carácter fundamental de la reforma,
6
más bien
este se profundizó,
7
todo ello en un contexto de corrientes de opinión pública desfavorables y
diversas manifestaciones populares de desaprobación.
La necesidad de ventilar al menos una parte de estas últimas opiniones, dio paso a la
conformación de Foros de Debate organizados por la Comisión de Energía del Senado, repitiendo un
esquema utilizado por la administración de Calderón en 2008. El espacio pensado para dar sólo voz,
exhibió un diseño tan intencionado de las participaciones a favor de la reforma, que pronto dejó en
claro que este mecanismo de diálogo con la sociedad civil sólo buscaba reforzar los apoyos a la idea
ya planteada. Sobre el Foro, es preciso añadir que no fueron invitados representantes de ninguna
OSC.
8
Este detalle, es quizá por donde primero asoma la nula relevancia que conferían los llamados
“tomadores de decisiones” a la incidencia de la sociedad civil organizada en el proceso de
negociación de la reforma energética.
Al margen de los debates en el Senado, las opiniones contrarias a la reforma y el
descontento de considerables sectores de la ciudadanía generaban movilizaciones, campañas de
opinión, que finalmente desembocaron en estrategias más concretas de incidencia sobre el sistema
discordia era si se independizaría de la administración de la renta petrolera de Hacienda o del Banco de México, como
propuso pero no consiguió el PAN. Ver: http://www.expresionlibre.org/main/escogidas-de-proceso/atoron-legislativo-la-
renta-petrolera-en-la-rebatina-pri-pan con acceso 22-05-2015
6
En este sentido, la labor oposicionista desarrollada por el Partido del Trabajo (PT), Movimiento Ciudadano y del tardío
giro del PRD que abandonó en Pacto por México en noviembre de 2013-, tuvieron nulo impacto en las votaciones,
quedándole solamente la vía de acciones legales contra la reforma ya promulgada. Un primer ejemplo de estas iniciativas
fue el recurso de amparo interpuesto por el PT ante la Suprema Corte de Justicia Nacional en los últimos días de enero de
2014, a fin de revisar las irregularidades del procedimiento legislativo federal y local para la aprobación de la reforma.
Otro, sería la recopilación de firmas organizada por el PRD para solicitar que los cambios fueran sometidos a una
consulta popular. En este aspecto, los partidos oposicionistas emprendieron estrategias similares a las promovidas por
distintos actores de la sociedad civil o incluso en alianza con ellos, como se verá.
7
Por ejemplo, la transformación de PEMEX y la Comisión Federal de Electricidad en “empresas productivas del Estado”
que en lo fundamental ha cambiado los vínculos orgánicos de estas entidades con el Estado, para asimilarlas más al
modelo de empresa privada, con autonomía de gestión y presupuestal, y por ello mejor dotadas para celebrar contratos o
alianzas con particulares. Sobre esta base, la reforma a nivel constitucional dejó abierta la puerta para la legislación
secundaria incorporase las licencias para la explotación y comercialización de hidrocarburos, fórmula contractual similar
a las concesiones. Ambos cambios estuvieron propiciados por el PAN.
8
A este respecto es interesante revisar el listado de participantes en dicho Foro a fin de constatar la mayoritaria
participación de representantes del sector gubernamental y de organizaciones patronales. Asimismo, las OSC sólo
tuvieron alguna representación el Foro paralelo organizado por el PRD, destacando la presencia en este espacio de dos
organizaciones de marcado carácter técnico como el Observatorio Ciudadano de la Energía o Greenpeace México. La
información sobre ambos foros disponible en http://es.wikipedia.org/wiki/Reforma_energ%C3%A9tica
_%28M%C3%A9xico%29 con acceso 31-03-2015
político. El activismo de las OSC en este planos se hizo presente en todos los ámbitos, asumiendo en
algunos casos roles protagónicos y en otros un papel subordinado. Por ejemplo, cuando se analizan
las movilizaciones de protesta contra la negociación y posterior aprobación de la reforma, salta a la
vista que su convocatoria recayó mayormente en la agrupación MORENA comandado por el político
Andrés Manuel López Obrador,
9
sin que la presencia de las OSC en este plano sea destacable dentro
de la masa del movimiento, donde en cambio sí se hacía evidente el empuje de diversos sindicatos.
10
Otra consideración merecen sin dudas las diversas campañas de opinión, donde el rol de algunas
OSC fue notable, entre otras cuestiones porque su capacidad técnica les permitió desmontar la
publicidad oficial de la reforma, abundando en sus consecuencias fiscales, ambientales o para los
Derechos Humanos. Destaca en primer lugar la labor del Observatorio Ciudadano de Energía (OCE)
con la publicación de numerosos artículos en su web, así como la celebración de eventos de difusión,
especialmente la mesa redonda ¿Necesita México una Reforma Energética? realizada el 20 de junio
de 2013. En el mismo sentido se destacan otras OSC como FUNDAR Centro de Análisis e
Investigación, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental o Greenpeace México, o el Comité
Nacional de Estudios de la Energía.
Aun así el cúmulo de acciones no logró alterar el curso de las modificaciones
constitucionales, demostrando que para este fin, la acción desde fuera de las instituciones no tenía
repercusiones efectivas. No obstante, los procesos de movilización y las campañas divulgativas,
contribuyeron a un acercamiento de posiciones entre partidos políticos y organizaciones civiles. Otra
tentativa importante de parar la reforma, fue la de llevar adelante una consulta ciudadana, estrategia
9
A su convocatoria se deben iniciativas como los cercos organizados en torno a las sedes de las cámaras de Diputados y
Senadores, o las marchas de protesta al Zócalo, o las protestas ante los diferentes congresos locales, durante el último
cuatrimestre de 2013.
10
Especialmente destacable en este sentido es la marcha acontecida el 1ro de diciembre de 2013, la cual fue convocada
por la Unidad Patriótica por el Rescate de la Nación, de la cual participaba MORENA en alianza con la Coordinadora
Nacional de Trabajadores de la Educación, el Sindicato Mexicano de Electricistas, el Sindicato de Trabajadores de la
Universidad Nacional Autónoma de México, la Red de Transportistas de Pasajeros del Distrito Federal, la Alianza de
Tranviarios de México, entre otras organizaciones. Ver: http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2013/12/01/se-concentran-
maestros-de-cnte-en-inmediaciones-del-angel-para-marchar-hacia-el-zocalo-4465.html con acceso 7-08-2015.
donde se destacaron distintas OSC, pero en la cual una vez más los actores principales resultaron ser
partidos políticos.
La posibilidad de realizar consultas populares en temas de trascendencia nacional, se
introdujo en la Constitución mexicana con las reformas políticas de 2012. Aun cuando esta
posibilidad de ejercicio democrático fue refrendada con la salvedad de que habría temas que no
serían susceptibles de consulta como los ingresos y egresos del Estado, desde distintas esquinas del
sistema político comenzó a ventilarse la idea de que la herramienta era aplicable al caso de la reforma
energética. Un primer pronunciamiento al respecto provino del político Andrés Manuel López
Obrador, quien al calor de las movilizaciones organizadas, exhortó al presidente en funciones que
realizara la consulta de forma previa a su dictamen y votación en las Cámaras.
11
Una tentativa ya más
elaborada en términos prácticos de promover la consulta, provino sin embargo del PRD, que
entregaba en el Senado casi 2 millones de firmas solicitando una consulta popular con carácter
vinculatorio sobre los cambios energéticos,
12
aproximadamente dos semanas antes que el Senado
dictaminara sobre los cambios constitucionales y casi al mismo tiempo que se votaba en la Cámara
de Diputados la ley reglamentaria de la Consulta Popular. El esfuerzo en cuestión había sido
precedido por campañas del mismo partido a favor de que se reglamentara esta práctica,
condicionando a ello su participación en los debates sobre la reforma energética. Con vistas a estos
objetivos, el PRD había obtenido el apoyo de diversas OSC como Alianza Cívica, Equipo Pueblo y
el Observatorio Ciudadano de la Energía,
13
siendo esta una de las opciones en que la participación de
las OSC aun cuando encuadrada dentro de una estrategia partidista, apostaba por un impacto de
primer grado sobre los cambios en materia energética. A punto de ser aprobada la reforma energética,
una tercera ola vino a reclamar la realización de una consulta popular. Así se gestó un movimiento de
11
Más detalles en http://mexico.cnn.com/nacional/2013/09/22/amlo-marcha-22-de-septiembre con acceso 28-05-2013
12
Ver http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2013/12/03/partira-movilizacion-del-prd-hacia-el-senado-para-entregar-
firmas-contra-reforma-energetica-5178.html con acceso 22-05-2015
13
Ver www.jornada.unam.mx/2013/07/31/politica/013n1pol con acceso 22-05-2015
distintos colectivos, entre los cuales destacó por su influencia una asociación de personalidades del
mundo artístico e intelectual denominada “El grito más fuerte”.
14
Esta organización que sin embargo
no se reconocía como OSC, convocaba a algunas de ellas como Alternancia, Voces Ciudadanas y
Fundar.
15
La Campaña de El Grito…también contribuiría entregando 5000 firmas a Cuauhtémoc
Cárdenas, dirigente perredista.
En marzo de 2014, quedó finalmente promulgada la Ley Federal de Consulta Popular,
plagada de subterfugios limitativos al derecho de consulta establecido en la Constitución. No
obstante, tanto líderes del PRD como de MORENA presentaron al Senado las firmas en número
suficiente para la solicitud de una consulta, en los plazos convenidos. Según el trámite, las solicitudes
debían ser evaluadas por la Suprema Corte de Justicia Nacional (SCJN) para estimar si eran o no
procedentes. El 30 de octubre, la SCJN resolvía denegar ambas solicitudes. Un primer indicio del
carácter político de esta decisión fue el respaldo casi unánime de los magistrados a la negativa, en un
tema de por controversial. El argumento utilizado para fundamentar el no a la consulta, fue que
esta implicaba cuestiones del presupuesto federal, que había sido uno de los temas excluidos por la
reforma constitucional en la material y luego por la legislación reglamentaria.
16
En este sentido, la
connivencia de los partidos promotores de la reforma energética con el poder judicial se hacía todavía
más evidente, pues desde la votación de la Ley de Consulta, los primeros habían afirmado que la
decisión última correspondería a la SCJN.
17
Pero la cerrazón de las instituciones, tenía recursos
14
El colectivo “El grito más fuerte” llevó a cabo una serie de iniciativas fundamentalmente entre diciembre de 2013 y
febrero de 2014, como manifestaciones en lugares públicos, reuniones con los legisladores, comunicados, recolección de
firmas y difusión de videos incitando a participar en la consulta. Toda la información disponible en su web
http://elgritomasfuerte.com/
15
Esta presencia nos ha disuadido de incluir la campaña de El Grito en el presente artículo. Bajo el mismo criterio, se ha
decidido no incluir a las iniciativas avanzadas por el conocido movimiento #Yosoy132, el cual a pesar de ostentar un
posicionamiento contrario a la reforma energética, no transparenta la presencia formal de ninguna OSC.
16
Los temas excluidos de consulta, si bien habían sido establecidos en blanco y negro primero en el Art 35 de la
Constitución y luego en Ley reglamentaria, no estaban exentos de controversias en su interpretación, puesto que reformas
como la energética rebasaban en sus implicaciones a las cuestiones presupuestarias, y según especialistas en derecho
constitucional se trataba de un tema de neta “trascendencia nacional” y por ello consultable. Opiniones en controversias
sobre el particular en http://www.jornada.unam. mx/2013/12/19/politica/005n2pol (con acceso el 18 de mayo de 2015)
17
Ver: http://www.24-horas.mx/corte-tendra-la-ultima-palabra-sobre-consulta-por-reforma-energetica-anaya/ y
http://www.info7.mx/a/noticia/509392 (con acceso el 30 de septiembre de 2015).
adicionales en la Ley de Consulta para anular los resultados aún más optimistas.
18
Suponiendo que la
SCJN hubiera dado su sí, y la consulta se hubiera realizado con éxito, su efecto sería vinculante para
la elaboración de futuras leyes, pero no tendría carácter revocatorio de decisiones previas. Más allá,
la consulta no tendría valor sobre disposiciones constitucionales, puesto que la Ley no precisaba que
su resultado tuviera carácter vinculatorio también para las legislaturas estatales, poder imprescindible
a la hora de refrendar cambios a la Constitución.
De un modo u otro, el férreo control de los partidos políticos favorables a la reforma sobre
los mecanismos del juego institucional, habían conseguido mantener a salvo su parcela de poder y
dejar en la orfandad las aspiraciones no sólo de los partidos opositores sino de un amplio espectro de
la sociedad civil mexicana.
19
No es extraño que en ese contexto, la estrategia de incidencia diseñada
por algunas OSC (Centro Prodh, la Alianza Mexicana contra el Fracking, Prodesc, Fundar,
Greenpeace, Indignación y Equipo Pueblo), haya sido la de continuar la presión sobre el gobierno por
la vía de involucrar a instancias internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH). En la audiencia concedida el pasado marzo, las OSC procuraron que el
organismo se pronuncie sobre el argumento de que la reforma energética atenta contra los derechos
humanos de determinados colectivos del país, y en función de ello exhorte al Estado mexicano a una
serie de medidas, entre ellas “la realización de la consulta libre, previa e informada para la
implementación de proyectos energéticos o cambios legislativos y administrativos en el que puedan
verse afectados los derechos de los pueblos indígenas”.
20
A pesar de que las resoluciones de la CIDH
18
Seguimos en este punto las aclaraciones del especialista Luis Carlos Ugalde, disponibles en
http://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2013/12/19/el-debate-de-la-consulta-popular/ (con acceso 27 de
mayo de 2015)
19
A la fecha, este control se sigue verificando en el proceso de formulación y aprobación de las leyes secundarias de la
reforma energética. Algunas OSC han respaldado activamente las propuestas de Ley General para la Prohibición de la
Fractura Hidráulica o la Ley General de Transición Energética, sin lograr hacer avanzar su aprobación. En contraste, en
agosto de 2014 quedó aprobado el corpus de leyes imprescindibles para llevar a cabo el espíritu fundamental y
privatizador- de la reforma, ver relación de estas normativas en
http://www.energia.gob.mx/webSener/leyes_Secundarias/.
20
Extraído de http://kaosenlared.net/mexico-audiencia-en-la-cidh-sobre-reforma-energetica-peticionarios-exhiben-
violaciones-a-derechos-humanos/ (con acceso el 2 de junio de 2015)
no tienen carácter vinculatorio para los Estados miembros de la OEA, las OSC confían en las dosis
de legitimidad que ganaría su causa con un pronunciamiento favorable de la comisión.
- La experiencia ecuatoriana, retrocesos en la capacidad de incidencia y
fragmentación de los apoyos al partido gobernante.
En otro orden, la evolución del caso ecuatoriano muestra un recorrido donde la cancelación
de las posibilidades de incidencia de las OSC en política energética, reforzó la fragmentación de los
apoyos al partido gobernante, pero sin afectar su base mayoritaria. Específicamente en este trabajo se
evaluará cómo se comportó la capacidad de incidencia de las OSC respecto a la decisión tomada en
2013 de ampliar la frontera petrolera hacia zonas que se intersectan con el Parque Nacional del
Yasuní. Aunque en este caso los cambios procuran afirmar el rol de lo público en el sector petrolero,
orientación que desde sus inicios distingue al gobierno de Rafael Correa,
21
el giro en la política
gubernamental generó de igual modo una importante movilización que es preciso examinar.
Reelecto en febrero de 2013, el presidente Rafael Correa anunció la controversial medida de
finiquitar la “Iniciativa Yasuní-ITT” a los pocos meses de iniciar su tercer mandato. Se trataba de
poner fin a un proyecto novedoso, que justamente había sido aupado por diversas organizaciones
ambientalistas seis años antes.
22
En breve, la Iniciativa…” era una apuesta por mantener bajo tierra
21
Estudios sobre la política abanderada por el presidente Rafael Correa, respecto a los hidrocarburos en (Orozco, 2014)
y (Ruiz e Iturralde, 2013)
22
La “Iniciativa Yasuní-ITT” se forjó tratando de responder a las preocupaciones que desde finales de los 80s habían
planteado organizaciones ecologistas. El Parque Nacional del Yasuní, enmarcado dentro de la zona occidental de la
Amazonía ecuatoriana, ostenta un alto grado de biodiversidad, pero además sirve el hábitat para varios pueblos que viven
en aislamiento voluntario, al margen de sus importantes reservas de crudo. Estas particularidades habían llamado la
atención de Acción Ecológica, que junto a otras ONGs ambientalistas, de derechos humanos y organizaciones campesinas
habían lanzado la pionera campaña “Amazonía por la Vida” (1989-1994) para evitar la licitación de explotaciones
petroleras en un bloque de la zona. Estas acciones tuvieron un alto valor simbólico, promovieron las primeras normativas
ambientales en el país y coadyuvaron a que en 1998 el gobierno del Ecuador declarara el parque como Zona Intangible, y
por ende, excluida de la actividad petrolera. (Fontaine, Van Vliet, y Pasquis; 2007: 241-243) Aunque la declaración no
contuvo efectivamente la expansión petrolera en la zona, sí sentaba un precedente tanto para la Iniciativa ITT como para
la futura Constitución de 2008.
Con el tiempo, la preservación de este ecosistema, fue adoptando un vértice político bien definido, al concebirse como
parte de la resistencia a los intereses hegemónicos de las petroleras estatal y privadas- y de poner límites al despojo de
los pueblos originarios. Vinculado con todo lo anterior, la decisión de no explotar las reservas petroleras de la zona,
encontraba fundamento económico en la necesidad de iniciar un cambio de modelo de desarrollo hacia uno menos
las reservas petroleras de un sector del Parque, para así disminuir las emisiones de CO2. En
contraprestación a su esfuerzo, el país esperaba percibir una compensación internacional. En torno a
2007, la Iniciativa...” obtuvo el respaldo del por el entonces Ministro de Energía del nuevo gobierno
Alberto Acosta, e incluso del recién electo presidente Correa, si bien con reticencias.
23
En cierta
medida, esta opción afincaba el programa del nuevo gobierno en la izquierda. Por demás, la
Iniciativa, pudo encontrar un importante espaldarazo legal en la Constitución de Montecristi,
estrenada en 2008.
24
En especial, los artículos 57 y 407 establecían la prohibición de actividades
extractivas en los territorios de pueblos en aislamiento voluntario o en zonas declaradas como
intangibles, respectivamente. Sin embargo, los magros recursos recabados de la comunidad
internacional, más la creciente presión fiscal que experimentaba el gobierno debido a la ampliación
del gasto público,
25
forzaron que el destino del Yasuní fuera puesto nuevamente en entredicho.
El giro en la política energética respecto a la explotación del Yasuní fue signado por los
Decretos 74 y 84 a mediados de 2013. Al mismo tiempo, el titular del Ejecutivo solicitó a la
Asamblea Nacional órgano del poder legislativo en Ecuador- que declarase de “interés nacional”
algunos lotes del parque. La estrategia buscaba fundamentar en un resquicio del citado artículo 407
de la Constitución, la explotación de estos territorios. Tan pronto como se dieron estas acciones,
comenzó un proceso de articulación entre diversas fuerzas. Lo primero serían manifestaciones
espontáneas frente al Palacio de Gobierno, en la cual destacó desde sus inicios el componente
dependiente de los hidrocarburos, al tiempo que favorecía la transición energética hacia las fuentes renovables. Distintas
posiciones sobre la Iniciativa ITT en (Fontaine y Narváez, 2007; Narváez, De Marchi y Pappalardo, 2013; Acosta, et al.,
2009 o Le Quang, 2013)
23
Según en el investigador Franklin Ramírez Gallego, el planteamiento de la Iniciativa ITT delineó una tensión al interior
del partido Alianza País entre quienes como Acosta priorizaban argumentos “ambientalistas” y quienes defendían las
bondades de posiciones “extractivistas” a lo cual tendía el presidente Correa (Ramírez, 2008).
24
En los postulados ecológicos de la Constitución de Montecristi, debe reconocerse la influencia de Alberto Acosta quien
presidiera la Asamblea Constituyente hasta junio de 2008. En esta función, había sido asesorado por Esperanza Martínez
(una de las fundadoras de Acción Ecológica), según lo precisa el investigador Joan Martínez Alier en
http://www.sinpermiso.info/textos/index.php?id=3527con acceso 1-06-2015
25
Según indicadores del Banco Central de Ecuador, desde el 2006 se ha producido un incremento sostenido del el gasto
público total que de ser el 23.8 % del PIB, llegaría a un pico del 48.8% en 2011, siendo probable que sus niveles se hayan
mantenido por encima del 40% del PIB en los años subsiguientes. Reporte disponible desde internet
http://contenido.bce.fin.ec/documentos/Estadisticas/SectorFiscal/OperacionesSPNF/OperSPNF_PIB_1983_2010.xls con
acceso el 6-08-2015.
juvenil.
26
De este movimiento en ciernes surgiría el colectivo Yasunidos, al cual se irían sumando
diversas OSC de orientación ecologista como el Centro de Derechos Económicos y Sociales, el
Frente de Defensa de la Amazonía, Oilwatch, la Fundación Pachamama y Acción Ecológica, entre
otras.
27
Aunque se trataba de un conjunto altamente heterogéneo,
28
al menos una parte de esta
reacción representaba un quiebre en el tejido de apoyo de Alianza País, que en su ascenso al poder
había logrado conquistar la confianza de organizaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente.
Este desgajamiento, profundizado por el modo en que se gestionó el desacuerdo, pasaría su factura al
partido gobernante que quizá demasiado ufano de su reciente triunfo en las elecciones presidenciales,
no reparó en el acumulado de descontentos que iría sumando a lo largo del año entre sectores
simpatizantes de la formación en sus inicios.
29
Es de resaltar que en este caso, la iniciativa de oponerse al fin de la moratoria petrolera en el
Yasuní, no fue liderada por los partidos de la oposición, que se limitaron en buena medida a votar
26
Así lo reportaban los diarios, ver http://www.eluniverso.com/noticias/2013/09/16/nota/1450376/jovenes
-son -protagonistas-movilizaciones-favor-yasuni (con acceso el 1° de junio de 2015).
27
La lista de organizaciones ecuatorianas adscritas al colectivo en http://yasunidosinternacional.org/mapa-de-
apoyos/apoyo-de-organizaciones/ (con acceso el 1° de junio de 2015).
28
La heterogeneidad del movimiento ambientalista en el Ecuador ha sido precisado por Guillaume Fontaine (Fontaine,
Van Vliet, y Pasquis; 2007: 234-241) quien aclara que inclusive al interior del polo conformado por las ONGs hay
diferencias sustanciales según se inclinen al activismo político o a la profesionalización tecnocrática, y vinculado con
ello, a las salidas más radicales o a la búsqueda de soluciones por los cauces institucionales. El mismo autor, señala que
otra diferencia importante aconteció con la proliferación en los 90s de las llamadas “fundaciones” entidades
especializadas en la captación de recursos procedentes de la cooperación internacional y en la ejecución de proyectos,
pero ajenas por completo al trabajo de investigación o de militancia desempeñados por otras ONG. Los Yasunidos,
incorporan esta diversidad al dar cabida a instituciones del primer tipo como la Fundación Pachamama, pero también al
Centro de Derechos Económicos y Sociales (CDES) y a Acción Ecológica.
Por demás la diversidad es asumida como cualidad por el propio movimiento que se define como un “un caleidoscopio de
rostros y sentires” Ver: http://sitio.yasunidos.org/es/yasunidos.html (con acceso el 1° de junio de 2015).
29
Centrándonos en las OSC, muchas de las controversias y desilusiones catalizadas por la decisión de explotar el Yasuní,
se retroalimentaban de otros conflictos. Por una parte, estaba el antecedente de la renegociación de los contratos entre el
gobierno y la empresa AGIP dada en 2010, para explotaciones petroleras que afectaban al pueblo Kichwa de Sarayaku,
otra comunidad indígena amazónica, con una amplia trayectoria de lucha y que denunciaba no haber sido consultada. En
el propio 2013, se había dado otra campaña gubernamental por promover la minería a gran escala en el Valle del Intag,
zona de altos valores ecológicos pero además escenario de experimentos de economía sustentable (agrícolas, ganaderos y
de ecoturismo) e ícono de la resistencia -sobre todo campesina- a la expansión minera. A mayores, la discusión sobre las
reformas al Código Penal y la despenalización del aborto, en octubre de 2013, generaría considerable descontento. El
pronunciamiento del presidente contrario a la despenalización, generó debate incluso al interior del partido gobernante,
como lo muestra el caso de Paola Pabón y otras asambleístas, quienes promovieron una moción a favor de esta práctica
médica y que por lo mismo fueron presionadas a retirar la iniciativa y resultaron sancionadas por el Comité disciplinario
del partido, detalles en http://www.perfil.com/internacional/Una-diputada-pide-despenalizar-el-aborto-y-desato-la-furia-
de-Correa-20131026-0046.html (con acceso el 2 de junio de 2015). Más allá, el debate resintió las relaciones con un
amplio número de organizaciones feministas y de Derechos Humanos.
contra la disposición cuando esta se discutió en la Asamblea Nacional. Una excepción a considerar
sería la actuación del partido indigenista Pachakutik, el cual desde sus inicios manifestó la necesidad
de efectuar una consulta popular sobre el tema, en un giño de apoyo a los procesos de movilización
desatados. Pero en mayor medida, la oposición a la decisión presidencial fue una respuesta desde
una sociedad civil ya sensibilizada y movilizada, en un nuevo movimiento del cual surgieron redes
como los Yasunidos, que incorporó los esfuerzos de OSCs y de movimientos sociales preexistentes
como el indígena, abanderado por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(CONIAE) y la Confederación de Nacionalidades Kichwas del Ecuador (ECUARUNARI).
Por otra parte, si bien el desacuerdo entre el gobierno y los Yasunidos, remitía a posiciones
irreconciliables sobre lo que debía hacerse en el Parque Nacional,
30
resulta llamativo que la manera
de canalizarlo desde el lado del movimiento, optara por hacer uso de los mecanismos democracia
directa consagrados por la Constitución de 2008, que hasta el momento sólo había sido utilizado por
el gobierno en 2011 para promover diversas reformas y cambios constitucionales. Este proceder, más
que reflejar una suerte de confianza abstracta en las instituciones, es uno de los primeros elementos
que sirven para corroborar que al menos una parte del colectivo unido por la preservación del Parque
Nacional, habían formado parte del movimiento social que desembocó en la constituyente de 2007, y
ahora se disponían a recoger los frutos que habían plantado en ese proceso. Lo que estaba en juego,
era demostrar si la nueva herramienta era en realidad efectiva para que segmentos populares de la
sociedad civil incidieran en el curso de una política de orden estructural soldada a un modelo de
desarrollo heredado y que la misma Constitución preveía superar.
30
Fueron ya mencionadas las razones alegadas para no explotar el petróleo del Yasuní. Por su parte, el gobierno
fundamentó su iniciativa en la necesidad de disponer de mayores ingresos que le permitieran al Estado hacer avanzar la
lucha contra la pobreza y distintas inversiones públicas en favor primordialmente de las comunidades amazónicas. Al
margen de las profusas críticas que ha recibido esta propuesta por sus impactos sociales y ambientales, se ha cuestionado
también su supuesta rentabilidad económica. Esta es por ejemplo la óptica de Herny Llanes (2014) asambleísta por el
partido de derechas CREO, quien llama la atención sobre los costos de producción. Otros argumentos, apuntan el reciente
declive de los precios del petróleo.
Resulta llamativo que la estrategia de incidencia de los Yasunidos se favoreció de modo
directo por las campañas divulgativas que el propio gobierno de la Revolución Ciudadana había
desarrollado en los años previos a favor de la “Iniciativa…. En realidad, esta ventaja previa, más el
apoyo del saber experto de las OSC, les permitió replicar de forma inmediata a los argumentos que
el gobierno presentaba a favor de su propuesta en los debates parlamentarios sobre si debían ser
considerados de interés nacional los bloques 31 y 43 del Parque. Al mismo tiempo, los Yasunidos
pudieron concentrarse en su caballo de batalla: solicitar que el fin de la moratoria petrolera fuera
sometido a consulta popular.
31
No obstante recurrir a un procedimiento legalmente establecido, los colectivos y OSC
promotoras de iniciar una consulta sobre el destino del Yasuní no tenían el camino despejado. A
grandes trazos, los obstáculos se dividieron entre los de carácter institucional y campañas de
desacreditación promovidas desde el gobierno. La primera traba provino del dictamen que debía
emitir la Corte Constitucional al respecto de si la consulta era procedente. Luego de dilatar su
resolución, en un súbito cambio de reglas el tribunal indicó que el Consejo Nacional Electoral (CNE)
debía entregar los formularios de recolección de firmas, aplazando la valoración de la
constitucionalidad de la pregunta para cuando el acopio de rúbricas concluyera. No obstante, la
inseguridad generada por el cambio en los procedimientos, miembros de Yasunidos comenzaron a
recopilar firmas en octubre.
En el ínterin, se sucedieron una serie de eventos en los que se hizo evidente la oposición
gubernamental a la iniciativa de los Yasunidos. En primer lugar, se dio la curiosa circunstancia del
inicio de tres solicitudes paralelas de efectuar consultas populares sobre el mismo tema. La primera,
31
Si se examina la cronología de los hechos publicada en la web oficial de los Yasunidos
(http://sitio.yasunidos.org/es/yasunidos/crononologia-de-hechos.html), se observará que entre la conformación del
Colectivo (18 de agosto de 2013) y la solicitud de la consulta ante la Corte Constitucional (22 de agosto de 2013) no
media siquiera una semana, lapso de tiempo que no debe asumirse en sentido estricto pero que sin dudas deja ver que la
decisión de apostar por una consulta popular se gestó con mucha celeridad, algo que no habría ocurrido así si no hubieran
estado dadas una serie de condiciones como la sensibilización y movilización favorable de segmentos suficientes de la
ciudadanía.
provino de una treintena de alcaldes amazónicos algunos militantes de AP- que solicitaban la
consulta pero a favor de la explotación petrolera y en claro respaldo a la decisión presidencial, pero
sus resultados fueron infructuosos.
32
Más enigmática, resulta la consulta promovida por una OSC
hasta entonces mayormente desconocida, el Frente de Defensa Total de la Amazonía. La misma
pretendía recabar firmas para eliminar cualquier tipo de actividad extractiva en todo el país. Además
del carácter desproporcionado de su intención, otros elementos apuntaban a que se trataba de una
iniciativa destinada a confundir a la ciudadanía,
33
por lo cual aun cuando no se hubiera demostrado
una evidente vinculación con el gobierno, lo cierto es que la OSC remaba en el mismo sentido.
Finalmente, apareció la consulta del colectivo denominado Amazonía Vive, también favorable a la
explotación petrolera del Yasuní y que reunía a diversos militantes de AP. Este caso, parecía una
especie de Plan B por si la solicitud de consulta de los Yasunidos lograba los permisos necesarios.
34
Por otra parte, miembros de los Yasunidos han denunciado diversas acciones de hostigamiento que
incluyen desde ataques o amenazas personales, hasta la disolución forzosa de algunas
manifestaciones públicas, en incidentes poco esclarecidos. Un dispositivo de control adicional,
resultó el controvertido Decreto 16,
35
emitido en junio de 2013, el cual se utilizó para disolver a la
32
En específico, no lograron recabar prácticamente firmas, por concentrarse en la campaña con vistas a las elecciones
locales del 23 de febrero, en la que además sufrieron un fiasco, al sólo resultar reelectos 5 alcaldes del grupo. Ver:
http://www.elcomercio.com/actualidad/politica/consulta-de-alcaldes-amazonicos-fuerza.html con acceso 3-06-2015
33
Un primer elemento en este sentido, es el propio nombre de la organización que tendía a confundirla con el Frente de
Defensa de la Amazonía, red de OSC y comunidades de base fundada en 1994 , con una amplia trayectoria en la defensa
de los pobladores de la Amazonía, que promovió las demandas contra TEXACO-Chevron. Por otra parte, se le acusa de
haber utilizado para la recolección de firmas formularios con un logo similar al de los Yasunidos, quienes denunciaron
que el plagio. Un reportaje sobre el particular en: http://www.elcomercio.com/actualidad/politica/frente-de-defensa-
recoge-firmas.html 02-06-2015
34
Corrobora esta hipótesis el hecho que Amazonía Vive desistiera de sus propósitos inmediatamente después que el CNE
anuló a los Yasunidos la posibilidad de proseguir con la consulta, aun cuando ya habían recabado un número importante
de rúbricas. Ver: http://www.eluniverso.com/noticias/2014/05/22/nota/2995431/amazonia-vive-desiste-convocar-consulta
con acceso 3-06-2015
35
El Decreto Ejecutivo No.16 fue dirigido especialmente contra la proyección política de las organizaciones no
gubernamentales. El mismo reglamentó la creación de un “Sistema Unificado de Información de las Organizaciones
Sociales” que según el gobierno fungiría como un mecanismo de estandarización con el fin de facilitar la transferencia de
financiamiento público al sector. Sin embargo, dicho decreto ha sido motivo de amplia reacción, acumulando en su corta
existencia cuatro recursos de inconstitucionalidad. Sobre las cuestiones de fondo, las críticas se han centrado en las
violaciones al derecho de asociación refrendado por la Constitución. Un primer argumento en este sentido es que el
Decreto establece que sólo podrán operar en el país las instituciones inscritas en el nuevo registro, algo que puede
considerarse un estándar en los países que han institucionalizado la presencia pública del sector sin fines de lucro. No
Fundación Pachamama, OSC muy cercana a los Yasunidos.
36
Finalmente, cuando para marzo de
2014 el colectivo divulgaba resultados alentadores sobre las firmas recolectadas, el presidente utilizó
diferentes instancias de comunicación mediática, pero especialmente su intervención en vivo en los
espacios televisivos “Enlaces Ciudadanos” para emitir cuestionamientos al proceder de los
Yasunidos. En términos de su influencia práctica, se ha puesto en cuestión el influjo de las
declaraciones presidenciales sobre otras figuras cruciales para el destino de la consulta, como el
entonces presidente del CNE Domingo Paredes.
37
Contra viento y marea, a la altura de abril los Yasunidos tenían listos los formularios para
presentarlos al CNE, que debía juzgar la autenticidad de las firmas. En lo sucesivo, se desarrolla un
proceso con irregularidades (Machado, 2014) del cual resultó un mes después el dictamen que
declaraba inválidos 230.000 registros, anulando así la posibilidad de que la consulta siguiera su
curso. El desenlace de esta iniciativa de consulta popular, creó una amplia decepción, en especial por
la similitud de los procedimientos empleados a aquellos propios de los partidos tradicionales, ante los
cuales el programa de la Revolución Ciudadana se había presentado como una alternativa. A pesar de
esta derrota, profundizada por el avance de las obras tendentes a la explotación petrolera en los
bloque del Parque, los Yasunidos dejarían huellas en el panorama político ecuatoriano.
obstante en el caso de Ecuador, el malestar por este trámite se asocia a la necesidad de presentar una abundante
documentación, entre ella unos Estatutos constitutivos que deben satisfacer 15 requisitos “mínimos”. Por otra parte, se ha
impugnado la “amplia potestad sancionadora a las instituciones del Estado (Paz Jervis, 2013) en concreto, las facultades
transferidas a los diversos ministerios para disolver a una organización si juzgan que ha incursionado en actividades
ajenas a sus objetivos, especificando entre ellas el laxo criterio de que intervengan “en políticas públicas que atenten
contra la seguridad interna o externa del Estado o, que afecten la paz pública”. El analista Decio Machado amplía la
significación del Decreto 16 al estimar que su fin ha sido “despolitizar a la ciudadanía”, afirmación a nuestro juicio
excesiva, aun cuando respaldemos el juicio del autor sobre como la regulación ha contribuido a polarizar las posiciones
políticas (pro-gobierno vs. pro-oposición). Ver: http://deciomachado.blogspot.mx/2015/06/cambio-de-ciclo-economico-y-
movimiento.html (con acceso el 6 de agosto de 2015).
36
De hecho en una declaración del 9 de diciembre de 2013, la Fundación afirmaba que su disolución era una
demostración del nerviosismo que cunde en el régimen por el avance de la recolección de firmas para impedir que se
destruya el ITT-Yasuní”. Ver: http://lalineadefuego.info /2013/12/09/hay-otras-ongs-en-la-mira-del-gobierno-por-
fundacion-pachamana/ (con acceso 9 de febrero de 2013)
37
Ver: http://www.elcomercio.com/actualidad/politica/correa-dijo-que-a-yasunidos.html (con acceso el 3 de junio de
2015). En todo caso, la masiva anulación de firmas ejecutada luego por el CNE, calza muy bien con dicha interpretación.
Uno de los primeros subproductos de la movilización contra la explotación de los
yacimientos amazónicos, sería que movilizó los debates sobre el giro gubernamental hacia una
política extractivista. Mucho más incierto resulta establecer si este estado de opinión tuvo relevancia
para las elecciones municipales de febrero de 2014. En dicha cita, Alianza País ostentaría una caída
sensible a sólo un año de su pasado triunfo en las presidenciales, perdiendo las importantes alcaldías
de Quito y Cuenca, mucho menos lograría imponerse en Guayaquil, bastión tradicional de la derecha.
La socióloga ecuatoriana Natalia Sierra (2014) opina que el modo en que el gobierno cuestionó la
campaña de los Yasunidos, fue uno de los cuatro factores decisivos en este revés electoral de AP.
Sin embargo, otros estudios indican que los Yasunidos eran poco conocidos. Así por ejemplo, los
resultados de una encuesta desarrollada en Quito y Guayaquil un mes después de las elecciones
(marzo de 2014) por la empresa demoscópica Perfiles de Opinión, arrojaba que un porcentaje
considerable declaraba no conocer al colectivo (61.7%). Por otra parte, se ha cuestionado que los
resultados electorales signifiquen una mera derrota para el partido gobernante. Otras lecturas sugieren
que se evidenció un crecimiento de sus votantes en zonas del litoral e incluso en la Amazonía
(Ramírez y Pagliorone, 2015:48).
Más allá, el tema de las consultas populares se sitúa en el ojo de discusiones políticas que
priman hoy en el panorama político ecuatoriano. Por una parte, junto con la figura de la reelección
indefinida, forma parte de un paquete de cambios constitucionales que el oficialista AP promoverá
por la vía de las enmiendas.
38
Por la otra, partidos de la oposición han intentado promover tres
consultas populares a fin de que el pueblo ecuatoriano se pronuncie sobre si tales cambios deben
aprobarse mediante referendo. Muy llamativo resulta que estas tentativas hayan sido promovidas en
los dos primeros casos por formaciones de la derecha (Creo + Concertación y luego por Sociedad
38
En un fallo del 31 de octubre de 2014, la Corte Constitucional dictaminó que los cambios a la Constitución propuestos
por AP podían juzgarse de enmiendas que no alteran la estructura fundamental del Estado, y en consecuencias ser
tramitados por la Asamblea Nacional, donde el partido tiene la mayoría necesaria.
Concretamente sobre la consulta popular, se busca eliminar la precisión actual acerca de que esta pueda ser solicitada por
la ciudadanía acerca de “cualquier tema”, supresión nada inocente como lo recuerda lo acontecido en México.
Patriótica),
39
pero todavía lo es más que entre sus referentes citen la experiencia de los Yasunidos,
40
mientras el gobierno les consciente que se la apropien,
41
lo cual resulta ilustrativo del proceso de
polarización política que vive el país andino.
En cuanto a incidencia directa, ante el cierre de los cauces institucionales a nivel nacional,
los Yasunidos también han recurrido también a la CIDH, a fin de que este organismo declare sobre lo
que consideran una violación a los derechos políticos de quienes sustentaron la solicitud de
consulta.
42
Tal y como se analizó en México, esta iniciativa se cifra en la búsqueda de un mayor
respaldo a su causa, pero de conseguirse hay pocos visos de que el mismo aumente la fuerza
negociadora con el Estado, que de antemano aclara el carácter no vinculante de las resoluciones de la
Comisión, a quien cuestiona además por adoptar decisiones parcializadas, mientras se esfuerza en
presentar la iniciativa como una nueva maniobra de la oposición política.
43
- A modo de balance, determinantes actuales de una incidencia de bajo perfil.
Si a riesgo de caer en esquematismos, se intentara resumir una tipología de las modalidades
de incidencia en políticas públicas de acuerdo a su impacto, se podrían establecer dos escalas básicas.
La primera estaría dada por su capacidad para afectar las distintas fases de una política pública, en la
cual los mínimos estarían dados por sus resultados en la fijación de la agenda o en la evaluación de
39
Ver el reporte “El tontódromo de la consulta popular” http://www.planv.com.ec/historias/politica/el-tontodromo-la-
consulta-popular con acceso 3-06-2015
40
Así lo demuestra el procedimiento empleado por Compromiso Ecuador, que tiene entre sus dirigentes a Guillermo
Lasso (del partido Creo) y César Montúfar (de Concertación), quienes solicitaron directamente al CNE los formularios
para realizar la consulta considerando que el caso de los Yasunidos había establecido “jurisprudencia” sobre los pasos a
seguir (Estrella, 2014)
41
En la entrevista realizada en el programa televisivo Puntos Claves el pasado 29 de septiembre de 2014, el mandatario
afirmaba que el debate de la consulta popular a partir de la explotación petrolera del Yasuní, se había politizado, y había
puesto esta herramienta en las manos de la derecha. Ver video de la entrevista en youtube. url:
https://www.youtube.com/watch?v=R16u_-OLWDY con acceso 3/06/2015
42
Ver http://www.eluniverso.com/noticias/2014/10/28/nota/4160301/yasunidos-acusan-ecuador-ante-cidh-yasuni con
acceso 4-06-2015
43
Una síntesis de la posición oficial ante esta iniciativa de los Yasunidos en
http://restauracionconservadora.com/yasunidos-y-la-politizacion-de-los-derechos-humanos-en-la-cidh/ con acceso 04-06-
2015
las políticas, actividades que es posible desempeñar incluso desde las “afueras” del aparato
institucional del Estado. El nivel medio quedaría para las intervenciones en su ejecución, mientras
que el máximo quedaría reservado para cuando se participa directamente en su formulación. La otra
escala, conjugable con la anterior, se organizaría en torno a los ámbitos implicados por una política
pública específica. En este sentido, el mínimo valor lo ostentarían políticas sectoriales (por ejemplo
la modificación del régimen de trabajo por cuenta propia), en el medio quedarían las políticas de
afectación universal (ej.: la privatización del agua) y en la cumbre, las políticas estructurales en tanto
estas afectan el modelo de desarrollo de un país y toda su estructura política y social. Tal esquema a
nivel gráfico, se podría representar mediante un eje de coordenadas como el siguiente:
Aunque el modelo anterior, sería aplicable a las pretensiones cualquier actor social, el
presente artículo ha procurado esclarecer que el uso del concepto de “incidencia en políticas
públicas” ha ido de la mano con el desarrollo de cierto tipo de organizaciones civiles, cuya historia
adquiere tintes propios en el escenario latinoamericano. Concentrándonos en ellas, y de acuerdo a lo
revisado para México y Ecuador, se expondrán dos conclusiones tentativas sobre los condicionantes
que reducen sensiblemente su capacidad de incidir con alto impacto en circunstancias como las
reformas energéticas aquí analizadas.
La primera idea tesis atañe al carácter altamente inestable de las OSC y la heterogeneidad
del sector mismo. Como se afirmó en la introducción, este rasgo está condicionado por las diversas
relaciones de estas organizaciones con el Estado y el mercado, y por tanto cuestiona la pretendida
independencia de las OSC respecto a estos ámbitos. Por el contrario, sólo tomando de acuerdo a estos
condicionamientos es que se tejen redes funcionales entre organizaciones más o menos afines, que
logran acumular mayor fuerza. La segunda proposición tiene que ver con sus dificultades para
mantener vínculos orgánicos con una base social mayoritaria o, lo que es similar, competir con los
partidos políticos en la función de agregar intereses. Es lección aprendida que ante la propensión del
Estado moderno a servir como instrumento de los grupos que concentran el poder económico, el
contrapeso sólo puede provenir de una amplísima presión social, para articular la cual se hacen
necesarias las funciones dirigentes-organizativas. Sin embargo, la conformación de equipos
altamente compenetrados y profesionales como los que pueden darse en las OSCs al tender vínculos
externos, unidireccionales y hasta eventuales con los sectores mayoritarios, pierden como la sustancia
de lo que sería su poder de incidir.
Para la segunda consideración es preciso partir de que las instituciones políticas modernas
han evolucionado de la mano de un modo de articulación específico de las relaciones sociales: el
capitalismo. La complejización del propio sistema social, ha determinado que el Estado cumpla
funciones más variadas como las de producir consensos, intervenir directamente en la ejecución de
determinadas actividades económicas o en la prestación de disímiles servicios a la población, sin
renunciar a sus primigenias funciones de monopolizar el uso de los recursos represivos, las funciones
fiscales o de garantizar las condiciones para que se reproduzca el ordenamiento económico básico.
Esta diversidad de tareas ha sido uno de las grandes acicates para la profesionalización de los
partidos políticos, marcados por la emergencia de profesionales dedicados en exclusiva a las
actividades de su organización y fundamentalmente a sus metas electorales, como lo diagnosticara
justo a tiempo Max Weber en su clásico La política como vocación(1918). Por demás, esto ha
tendido a un monopolio del ejercicio de las funciones políticas, y por ende a una forma específica de
concentración del poder. Y este es un punto crucial para entender un nuevo tipo de brecha que se
establece entre la ciudadanía y sus posibilidades de ejercitar sus derechos políticos, pues los partidos
y sus profesionales se han convertido en una mediación no ya imposible de remover, sino
difícilmente desplazables de su posición privilegiada en el control de las instituciones políticas.
Aterrizando en las experiencias analizadas, es constatable que a nivel de una política
estructural como la energética, la incidencia de las OSC aun contando con mecanismos de
democracia directa como las consultas populares, tiene que vérselas con los partidos bien como
aliados, bien como antagonistas, pero mejor dotados para hacer uso de un amplio repertorio de
recursos con los cuales ordenar el curso de las reformas. En el caso mexicano, destaca la alianza de
algunas OSC con el Partido de la Revolución Democrática con vistas a impulsar la consulta, hecho
que invita a pensar sobre las limitadas posibilidades que perciben estas asociaciones para hacer
avanzar en solitario un proceso de esta magnitud, aquejadas por la fragmentación y la precariedad.
Algo diferente nos muestra lo acontecido en Ecuador, donde diferentes OSC juegan un papel
protagónico en el diseño de la resistencia a los nuevos avances de la política energética
gubernamental, al cual se van sumando diferentes partidos. El profundo proceso de descomposición
de los partidos tradicionales ecuatorianos, heridos de gravedad por las convulsiones anti-neoliberales
que atravesaron al país durante la década de 90 e inicios del 2000, dota de ventaja comparativa al
activismo civil en este país, propulsado además por las innovaciones democráticas de la Constitución
de 2008.
En ambos casos, destaca sin embargo el creciente control de los políticos profesionales
sobre el Estado. Esta tendencia se muestra de modo superlativo en su capacidad de influencia incluso
sobre los tribunales y especialmente aquellos encargados de dirimir los asuntos constitucionales,
instancias diseñadas para tener mayores cotas de independencia relativa del poder derivado de las
lides electorales. Si en otros tiempos el poder judicial fue la pequeña ventana desde el cual
determinadas organizaciones civiles comenzaron a pugnar por un cambio de la sociedad en su
conjunto, lo analizado persuade de que en estos casos actúa más bien como el último bastión en que
se amarra el poder del Estado. La decisión de la SCJN en México y del CNE en Ecuador, ilustran en
igual medida como la influencia partidista puede bloquear las estrategias más audaces de incidencia.
Por último, conviene apuntar que las experiencias revisadas, señalan también la alternativa
para el asociativismo civil de contribuir con procesos de movilización social, si bien más amplios y
heterogéneos, con fuerza suficiente para cambiar el tablero político y las prioridades
gubernamentales. En este sentido, el caudal de fuerzas que desembocó en la Asamblea Constituyente
ecuatoriana de 2007 puede considerarse un ejemplo reciente de cómo planteamientos configurados en
el seno de la sociedad civil llegaron hasta el corazón del Estado. Más difícil se ha demostrado sin
embargo, crear mecanismos de control que eviten la reversibilidad de las políticas adoptadas o
incluso la habilitación de instancias que permitan una participación ciudadana efectiva en su
formulación, aspectos que por ejemplo no logran verificarse en los procesos de reforma analizados.
Estas metas pendientes son todavía más esquivas cuando se trata de intervenir en políticas
estructurales o vinculadas a un patrón de acumulación específico, área consuetudinariamente
reservada al cabildeo o lobby profesional. Ante esa disyuntiva, se ha demostrado condición necesaria
pero no suficiente para las OSC el contar con un perfil técnico-profesional. Nuevamente en este
plano, se plantea el reto de cómo establecer vínculos con movimientos sociales y actores políticos
que les doten de fuerza suficiente o verdadero poder negociador para quebrar el monopolio de
determinados partidos políticos o conglomerados de intereses económicos.
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El Yasuní es una entidad biótica y socio-económico-política compleja. Es un hábitat ecológicamente sensible, culturalmente vulnerable y constituye una frontera violenta, o espacio en construcción sometido al despojo de sus elementos constitutivos donde hombres y mujeres waorani, tagaeri–taromeni, aún libres, mueren en la ignominia de una violencia inducida por la voracidad del capital extractivo. Es un espacio panoptizado debido a la caótica superposición de categorías político-administrativas para la conservación, extracción, agricultura, etc., con base en marcos jurídicos e institucionales débiles y hasta contradictorios que coadyuvan al deterioro de la selva e inobservancia de los derechos colectivos de los pueblos originarios. Hace sesenta años ya, misioneros evangélicos y lingüistas de la Universidad de Oklahoma, aterrizan en las riberas del río Curaray (provincia del Pastaza) en función de contactar “salvajes” para convertirlos al evangelismo y limpiar el área de obstáculos al proceso de integración regional; este es el momento en el que guerreros waorani rechazan la irrupción de los extranjeros (cowodes) en su casa y les dan muerte. En adelante, esta verde geografía no ha dejado de ser objeto de peregrinaciones religiosas, académicas y, particularmente, extractivistas que han puesto en riesgo la existencia de los pueblos en aislamiento voluntario. En medio de esta vorágine, los extraños de la selva, de agresores han migrado a pacificadores de la violencia entre indígenas contactados y no contactados. En diciembre del 2012 fueron waorani los que murieron; en abril de 2013 son tagaeri o taromenai los que mueren; los unos y los otros perecen en el miasma de una violencia intraétnica que no responde a dispositivos culturales, sino a los efectos infalibles de los dardos del integracionismo disparados por la (i)racionalidad del capital transnacional. Desde la presencia de este cowode en el Yasuní, este lugar singular tiene el karma de un espacio maldito.
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Resumen Este rexro analiza la relacion entre el movimiento ecologisra ecuatoriano y el sistema de gobernanza, a partir de la siguiente problernatica: ~cual ha sido el alcance de este movimiento para coadyuvar a la conservacion del medio amhienre, [rente a la exploracion petrolera en la region arnazoni­ ca? Estudiarnos el rol de este movimiento en la institucionalizacion de los arreglos, que coadyuven la equidad social y la justicia ambienral, Revisamos los aportes de las principales disciplinas que esrudian el ecolo­ gismo en America Latina, luego recordamos como evoluciono el movi­ miento ecologista ecuatoriano, finalmente analizamos su capacidad de incidencia en eI sistema normativo y politico de gobernanza. Palabras clave: Amazonia, ecologia politica, movimiento ambienral, eco­ logismo, confiicto ambiental, conservacion, gobernanza, gobernabilidad.
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Beyond the case study, this book deals with problem of environmental governance and extractive activities such as oil and gas production in the Amazon. What institutions are responsible for it? What regulation instruments apply to this area? What strategies did indigenous communities adopt to legalize their territories? How did their action articulate with that of national and international indigenous organizations? What role did environmental movements play in the conflicts produced by oil and gas extraction? What incidence did those conflicts have on legal reforms and public policies?
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El artículo presenta resultados de una primera búsqueda de criterios claros, funcionales y mesurables que permiten la consideración objetiva y comparativa del desempeño de asociaciones de muy diverso tipo. Para ello parte de la identificación de algunas variables significativas de las que depende la capacidad de las asociaciones para enfrentar con éxito diversos retos en la búsqueda del cumplimiento de sus objetivos y la satisfacción de sus demandas (relaciones con las autoridades, formulación de políticas, creación de redes, cumplimiento de metas, transparencia, innovación y cambio). En la búsqueda de estos criterios y variables se exploran las contribuciones y hallazgos provenientes de la sociología de la acción colectiva y la sociología de las organizaciones. En ambas literaturas teóricas se identifican algunos conceptos útiles y modelos de análisis que permiten un acercamiento analítico a las diversas formas de asociación y sus prácticas.
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Traducción de: Civil Society and Political Theory Los autores ofrecen en esta obra un informe de la discusión acerca de la sociedad civil tal como se ha planteado en Europa en los últimos años, para concluir que el comportamiento comunitario organizado pugna por llegar a tener un lugar primario en la expansión de la democarica y la jsuticia en el nuevo orden internacional. El punto principal de la argumentación se desarrolla en el terreno del liberalismo democrático tipificado por los Estados Unidos pero extendido, en muchos otros países.
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http://deepblue.lib.umich.edu/bitstream/2027.42/50939/1/164.pdf