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Planejamento Estratégico Situacional

Authors:
Planejamento Estratégico
Situacional
Luís Moretto Neto
O Saber para conquistar um lugar
Universidade Federal de Santa Catarina
Centro Socioeconômico
Departamento de Ciências da Administração
Planejamento Estratégico
Situacional
Luís Moretto Neto
Florianópolis
2014
M845p Moretto Neto, Luís
Planejamento estratégico situacional / Luís Moretto Neto. – Florianópolis : Departamento
de Ciências da Administração / UFSC, 2014.
100 p.
Programa: O Saber para conquistar um lugar
Inclui referências
Curso de Capacitação a Distância
ISBN: 978-85-7988-215-9
1. Planejamento estratégico. 2. Administração pública. 3. Políticas Públicas. 4. Cultura
organizacional. 5. Educação a distância. I. Título.
CDU: 658.011.2
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
MINISTÉRIO DA SAÚDE
SECRETARIA EXECUTIVA
SUBSECRETARIA DE ASSUNTOS ADMINISTRATIVOS
COORDENAÇÃO GERAL DE GESTÃO DE PESSOAS
COORDENAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071
© 2014 Departamento de Ciências da Administração CSE/UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo
conteúdo e imagens desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). O conteúdo desta obra foi licenciado temporária e gratuita-
mente para utilização no âmbito do Programa O Saber para conquistar um lugar, através da UFSC. O leitor se compromete
a utilizar o conteúdo desta obra para aprendizado pessoal, e sua reprodução e distribuição ficarão limitadas ao
âmbito interno dos cursos. A citação desta obra em trabalhos acadêmicos e/ou profissionais poderá ser feita com indicação
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LABORATÓRIO DE PRODUÇÃO DE RECURSOS DIDÁTICOS PARA
A FORMAÇÃO DE GESTORES – LABGESTÃO
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COORDENADORA DE PRODUÇÃO DE RECURSOS DIDÁTICOS
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DESIGNER INSTRUCIONAL
Claudia Leal Estevão
REVISÃO TEXTUAL
Claudia Leal Estevão
PROJETO GRÁFICO
Annye Cristiny Tessaro
Rita Castelan Minatto
CAPA, DIAGRAMAÇÃO E FINALIZAÇÃO
Annye Cristiny Tessaro
ILUSTRAÇÃO
Adriano Schmidt Reibnitz
ORGANIZAÇÃO DE CONTEÚDO
Luís Moretto Neto
Prefácio
A Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Saúde
(MS), por meio da Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas, atenta às necessi-
dades de desenvolvimento e valorização de seus servidores, rearmou convênio
com a Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) para ofertar ações de edu-
cação a distância no exercício 2013/2014.
O ensino na modalidade a distância tem sido cada vez mais utilizado nas
organizações públicas. A evolução das tecnologias de informação e comunicação
possibilita inúmeras escolhas e estratégias para lidar com a crescente produção
e disseminação de conhecimentos e informações. A gestão do conhecimento e o
desenvolvimento dos trabalhadores da saúde são imprescindíveis para o cum-
primento do preceito constitucional do direito à saúde – nosso objetivo maior.
Nessa perspectiva, o Ministério da Saúde está dando continuidade ao Pro-
grama de Educação a Distância iniciado em 2007, em parceria com a UFSC,
que já qualicou mais de 10 mil trabalhadores do MS em todo o território nacio-
nal, em diferentes ações de atualização e aperfeiçoamento prossional.
Juntamente com outras iniciativas, essa atividade contribui para o desen-
volvimento do Plano de Educação Permanente do Ministério da Saúde, quer pela
reconhecida excelência da UFSC, quer pelo empenho de nossas Unidades res-
ponsáveis pela gestão de pessoas, no apoio à utilização desse instrumental.
Esta é mais uma oportunidade para que você, trabalhador da saúde, possa
qualicar seu processo de trabalho e contribuir para a melhoria dos serviços pú-
blicos prestados aos cidadãos!
Ministério da Saúde
Apresentação ............................................................................................13
UNIDADE 1
Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo .........................17
Problema – Identicação e Diagnóstico do Problema .....................17
Resumo .....................................................................................................35
Atividades de aprendizagem ....................................................................36
UNIDADE 2
Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda
governamental
Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamen-
tal ..............................................................................................................39
Resumo .....................................................................................................46
Atividades de aprendizagem ....................................................................47
UNIDADE 3
Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais .....................................51
Planejamento e Elementos da Cultura Organizacional...................51
Cultura Organizacional Brasileira ....................................................58
Poder Organizacional ........................................................................62
Resumo .....................................................................................................66
Atividades de aprendizagem ....................................................................67
Sumário
UNIDADE 4
Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública:
um novo olhar, pensar e fazer
Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo
olhar, pensar e fazer ................................................................................71
Planejamento Estratégico Situacional – Antecedentes ...................71
Atributos Conceituais do Planejamento Situacional .......................74
Ferramentas do Planejamento Estratégico Situacional ...................79
Resumo .....................................................................................................91
Atividades de aprendizagem ....................................................................92
Referências ...............................................................................................94
O Saber para conquistar um lugar
11
Sobre o Curso
Curso de Capacitação
Planejamento Estratégico Situacional.
Ementa
Conceitos Fundamentais do Planejamento Estratégico Situacional;
O Método de Planejamento PES; Conceito de Planejamento – Por que
Planejar?; Conceito de Ator Social; Conceito de Cenário Social; Análise
Situacional/Análise de Conjuntura ou do Cenário de atuação; Denição da
Situação Objeto (metas); Conceitos de Tática e Estratégia; Levantamento
de Problemas; Denição das Causas Principais dos Problemas; Conceito de
Triângulo de Governo; Elaboração do Plano de Ação; Conceito de Triângulo
de Ferro; Elaboração da Gestão do Plano; Aprovação do Plano de Trabalho.
Público Participante
Servidores do Ministério da Saúde com conhecimentos básicos e expe-
riência prossional na área escolhida e certicado de conclusão do Ensino
Médio.
Promoção
Ministério da Saúde, CGESP/SAA/SE.
Execução
Departamento de Ciências da Administração do Centro Socioeconômi-
co da Universidade Federal de Santa Catarina.
Carga Horária
60 horas.
Horário de Atendimento
De segunda a sexta-feira, das 8h às 20h.
O Saber para conquistar um lugar
13
Apresentação
Para que possamos inseri-lo no tema central do curso Planejamento Es-
tratégico Situacional, resgatamos alguns conceitos e estabelecemos diálogo
com fundamentos do denominado Planejamento Estratégico Normativo, ou
Tradicional.
Em seu estudo, e na prática da gestão, você certamente já se deparou com
as expressões: análise de problemas, elaboração de diagnósticos organizacio-
nais e setoriais; cultura organizacional; elaboração de planos; ato de planejar;
planejamento estratégico; teoria dos jogos e prospectiva. No cotidiano de seu
trabalho, inúmeras atividades realizadas estão diretamente relacionadas a um
ou mais desses conceitos e são executadas de forma mecânica, desprovidas de
total reexão, seja por parte do agente direto da ação ou dos membros de um
grupo.
Destacamos, no início desta caminhada teórico-prática, que, nas etapas
de concepção, implantação, implementação e avaliação do planejamento, como
um processo no mundo organizacional, de maneira recorrente nos valemos des-
ses conceitos para denir escolhas organizacionais amparadas na lógica instru-
mental, ou seja, orientadas para o mercado – visão utilitarista que está funda-
mentada na análise econômica das relações de custo e benefício de cada ação
empreendida.
Sim, orientadas para o mercado e nem sempre preocupadas com os bene-
ciários da ação ou com a preservação da cidadania social e deliberativa! Como
entes de estrutura burocráticos, formais e revestidos de poder legal, decidimos,
nos gabinetes, amparados em conhecimento técnico e cientíco, o que fazer,
como fazer e para quem fazer. Anal, como agentes públicos, atuamos em es-
truturas mantidas com recursos públicos para a produção de bens e de serviços
orientados para o bem comum.
Nosso curso Planejamento Estratégico Situacional está desenhado nessa
mesma direção.
Sucesso!
Professor Luís Moretto Neto
1
UNIDADE
Fundamentos do Planejamento
Estratégico Normativo
Objetivo
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
Compreender os elementos teórico-conceituais relacionados ao Planejamento Estratégico Normativo aplica-
do ao contexto organizacional, através do resgate de ferramentas centrais e de procedimentos gerenciais.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
17
Fundamentos do Planejamento
Estratégico Normativo
Prezado estudante,
Nesta primeira Unidade do curso você conhecerá os
conceitos relacionados ao Planejamento Estratégico
Normativo, ou Tradicional, seu funcionamento, sua
estrutura e seus princípios. Esse estudo dialogará com o
Planejamento Estratégico Situacional, tema deste curso, de
forma que você possa analisar as constantes estratégias
vivenciadas pelos gestores públicos.
Leia com atenção esta Unidade, acesse o Ambiente Virtual
de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e realize as atividades
indicadas ao seu final. Em caso de dúvida, conte também
com seu tutor e colegas de curso, pois estamos aqui para
auxiliá-lo neste processo de construção do conhecimento.
Uma ótima leitura para você!
Problema – Identificação e Diagnóstico
do Problema
No cotidiano da vida organizacional pública, grande parte do
emprego do nosso tempo de trabalho está voltado para a solução de
problemas que, muitas vezes, fogem ao nosso controle, particular-
mente quando estamos trabalhando com o tema da saúde pública.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
18
Problema? O que é um problema? E o que é um problema
no campo da saúde pública?
Para Loriggio (2002, p. 35), problema é o:
[...] desejo de algo que não se sabe como obter, necessidade
não satisfeita, estado de incerteza e de caos; comportamen-
to indesejável presente ou futuro, resultado que necessite de
correção, diferença entre condições técnicas atuais e deseja-
das, ameaça à sobrevivência.
No campo da saúde pública, muitos são os problemas enfren-
tados nas unidades de atendimento médico-hospitalar, e diversas
são as causas dos problemas – econômicas, sociais, familiares, edu-
cacionais etc. Tais quais alguns exemplos que selecionamos com o
propósito de situá-lo na discussão conceitual que estamos estabele-
cendo:
a hipertensão arterial é um grave problema de saúde
pública que têm suas origens em dimensões genéti-
cas e em hábitos sedentários e alimentares;
a gravidez na adolescência é um problema de saúde
nacional que têm suas origens em fatores educacio-
nais e sociais; e
a violência contra idosos e crianças é um problema
de saúde nacional que tem suas origens em fatores
psicossociais e econômicos.
Com certeza podemos ampliar e muito esses exemplos, anal,
a saúde pública nacional atua sobre diversos campos e em áreas es-
pecícas enfrentando inúmeros e inndáveis problemas que envol-
vem a população brasileira.
A Administração Pública lida, portanto, com inúmeros pro-
blemas, muitos são totalmente desestruturados, imprevisíveis e não
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
19
controláveis; fenômeno que caracteriza o campo como complexo e
demandante de especial atenção de gestores, servidores e, princi-
palmente, da sociedade civil.
Solucionar problemas organizacionais é um processo apenas
aparentemente simples, ou fácil. Para buscar uma solução, na pers-
pectiva gerencial, precisamos cumprir algumas etapas interdepen-
dentes do diagnóstico, como:
reconhecimento do problema;
denição do problema;
compreensão do problema;
projeção de soluções;
trabalho em equipe; e
implementação conjunta das soluções eleitas.
A identicação de problemas gerenciais e a construção nego-
ciada de soluções, com a efetiva participação da sociedade civil como
beneciária direta do conjunto de atividades empreendidas pelos
entes públicos, são momentos de aperfeiçoamento institucional e de
legitimidade organizacional, frente ao meio social envolvente.
A simples descrição processual das etapas, embora nos remeta
ao caráter da complexidade, que é inerente à solução de problemas,
caso do setor público e da área da saúde, por si só não contempla os
diversos fatores que inuem sobre o problema, seja de ambiência
interna ou externa, e que envolvem as diversas partes interessadas.
Um fenômeno é
complexo, segundo
Demo (2008), quando
apresenta traços ou
manifestações que o
caracterizam como
dinâmico; não linear;
reconstrutivo; dialético
evolutivo; irreversível;
intenso; ambíguo.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
20
Portanto, quando estamos nos reportando à solu-
ção de problemas de natureza complexa, partimos
do pressuposto de olhar, pensar, analisar, inter-
pretar e buscar soluções revestidas de exibilidade
mental que nos capacitem a usar modos de raciocí-
nio diversos em circunstâncias diferentes.
A dimensão exibilidade mental mencionada diz respeito à
capacidade individual do homem de adaptação ao desconhecido, ao
não controlável. Essa dimensão é questionável, na perspectiva das
organizações burocráticas, particularmente no desempenho funcio-
nal que está fundamentado no controlável, no previsível.
Por sua vez, a dimensão exibilidade organizacional diz res-
peito à adaptação de estruturas e de processos gerenciais para o
enfrentamento de problemas e situações marcadas por total impre-
visibilidade. Esses ajustes são difíceis de implementar nas organi-
zações públicas por causa dos marcos legais que regulamentam o
desenvolvimento de atividades institucionais e, principalmente, da
resistência dos sujeitos envolvidos nos processos produtivos.
Nesse contexto, precisamos aperfeiçoar nossa capacidade de
usar o pensamento lógico-linear – cada qual nos momentos e cir-
cunstâncias em que é cabível –, que é predominantemente lógico-
-operacional, e o pensamento sistêmico, que se vale mais da intui-
ção e é principalmente estratégico (MARIOTTI, 2007).
Na análise dos problemas organizacionais, um grande desao
gerencial reside no estabelecimento de diálogo entre as disciplinas
e os sujeitos que as integram, sempre em sintonia com as demandas
sociais. Ou seja, um diálogo tecido de maneira conjunta, articulado
por meio de conexões fortes entre as partes, com o propósito na-
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
21
lístico de integrar as estruturas, as pessoas e os recursos produtivos
totalmente orientados para o atendimento efetivo e continuado das
demandas da sociedade.
Essa armação demanda explicação relacionada às diferenças
substanciais entre Planejamento Estratégico Normativo, ou Tradi-
cional, e Planejamento Estratégico Situacional, particularmente em
relação ao ponto de ponto de partida de cada um dos processos.
Agora vamos subsidiá-lo com elementos que explicam as
ações do Planejamento Estratégico Normativo no campo
privado e que são usualmente transpostos ao campo da
Administração Pública.
No Planejamento Estratégico Normativo, amplamente utiliza-
do nas organizações públicas nacionais, o foco da ação é delimita-
do pela ótica setorial, concebida e operada sob a lógica econômica.
Portanto, amparado em critérios de cienticidade, o agente da in-
tervenção pensa, projeta e implementa planos partindo de diagnós-
tico organizacional e setorial, tendo por base uma lógica de mercado
orientada para a máxima eciência econômica.
Cabe explicação pontual em relação aos critérios de cientici-
dade anteriormente nominados e que são considerados, na avalia-
ção de projetos e de ações de intervenção do Estado, no meio social
envolvente – racional, político, valorativo e técnico administrativo.
A perspectiva racional envolve o desenvolvimento simultâneo
e sistemático de operações reexivas, decisivas, das ações propria-
mente ditas e da sua revisão. Observe que estamos nos reportando à
dimensão de racionalidade entendida como fruto de comportamen-
to de agente econômico que age orientado por regras que determi-
nam suas preferências (LACOMBE, 2004).
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
22
Destacamos ainda a visão de Herbert Simon, denominada Ra-
cionalidade Limitada,
[...] segundo a qual, no mundo real, os tomadores de deci-
são não dispõem de todas as informações necessárias para
otimizar suas decisões e, em consequência, são obrigados a
contemporizar e acomodar para conseguir decisões adequa-
das, sem garantia de que seja a melhor possível. (LACOMBE,
2004, p. 264).
A perspectiva política envolve o processo de tomada de de-
cisões, que implica escolhas amparadas em prioridades denidas
com base na disponibilidade de recursos para equacionamento de
problemas coletivos.
A perspectiva valorativa expressa aspectos éticos que envol-
vem os sujeitos responsáveis pela condução das ações públicas e
seus efetivos compromissos com a solução dos problemas coletivos.
E a perspectiva técnico-administrativa está relacionada à aná-
lise de aspectos da estrutura organizacional, dos pers dos agentes
públicos alocados nas mais diversas esferas da estrutura; e às nor-
mas que regulamentam o desenvolvimento das atividades organiza-
cionais, os sistemas de informações vigentes e os processos efetivos
de avaliação e de controle social.
O Planejamento Estratégico Normativo tem no diag-
nóstico uma ferramenta gerencial de intervenção pro-
gramada!
A construção do Planejamento Estratégico Normativo ocorre,
preferencialmente, com base nas ideias e proposições dos membros
da tecnoestrutura organizacional, com a participação e a delibera-
ção de agentes políticos responsáveis pela condução dos negócios
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
23
públicos e, eventualmente, com a consulta a segmentos da socieda-
de civil.
O elemento condutor das escolhas públicas no Planejamento
Estratégico Normativo encontra amparo na análise dos reexos da
ação proposta, na economicidade dos recursos a serem alocados, na
avaliação da viabilidade das operações necessárias à consecução dos
objetivos e na avaliação do rendimento político para o Estado diante
da sociedade civil.
Em termos ideais, a construção do Planejamento Estratégi-
co Normativo deve considerar as aspirações da sociedade civil e ter
condições de exequibilidade, ou seja:
ser viável, em face da disponibilidade de recursos -
nanceiros, materiais, tecnológicos e humanos;
ser ecaz, de forma que os resultados derivados da
ação empreendida permitam aos usuários, cidadãos,
a compreensão de que o Estado fez o que tinha de ser
feito;
ser exível e passível de ajustes, no curso das ações; e
ser racional, coerente e adequado aos propósitos -
nalísticos.
O resultado do Planejamento Estratégico Normativo é a siste-
matização de planos, programas e projetos de intervenção públicos,
os quais derivam de diagnóstico preliminar de necessidades e de
possibilidades de intervenção no meio envolvente.
Mansilla (1999, p. 32) explica que um diagnóstico organiza-
cional “[...] constitui uma descrição, uma explicação feita de uma
organização determinada”. A descrição e a explicação são baseadas
em dados e informações coletados dentro da própria organização a
partir de um conjunto de variáveis e de elementos que a caracteri-
zam no entorno.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
24
Vamos ilustrar a abordagem trabalhada por Mansilla
(1999) destacando alguns dos elementos que devem
ser considerados, para apreensão, numa perspectiva
funcionalista, do que é a realidade social!
Segundo Mansilla (1999), são elementos de uma perspectiva
funcionalista:
Caracterização do campo de intervenção denindo os
problemas centrais e suas interfaces com problemas
ans, bem como o indicativo de ações já empreen-
didas ou em curso, através de políticas de governo
efetivas, independentemente das esferas de atuação
– federal, estadual ou municipal.
Caracterização das necessidades e das aspirações
sociais através da identicação das populações po-
tenciais de atendimento, com delimitação territorial
e temporal, para análise, conexões com indicadores
setoriais nacionais e internacionais que permitam o
posicionamento do problema, numa perspectiva am-
pliada.
Análise da eciência das atividades setoriais, resga-
tando principais políticas de governo em curso e com
aderência direta ao problema em estudo; identica-
ção dos principais gargalos existentes e dimensiona-
mento dos impactos no orçamento público; análise
dos procedimentos metodológicos empregados –
recursos materiais, humanos e tecnológicos distinti-
vos –; e análise do atendimento às demandas sociais
e da ecácia organizacional – através de indicadores
projetados e indicadores realizados, em períodos es-
pecícos de estudos.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
25
Observe como a dimensão prescritiva permeia a denição de
Mansilla (1999) e o caráter de previsibilidade e de controle absolu-
to de grande parte das dimensões relacionadas aos ambientes inter-
no e externo das organizações.
Nadler et alli (1994) diz que as organizações em condições
de apresentar excelentes resultados são aquelas que se antecipam
e concluem as transformações, estabelecendo estratégias como al-
ternativa para vantagem competitiva. Esse tipo de comportamen-
to organizacional nada mais é do que a adaptabilidade às pressões,
portanto denota o caráter proativo da ação organizacional e
a lógica economicista.
Lacombe e Heilborn (2008, p. 168) armam que fazer um
diagnóstico é:
Examinar a situação de uma empresa e determinar seus pon-
tos fortes e fracos em relação a sua organização; sua capa-
cidade gerencial; seu know-how técnico e tecnológico; sua
capacidade de produção e de distribuição; suas perspectivas
mercadológicas e resultados e perspectivas econômico-nan-
ceiras; emitindo um parecer com conclusões sobre cada um
desses aspectos e sugestões do que se deve fazer.
Ainda segundo Lacombe e Heilborn (2008), o diagnóstico é
parte fundamental do planejamento estratégico. Os autores ar-
mam que isso está diretamente ligado aos objetivos gerais, com a
prospecção de cenários e as metas, em razão das organizações se-
rem sistemas complexos.
No processo de análise, segundo Ducker (1998), a pergunta
pertinente não é como fazer de forma certa, mas como encontrar a
maneira certa de fazer e nela reconcentrar recursos e esforços.
Observe que essa fala de Ducker (1998) está relacionada à di-
mensão da ecácia:
Entendida como
receituário antecipado
para todas as situações,
essa dimensão visualiza
como a organização
deveria funcionar
em vez de explicar
seu funcionamento.
De forma análoga ao
campo da saúde, os
profissionais de saúde
prescrevem tratamentos
para problemas
específicos, com base
em seus estudos. Ao
prescrever medicação,
o sujeito da ação
fica privado da sua
autonomia e de suas
escolhas pessoais.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
26
[...] fazer aquilo que efetivamente precisa ser feito, ou seja,
a capacidade de determinar metas corretas e medidas certas
para alcançá-las. A ecácia não está diretamente ligada aos
meios nem à forma, mas sim à capacidade de atingir resulta-
dos válidos, isto é, que precisam ser atingidos. (LACOMBE,
2004, p. 125).
Na tentativa de esclarecer ainda mais o conceito de diagnósti-
co, Loriggio (2002, p. 58) arma que se trata do:
[...] conjunto de ações que visam procurar as principais cau-
sas dos problemas em administração, sendo o termo “causa”
denido como uma dentre [sic] várias condições que, em
conjunto, tornam provável a ocorrência de determinado pro-
blema.
Em síntese, amparado no diagnóstico organizacional e/ou se-
torial, o agente do Planejamento Estratégico Normativo, ou o ser-
vidor público, ou o consultor convidado a estruturar o documento
com o conjunto das ações denominadas estratégicas, pensa, projeta
e implementa planos partindo da premissa de que pode controlar
a realidade!
O diagnóstico, portanto, antecede ao Planejamento Es-
tratégico Normativo e resulta na elaboração de Planos,
Programas e Projetos que expressam escolhas públicas
para intervenção social e solução de problemas coletivos!
O plano é o documento que contempla as decisões de caráter
geral da área, expressa as grandes linhas políticas, dene as estra-
tégias, estabelece as diretrizes e delimita as responsabilidades dos
agentes na sua consecução. Por exemplo, o Plano Nacional de Saú-
de PNS 2012–2015.
Este plano está
estruturado em
14 diretrizes, que
compreendem as
ações estratégicas e os
compromissos para
o setor, tendo sido
discutido e aprovado
no Conselho Nacional
de Saúde (CNS),
incorporando duas
diretrizes transversais
que fazem interface
com o Plano Nacional
de Saúde (PNS).
Disponível em: <http://
conselho.saude.gov.br/
biblioteca/Relatorios/
plano_nacional_
saude_2012_2015.pdf>.
Acesso em: 7 jul. 2014.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
27
Em sua perspectiva instrumental, um Plano de Governo ne-
cessita contemplar os seguintes aspectos:
apresentação geral que situe o leitor no campo de
atuação organizacional;
delimitação de sua natureza, se é de ação, de inten-
ções ou de diretrizes para o campo da ação;
apresentação de justicativa coerente, articulada e
aderente aos propósitos das atribuições institucio-
nais de responsabilidade institucional;
apresentação de objetivos e metas, com clareza e de-
limitações temporais e espaciais;
previsão de recursos satisfatórios e aderentes aos ob-
jetivos e metas estabelecidos;
apresentação coerente e aderente com as políticas
governamentais em curso;
concepção e operação baseadas nos princípios da
economicidade e da utilidade;
apresentação das estratégias e do conjunto de ativi-
dades a elas relacionadas;
previsão do conjunto de recursos necessários à sua
viabilidade e à sua exequibilidade; e
contemplação do conjunto de programas aderentes
ao propósito maior do campo.
Já o programa é o estágio de aprofundamento do plano e con-
fere a este o detalhamento para orientação na concepção de projetos
e de ações especícas na área. Por exemplo, o Programa de Valori-
zação do prossional de Atenção Básica, conduzido no âmbito do
Sistema Único de Saúde (SUS).
Em sua perspectiva instrumental, um Programa de Governo
necessita:
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
28
expressar as informações relacionadas sobre a situ-
ação que será alterada, a partir da intervenção pro-
gramada;
deliberar o conjunto de atribuições e de responsabi-
lidades para cada uma das instâncias de governança
envolvidas em sua execução;
estabelecer os objetivos gerais e os especícos na
área;
denir a estratégia e a dinâmica funcional de seu de-
senvolvimento;
denir os recursos especícos a serem alocados;
explicitar as medidas gerenciais e diretivas necessá-
rias a sua implementação; e
servir de parâmetros ao conjunto de projetos e de
ações aderentes.
O projeto dene de forma direta as atividades que serão im-
plementadas para alcançar determinado objetivo, no horizonte
temporal e espacial. Em sua perspectiva instrumental, um Projeto
de Governo necessita contemplar os seguintes aspectos:
identicação da entidade responsável por sua execu-
ção, da nominata do corpo técnico e dos entes sociais
comprometidos com sua materialidade;
justicativa da intervenção, amparada nos princípios
da economicidade, regionalização, descentralização,
integralidade, universalidade e equidade;
identicação dos objetivos – relação dos objetivos
com as políticas institucionais –, das metas e dos in-
dicadores de monitoramento e acompanhamento de
resultados alcançados;
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
29
denição de intervenção projetada, com a descrição
do processo, dos procedimentos metodológicos e dos
requisitos técnicos;
denição dos recursos necessários à intervenção pro-
jetada e das respectivas fontes de aprovisionamento; e
denição de medidas de implementação em relação
ao marco legal vigente, ao atendimento dos quesitos
técnicos ambientais, das estruturas e dos mecanis-
mos de controle administrativo e social.
Por exemplo, o Projeto de Assistência Farmacêutica, conduzi-
do no âmbito do SUS.
No Planejamento Estratégico Normativo ocorre o emprego de
inúmeras ferramentas gerenciais, não raro, a partir de decisões top
down e sem o envolvimento dos sujeitos das estruturas intermedi-
árias e de base da pirâmide organizacional, bem como dos sujeitos
sociais destinatários das ações públicas projetadas.
De acordo com Lacombe (2004), controlar é acompanhar o
desempenho da ação por meio do desenvolvimento de um conjunto
de atividades dos agentes de execução, amparando-se em objetivos,
metas e indicadores denidos previamente e, a partir dos resultados
alcançados, propor caminhos e mecanismos de ajustamento. Para
Fayol (1990, p. 26), controle é uma operação administrativa com o
propósito de “[...] velar para que tudo corra de acordo com as regras
estabelecidas e as ordens dadas”.
O propósito central da aplicação de instrumentos de controle
é observar os aspectos normativos que regulamentam as atividades
públicas, principalmente por parte das agências de regulação e das
cortes de contas.
Entre as inúmeras ferramentas aplicadas no processo de con-
trole gerencial do Planejamento Estratégico Normativo, podemos
citar os grácos de controle; a representação gráca de dados – grá-
A estruturação da
Assistência Farmacêutica
é um dos grandes
desafios dos gestores e
profissionais do SUS,
quer pelos recursos
financeiros envolvidos,
quer pela necessidade
de aperfeiçoamento
contínuo e busca de
novas estratégias para
o seu gerenciamento.
Disponível em: <http://
bvsms.saude.gov.
br/bvs/publicacoes/
para_entender_gestao_
sus_v.7.pdf>. Acesso
em: 10 jul. 2014.
Top down
Expressão ingle-
sa que significa “de
cima para baixo”,
sem a consulta ou a
participação dos de-
mais sujeitos sociais
no processo de deli-
beração, de escolhas.
Fonte: Elaborado
pelo autor deste li-
vro.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
30
co de barras, histograma, gráco de áreas; o mapeamento de pro-
cessos; e outras orientadas ao propósito central de controlar desem-
penho, comparar dados obtidos e projetados, de forma recorrente,
com propósitos de eciência operacional.
Os grácos de controle são sistematizados a partir do emprego
de elementos da estatística e da teoria de probabilidade, com a de-
limitação de período de acompanhamento – tempo em dias, sema-
nas, meses, trimestres, semestres e anos e a denição de padrão
de desempenho esperado por parte de unidade funcional – centro
de atendimento de idosos, por exemplo.
Esse tipo de gráco demonstra que os resultados não estão
nem no limite superior, nem no limite inferior, mas se colocam na
média, conforme Figura 1.
Figura 1: Gráfico de controle de resultados
Fonte: Smith (1997)
Além do uso de grácos de controle, no Planejamento Estra-
tégico Normativo ocorre o emprego da representação gráca de da-
dos com gráco de barras, histograma, gráco de áreas, entre outras
ferramentas.
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Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
31
O gráco de barras cumpre a função de informar o conjunto
de atividades desenvolvidas num período e a comparação de ativi-
dades distintas entre si.
Figura 2: Gráfico de barras de serviços de saúde prestados em UPA
Fonte: Elaborada pelo autor deste livro
O histograma, por sua vez, é um instrumento de controle do
Planejamento Estratégico Normativo que demonstra séries de da-
dos coletados num processo especíco.
Figura 3: Histograma de indicadores de controle de colesterol
Fonte: Rede Linux (2014)
Os grácos de área, ou grácos de setores, demonstram pro-
porções em relação ao todo. Ou seja, permitem monitorar os resul-
tados através de processo de comparação entre as partes.
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Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
32
Figura 4: Gráfico de área de atendimentos em centros de saúde do
município de Florianópolis/SC
Fonte: Elaborada pelo autor deste livro
Outro instrumento de controle usualmente empregado no
Planejamento Estratégico Tradicional é o mapeamento de proces-
sos, que se caracteriza pela projeção gráca, com o propósito de
representar as etapas que devem ser realizadas para o alcance de
objetivos organizacionais. Por exemplo, a implantação de uma UPA.
Figura 5: Ciclo do processo de implantação de uma UPA
Fonte: Elaborada pelo autor deste livro
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Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
33
As ferramentas gerenciais foram desenvolvidas para solucio-
nar problemas afetos ao processo de condução das organizações de
produção, numa perspectiva prescritiva, fundamentadas na premis-
sa de soluções predeterminadas para problemas previsíveis.
Essa concepção prescritiva nos leva à formulação de duas
questões para você reetir:
O planejamento normativo, por si só, possibilita ao
gestor e aos sujeitos envolvidos no processo gerencial o
controle da realidade?
Estabelecendo conexão direta com o cotidiano da
gestão, no âmbito do SUS, são possíveis a concepção
e a implementação de plano normativo de trabalho
que possibilite o controle das mudanças que afetam a
organização e o ambiente de trabalho?
Então, estabelecendo elo conclusivo em relação ao Planeja-
mento Estratégico Normativo, efetuamos o resgate de seus elemen-
tos centrais para, a partir daí, analisarmos o Planejamento Estraté-
gico Situacional.
Portanto, quando o processo de gestão organizacional é
orientado na perspectiva gerencialista, utilitária e fun-
cional, a concepção de estratégia considera a participa-
ção de pequeno número de atores sociais e o propósito
organizacional é transversal ao conjunto das ativida-
des empreendidas e projetadas.
A visão, a missão e o conjunto de princípios e valores orga-
nizacionais são determinantes das escolhas estratégicas, tendo a
Com base nessa
perspectiva reflexiva,
recomendamos a
leitura do artigo
O Planejamento
Estratégico Situacional
no nível local: um
instrumento a favor da
visão multissetorial,
de autoria de Elizabeth
Artmann, disponível no
AVEA.
Unidade 1 – Fundamentos do Planejamento Estratégico Normativo
34
organização como foco das ações. Na construção do processo, essa
dimensão é transversal e decisiva para a construção de alternativas
e caminhos que respondam às questões: o que nós queremos ser?
O que nos é permitido fazer? O que nós sabemos fazer? O que nós
vamos fazer? Essas perguntas serão trabalhadas por meio da de-
nição de estratégias competitivas, de diversicação, de alianças e de
parcerias, sempre orientadas para o mercado (COSTA, 2004).
Então, o Planejamento Estratégico Normativo apresenta algu-
mas características distintivas, em relação a outras formas de plane-
jamento:
é orientado pela racionalidade funcional;
a gestão é predominantemente organizacional;
o Estado é o protagonista central;
o poder é coercitivo;
o processo decisório é centralizado; e
a responsabilidade é restrita aos parâmetros legais.
Em termos de ecácia e de efetividade social, não raro, as
ações governamentais são questionadas por segmentos da socieda-
de civil, e o Planejamento Estratégico Normativo, como processo,
recebe críticas.
Anal, desde os anos 1960, entes públicos e privados, no País
e no mundo, atuam orientados por Planos Estratégicos Normativos.
Entretanto, muitos dos problemas sociais e econômicos de países
e povos ao redor do mundo não foram solucionados ou, em alguns
campos, experimentaram agravo com efeitos catastrócos, princi-
palmente nas áreas de gerenciamento ambiental, educação, saúde e
segurança pública.
Resumo
35
RESUMO
Nesta Unidade discutimos alguns conceitos relaciona-
dos ao Planejamento Estratégico Normativo aplicado ao con-
texto organizacional e apresentamos os elementos que carac-
terizam a concepção de planos, programas e projetos.
Na perspectiva gerencialista, buscamos demonstrar
os subsídios e elementos que sustentam as ações do Plane-
jamento Estratégico Normativo no campo privado e que são
usualmente transpostos ao campo da Administração Pública,
reproduzindo a lógica utilitária e instrumental imanentes ao
mercado.
Destacamos, ao nal, que o Planejamento Estratégico
Normativo normalmente é concebido e operado numa di-
mensão top down e sem a participação dos sujeitos beneciá-
rios das ações projetadas.
Atividades de aprendizagem
36
Atividades de aprendizagem
Confira se você teve bom entendimento do que abordamos
nesta Unidade. Para tal, realize as atividades propostas
a seguir. Caso tenha alguma dúvida, faça uma releitura
cuidadosa dos conceitos ainda não compreendidos ou, se
achar necessário, entre em contato com seu tutor.
1. Qual sua compreensão de Planejamento Estratégico
Normativo?
2. Dena plano e cite exemplo no campo da saúde pública.
3. Dena programa e cite exemplo no campo da saúde pú-
blica.
4. Dena projeto e cite exemplo no campo da saúde pública.
5. Escolha duas características distintivas do Planejamen-
to Estratégico Normativo e comente-as (elabore um texto
com até 15 linhas).
2
UNIDADE
Estratégia e Escolha Pública: o
privado e o público na agenda
governamental
Objetivo
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
Compreender como se relacionam estratégia e escolha pública para a produção do bem público e/ou privado
na agenda governamental.
Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
39
Estratégia e Escolha Pública: o privado e
o público na agenda governamental
Prezado estudante,
Nesta Unidade vamos entender a relação entre estratégia
e escolha pública na agenda governamental como ação
orientada para a produção do bem público e/ou privado.
Ao inserirmos o tema estratégia na agenda governamental,
buscamos apresentar sua concepção partindo de uma
visão geral e revestida de dimensão utilitária: estratégia é
escolha!
Logo, lembre-se de estabelecer diálogo entre a teoria
apreendida neste curso e as suas práticas funcionais, pois
essa reflexão é necessária para a efetiva compreensão do
conteúdo em estudo.
Uma ótima leitura para você!
A denição de estratégia tem merecido atenção de autores das
mais diversas correntes do pensamento gerencial. Em sintonia com
o propósito desta Unidade, que é apresentar dimensões relaciona-
das ao pensamento normativo, vamos resgatar duas visões com-
plementares ao tema: estratégia é planejamento, modelo, posicio-
namento, perspectiva e armadilha (MINTZBERG; AHLSTRAND;
LAMPEL, 2002); e estratégia consiste em não satisfazer todas as
necessidades do cliente, e sim criar uma proposição de valor único
(PORTER, 2002). Portanto, estratégia como escolha do caminho a
ser percorrido e do objetivo a ser alcançado, pressupondo a deni-
ção d0 conjunto de recursos a ser alocado e do conjunto de ativi-
dades que deverá ser realizado, em sinergia com os objetivos e os
propósitos denidos!
Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
40
Sendo a estratégia um processo, como se dá a sua
definição?
Na literatura especializada sobre estratégia, de forma recor-
rente, os autores apresentam conjuntos de procedimentos e de eta-
pas que devem ser seguidos para que a denição da estratégia per-
corra caminhos que possam reduzir a incerteza organizacional.
Essa perspectiva será questionada na inserção do
Planejamento Estratégico Situacional, que considera a
incerteza como elemento marcante do meio envolvente, e
não a certeza!
O processo estratégico normativo é concebido, implantado e
atualizado, numa perspectiva dinâmica, em sintonia com os propósi-
tos organizacionais e para o atendimento de públicos segmentados.
Nessa dimensão, pensar e executar o processo de planejamento es-
tratégico pressupõe a edicação de etapas interdependentes, como:
estudo estratégico; formulação estratégica; implementação; acom-
panhamento; prestação de contas; e avaliação dos benefícios gera-
dos a partir dos públicos atendidos (Figura 6).
Figura 6: Dinâmica do processo estratégico normativo
Fonte: Adaptada de Costa (2004)
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Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
41
O processo estratégico normativo busca explicar como a es-
tratégia é criada e implementada no ambiente organizacional, espe-
lhando a dinâmica organizacional e sua capacidade adaptativa aos
macros processos presentes no entorno envolvente.
Na etapa de estudo estratégico identicamos os stakehol-
ders – internos e externos – e os critérios utilizados pelos parceiros
para avaliar a organização; e avaliamos se a organização pode in-
uenciar os stakeholders bem como se os stakeholders podem in-
uenciar a organização.
Na etapa de formulação estratégica denimos a Missão
“[...] razão da existência da organização.” (COSTA, 2004, p. 33);
a Visão “[...] modelo mental de um estado futuro altamente dese-
jável, compartilhado pelos dirigentes e colaboradores da organiza-
ção.” (COSTA, 2004, p. 33); os Valores “[..] pilares que sustentam
a organização.” (COSTA, 2004, p.33); as linhas de orientação
estratégica; os objetivos; as metas; e as iniciativas estraté-
gicas.
Observe que todo o esforço é orientado para a redução da
incerteza e o aumento do controle dos gestores em relação
às atividades empreendidas, em sintonia com os resultados
projetados diante dos obtidos.
Na etapa da implementação, em complemento à etapa an-
terior, requeremos a operacionalização da estratégia por meio de
processo preparatório dos recursos produtivos, signicando a ex-
perimentação da fase crítica – transição da teoria para a prática – e
demandando o alinhamento entre planos e disponibilidades de re-
cursos humanos, técnicos e tecnológicos, materiais e nanceiros.
Nessa etapa do processo denimos os fatores delimitadores entre
plano estratégico e missão organizacional.
Stakeholder
Palavra da língua in-
glesa que significa to-
das as pessoas físicas
ou jurídicas que são
direta ou indireta-
mente afetadas pelas
atividades de uma
organização e que
também exercem so-
bre ela a mesma in-
fluência, como: em-
pregados, clientes,
fornecedores, credo-
res. Fonte: Lacombe
(2009).
Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
42
Na etapa de acompanhamento da estratégia, caracterizada
como um processo contínuo e orientado, a partir dos objetivos, das
atividades e das iniciativas estratégicas, realizamos o monitoramen-
to por indicadores e metas de desempenho que levem ao reconheci-
mento da eciência e ecácia da organização frente ao meio social
envolvente.
Ao analisar as diculdades inerentes aos processos de con-
cepção, implantação e implementação de estratégias no ambiente
das organizações, Costa (2004) destaca a importância da motivação
dos sujeitos envolvidos na condução e na ação organizacionais para
enfrentar as mudanças e os desaos contínuos da sociedade con-
temporânea. Destaca ainda a necessidade de se pensar e se repensar
aspectos relacionados ao uso inapropriado do tempo produtivo; à
revisão das ferramentas usualmente empregadas; à postura reativa
aos riscos e às ameaças latentes e presentes; e à cultura reativa às
mudanças, às estruturas dominadas por práticas patrimonialistas, à
ausência de gestão prossional (eciente – fazer bem feito –, ecaz
– fazer o que deve ser feito – e efetiva – ecácia com eciência).
Esses fatores adversos, sem sombra de dúvida, contribuem
para o enfraquecimento de estratégias denominadas tradicionais,
particularmente em organizações resistentes a mudanças e alta-
mente fechadas em si mesmas.
Quando passamos à análise de estratégias, no campo da
Administração Pública, transitamos para o emprego de
dimensões conceituais aderentes à área e que expressam
as escolhas públicas no processo gerencial.
Assim, na Administração Pública, as ações ofertadas aos
segmentos da sociedade derivam de políticas públicas sancionadas
por governos para a solução de problemas e compreendem o ciclo
político (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).
Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
43
Resolução aplicada de problemas Estágios do Ciclo Político
Reconhecimento do problema Montagem da agenda
Propostas de solução Formulação de política
Escolha de solução Tomada de decisão política
Efetivação da solução Implementação da política
Monitoração de resultados Avaliação da política
Quadro 1: Estágios do ciclo político
Fonte: Howlett, Ramesh e Perl (2013)
A implementação de política pública demanda o envolvimen-
to de distintos órgãos da estrutura governamental, através da ado-
ção de estratégias e de um conjunto de atividades convergentes para
os propósitos centrais.
Para Sabatier (1989 apud SECCHI, 2013), a implementação
de políticas públicas pode se dar através do modelo top down (de
cima para baixo), amparada na concepção wilsoniana, que separa
a tomada de decisão (política) da implementação (administração).
No contraponto está a concepção botton up (de baixo para cima),
que pressupõe maior espaço de participação aos burocratas e aos
sujeitos beneciários da política pública.
O processo de avaliação da política pública ainda estabelece
como critérios:
[...] economicidade; eciência econômica; eciência adminis-
trativa; ecácia e equidade. A economicidade diz respeito ao
nível de utilização dos recursos; a eciência econômica trata
da relação entre os recursos utilizados e os resultados alcan-
çados; a ecácia corresponde ao nível de metas e objetivos
preestabelecidos; e a equidade trata da distribuição de be-
nefícios entre os destinatários de política pública. (SECCHI,
2010, p. 50).
A partir da avaliação da política pública, os agentes políti-
cos podem concluir por sua continuação, reestruturação, ou mes-
Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
44
mo extinção – quando o problema que a originou foi solucionado,
dissipado, ou os problemas de implementação são insuperáveis
(SECCHI, 2010, p. 51).
Outro aspecto importante que devemos considerar na análise
de políticas públicas diz respeito aos atores sociais governamentais
e não governamentais que interagem de maneira continuada na sua
denição, sejam orientados para interesses de pessoas, grupos, or-
ganizações ou para o bem comum.
Na perspectiva da produção orientada para o bem comum, no
cotidiano da condução dos negócios públicos, a coprodução do bem
público é progressiva em diversos países e signica:
[...] estratégia que permite a produção de bens e serviços pú-
blicos por meio do compartilhamento de responsabilidades
e poder entre os agentes públicos, agentes privados e cida-
dãos [...] Os modelos de coprodução, formulados a partir do
grau de participação da comunidade ou do cidadão, com-
preendem: a coprodução nominal – que visa, apenas, tor-
nar eciente a prestação de serviços públicos; a coprodução
simbólica – que busca envolver o cidadão para demonstrar a
presença do Estado; a coprodução funcional – que trata do
alcance dos resultados com eciência e ecácia; a coprodução
representativa com sustentabilidade – que promove a siner-
gia entre cidadãos, organizações da comunidade e o aparato
de estado para realização dos serviços públicos; a coprodução
voltada à mobilização comunitária – que tem como propó-
sito a realização dos bens e serviços públicos e a articulação
política da comunidade de forma continuada e permanente.
(SALM apud BOULLOSA, 2014, p. 42–43).
Chanlat (2010) arma que os modelos taylorista, neotaylo-
rista, tecnoburocrático, de excelência e participativo são os grandes
métodos de gestão adotados nas organizações contemporâneas.
E destaca que o participativo democratiza as relações funcionais,
permite a reorganização dos sistemas produtivos, o desenvolvimen-
to dos saberes individuais e coletivos, além da responsabilização dos
Unidade 2 – Estratégia e Escolha Pública: o privado e o público na agenda governamental
45
sujeitos com os resultados e as deciências derivadas.
Nesse contexto, o espaço da participação é fruto de compro-
misso coletivo e requer esforço contínuo de todos os sujeitos para
que as ações empreendidas, de fato, sejam orientadas para o bem
comum.
Segundo Moretto Neto (2013, p. 6):
O espaço da participação dos sujeitos, como atores sociais re-
vestidos de autonomia, é fundamental para a materialização
da cidadania, pois participar é “[...] Fazer parte [...] Tomar
parte [...] Ter parte [...]. (BORDENAVE, 1994, p. 22). A par-
ticipação em sociedade é fruto de um processo de amadure-
cimento e de comprometimento dos sujeitos em relação aos
temas e aos problemas de interesse coletivo, com o propósito
de construir novos caminhos e vias de superação das dicul-
dades coletivas.
Nessa perspectiva da participação e da coprodução do bem
público como frutos do compromisso coletivo, o Planejamento Es-
tratégico Normativo perde espaço e as possibilidades de adoção de
novas formas são ampliadas, a exemplo do Planejamento Estratégi-
co Situacional.
Resumo
46
RESUMO
Nesta Unidade discutimos a estratégia e a escolha pú-
blica na agenda governamental como escolhas orientadas
para a produção do bem público e/ou privado na esfera públi-
ca. Apresentamos os elementos do Planejamento Estratégico
Normativo, ou Tradicional, transitando esse modelo para o
campo da Administração Pública a partir da conceituação de
política pública e de sua implementação como etapa do ciclo
que passa da concepção para a ação.
Finalmente, resgatamos a denição e as tipologias de
coprodução do bem público, com o propósito de identicar
distintas formas de participação da sociedade na condução
da ação, de acordo com os objetivos subjacentes deste estudo.
Atividades de aprendizagem
47
Atividades de aprendizagem
Preparamos para você algumas atividades com o objetivo
de reforçar o conteúdo que você estudou nesta Unidade.
Em caso de dúvida, não hesite em fazer contato com seu
tutor.
1. Resgate o Planejamento Estratégico de sua organização
para estabelecer relações entre o conjunto de atividades
que você executa diariamente e os propósitos estratégicos
organizacionais.
2. Identique as diculdades centrais da sua unidade fun-
cional para uma atuação integrada e articulada com os
propósitos estratégicos da organização em que você atua.
3
UNIDADE
Planejamento, Cultura e Poder
Organizacionais
Objetivo
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
Compreender a influência exercida pelos aspectos culturais e de poder dominantes em uma organização
sobre o planejamento e a condução das ações dela.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
51
Planejamento, Cultura e Poder
Organizacionais
Prezado estudante,
Quando apresentamos as dimensões relevantes do
Planejamento Estratégico Normativo organizacional,
destacamos que os princípios e os valores vigentes na
organização devem ser considerados nas etapas de
definição e de implementação de ações coletivas.
Nesta Unidade, vamos compreender que esses mesmos
princípios e valores estão relacionados aos elementos
dominantes na cultura organizacional.
Lembre-se de que as sugestões de leitura, a interação no
AVEA e as atividades de aprendizagem fazem parte do
processo de aquisição do conhecimento; portanto, são
ações que aprofundam o processo de ensino e possibilitam
verificar se o objetivo específico elaborado pelo professor
para cada Unidade desencadeou a aprendizagem
esperada.
Boa leitura!
Planejamento e Elementos da Cultura
Organizacional
Certamente você já se apercebeu de que as organizações apre-
sentam formas de operação distintas, mesmo aquelas que atuam em
ramos de produção assemelhados, seja com relação aos seus artefa-
tos e produtos – estruturas e processos organizacionais visíveis –,
com normas e valores estratégias, metas e losoas –, seja com
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
52
premissas básicas – inconscientes, valores fundamentais, percep-
ções, pensamentos e sentimentos (SCHEIN apud TANURE, 2005).
O que torna uma organização distinta de outra é o con-
junto de fatores que caracterizam a sua cultura organi-
zacional.
Sim, as organizações, assim como as civilizações e as pessoas
que as integram, são dotadas de elementos culturais próprios.
Vamos então encaminhar nossa conversa resgatando
algumas definições básicas e elementos que caracterizam
o atributo cultura organizacional, em convergência com
o propósito central deste curso, que é o Planejamento
Estratégico Situacional!
Segundo Lacombe (2004, p. 87), cultura organizacional é o:
Conjunto de crenças, costumes, sistemas de valores, normas
de comportamento e formas de fazer negócios, peculiares a
cada empresa, que denem um padrão geral para as ativi-
dades, decisões e ações da empresa e descrevem os padrões
explícitos e implícitos de comportamento que caracterizam a
vida na organização.
Ao discutir o tema, Brocklehurst resgata a abordagem traba-
lhada por Smircichn, que trata a cultura como um produto passível
de manipulação pela direção da organização e como um processo
difícil de ser denido e manipulado (apud COOPER; ARGYRIS,
2003).
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
53
Nos contextos organizacional e social os elementos relaciona-
dos ao quesito cultura são determinantes ao processo de governan-
ça, ou seja, condicionam as condutas individuais e coletivas, parti-
cularmente no que tange às dimensões de poder e de liberdade.
Ainda em convergência com a concepção anteriormente no-
minada, resgatamos a denição de cultura a partir do pensamento
de Daft (2008, p. 351):
Conjunto de valores, normas, crenças-guia e conhecimentos
que são compartilhados pelos membros de uma organização
e transmitidos para seus novos membros. Representa a parte
não escrita, de sentimentos, da organização.
Nessa denição, identica-
mos a dimensão do compartilha-
mento dos elementos da cultura
entre os sujeitos organizacionais
através de procedimentos não for-
mais.
São elementos que com-
põem a cultura organizacional:
artefatos e produtos – estruturas e
processos organizacionais visíveis
–; normas e valores – estratégias, metas e losoas –; e premissas
básicas – inconscientes, valores fundamentais, percepções, pensa-
mentos e sentimentos (expressos na Figura 7).
Para saber mais
Cultura organizacional
É um padrão de suposições básicas demonstradas, inventa-
das, descobertas ou desenvolvidas por um dado grupo que
ensina a lidar com os seus problemas externos de adaptação
e internos de integração; que funcionou bem o bastante para
ser considerado válido e, ainda, para ser ensinado aos novos
membros do grupo como a forma correta de perceber e de
pensar os problemas da organização ou de senti-los. Fonte:
Schein (apud PIRES; MACEDO, 2006).
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
54
Figura 7: Níveis da cultura organizacional
Fonte: Adaptada de Hall (2004)
Ao analisarem elementos da cultura organizacional aplicados
às organizações públicas, Pires e Macedo (2006):
[...] destacam a burocracia, o autoritarismo centralizado,
o paternalismo, a descontinuidade e a ingerência política.
Essas características interferem no modo como os trabalha-
dores atuam nessas organizações, observando-se o apego às
regras e rotinas, a supervalorização da hierarquia, o paterna-
lismo nas relações e o apego ao poder. Isso é importante na
denição dos processos internos, na relação com inovações e
mudança, na formação dos valores e crenças organizacionais
e nas políticas de recursos humanos.
Vamos resgatar alguns exemplos pontuais para que
você possa perceber com clareza os elementos da
cultura materializados nas organizações de produção,
particularmente nas organizações públicas de saúde.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
55
Pense em como são expressos os artefatos de trabalhadores da
saúde que atuam em unidades hospitalares. Ainda no campo das or-
ganizações de saúde, pense em como se vestem os trabalhadores da
saúde que atuam na área jurídica e estão em contato constante com
membros da magistratura nacional. Pense ainda sobre o momento
em que você iniciou suas atividades prossionais na organização de
saúde em que atua e lembre-se de aspectos relacionados aos valores
organizacionais e aos pressupostos que lhe foram repassados pelos
colegas mais antigos.
Reita sobre as crenças que inuenciam de maneira decisiva a
cultura organizacional, da sua unidade funcional e para as quais não
encontramos explicações lógicas ou documentos que justiquem os
porquês.
Feita essa apresentação inicial de alguns aspectos
relacionados à dimensão conceitual da cultura
organizacional, vamos avançar nossa caminhada
apresentando as tipologias de Gibson (2006): de clã,
burocrática, empreendedora e de mercado.
A cultura de clã é interpretada como: “Fazer parte de uma
família no ambiente de trabalho, seguir tradições e ritos, o espírito
e o trabalho em equipe. Forte esforço individual e coletivo em troca
de compensações e benefícios.” (GIBSON, 2006, p. 38).
O integrar uma família no contexto funcional remete a dimen-
sões de pessoalidade e de personalismo no exercício da autoridade,
fator que pode levar a disfunções, particularmente nos processos de
produção e de distribuição de serviços públicos. Na busca de supe-
ração dessas disfunções, as organizações públicas são estruturadas
para operar a partir de atributos da burocracia:
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
56
[...] administração da coisa pública por funcionário, sujei-
to a hierarquia e regulamento rígidos, e uma rotina inexí-
vel – neste sentido, pode designar também a complexidade
e a morosidade, no desempenho do serviço administrativo.
O burocrata decide em função de experiências anteriores e
de precedentes. As regras, os regulamentos e as técnicas de
controle são denidos com precisão [...] (LACOMBE, 2004,
p. 47).
A cultura burocrática é caracterizada a partir da “[...] ênfase
em regras, políticas, procedimentos, cadeia de comando e tomada
de decisões centralizada.” (GIBSON, 2006, p. 38). A burocracia im-
plica disfunções que geram problemas no cotidiano organizacional,
como; particularismo, satisfação de interesses pessoais, excesso de
regras e hierarquia (PERROW apud MAXIMIANO, 2007); mecani-
cismo, individualismo, interrupção de uxo de informação, desestí-
mulo à inovação, indenição de responsabilidade (ROTH apud MA-
XIMIANO, 2007); valorização excessiva dos regulamentos, excesso
de formalidade, resistência a mudanças, despersonalização das re-
lações humanas, hierarquização do processo decisório, exibição
de sinais de autoridade e diculdade no atendimento aos clientes
(MERTON apud MAXIMIANO, 2007).
No processo de planejamento normativo aplicado ao campo
da Administração Pública é perceptível a prevalência de fatores
de natureza burocrática. Além dessa perspectiva, particularmente
a partir dos anos 1990, as organizações públicas no mundo, e até
mesmo no Brasil, passaram a incorporar e a atuar orientadas por
elementos que caracterizam a livre iniciativa, ou seja, numa pers-
pectiva empreendedora.
Inovar, diversicar, exibilizar, realizar e transformar
são palavras transversais ao processo de empreender,
seja no campo da Administração Pública ou da privada.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
57
A cultura empreendedora é, portanto, caracterizada a
partir da: “Inovação, criatividade, exposição ao risco e busca agres-
siva de oportunidades [...]” (GIBSON, 2006, p. 38). E o empreende-
dor é o:
[...] agente do processo de destruição criativa que, de acor-
do com Joseph A. Schumpeter, é o impulso fundamental que
aciona e mantém em marcha o motor capitalista, constante-
mente criando novos produtos, novos métodos de produção,
novos mercados e, implacavelmente, sobrepondo-se aos an-
tigos métodos menos ecientes e mais caros. (DEGEN, 1989,
p. XV).
Observe que a aplicação dessa cultura na esfera pública esbar-
ra em condicionantes legais que regulamentam a atividade pública e
delimitam os atos do agente público, que só podem ser materializados
a partir de dimensões previstas em legislação vigente.
Em convergência com a cultura empreendedora está a deno-
minada cultura de mercado, aplicada com maior eciência nas
organizações privadas imbuídas da busca do lucro: “[...] ênfase no
aumento de vendas, posicionamento para trabalhar, estabilidade -
nanceira e lucratividade continuada.” (GIBSON, 2006, p. 38).
No contexto organizacional em que atuamos, vamos encon-
trar distintas manifestações de cultura, em razão dos propósitos das
unidades e de maior aproximação ou distanciamento do mercado.
Após a apresentação dos traços marcantes das
manifestações culturais relacionadas às tipologias de
clã, burocrática, empreendedora e de mercado, vamos
conhecer alguns aspectos citados como distintivos da
cultura organizacional brasileira.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
58
Cultura Organizacional Brasileira
Quando resgatamos elementos de análise da cultura organiza-
cional brasileira, entendemos ser pertinente a denição conceitual
de organização que permeia nossa construção teórico-prática.
Tratamos organização como ente formalmente consti-
tuído com o propósito de alcançar objetivos especícos,
no caso de entidades públicas, com estrutura formal
aprovada, estabelecida, marcada por traços mecâni-
cos, ou seja, atribuições denidas previamente e comu-
nicação formal de direcionamento vertical – top down.
Não desconsideramos que, no cotidiano da gestão, aspectos
relacionados a partir do alinhamento de sujeitos e de fatores cultu-
rais adquirem traços episódicos de organicismo e de aprendizagem
que inuenciam nos resultados nais de algumas organizações pú-
blicas.
Numa organização orgânica,
[...] os papéis e as responsabilidades não são rigidamente de-
nidos, e as pessoas interagem, havendo grande quantidade
de comunicação operando de forma bastante descentraliza-
da. As atividades são pouco repetitivas em comparação com
as organizações denominadas mecânicas. A formação de
equipes para resolver determinadas situações tende a ser fre-
quente. (LACOMBE, 2004, p. 229).
Nas organizações públicas, os condicionantes legais, a forte
estrutura e as dimensões de poder emanadas da burocracia limitam,
e bastante, a operação continuada a partir da dimensão orgânica.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
59
A organização de aprendizagem, por sua vez, é marcada pelo
estímulo à busca de novos caminhos, de outros processos e vias que
possibilitem ampliar os resultados alcançados, renovar tecnologias,
exibilizar estruturas e desenvolver os sujeitos, com base nos erros
e nos acertos individuais e coletivos.
Ao trabalhar a aprendizagem no ambiente organizacional,
Senge (1990) destaca como obstáculos: compromisso excessivo dos
indivíduos com seus posicionamentos; erros do ambiente externo;
ilusão do controle – reatividade; foco no curto prazo; ilusão de que
aprendizagem é fruto exclusivo da experiência; e mito da alta admi-
nistração convergente e unida.
Observe que Senge (1990) dirige suas críticas a aspectos rela-
cionados aos sujeitos da organização, ao controle de fatores incon-
troláveis, à temporalidade e ao imediatismo das ações e conidera a
dimensão de união como mito.
A aprendizagem organizacional para Senge (1990) é fruto das
disciplinas: domínio pessoal (autocontrole, inteligência emocio-
nal); modelos mentais (rever e reetir como enxergamos e in-
terpretamos o mundo); visão compartilhada (princípios e valo-
res que orientam as ações coletivas); aprendizagem em equipe
(ambiente dialógico, cooperação, ajuda, construção coletiva); e
pensamento sistêmico (visão do todo, na perspectiva de que as
relações nas organizações são complexas, pois envolvem pessoas e
seus distintos modelos mentais).
Já identificamos que as denominadas organizações
orgânicas e as de aprendizagem apresentam dimensões
estruturantes e de funcionamento distintas das organizações
burocráticas, principalmente em sua cultura. Agora, vamos
resgatar os elementos considerados marcantes na cultura
das organizações brasileiras.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
60
Tanure (2005) destaca: os desaos e as contradições experi-
mentadas pelas organizações, particularmente diante das dimen-
sões global e local; a inuência da cultura do país sobre a cultura
organizacional; no caso nacional, aponta o papel distintivo da lide-
rança, dos sonhos; e, no caso das organizações privadas, aponta a
marca presente dos fundadores nas operações.
Ao estudarmos a formação da Administração Pública nacional,
não podemos perder de vista as transposições de modelos gerenciais
históricos, e ainda presentes nas organizações, em face de aspectos
coloniais portugueses, franceses, ingleses e americanos, fortemente
marcados na estruturação e no funcionamento das organizações na-
cionais, inclusive através de arquétipos consolidados no imaginário
social – lusitano, parisiense-londrino e norte-americano (WOOD
JÚNIOR et alli, 2007).
Ao analisar os aspectos culturais das organizações nacionais,
Cohen (2001) cita estudos empreendidos pela Fundação Dom Ca-
bral (1989), os quais apontam predominância de visão imediatis-
ta, carência de planejamento estratégico, decisões centralizadas,
políticas de controle rígidas, diculdade de discussão de conitos,
sistema autoritário e tendência de delegação de problemas para os
superiores hierárquicos.
Pires e Macedo (2006), ao trabalharem a mudança no contexto
das organizações públicas, apontam como obstáculos dominantes:
[...] predominância de visão imediatista; carência de plane-
jamento estratégico; decisões centralizadas; políticas de con-
trole rígidas; diculdade de discussão de conitos; sistema
autoritário; tendência de delegação de problemas para os
superiores hierárquicos; e reformismo – desconsideração
dos avanços conquistados, descontinuidade administrativa,
perda de tecnologia e desconança generalizada. Corporati-
vismo como obstáculo à mudança e mecanismo de proteção
à tecnoburocracia.
Em artigo publicado na
Revista Exame, David
Cohen questiona como
a cultura verde-amarela
influencia, deturpa ou
melhora técnicas de
gestão nas organizações
e lança uma pergunta
estruturante: Existe
gestão à brasileira?
À moda da casa!
Disponível em: <http://
exame.abril.com.
br/revista-exame/
edicoes/0712/
noticias/gestao-a-
brasileira-m0053484>.
Acesso em: 14 jul. 2014.
A Fundação Dom
Cabral (FDC) é uma
instituição autônoma
e sem fins lucrativos
comprometida com a
excelência na educação
executiva. A FDC exerce
suas atividades no Brasil
e no exterior, muitas
vezes em cooperação
com instituições locais,
por meio da sua rede de
alianças internacionais.
Disponível em: <http://
www.fdc.org.br/
sobreafdc/conhecaafdc/
Paginas/default.aspx>.
Acesso em: 14 jul. 2014.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
61
Resgatando a visão de Cohen (2001), amparado em estudos
empreendidos por outros autores, identicamos traços marcantes
no estilo negocial brasileiro, a partir de elementos da cultura geren-
cial nacional:
exibilidade e capacidade de adaptação;
cordialidade nas relações;
autoritarismo na condução das ações;
ambiguidade;
exocentrismo; e
entusiasmo.
Após a análise de alguns dos elementos marcantes da cultura
gerencial nacional, resgatamos a concepção de Jones (2010, p. 6),
em relação à função da cultura organizacional e aos seus objetivos
nais:
[...] cultura é o conjunto de valores compartilhados e normas
que controla as interações dos membros da organização entre
si e com as pessoas fora dela; controla, coordena e motiva;
modela o comportamento das pessoas e da organização. É
modelada por pessoas, ética e estrutura organizacional. Evo-
lui à medida que a organização cresce e se diferencia. Pode
ser gerenciada e modicada por meio do processo de desenho
organizacional.
Compreender os elementos marcantes da cultura organizacio-
nal contribui para o processo de compreensão das mudanças ge-
renciais, estruturais, tecnológicas, principalmente nas dimensões
reativas e proativas expressas pelos sujeitos que atuam no ambiente
organizacional.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
62
Nessa perspectiva conceitual, a mudança organizacio-
nal ocorre com o propósito de aumentar a ecácia da
própria organização, ou seja, para fazer o que é certo!
Na Administração Pública, a mudança orientada para o
cidadão passa pela via da análise criteriosa dos processos-chave da
gestão – processos estratégicos (visão, missão e valores; planeja-
mento e controle continuado); processos operacionais (concepção,
produção e distribuição de bens e de serviços públicos); e processos
de suporte (pessoas, nanças, sistemas de informação, logística e
imagem institucional) (CARAPETO; FONSECA, 2006).
Como está seu entendimento desta Unidade? Lembre-se
de sanar suas dúvidas antes de continuar seus estudos.
Afinal, a análise da cultura orientada à mudança requer
ainda a identificação e o entendimento de uma importante
variável relacionada ao processo gerencial: a dimensão do
poder.
Poder Organizacional
O poder é um atributo pessoal ou organizacional? Você já pen-
sou sobre isso? E no cotidiano da gestão, você já ouviu a armação
“O fulano é poderoso!”; ou a famosa frase da sabedoria popular:
“Manda quem pode e obedece quem tem juízo!”
Vamos iniciar esta seção resgatando a definição da
expressão poder. Confira!
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
63
Para Lacombe (2004, p. 245), poder é a:
[...] capacidade para controlar indivíduos, eventos ou recur-
sos, impondo a vontade própria e fazendo com que aconteça
aquilo que se deseja; capacidade para inuenciar pessoas e o
uso dos recursos; capacidade para exercer inuência, isto é,
mudar as atitudes ou o comportamento de um indivíduo ou
grupo; capacidade para motivar pessoas a fazerem o que de
outra forma elas não fariam.
Em sua concepção de poder, o autor menciona ações derivadas
do exercício do poder, como: controlar, inuenciar e dirigir. Men-
ciona ainda categorias de poder, destacando as de poder coercitivo,
de barganha, de competência, de compra, de referência e formal.
Para Ribeiro (2008, p. 255), o poder apresenta algumas carac-
terísticas próprias que necessitam ser analisadas em conjunto:
a) relatividade: só tem signicado relacionado com outrem
[...] o que interessa é que se pode chamar de diferenciais de
PODER; b) Caráter situacional: só têm signicado no quadro
de uma situação concreta. Há recursos ou forças que podem
ser úteis na consecução de um dado objetivo e irrelevante, ou
mesmo contra producente se o objetivo for outro; c) Subjeti-
vidade: depende, em grande medida, do que os outros pen-
sam que ele é; d) Personalização: depende de qualidades de
quem o exerce; e) Não convertibilidade: as forças que servem
de base ao PODER não podem, em maior ou menor grau, ser
convertidas a um padrão comum, que permita, não só a sua
mensuração mas, em especial, a sua troca ou compensação.
Quer dizer, em relação ao PODER, não há instrumento equi-
valente ao da moeda em relação à economia; f) Multimen-
sionalidade: é multifacetado. A capacidade de impor sanções
econômicas não signica, por exemplo, idêntica capacidade
no campo militar e vice-versa; g) Temporalidade: só tem
signicado em relação a um momento ou período; h) Instru-
mentalidade: não é um m, mas um instrumento; i) Neutra-
lidade Moral: em si não tem signicado ético ou moral [...]
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
64
Poder pressupõe controle e, no contexto das organizações
denominadas burocráticas, encontra amparo e sustentação por
meio de regulamentos, normas e comunicação formal que marcam
as relações no ambiente organizacional (CARVALHO, 2007).
Para Weber (apud GOLEMAN, 2007), a Administração Buro-
crática signica, fundamentalmente, exercício do controle baseado
no conhecimento.
O poder legitima, portanto, a autoridade desprovida do uso
da força, que pode ser classicada em tradicional, carismática e ra-
cional-legal:
a autoridade tradicional é característica das so-
ciedades tradicionais e fundamenta-se nas tradições
e nos costumes de agrupamentos sociais especícos;
a autoridade carismática é personalista, funda-
menta-se no carisma das pessoas; e
a autoridade racional-legal fundamenta-se em
normas e manifesta-se nas mais diversas formas or-
ganizacionais contemporâneas.
Nas organizações burocráticas a lógica dominante no exercí-
cio da autoridade é a racional-legal, ou seja, os sujeitos revestidos
de atribuições de comando atuam orientados pelas normas e regula-
mentos vigentes e estão legitimados na perspectiva da competência
funcional – capacidades individuais e prossionais que conferem
aos sujeitos o atributo de executar determinadas ações.
Os agentes públicos que atuam nos processos de produção e
de distribuição de serviços públicos de saúde operam em organiza-
ções burocráticas amparados em marco legal regulatório que esta-
belece o conjunto de atividades a ser realizado e as condições para
a sua execução.
Unidade 3 – Planejamento, Cultura e Poder Organizacionais
65
Portanto, o grau de autonomia disponível é suprimido
pelas normas e regulamentos vigentes, bem como pela
fragilidade das instâncias deliberativas na base da pi-
râmide social. Essa armação é formulada, neste mo-
mento do curso, com o propósito de destacar que ocorre
a prevalência do denominado Planejamento Estratégi-
co Normativo, em face dos aspectos culturais e do poder
dominantes nas organizações públicas nacionais.
Cientes dessas dimensões, analisaremos o Planejamento Es-
tratégico Situacional na Administração Pública com um novo olhar,
pensar e fazer, particularmente a partir do processo de cidadania
deliberativa no campo da produção e da distribuição de serviços de
saúde pública nacional.
Complementando
Para ampliar seu conhecimento sobre os assuntos discutidos nesta Unida-
de, relacionamos algumas leituras extras.
Diagnóstico nos municípios, Estados e nas unidades de saúde:
ferramenta para a formulação de gestão nas instituições de saúde
de Eduardo Martinho e Paulo Roberto Segatelli Camara. Disponível
em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/artigos/diagnostico_municipios_
estados_unidades_saude.pdf>. Acesso em: 15 jul. 2014.
O segredo de Luísa – de Fernando Dolabela, publicado em 2013 pelo
SEBRAE-SC.
A Quinta Disciplina – de Peter Senge, publicado em 1990 pela Editora
Nova Cultural.
Resumo
66
RESUMO
Nesta Unidade, dedicamo-nos ao propósito de com-
preender a inuência que elementos relacionados aos aspec-
tos culturais e de poder dominantes exercem sobre o planeja-
mento e a condução de ações organizacionais.
Para tal, iniciamos a análise através do estabelecimento
de relações entre as dimensões de cultura e de planejamen-
to organizacional; apresentamos os distintos níveis de cultu-
ra organizacional e seus componentes centrais; seguimos os
estudos com os elementos especícos, ou próprios, que dis-
tinguem a cultura organizacional de outras corporações pro-
dutivas; e relacionamos essa dimensão à variável poder, com
o propósito de situar a realidade burocrática dominante nas
organizações públicas nacionais e os obstáculos inerentes à
transição para o Planejamento Estratégico Situacional.
Atividades de aprendizagem
67
Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que você entendeu a discussão proposta
para esta Unidade respondendo às atividades a seguir.
1. Assinale as alternativas corretas:
( ) Artefatos e produtos – expressam as estruturas
e os processos organizacionais visíveis.
( ) Normas e valores – são determinantes na de-
nição das estratégias, metas e losoas organiza-
cionais.
( ) Segundo Gibson (2006), a cultura organizacio-
nal pode ser segmentada nas tipologiasde clãs, bu-
rocrática, empreendedora e de mercado.
( ) Na burocracia, as regras, os regulamentos e as
técnicas de controle são denidos com imprecisão.
( ) Numa organização orgânica, os papéis e as res-
ponsabilidades são rigidamente denidos.
2. Estabeleça relações entre as colunas:
Para Senge (1990), a aprendizagem organizacional é
fruto das disciplinas:
a) Domínio pessoal.
b) Modelos mentais.
c) Visão compartilhada.
d) Aprendizagem em equipe.
e) Pensamento sistêmico.
Atividades de aprendizagem
68
São atributos dessas disciplinas:
( ) Ambiente dialógico, cooperação, ajuda, cons-
trução coletiva.
( ) Revisão e reexão de como enxergamos e inter-
pretamos o mundo.
( ) Autocontrole, inteligência emocional.
( ) Princípios e valores que orientam as ações co-
letivas.
( ) Visão do todo, na perspectiva de que as relações
organizacionais são complexas, pois envolvem
pessoas e seus distintos modelos mentais.
3. Comente a assertiva:
Pires e Macedo (2006), ao trabalharem a mudança no
contexto das organizações públicas, apontam como
obstáculos dominantes:
[...] predominância de visão imediatista; carência de plane-
jamento estratégico; decisões centralizadas; políticas de con-
trole rígidas; diculdade de discussão de conitos; sistema
autoritário; tendência de delegação de problemas para os
superiores hierárquicos; e reformismo – desconsideração
dos avanços conquistados, descontinuidade administrativa,
perda de tecnologia e desconança generalizada. Corporati-
vismo como obstáculo à mudança e mecanismo de proteção
à tecnoburocracia.
4
UNIDADE
Planejamento Estratégico
Situacional na Administração
Pública: um novo olhar,
pensar e fazer
Objetivo
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de:
Identificar as diferenças estruturantes entre Planejamento Estratégico Normativo e Planejamento Estratégico
Situacional.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
71
Planejamento Estratégico Situacional na
Administração Pública: um novo olhar,
pensar e fazer
Prezado estudante,
Para alcançarmos êxito no objetivo específico desta
Unidade, vamos apresentar os antecedentes que originaram
a concepção do Planejamento Estratégico Situacional;
identificar os principais momentos desse processo e os
atores sociais envolvidos em sua edificação; e analisar o
Triângulo de Governo, ou Trilogia Matusiana.
É importante, para a finalização dos seus estudos, que
o conteúdo abordado nas Unidades anteriores esteja
bem consolidado. Afinal, é imprescindível o domínio dos
conceitos já analisados para que você possa estabelecer
a correta relação entre os modelos de planejamento
estratégico organizacional.
Bom estudo!
Planejamento Estratégico Situacional –
Antecedentes
Para entender o Planejamento Estratégico Situacional, sua
origem e suas aplicações aos contextos social e organizacional, é im-
portante que você conheça os fatores determinantes e os antecedentes
históricos que originaram o Planejamento Estratégico Tradicional.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
72
Sim, estamos nos reportando aos aspectos trabalhados
nas Unidades I e II deste livro, de forma sucinta e com o
propósito de situá-lo nesta nova discussão.
Quando apresentamos o Planejamento Estratégico Norma-
tivo, destacamos que ele se caracteriza por foco nos procedimen-
tos, nos modelos já estruturados, na estrutura organizacional e no
preenchimento de formulários, cando reduzido a um simples for-
malismo. O planejador é o principal agente de mudança, não sendo
levados em consideração os fatores sociais, políticos e culturais. Em
sua concepção e ação, o fator econômico é determinante de todo o
desenrolar do processo.
O Planejamento Estratégico Situacional é concebido a partir de
um novo olhar sobre a Administração Pública orientada para os inte-
resses da sociedade civil, a partir de escolhas efetuadas por sujeitos da
ação revestidos do propósito da coprodução do bem público.
Nesse contexto, a coprodução é fruto de relações de conança
e de forte compromisso entre os sujeitos envolvidos; é construção
de parcerias que expressem participação ativa; é elemento relevante
na concepção do Novo Serviço Público orientado para a valorização
e a dignidade dos sujeitos produtores e beneciários dos serviços
(DENHARDT, 2012).
A coprodução é muito mais do que o simples envolvimen-
to dos cidadãos, é mais do que informá-los ou dar-lhes
voz, é torná-los parceiros na concepção de serviços e de
políticas públicas. Assim, a coprodução tem caracterís-
ticas especícas que a tornam uma forma qualicada
de participação ativa. Em sintonia com essa perspecti-
va encontra-se o Planejamento Estratégico Situacional.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
73
A concepção de Planeja-
mento Estratégico Situacional foi
desenvolvida pelo professor Car-
los Matus Romo. Ao iniciarmos a
exploração dos aspectos concei-
tuais distintivos trabalhados por
Matus (2006), particularmente
em relação ao Planejamento Es-
tratégico Situacional, também va-
mos resgatar os atributos essen-
ciais que marcam o Planejamento
Estratégico Tradicional para com-
preender os contrapontos presen-
tes na nova abordagem.
Para Matus (2006), o Planejamento Estratégico Tradicional
é caracterizado por atributos de intenso determinismo amparados
em previsões consideradas certas ou infalíveis; por dimensão obje-
tiva amparada em diagnóstico elaborado por técnicos revestidos de
visão utilitarista e orientados para eciência operacional; por con-
cepções unidirecionais, ou seja, com uma só possibilidade de mate-
rialidade, originárias de planos setoriais; e por agentes públicos que
desempenham papel burocrata, num sistema fechado e revestido da
possibilidade de controle por parte das organizações públicas.
Baseado em experiência acadêmica, prossional e na realida-
de do Chile pós-Golpe Militar de 1973, durante sua estada no exí-
lio, Matus (2006) delineou ideias e sistematizou uma proposta de
Planejamento Estratégico Situacional que oferece outro olhar sobre
a Administração Pública, um novo pensar, a partir de construção
coletiva resultante da cidadania.
Para saber mais
Carlos Matus Romo (1931–1998)
Chileno, engenheiro e mestre em Harvard University, atuou
como consultor e Ministro de Finanças do Chile, além de pro-
fessor da Faculdade de Finanças Públicas da Escola de Eco-
nomia da Universidade do Chile, da Faculdade de Política Eco-
nômica da Comissão Econômica para América Latina e Caribe
(CEPAL) da Organização das Nações Unidas (ONU) e do Ins-
tituto Latino Americano e do Caribe. De sua produção literária,
destacamos as obras: Adeus senhor presidente; O líder sem
Estado-maior; Estratégias políticas: Chimpanzé, Maquiavel e
Ghandi; Política, planejamento e governo; Entrevista com Ma-
tus: O método PES e a teoria do jogo social. Fonte: Elaborado
pelo autor deste livro.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
74
Atributos Conceituais do Planejamento
Situacional
A construção conceitual do Planejamento Estratégico Situa-
cional passa pela denição de dimensões inerentes ao planejamento
como fruto de escolhas coletivas edicadas por atores da sociedade
civil.
Vamos retomar essa construção a partir da caracterização das
seguintes expressões: planejamento, problema, situação, momen-
tos não sequenciais, poder, Triângulo de Governo, ou Triângulo de
Ferro da Gestão, ou Trilogia Matusiana.
Na perspectiva situacional, planejamento é considera-
do momento de análise, avaliação e dimensionamento
de um conjunto de atividades e recursos a serem em-
pregados para edicação de ações compartidas entre a
sociedade civil e os distintos atores que a integram.
A concepção de Planejamento Estratégico Situacional, por seu
idealizador, pressupõe ampla exibilidade orientada para o cotidia-
no da gestão, de modo a organizar as ações, numa perspectiva lógica
e sistêmica orientada por e para uma visão de futuro. Essa denição
conceitual encontra amparo em duas premissas interdependentes:
a mudança é presente; e a incorporação da dimensão política.
Sim, a mudança é fruto da dinâmica, que é inerente aos
atores sociais e requer ajustes continuados dos agentes
públicos.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
75
Ao incorporar a dimensão política, Matus (2006) entende a
ação pública como fruto de demandas da sociedade civil e dos sujei-
tos – atores que integram o tecido social, suplantando a dimensão
tecnicista que fundamenta o Planejamento Estratégico Normativo.
O problema na perspectiva situacional é a identicação de não con-
formidade e/ou discrepância a partir de parâmetros de referência
validados por atores sociais diretamente envolvidos com os resulta-
dos. O problema pode ser atual ou futuro (potencial), intermediário
ou nalístico, mal estruturado, semiestruturado e fortemente estru-
turado. Por exemplo, a análise das condições de saúde e risco de
uma determinada população.
A situação, por sua vez, diz respeito ao conjunto de problemas
sob a perspectiva dos atores sociais – individual ou coletivo – inte-
ressados em sua solução. O ator social é aquele ente interessado no
resultado nal do projeto em análise, portanto, controla recursos,
está apto a exercer atos no contexto social e a inuenciar no resulta-
do nal. A variável situação é determinante na análise da tipologia
dos problemas enfrentados, das suas causas diretas e indiretas, do
mapeamento dos atores diretos ou indiretos envolvidos, bem como
da situação inicial, da situação objetivo e das suas trajetórias.
Outra dimensão conceitual estruturante diz respeito aos mo-
mentos do Planejamento Estratégico Situacional – (momento expli-
cativo (m1) – foi, é, tende a ser – explicar), (momento normativo/
prescritivo (m2) – projetar), (momento estratégico (m3) – calcular)
e (momento tático/operacional (m4) – fazer), conforme Figura 8.
A título de exemplo,
citamos o estudo
O Planejamento
Estratégico Situacional
e a Gestão da Atenção de
um Serviço Hospitalar:
o caso da Unidade de
Cardiologia Intensiva
do Hospital Geral de
Bonsucesso – Ministério
da Saúde – RJ, de
autoria de Alfredo Brasil
Teixeira e de Paulo Cesar
Fernandes, em 2003,
disponível no AVEA.
São atores sociais:
dirigentes de órgãos
públicos, membros
do parlamento
da República,
representantes do poder
judiciário, dirigentes de
entidades da sociedade
civil, de sindicatos de
médicos, entre outros.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
76
Figura 8: Representação da inter-relação entre os momentos do Planejamento
Estratégico Situacional
Fonte: Misoczky e Guedes (2011)
O momento explicativo substitui o diagnóstico-base do Pla-
nejamento Estratégico Normativo e está orientado para “o que são”
as causas e origens de uma realidade, com o propósito de identicar
oportunidades e soluções (pressão, estado).
Portanto, parte de um problema central orientado para
o diálogo e a negociação com os sujeitos beneciários
diretos das ações de intervenção e da negociação de
vias e possibilidades de implantação de soluções com-
partilhadas.
No Planejamento Estratégico Situacional, a análise da reali-
dade é fruto do esforço compartilhado dos sujeitos. É importante,
nessa etapa, denir quem explica, a partir de qual posição explica,
para que explica e em face de quais outros fatores e sujeitos explica.
Em termos práticos, o momento explicativo possibilita a
identicação e seleção de problemas estratégicos; a montagem
dos uxos de explicação dos problemas com suas respectivas ca-
deias causais; a seleção de nós críticos, como os centros práticos
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
77
de ação; a construção da árvore de resultados, a partir de uma situa-
ção objetivo denida pelo grupo.
O momento normativo/prescritivo refere-se ao devir,
através da denição formal dos problemas e das ações que, conside-
rando cenários, possam promover as mudanças desejadas da situa-
ção inicial para a situação objetivo (estado-resposta). É o momento
de denição conjunta dos planos e da ecácia de cada uma das ações
propostas, embasado na necessidade e disponibilidade dos recursos
necessários à viabilidade das ações propostas, de modo a reduzir a
vulnerabilidade do plano.
O momento estratégico direciona-se aos óbices organi-
zacionais que precisam ser suplantados – econômicos, políticos,
institucionais –, com o propósito de efetivar as mudanças (forças
motrizes pressão estado). Nesse momento, a identicação e a
análise dos cenários eventuais e do posicionamento dos sujeitos são
fatores-chave de sucesso do processo. O estudo dos arranjos sociais,
econômicos e políticos integra a agenda analítica e deve ser fruto de
construção coletiva, a partir dos sujeitos envolvidos nas ações proje-
tadas. Logo, a dimensão-chave do momento estratégico é viabilizar
a resolução da situação-problema.
O momento tático-operacional refere-se à quanticação
do que é e da mudança pretendida, ao respectivo dimensionamen-
to das ações necessárias, à capacidade de avaliar e reticar de ma-
neira continuada a linha de ação e a aplicação dos recursos dispo-
níveis (resposta – pressão – estado – resposta). Nesse momento, a
gestão do processo cumpre função decisiva para cumprimento dos
objetivos propostos, na medida em que as ações necessitam estar
totalmente orientadas para o fazer, em sintonia com os planos e
as ações estabelecidas. Assim, a análise sistemática e integrada da
conjuntura, a participação dos atores sociais envolvidos no pro-
cesso, a denição da agenda da direção, o sistema de controle e
de prestação de contas, a gestão do cotidiano, a sala de situações e
Cenário
Previsão da situação
geral do ambiente
externo e interno de
uma empresa para
determinada época
futura, feita, em ge-
ral, com a finalidade
de formular um pla-
nejamento estraté-
gico. O cenário deve
responder à pergun-
ta: como deverá ser
nosso negócio daqui
a x anos? O cenário
pode alterar até mes-
mo os objetivos ge-
rais. Fonte: Lacombe
(2004).
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
78
análise sistemática da conjuntura são questões-chave do momento
tático-operacional.
O poder, na concepção de Matus (2006), pressupõe relação
direta com a ação, numa relação resultante de acumulação social.
Diferente da concepção burocrática, o poder no Planejamento Es-
tratégico Situacional é fruto de relações isonômicas, de participa-
ção, de diálogo continuado e de construção coletiva de escolha(s)
bem como de sua implementação.
Após apresentarmos a caracterização dos momentos
centrais do Planejamento Estratégico Situacional e a
concepção de poder no contexto dessa prática gerencial
social, vamos conhecer a dimensão Triângulo de Governo.
A análise de desempenho das ações de governo, sob a ótica da
gestão, pode ser efetuada a partir das dimensões ecácia, eciência
e efetividade. Na perspectiva conceitual do Planejamento Estratégi-
co Situacional, a avaliação do desempenho governamental se dá a
partir da análise do projeto de governo, que é a expressão material
dos meios e objetivos orientados para a mudança programada e da
perícia do governo, ou seja, a capacidade técnica e tecnológica de
fazer o que é certo , com economia de recursos.
Figura 9: Triângulo de Ferro do Governo, ou Triângulo da Gestão, ou
Triângulo Matusiano
Fonte: Barbosa (2010)
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
79
Constituem o Triângulo de Ferro do Governo:
projeto de governo: contempla a agenda de traba-
lho e o conteúdo programático do plano e dene os
meios e os objetivos;
capacidade do governo: diz respeito à capacida-
de de mobilização social e política dos sujeitos, bem
como à experiência, à liderança e ao conhecimento
dos sujeitos; e
governabilidade: expressa as exigências que preci-
sam ser atendidas para que o ator realize as ativida-
des necessárias à consecução do projeto.
Formuladas as apresentações conceituais do Planejamento
Estratégico Situacional, fica uma pergunta de natureza
estruturante: como se realiza, em termos práticos, a
construção do Planejamento Estratégico Situacional?
Vamos trabalhar essa dimensão na próxima seção!
Ferramentas do Planejamento Estratégico
Situacional
A aplicação do Planejamento Estratégico Situacional no coti-
diano gerencial encontra amparo em três ferramentas usualmente
empregadas, caracterizadas pela participação e deliberação coletiva
dos sujeitos, ou seja, como um processo botton up, e fundamenta-
das nos princípios da inclusão, da coprodução, da discussão cole-
tiva, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do
bem comum.
A obra Cidadania
e desenvolvimento
local: critérios de
análise, de Fernando
Guilherme Tenório,
apresenta uma rigorosa
reflexão conceitual
sobre cidadania,
desenvolvimento local,
bem comum, democracia
e participação.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
80
Quais são as ferramentas usualmente empregadas?
método Planejamento Orientado Por Objetivos
(ZOPP);
método Manual Altadir de Planicação Popular
(MAPP);
método Planejamento Estratégico Situacional (PES);
Antes de tecer considerações pontuais sobre cada uma
das ferramentas, destacamos que, no Brasil, diversas
experiências de Planejamento Participativo têm sido
edificadas nas esferas governamentais de municípios,
Estados e da União, muitas das quais serão citadas no
fechamento deste livro.
Historicamente, no município de Lages, em Santa Catarina,
uma experiência de Democracia Radical, com espaços políticos, de-
cisões de políticas públicas construídas com a participação efetiva
da sociedade ocorreram durante a gestão do prefeito Dirceu Carnei-
ro (1977–1982), marcada por traços assemelhados de Planejamento
Estratégico Situacional, em face da dinâmica dominante de exibi-
lidade, de aprendizagem e de mobilização continuada da sociedade
civil na condução das escolhas públicas.
O Método Planejamento Orientado por Objetivos
(ZOPP)
Desenvolvido nos anos 1980, a partir de demanda gerada pela
Sociedade Alemã de Cooperação Técnica (GTZ), o ZOPP caracteri-
za-se por construção derivada de processo participativo, com traços
marcantes de exibilidade e de adaptabilidade às mais distintas si-
tuações.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
81
A integração dos elementos marco lógico, instrumental técni-
cas de moderação e de visualização das escolhas coletivas (META-
PLAN) e sistemática básica de planejamento é a marca distintiva do
método ZOPP. Na essência, o ZOPP é considerado simples e pode
ser resumido em duas fases interdependentes – fase de análise da
situação (diagnóstico) dos envolvidos, dos problemas, dos objetivos
e das alternativas; e fase de planejamento – em que ocorre a deni-
ção do marco lógico e da Matriz de Planejamento Estratégico.
Um aspecto importante dessa ferramenta é a árvore dos pro-
blemas (Figura 10), com a identicação das causas e consequências
dos problemas, bem como sua hierarquização, a partir de esforço
coletivo e integrado dos sujeitos envolvidos nas ações.
Figura 10: Árvore dos problemas
Fonte: Brandt (2014)
O produto nal do esforço da construção coletiva é a sistema-
tização da Matriz de Planejamento Orientado por Objetivos, através
da qual ocorre: a denição dos resultados esperados e do conjun-
to de atividades necessárias à sua materialização, desdobradas em
ações especícas e convergentes; o estabelecimento de premissas
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
82
estruturantes; o cronograma de execução; os indicadores de desem-
penho; e os responsáveis por cada uma das ações nominadas.
A construção da Matriz de Planejamento Orientado por Ob-
jetivos demanda a mobilização de todos os sujeitos diretamente
envolvidos com a ação e a sua preparação para o desenvolvimento
de trabalhos integrados marcados por princípios de cooperação, in-
tegração e compartilhamento de posições e de demandas, ou seja,
experimentar numa ocina coletiva as idiossincrasias presentes
na sociedade civil.
Na construção da Matriz de Planejamento Orientado por Ob-
jetivos é importante a presença de um agente moderador das ideias
e proposições revestido de princípios de respeito aos sujeitos e suas
ideias e de ampla capacidade de negociação e de mediação de con-
itos.
O Método Manual Altadir de Planificação Popular
(MAPP)
O MAPP contempla um conjunto de etapas interdependentes
sistematizadas a partir do planejamento participativo como dimen-
são estruturante.
As etapas que integram os procedimentos instrumentais (fer-
ramentas) são: seleção dos problemas do plano; descrição do pro-
blema; explicação do problema – árvore explicativa, ou árvore de
problemas; desenho da situação objetivo; seleção dos nós críticos;
desenhos das operações e demandas das operações; denição das
responsabilidades pelas operações; denição dos responsáveis pelas
demandas de operação; avaliação e cálculo dos recursos necessários
para desenvolver as operações – orçamento; identicação dos ato-
res sociais relevantes e sua motivação frente ao plano; identicação
dos recursos críticos para desenvolver as operações; identicação
dos atores que controlam os recursos; seleção das trajetórias; análi-
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
83
se de vulnerabilidade do plano; e desenho do sistema de prestação
de contas.
O MAPP aplicado ao campo da saúde possibilita o acompa-
nhamento das condições de saúde de comunidades especícas, de
forma pontual e sistemática, a partir do monitoramento de resulta-
dos não compatíveis com os projetados. Por exemplo, em uma cam-
panha de vacinação que não houve adesão dos membros da comuni-
dade; ou a ausência sistemática de médicos e de outros prossionais
de saúde em UPAs das comunidades em análise.
Identicados os problemas, ocorre a sua descrição, seja em
termos de causas, seja em termos de consequência direta na saúde
pública comunitária, como os índices de mobilidade de pacientes
para outras unidades de saúde ou para internação em hospitais es-
pecializados. A partir dos descritores, podemos trabalhar ou dimen-
sionar indicadores pontuais e os avaliar com elementos de referên-
cia municipal, estadual, nacional ou internacional.
Com base na identicação dos problemas de saúde da comu-
nidade em análise, o método possibilita a edicação da árvore do
problema, com a nomeação das causas e consequências, em graus
de prioridade do maior para o menor. Por exemplo, a ocorrência de
muitas internações de pacientes gerada por ausência de sistema de
abastecimento de água tratada e/ou de coleta de águas servidas; ou
a ausência de sistemas de coleta e de destinação de resíduos sólidos
urbanos, entre outros fatores.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
84
Figura 11: Exemplo de árvore do problema
Fonte: Saúde & Cidadania (2014)
A discussão do problema requer a análise de viabilidade das
soluções propostas, amparada na disponibilidade dos meios neces-
sários à implantação das ações projetadas, seguida da avaliação dos
nós críticos, ou seja, a partir do enfrentamento das causas e dos re-
sultados esperados da intervenção projetada (Quadro 2).
Nó Crítico O Que Fazer Quem Faz Quem Coopera
Serviços de saú-
de escassos.
Construir unidades
básicas.
Secretário Mu-
nicipal de Saúde
Prefeito
Invasão de áreas
desocupadas.
Transferir 1.500
famílias para o con-
junto habitacional
do Distrito Oeste.
Associação de
moradores
Prefeito
Quadro 2: Nós críticos
Fonte: Adaptado de Saúde & Cidadania (2014)
Realizada a discussão do problema e dos nós críticos dos pro-
blemas, ocorre o desenho das operações conjuntas dos sujeitos com-
prometidos e envolvidos com a construção coletiva de soluções, com
a nalidade de: identicar os responsáveis em cada uma das ações
programadas; avaliar os custos e o grau de efetividade dos sujeitos;
selecionar os caminhos a serem trilhados; e determinar o sistema de
controle e acompanhamento de contas do projeto.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
85
Destacamos que o método MAPP é orientado de forma trans-
versal em sua concepção, implementação, implantação e avaliação
pelos condicionantes que fundamentam o Planejamento Estratégi-
co Situacional:
planeja quem governa ou quem executa;
você explica a partir do seu ponto de vista;
o outro também planeja e interfere no jogo;
o plano é modular e se retroalimenta; e
o plano é tão bom quanto o ator que o planeja.
O Método Planejamento Estratégico Situacional (PES)
Os elementos conceituais que apresentamos no início
desta Unidade nos possibilitam destacar alguns aspectos
que reforçam a aprendizagem sobre o Planejamento
Estratégico Situacional.
A explicação da realidade, por exemplo, passa pelo envolvi-
mento dos diversos atores sociais nas relações de produção e con-
sumo de bens e de serviços públicos, a partir de leitura integrada
e plural do conjunto de dados e de informações que expressam a
realidade.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
86
Portanto, a análise da realidade situacional requer o
processamento dos problemas enfrentados, com o pro-
pósito de identicar suas origens, seu desenvolvimen-
to e efeitos sobre as pessoas e as organizações, ou seja,
sobre a sociedade, para, a partir daí, projetar soluções
viáveis e que possibilitem a melhoria da qualidade da
vida associada (Figura 12).
Figura 12: Análise de problemas
Fonte: Elaborada pelo autor deste livro
A análise de problemas possibilita a explicação do proble-
ma por meio de um uxograma social, que é um instrumento
qualitativo gerencial que retrata entre as causas as que os atores de
planejamento têm controle direto ou não e as derivadas de outras
dimensões situacionais que fogem completamente ao controle, em-
bora inuenciem no contexto organizacional em que atuamos.
Essa perspectiva dá ao plano de ação o caráter dual e permite
aos gestores a identicação dos atores sociais externos que necessi-
tam ser mobilizados de forma integrada e articulada.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
87
Concluídas as etapas de caracterização do Planejamento Es-
tratégico Situacional e dos instrumentos utilizados para sua apli-
cação aos contextos social e organizacional, sintetizamos, a seguir,
os atributos centrais que o distingue do Planejamento Estratégico
Normativo, ou Tradicional:
o planejamento é construído a partir de processo co-
letivo no qual os sujeitos são usuários e/ou bene-
ciários das ações resultantes da intervenção eleita;
portanto, não existe separação entre o sujeito que
planeja e o resultado da ação programada para in-
tervenção;
o diagnóstico é fruto da análise integrada de múlti-
plas avaliações efetuadas pelos sujeitos envolvidos
nas ações programadas, resulta em múltiplas expli-
cações para os problemas estudados e nega a dimen-
são unidirecional tecnicista;
a realidade não é objetiva nem controlável, a escolha
das alternativas de intervenção é derivada de proces-
so criativo que envolve a participação dos múltiplos
sujeitos da ação;
a norma econômica necessita ser ajustada à delibera-
ção política dos sujeitos envolvidos e beneciários da
ação programada; e
o enfoque é construído com os sistemas nal aberto
e probabilístico.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
88
O estudo da Administração Pública nacional nos remete
à constatação de que o Planejamento Estratégico Nor-
mativo é dominante e contemporâneo, particularmente
a partir dos 1990, com a incorporação de conceitos de
Estado Mínimo e de Administração Pública Orientada
para Resultados, cujas visões economicista e tecnicista
ocupam lugar de destaque na condução dos negócios
públicos e suprimem espaços de cidadania deliberativa,
que pressupõe a manifestação de “[...] processos de dis-
cussão; inclusão; pluralismo; igualdade participativa;
autonomia; e bem comum.” (TENÓRIO, 2012, p. 39-40).
Essa assertiva não pode ser situada de forma isolada e sem o
resgate de experiências de projetos e ações dos governos nacionais,
de forma pontual, que denotem a existência de manifestações or-
ganizadas da sociedade civil, além do estabelecimento de parcerias
com entes públicos orientados para a coprodução do bem público,
até mesmo nas etapas de Planejamento Estratégico com atributos
da visão Situacional.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
89
Complementando
Reiterando o propósito pedagógico desta Unidade, selecionamos algumas
experiências empreendidas e em curso, além de obras complementares,
com o intuito de convidá-lo a buscar subsídios que denotem a possibilidade
de outros caminhos para o exercício do planejamento, numa perspectiva
da cidadania deliberativa, participativa, bem como aprofundem seu
conhecimento sobre a temática Planejamento Estratégico Situacional.
Estas obras estão disponíveis no AVEA do curso.
O Planejamento Estratégico Situacional e a Gestão da Atenção de um
Serviço Hospitalar: o caso da Unidade de Cardiologia Intensiva do Hos-
pital Geral de Bonsucesso – Ministério da Saúde – RJ – de Alfredo Brasil
Teixeira e Paulo Cesar Fernandes. Estudo realizado em 2003 para o Curso
de Especialização em Gestão Hospitalar da Fundação Oswaldo Cruz (FIO-
CRUZ).
O Planejamento Estratégico Situacional no Ensino da Gestão em saú-
de da Família – de Maria Elisabeth Kleba, Ivete Maroso Krauser e Carine
Vendruscolo. Artigo publicado no periódico Texto Contexto Enfermagem,
v. 20, n. 1, jan./mar. 2011.
Planejamento situacional na estratégia saúde da família: atividade
de integração ensino-serviço na enfermagem – de Carine Vendruscolo,
Maria Elisabeth Kleba, Ivete Maroso Krauzer e Adriana Hillesheim. Artigo
publicado na Revista Gaúcha de Enfermagem, v. 31, n. 1, 2010.
Impacto do Planejamento Estratégico Situacional em um Ambulatório
de Atenção Especializada – de Regina Celia Dias, Carlos Vital Giordano,
Fabrício Simões e Patrícia Varela. Artigo publicado na Revista de Gestão
em Sistemas da Saúde, v. 1, n. 1, 2012.
Unidade 4 – Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública: um novo olhar, pensar e fazer
90
O Planejamento Estratégico Situacional no nível local: um instrumento
a favor da visão multissetorial – de Elizabeth Artmann. Ferramenta para
a formulação de gestão nas instituições de saúde – de Eduardo Martinho e
Paulo Roberto Segatelli Camara. Artigo publicado em O Mundo da Saúde,
v. 35, n. 5, 2011.
Rede Interagencial de Informação para a Saúde: indicadores básicos
para a saúde no Brasil: conceitos e aplicações – de Rede Interagencial de
Informação para a Saúde (Ripsa).
A força do povo – de Márcio Moreira Alves.
Planejamento e Gerenciamento de projetos – de Fundação do Desen-
volvimento Administrativo (FUNDAP).
Resumo
91
RESUMO
Nesta última Unidade do curso discutimos as diferen-
ças estruturantes entre o Planejamento Estratégico Normati-
vo e o Situacional. Para alcançar esse objetivo, resgatamos os
antecedentes que originaram a concepção do Planejamento
Estratégico Situacional, identicamos os momentos princi-
pais do processo e os atores sociais envolvidos em sua edica-
ção, através da análise do Triângulo de Governo, e discorre-
mos sobre as ferramentas empregadas no cotidiano da gestão
a partir do enfoque da Unidade.
Atividades de aprendizagem
92
Atividade de aprendizagem
Neste momento você já possui conhecimento sobre vários
pontos importantes do Planejamento Estratégico Situacional
e do Tradicional para relacionar os aspectos relevantes que
envolvem cada um desses modelos gerenciais. Portanto,
chegou o momento de verificar se você compreendeu
devidamente o conteúdo proposto para esta Unidade. Em
caso de dúvida, contate seu tutor no AVEA.
1. Com base no texto O Planejamento Estratégico Situa-
cional e a Gestão da Atenção de um Serviço Hospitalar:
o caso da Unidade de Cardiologia Intensiva do Hospital
Geral de Bonsucesso – Ministério da Saúde – RJ, de Al-
fredo Brasil Teixeira e Paulo Cesar Fernandes, descreva os
momentos do Planejamento Estratégico Situacional da or-
ganização estudada.
2. Com base no texto O Planejamento Estratégico Situa-
cional no Ensino da Gestão em saúde da Família, de Maria
Elisabeth Kleba, Ivete Maroso Krauser e Carine Vendrus-
colo, descreva os momentos do Planejamento Estratégico
Situacional da organização estudada.
3. Com base no texto Planejamento Situacional na es-
tratégia saúde da família: atividade de integração en-
sino-serviço na enfermagem, de Carine Vendruscolo,
Maria Elisabeth Kleba, Ivete Maroso Krauzer e Adriana
HillesheIM, descreva os momentos do Planejamento Es-
tratégico Situacional da organização estudada.
Atividades de aprendizagem
93
4. Com base no texto Impacto do Planejamento Estraté-
gico Situacional em um Ambulatório de Atenção Especia-
lizada, publicado na Revista de Gestão em Sistemas da
Saúde, descreva e comente a lista dos problemas identi-
cados e ordenados pelos atores; o uxograma explicativo
para a situação problema; e os nós críticos e suas ações.
Referências
94
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Este artigo pretende ser uma reflexão acerca das possibilidades e das lacunas do planejamento situacional no que tange ao desenvolvimento da imagem-objetivo de organizações dialógicas ou comunicantes. Estabelece, ainda, um início de diálogo com as correntes de planejamento de saúde mapeadas no Brasil e define algumas temáticas de investigação que podem oferecer o necessário complemento para que o planejamento cumpra sua função como agir comunicativo.This paper intends to analyse the possibilities and the gaps of situational planning, related to the development of dialogical or communicant organizations aim. It stablishes, futhermore, an initial dialog with the health planning streams in Brazil and it defines some research issues that may offer the necessary complement in order to make planning accomplish its function as a communicative action.
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O artigo discute as contribuições dos sistemas de gestão matusianos para as organizações de saúde, tendo como pano de fundo a interpretação do referencial do Agir Comunicativo de Habermas e sua conseqüente passagem para o plano das organizações de saúde. Defende que as instâncias de decisão e operação das organizações de saúde incorporem o referencial teórico-metodológico matusiano, e haja maior integração e comunicação intra e interunidades para a ação dialógica, o que demandará coordenação da ação acordada. O salto de qualidade depende de um alcance simétrico, para todos os agentes, no desenvolvimento de habilidades para a interação e reflexão coletiva, que possibilitem o diálogo, exigência para um entendimento intersubjetivo.
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O objetivo deste trabalho e avaliar o impacto da aplicacao do metodo Planejamento Estrategico Situacional - PES no setor de prontuarios do Centro Municipal de Especialidades de Sao Carlos. O metodo utilizado foi uma uma pesquisa qualitativa, exploratoria e descritiva do tipo estudo de caso, com a abordagem e aplicacao do Planejamento Estrategico Situacional (PES) de Carlos Matus. Os problemas do setor foram levantados em reuniao e ordenados resultando num fluxograma situacional explicativo. Foram selecionados os nos criticos como problemas relacionados a recursos materiais e humanos, desorganizacao do processo de trabalho e falhas no sistema de cadastro que resultam em desmotivacao, baixa qualidade do atendimento e baixa produtividade. O PES propicia o levantamento das causas dos problemas produzindo um fluxograma explicativo situacional, que da inicio ao trabalho de analise e planejamento. Este metodo significa um avanco na democratizacao dos processos de planejamento e gestao ao valorizar a interpretacao de cada individuo/ator da situacao problema, mediante suas crencas, experiencias e posicao no jogo social. Espera-se avancar no processo de mudanca das praticas de gestao do servico de modo a melhorar o processo de trabalho e buscar a eficiencia, efetividade e a participacao democratica na tomada de decisoes e implementacao das acoes. DOI: 10.5585/rgss.v1i1.7
Cidadania e desenvolvimento local: critérios de análise. Rio de janeiro: Editora FGV
  • Fernando Guilherme
TENÓRIO, Fernando Guilherme. Cidadania e desenvolvimento local: critérios de análise. Rio de janeiro: Editora FGV, 2012.
A ética do cuidado de si como prática de liberdade
  • Michael Foucault
FOUCAULT, Michael. A ética do cuidado de si como prática de liberdade. In: MOTA, M. B. (Ed.). Ética, sexualidade, política. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004.
Tradução de Luciane Pauleti e Daniel Vieira e verificação técnica de Luciana Oranges Cezarino. 6
  • Gareth R Teoria
  • Organizações
JONES, Gareth R. Teoria das Organizações. Tradução de Luciane Pauleti e Daniel Vieira e verificação técnica de Luciana Oranges Cezarino. 6. ed. São Paulo: Pearson Education do Brasil, 2010.
Pensamento complexo: suas aplicações à liderança e ao desenvolvimento sustentável. São Paulo: Atlas
  • Humberto Mariotti
MARIOTTI, Humberto. Pensamento complexo: suas aplicações à liderança e ao desenvolvimento sustentável. São Paulo: Atlas, 2007.