Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro

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LA LEY DE DESAMORTIZACIÓN CIVIL
DE 1855: ¿DEBE HABER MONTES
PÚBLICOS EN ESPAÑA? ¿Y POR QUÉ?
El 1 de mayo de 1855 se promulgó la Ley de
Desamortización Civil (la celebérrima “Ley Ma-
doz”), cuyo artículo 1º declaró en estado de
venta los predios rústicos y urbanos del Estado,
así como los “propios y comunes de los pue-
blos”, esto es, todos los patrimonios municipa-
les. Mediante esta Ley, el Estado no solo vendía
su propiedad, sino que se arrogaba el derecho
de incautar todos los inmuebles municipales
(salvo los totalmente imprescindibles, como
las casas consistoriales), para venderlos a par-
ticulares en pública subasta sin más obligación
que la de compartir –y de una manera muy ci-
catera– los ingresos de la venta con el antiguo
propietario. Ya se habían enajenado antes patri-
monios municipales1, pero ésta era la primera
vez en que se pretendía su venta masiva y siste-
mática, lo cual, junto con la larga vigencia de la
Ley (no fue formalmente derogada hasta 1924,
1 Carlos III, en 1768 y 1770, había ordenado repartir tierras
concejiles entre pequeños agricultores y ganaderos (“pelentri-
nes” y “pegujareros”, en la terminología de entonces); y las
Cortes de Cádiz decretaron sin éxito en 1813 la venta de todos
los “terrenos baldíos o realengos, y de propios y arbitrios, con
arbolado o sin él”. Sobre la legislación de desamortización ci-
vil antes de la Ley Madoz, véase Rueda (1997).
en lo que afectaba a los bienes de las entidades
locales) provocó que las consecuencias fueran
mucho más profundas para los montes públi-
cos, porque los principales bienes inmuebles
municipales eran montes.
Los promotores de la Ley, representantes en
general de la pujante burguesía decimonónica,
sostenían (¿ingenuamente?) que la venta su-
pondría un benecio económico para toda la
sociedad. El propio nombre de la Desamorti-
zación es ideológico, ya que presupone que los
bienes a vender están amortizados (tienen valor
nulo), porque “las manos muertas” (en la Des-
amortización Civil, las Administraciones; en la
Eclesiástica, la Iglesia) no les hacen producir lo
que pudieran, de modo que en última instancia
la Nación se hace más pobre. Adicionalmente,
se pretendía la creación de una nueva clase de
propietarios: el Decreto de las Cortes de Cádiz
de 6 de agosto de 1811 había intentado atacar
las propiedades de la alta nobleza (los “seño-
ríos territoriales”), pero, tras un toma y daca de
varias décadas, la Ley de 26 de agosto de 1837
vino a rmar un “pacto de no agresión” entre
el Estado y la alta nobleza sobre los señoríos
nobiliarios territoriales. Por eso, el legislador se
dirigió, primero, contra los bienes de la Iglesia,
y luego, contra los de los pueblos, para hacer
Los montes de utilidad pública:
un patrimonio con mucho pasado
y mucho futuro
Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
Doctor Ingeniero de Montes.
Servicio Provincial de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de Zaragoza. Gobierno de Aragón

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su intento de reforma agraria. Adicionalmente,
y por último, se pretendía allegar recursos “ex-
traordinarios” para equilibrar el presupuesto
del Estado.
No fue así, desde luego. Aunque aún hoy la
evaluación completa de los efectos de la Desa-
mortización Civil es objeto de debate, son con-
clusiones bastante pacícas las que sintetiza
Sánchez (1998), al decir que la Ley Madoz fue
la responsable de los cambios territoriales más im-
portantes a que se vio sometido el mundo rural his-
pano [...] especialmente en lo que se reere al solar
forestal [...] Puede considerarse el inicio ocial de
una época dramática para la suerte de los montes.
Y desgrana este autor los motivos:
• Por las roturaciones y talas que casi siempre
seguían a la venta de los montes, que no con-
taban con supervisión administrativa alguna
al pasar a dominio particular.
• Por el fracaso de la Ley en su intento de fa-
cilitar el acceso a la propiedad a amplios co-
lectivos sociales, ya que las subastas fueron
a menudo acaparadas “por los de siempre”.
• Por mermar una importante fuente de ingre-
sos para los Ayuntamientos y los vecinos.
• Por desarticular el anterior equilibrio entre
los subsectores agrarios de agricultura, gana-
dería y selvicultura.
Fueron muy graves los daños producidos por la
Desamortización Civil en los montes públicos,
ya que se calcula que en toda España fueron
vendidas a particulares en 1855-1924 unos
cinco millones de hectáreas de montes2. Pero
podrían haber sido mucho peores, de no ser
por dos pequeños pero importantísimos ma-
tices contenidos en la Ley Madoz. En efecto,
aunque ponía en estado de venta casi toda la
2 Es el balance que hace, en el conjunto de España, García
Pérez (1993, pp. 120-121), estudio que consideramos el más
able hasta hoy. Pero está aún pendiente una investigación
completa de las ventas reales de la Desamortización Civil, a
partir de fuentes primarias.
propiedad inmueble municipal, se vio forzada
a contemplar dos excepciones:
1.º) El apartado 6º del artículo 2 de la Ley ex-
ceptuaba de la venta “los montes y bos-
ques cuya venta no crea oportuna el Go-
bierno”.
2.º) El apartado 9º de ese mismo artículo tam-
bién exceptuaba los terrenos que hoy son de
aprovechamiento común, previa declaración
de serlo hecha por el Gobierno. Esto se hizo
extensible a las dehesas boyales en 18563.
Esta última excepción respondía a la eviden-
cia, innegable incluso para los más acérrimos
desamortizadores, de que la desaparición de
los bienes comunales (cuyo uso y disfrute co-
rresponde al común de los vecinos) supondría
una catástrofe social, germen incluso de una
revolución popular. Pero la primera se debió
a la intervención personal –que hoy podemos
calicar como providencial– del entonces di-
rector de la Escuela de Ingenieros de Montes4,
y abrió la que sería la principal misión histórica
de la Ingeniería de Montes en España duran-
te el siglo XIX: preservar la propiedad pública
de aquellos montes cuyos valores forestales y
ecológicos (en lenguaje actual) les hicieran me-
recedores de tal protección. De este modo, fue
extraordinariamente oportuna y beneciosa
para la Nación la creación en 1853 (muy poco
antes, por tanto, de la Ley Madoz) del Cuerpo
de Ingenieros de Montes, ya que las ansias ven-
dedoras y destructoras de los desamortizadores
se encontraron, de manera insospechada, con
un enemigo en el seno de la propia Administra-
ción, enemigo débil comparado con las fuerzas
a las que se enfrentaba, pero valeroso y tenací-
simo por estar convencido de la justicia de su
causa.
3 Por Ley de 11 de julio de 1856. Las “dehesas boyales” eran
los terrenos de pasto acotados y destinados exclusivamente al
mantenimiento del ganado de labor del común de los vecinos
de una localidad (Pérez-Soba y Solá, 2003, pp. 111-118).
4 Bernardino Núñez de Arenas, Director de la Escuela de In-
genieros de Montes, había publicado en 1854 unas Cartas so-
bre la existencia y conservación de los montes dirigidas al Excmo.
Señor Ministro de Fomento, ante los rumores sobre un proyecto
de venta absoluta de los montes públicos.

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
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LA REACCIÓN DEL CUERPO
DE INGENIEROS DE MONTES:
EL INFORME DE 8 DE OCTUBRE DE 1855
La evidente imprecisión del artículo 2.6 de la
Ley Madoz (¿cuáles eran los montes cuya ven-
ta “no creía oportuna el Gobierno”?) implica-
ba la necesidad de un desarrollo normativo, y
el Ministerio de Fomento tuvo el buen sentido
de solicitar a la Junta Consultiva del Cuerpo de
Ingenieros de Montes, por Real Orden de 5 de
mayo de 1855, un informe técnico al respecto5.
Se concluyó el Informe el 8 de octubre siguiente,
tras haber atendido la Junta cuanto le ha sugerido
su celo en esta ímproba tarea6. Este Informe fue de
una importancia ideológica y práctica de primer
orden, con mayor mérito si cabe habida cuenta
de la extraordinaria premura y de la angustiosa
escasez de medios con que hubo de redactarse,
y puede, sin reparos, calicarse como uno de los
más importantes emitidos por toda la Adminis-
tración española en el siglo XIX. Como señala
Abreu (1987, p. 10), lo más trascendente de él
es la losofía en la que se basó, que supone una
enmienda muy notable a la ideología desamorti-
zadora, basada en argumentos cientícos, lo que
le hace ser un documento muy adelantado a su
época, casi profético: La actualidad del Informe
resulta [...] palmaria, pudiéndose poner en rela-
ción, sin necesidad de forzar un ápice los contenidos
originales, con lo que hoy se entiende por desarrollo
sostenido7 (Sánchez, 1998).
El Informe comienza con una introducción en
la que se repasan observaciones sobre la fun-
5 Dice la Orden: que la Junta Facultativa del Cuerpo de Inge-
nieros de Montes emita un informe cientíco, jando las zonas fo-
restales en que sea necesario conservar los montes conados en la
actualidad a la administración del ramo.
6 El Informe fue publicado en la Gaceta de Madrid y en forma
de libro, y hay reedición moderna (Abreu, Ed., 1987). Olazábal
(1885, p. 44), arma que los autores fueron, fundamentalmen-
te, los Ingenieros de Montes Miguel Bosch y Juliá (primera par-
te) y Agustín Pascual González (la segunda), aunque el rmante
fue el presidente de la Junta, Bernardo de la Torre y Rojas.
7 Baste recordar la siguiente frase del Informe de 1855, ver-
dadera anticipación de la Declaración de la Cumbre de Río de
1992: la destrucción de los montes, cuando traspasa los justos lími-
tes, deshereda el porvenir en provecho de los intereses actuales. En
ese mismo sentido se pronuncian Pérez-Soba y Bañas (1998,
p. 261): La aparición y brillante actividad de los Ingenieros de
Montes supuso para el país, y especialmente para la comunidad
cientíca española, el surgimiento de un nuevo paradigma, prece-
dente perfecto de las modernas teorías del “desarrollo sostenible”.
ción que los montes arbolados desempeñan
desde el punto de vista “cosmológico” (hoy
diríamos ecológico), lo que permite concluir
que deben conservarse los montes que deen-
dan de la erosión terrenos inestables, sin que
ello implique que deban enajenarse los montes
de valle y llanuras. Sigue una descripción de
los diferentes montes de España, tras lo que se
concluye con la adopción de un criterio acti-
tudinal, distinguiendo cuatro zonas según alti-
tudes y llegando a las siguientes conclusiones:
Que no conviene enajenar los montes de do-
minio público8 situados en la región superior
y alta.
Que en la región media y en la región inferior,
si bien muchos montes pueden pasar, desde
8 No debe entenderse esta expresión en su signicado mo-
derno de bien demanial, sino solo como “monte de propiedad
pública”. El concepto de propiedad demanial solo empieza a
penetrar en la dogmática de las propiedades públicas a partir
de la promulgación del Código Civil de 1889 (arts. 338 y ss.)
y de las modernas leyes de aguas, minas, costas, puertos y
montes. Véase Nieto (1964, pp. 2-3, 149 y 173).
Retrato de Agustín Pascual González (1818-1884). In-
geniero de Montes por la Escuela Forestal de Tharandt
(Sajonia, Alemania), fue el impulsor de la creación en
España de la Escuela y del Cuerpo de Ingenieros de
Montes. Fue el principal autor intelectual del importan-
tísimo Informe emitido el 8 de octubre de 1855 por la
Junta Consultiva del Cuerpo de Ingenieros de Montes,
acerca de la Desamortización Forestal.

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luego, sin inconveniente a la acción del interés
individual, existen, sin embargo, otros que no
pueden enajenarse sin reconocimiento previo
en cada caso particular.
En principio, ya habría cumplido la Junta su co-
metido (recordemos: “establecer zonas” desde el
punto de vista de la oportunidad de la venta de
los montes). Adoptando el criterio altitudinal,
seguía precisamente la clasicación de la vegeta-
ción por alturas (una cliserie, en lenguaje forestal
moderno) que Agustín Pascual publicaría poco
después (Pascual, 1859). Pero inmediatamente
después de adoptar este criterio, el Informe lo
rectica –o al menos no lo sigue al pie de la le-
tra– y propone una clasicación de los montes
según su especie dominante. Este cambio quizá
fuera una manera hábil de evitar que, aferrán-
dose a la literalidad de la clasicación altitudi-
nal, se vendieran los montes arbolados de media
montaña y llanura, de importancia ecológica y
forestal más que notable. El criterio nalmente
propuesto es el siguiente:
• Los montes que no pueden pasar al dominio de
los particulares sin exponerse a causar graves
daños a la agricultura y la salubridad del país:
abetares, pinabetares, pinares, enebrales,
sabinares, hayedos, castañales, abedulares,
avellanares, alisedas, acebedas, robledales,
melojares, quejigares y piornales.
• Los que no se pueden enajenar sin previo re-
conocimiento cientíco en cada caso particular:
alcornocales, encinares, coscojares y otras cu-
pulíferas en formaciones puras o mezcladas.
• Los que pueden venderse sin reconocimien-
to previo: fresnedas, olmedas, cornicabrales,
zumacares, tarayales, regalizales, alamedas,
saucedas, retamares, aulagares, acebuchales,
almezales, labiernales, tamujares, bojedas,
jarales, tomillares y palmitares.
Este segundo criterio es también claro: en len-
guaje moderno, los montes poblados de espe-
cies de monte alto cercanas al clímax vegetal,
no deben enajenarse; los montes de cupulífe-
ras, climácicas pero a menudo muy degradadas
adoptando formas de monte bajo9, pueden ser
enajenados en determinados casos; y los po-
blados de especies de crecimiento rápido y de
matorral pueden ser vendidos.
Desde el punto de vista cientíco, por tanto, el
Informe sostiene que los montes altos arbola-
dos poblados de especies de crecimiento lento
producen más benecios indirectos (no medi-
bles en unidades monetarias) para el conjun-
to de la sociedad –tales como aumento de la
fertilidad de los suelos o inuencia beneciosa
en el ciclo hidrológico– que los benecios di-
rectos (medibles en dinero) que pueden rendir.
Como muy certeramente resume Calvo (2001,
pp. 63-65), se arma la supremacía de las fun-
ciones físicas de los montes sobre sus utilida-
des económicas (o monetarias, cabría matizar).
Por eso, resulta preferible que se conserve la
propiedad pública de los montes productores
de importantes benecios indirectos. No por-
que las Administraciones sean “manos muer-
tas”, sino porque, además de propietarias, son
garantes del interés general y por tanto de di-
chos benecios indirectos, aun cuando puedan
suponer una merma de los directos. Es decir,
se protege la funcionalidad a través del man-
tenimiento de la propiedad; o aún más exacta-
mente: se proclama el principio de la “hipoteca
social”, en este caso medioambiental, que con-
gura actualmente el derecho de propiedad en
España y otros muchos países.
Un aspecto que también se debe subrayar del In-
forme es su respeto de la legislación vigente. La
Junta no había hecho un documento de protesta
contra la Ley Madoz, sino que había cumplido
con la misión que se le había encargado, dotan-
do de un contenido real y un criterio cientíco al
artículo 2.6 de la ley. Era un texto que proponía
al Ministerio de Hacienda (promotor de la Des-
amortización) una transacción: la Desamortiza-
9 Hemos de recordar que la expresión “monte bajo” no se re-
ere, como comúnmente se cree fuera de la profesión forestal,
a formaciones de matorral, sino a aquellas en las que los ár-
boles o matas proceden de brotes de cepa o raíz (“chirpiales”),
en lugar de proceder de semilla (“brinzales”). Las especies que
rebrotan son muchas, pero especialmente las de cupulíferas
(familia Fagaceae), tales como la encina, el haya, el roble, el
quejigo y el rebollo o melojo (Pérez-Soba y Solá, 2003, p. 31).

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ción de los montes tenía que aceptarse porque
así lo habían dispuesto las leyes, pero la ciencia
forestal debía guiar el proceso. Hacienda tuvo
entonces la oportunidad histórica de aceptar ese
pacto y hacer una Desamortización coordinada
con la Administración Forestal, pero lo rechazó
de plano: seguro de su fuerza por contar con el
apoyo de la burguesía y la nobleza, se negó a
aceptar una limitación seria de las ventas, y eli-
gió en cambio declarar la guerra abierta –no po-
cas veces, feroz– a quien defendía tal limitación,
es decir, al recién creado y aún mínimo Cuerpo
de Ingenieros de Montes, que aparentaba ser fá-
cil de derrotar. Lejos estaba entonces Hacienda
de pensar que el Cuerpo de Montes sabría soste-
ner esa guerra durante casi medio siglo y al nal,
de hecho, se alzaría con la victoria.
Así, aunque el Informe tuvo repercusión legal
inmediata y exacta, mediante el Real Decreto de
26 de octubre de 1855, que recogió casi al pie
de la letra la clasicación de los montes según
especies (distinguiendo entre enajenables, no
enajenables y de dudosa clasicación), Hacienda
se dirigió de inmediato al Ministerio de Fomento
pidiendo la modicación del Decreto, a lo que se
opuso la Junta de Montes. Sin embargo, y quizá
por posibilismo (como sugiere Mangas, 1990,
s.p.), el ministro de Fomento se pliega ante el
órdago, y en febrero de 1856 se decreta la venta
de todos los montes considerados antes de cla-
sicación dudosa. Este primer envite queda en
tablas en octubre de 1856, cuando se suspende
la desamortización por el cambio de Gobierno.
LA CLASIFICACIÓN GENERAL
DE LOS MONTES PÚBLICOS (1859)
Y EL CATÁLOGO DE LOS MONTES
PÚBLICOS EXCEPTUADOS
DE LA DESAMORTIZACIÓN (1862)
En octubre de 1858 la desamortización se re-
activa. Formulada nueva consulta a la Junta de
Montes, esta propuso bien el restablecimiento
de los criterios establecidos en 1855, bien una
nueva suspensión hasta que el Ministerio de
Fomento pudiera hacer una clasicación previa
de los montes. El Real Decreto de 16 de febrero
de 1859 aceptó en parte el parecer de la Jun-
ta, ya que recuperó los criterios del informe de
1855; es más, previó que pudieran exceptuarse
también los montes rasos que deban ser objeto
de plantíos. Era la primera vez que se contem-
plaba la posibilidad de excluir de la venta te-
rrenos que debieran destinarse a la repoblación
forestal, pero este precepto precisaba para su
aplicación de la conformidad del Ministerio de
Hacienda, por lo que quedó solo en el papel.
El Decreto de 16 de febrero de 1859 y sus dis-
posiciones de desarrollo ordenaban de manera
terminante que la clasicación de los montes
públicos de toda España debía concluirse, sin
excusa alguna, en un plazo que parecía impo-
sible cumplir: las Memorias y los estados esta-
rán inexcusablemente en este Ministerio el 15 de
junio próximo. Por si hubiera dudas, en mayo
siguiente el ministro, por un lado, amenazaba
con sanciones y, por otro, presentaba la misión
como un reto para el honor del Cuerpo de In-
genieros de Montes:
[El Gobierno,] al mismo tiempo que reconoce lo
penoso y difícil de la tarea impuesta a los Inge-
nieros, está rmemente resuelto a llevar a cabo
con todo rigor las disposiciones contenidas en los
artículos 34 y 38 de la Real Orden de 17 de fe-
brero, que […] prometen severo castigo a todo
retraso o falta que en estos trabajos se cometie-
re. […] Los resultados hasta hoy obtenidos […]
corresponden a las miras que el Gobierno de S.
M. se propuso […] y a la justa conanza que ha
depositado, respecto de este asunto, en el Cuerpo
de Ingenieros de Montes, que saldrá, sin duda
alguna, de la prueba a que ha sido preciso some-
ter su suciencia, con el lucimiento y brillantez
que son siempre distintivo de sus trabajos.
Desde luego, lo hizo: pese a todas las diculta-
des, el Cuerpo de Ingenieros de Montes respon-
dió con una celeridad pasmosa y la Clasicación
general de los montes públicos10 fue aprobada en
septiembre de 1859. Fue el primer inventario
nacional de montes públicos (con excepción de
las tres provincias vascas, que no se incluyeron
10 Hay edición facsímil (ICONA, 1990). También fue publi-
cada por el Ministerio de Fomento en el mismo año de su
aprobación.

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en la Desamortización hasta 1877), y por tanto
cabe concluir que constituye un documento es-
tadístico de inusual trascendencia, habida cuenta
de la inexistencia hasta aquel momento de com-
pilaciones con semejante cualicación (Sánchez,
1998). Esto no supone desconocer las imper-
fecciones y omisiones que la Clasicación sufre;
eran consecuencia obligada de las circunstan-
cias angustiosas en las que se formó:
Era entonces el personal del Cuerpo tan escaso
que […] para designar a cada una de ellas [de
las provincias] un Ingeniero11 fue preciso no solo
disolver las comisiones y distritos, sino echar
mano de los profesores de la Escuela. Calculando
el tiempo jado y los montes reconocidos, resulta
que fueron once por día, número excesivo si se
atiende a que la mayor parte de los Ingenieros
veían por primera vez la provincia que debían es-
tudiar (García Martino, 1870, p. 175).
Un resumen general de la Clasicación general
de los montes públicos aprobada por Real Or-
den de 30 de septiembre de 1859 es el siguiente:
Tipo de montes
públicos N.º de montes Supercie (ha)
Enajenables 10 872 3 427 561,70
Exceptuados 19 774 6 758 483,12
Total 30 646 10 186 044,82
Estos 10,2 millones de hectáreas de montes
públicos suponían el 20,4% de la supercie de
las provincias estudiadas; una cifra, que, como
subrayaba Agustín Pascual (1861, p. 141), era
muy superior a las estimadas hasta entonces.
El criterio conservacionista de los Ingenieros de
Montes salta a la vista: el 65% de los montes
públicos, que suponen el 66% de la supercie,
se consideran exceptuados de la venta por sus
valores ecológicos.
Por eso, Hacienda se negó a aceptar la Clasica-
ción de 1859, y la atacó de diversos modos, has-
11 Precisamente del hecho de designarse un ingeniero para
cada provincia para hacer la clasicación derivó la deniti-
va creación de distritos forestales en todas y cada una de las
provincias españolas, mediante el Real Decreto de 12 de junio
de 1859.
ta que nalmente consiguió sustituirla por otra
más acorde a sus intereses. A nales de 1861
es nombrado ministro de Fomento el marqués
de la Vega de Armijo, ferviente desamortizador,
quien pronto aprobaría el Real Decreto de 22
de enero de 1862, sin solicitar previo informe
a la Junta Facultativa del Cuerpo de Montes,
para evitar su más que previsible oposición. Se-
gún ese decreto, solo serían exceptuados de la
desamortización los montes con una extensión
mínima de 100 hectáreas y cuya especie domi-
nante fuera pino, roble o haya. Los motivos que
el ministro expuso12 para justicar la elección
de esas tres “especies”13 eran que las otras cator-
ce consideradas exceptuadas en 1855 apenas
sumaban 200 000 hectáreas; que los encinares
podían entregarse a los particulares sin perjuicio
y sin temor de ver esos montes devastados; y que
clasicar como exceptuados los yermos de in-
terés para repoblar era reputar como montes los
que no lo han sido ni lo son, y a juicio de los hom-
bres de la ciencia no lo serán nunca. Los hechos
posteriores desmentirían esas armaciones, en
especial en lo que se reere a los encinares y
alcornocales, que pasaban a enajenables por el
nuevo decreto, y que en no pocos casos fueron
descuajados tras su venta.
El Real Decreto de 22 de enero de 1862 era cla-
ro: no se trataba de revisar la Clasicación de
1859, sino de hacer un Catálogo que solo con-
tuviera los montes exceptuados según el nue-
vo criterio, puesto que todos los demás quedan
desde luego en estado de venta (art. 3). La aplica-
ción del nuevo y restrictivo criterio condujo a
que este Catálogo de 1862 no pudiera incluir
muchos de los montes que en 1859 se habían
considerado exceptuados, como muestra el si-
guiente cuadro comparativo14:
12 Véase el debate parlamentario en Calvo (2001, pp. 179-
186).
13 De las tres “especies” citadas, en rigor solo una es realmen-
te una especie (el haya, Fagus sylvatica), mientras que en los
otros dos casos se trata de géneros (Pinus y parte del género
Quercus). Por eso la Junta Facultativa de Montes hubo de enu-
merar las especies que podían entenderse como “pino, roble o
haya” (ICONA, 1991: XIX-XX).
14 Los datos del Catálogo de 1862 están tomados de Ruiz
Amado (1872, p. 944), quien los recoge a su vez de la me-
moria presentada al ministro de Fomento en marzo de 1868.

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
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Como se ve, el 61% de los montes exceptua-
dos en 1859 pasan a ser enajenables en virtud
de la reforma operada en 1862. Cierto es que,
en general, no eran los montes de mayor ta-
maño (solo suponen el 31% de la supercie de
los exceptuados en 1859) pero hubo también
ncas grandes que se vieron perjudicadas: 512
montes de supercie igual o mayor de 1000
hectáreas, que estaban excluidos en la “Clasi-
cación”, pasaron a ser enajenables a causa de
los criterios impuestos en 1862, por estar rasos,
o (sobre todo) poblados de encinas y alcorno-
ques (Ruiz Amado, 1862, p. 9 del apéndice).
En denitiva: el criterio de “100 hectáreas, tres
especies” supuso un serio golpe para la conser-
vación de la Naturaleza, y más aún si tenemos
en cuenta que estuvo en vigor treinta y cuatro
años. Es más, accedió a rango de ley al ser reco-
gido en el artículo 2 de la primera Ley de Mon-
tes española, de 24 de mayo de 1863. Es cierto
también que el artículo 5 de esta ley ordenaba la
repoblación forestal de los yermos, los arenales y
demás terrenos que no sirvan de modo permanente
para el cultivo agrario, lo cual parecía una nueva
vía para la exclusión de la Desamortización. Sin
embargo, el Reglamento de Montes aprobado en
1865 negó en su artículo 2 la posibilidad de que
dichos yermos accedieran al Catálogo, lo que de-
jaba el artículo 5 de la ley sin aplicación.
La situación empeoró aún más para la causa de
la conservación de los montes públicos tras la
Revolución “Gloriosa” de septiembre de 1868,
ya que los regímenes políticos que la siguieron
fueron vehementes desamortizadores, hasta el
punto de que se llegó a considerar seriamen-
te la disolución del Cuerpo de Ingenieros de
Montes, cuyos argumentos de defensa de la
Naturaleza eran tildados de “místicos”, y cuyos
miembros fueron despectivamente llamados en
las Cortes “frailes del siglo XIX” (siendo obvio
que quien lo decía consideraba que la existen-
cia de frailes en España en ese siglo constituía
un anacronismo):
La inestabilidad política del período postrevolu-
cionario pasaría una cara factura a los montes
públicos […] Los Ingenieros de Montes, erigidos
en defensores de los montes y guardianes de la
legalidad, sufrieron en este período fuertes pre-
Propietario
Montes exceptuados en la Clasicación
de 1859
Montes exceptuados en el Catálogo
de 1862 Diferencia 1859-1862
Sup.
(ha)
N.º de
montes
Sup. media
(ha)
Sup.
(ha)
N.º de
montes
Sup. media
(ha)
Sup.
(ha)
N.º de
montes
Sup. media
(ha)
Estado 467 566,00 3494 131,00 307 154 616 498,60 150 412,00 2878 52,30
Pueblos 6 238 125,85 16 227 384,40 4 294 597 7059 608,40 1 943 528,85 9168 212,00
Corporaciones
civiles 52 791,27 53 996,10 50 308 37 1359,70 2483,27 16 155,20
Total 6 758 483,12 19 774 341,80 4 652 059 7712 603,20 2 106 424,12 12 062 174,60
Portada del
Catálogo de
Montes Públicos
exceptuados
de la
Desamortización
en la provincia
de Zaragoza,
formado en
1862 y
publicado
en 1865 por
la Imprenta
Nacional.

Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro
61
104 / Septiembre 2013
siones, que alcanzaron hasta el extremo de cues-
tionar la existencia misma del Cuerpo (Calvo,
2001, pp. 244-245).
Producida la restauración monárquica, y se-
renadas algo las aguas, continuaría constante-
mente la pugna Hacienda-Fomento, logrando
cada bando algunas bazas. Así, aunque en 1877
se dictó la Ley de 11 de julio de ese año, para
la mejora, fomento y repoblación de los montes
públicos, y Fomento inicia un proceso general
de revisión del Catálogo de 1862, y en general
de todos los montes públicos de España (Real
Orden de 8 de noviembre de 1877), las pug-
nas con Hacienda tuvieron muy peligrosos re-
puntes: el frustrado Proyecto de Ley de venta
de todos los montes públicos presentado en
1882 por el Ministro de Hacienda Juan Fran-
cisco Camacho, las medidas de activación de la
desamortización forestal decretadas en 1883, y
las ventas de montes que estaban teóricamente
protegidos por el Catálogo de 1862, ventas por
tanto ilegales, pero que con toda tranquilidad y
mucha frecuencia hacía Hacienda.
LA FORMACIÓN DEL CATÁLOGO
DE MONTES DE UTILIDAD PÚBLICA
(1892-1901)
En 1892, Fomento logra una gran victoria: el
Consejo de Estado prohíbe taxativamente las
ventas ilegales de montes. Hacienda reacciona
por la vía subrepticia del Proyecto de Ley de
Presupuestos para 1892-1893, en el que intro-
duce una autorización para segregar del Catá-
logo de 1862 los montes que, aun cumpliendo
las condiciones precisas para gurar en él, re-
sultaran “no ser de utilidad pública”. Paradóji-
camente, fue a partir de este intento “perverso”
del Ministerio de Hacienda, como se forjó, de
manera insospechada, el concepto de “monte
de utilidad pública”, que sería salvador para la
propiedad forestal pública española.
En primer lugar, en la tramitación parlamen-
taria de la Ley15 se amortiguó el ataque de Ha-
15 Que se concretó en la Ley de 30 de junio de 1892. Calvo
(2001, pp. 333-340), relata con todo detalle el debate parla-
mentario de la Ley.
cienda, ya que la autorización para esa segrega-
ción se reservó al Consejo de Ministros, previa
propuesta conjunta de Hacienda y Fomento, lo
que otorgaba a éste derecho de veto. Poco des-
pués (marzo de 1895), se da una circunstancia
excepcional: es nombrado ministro de Hacien-
da Juan Navarro Reverter, que precisamente era
Ingeniero de Montes (el primero, por cierto, en
obtener una cartera ministerial). Navarro dio
muy pronto muestras claras de su intención
de resolver de manera paccionada el conic-
to sobre la desamortización forestal, creando,
en agosto de ese mismo año, una sección de
Ingenieros de Montes dentro del Ministerio de
Hacienda. Y a continuación promueve un cam-
bio histórico: el artículo 8 de la Ley de 30 de
agosto de 1896 ordena al Ministerio de Fomen-
to proceder a la revisión y formación denitiva
del Catálogo de los montes que, por razones de
utilidad pública, deban quedar exceptuados de la
venta. Lo que más cabe destacar de esta Ley (en
realidad, de sus disposiciones de desarrollo),
es el profundo cambio de orientación sobre la
formación y naturaleza del Catálogo, que pasa
a tener un horizonte mucho más abierto y con-
servacionista. Así, el artículo 1 del Real Decreto
de 20 de septiembre de 1896, estableció una
denición de monte de utilidad pública que
era nuevamente acorde (41 años después del
Informe de la Junta de 1855) con los princi-
pios de las ciencias forestales y, sobre todo, que
no servía ya para excluir montes del Catálogo
de 1862, sino para formar uno completamente
nuevo. Según dicho precepto, los “montes de
utilidad pública” serían:
Las masas de arbolado y terrenos forestales
que por sus condiciones de situación, de suelo
y de área sea necesario mantener poblados o
repoblar de vegetación arbórea forestal para
garantir, por su inuencia física en el país o
en las comarcas naturales donde tengan su
asiento, la salubridad pública, el mejor régi-
men de las aguas, la seguridad de los terrenos
o la fertilidad de las tierras destinadas a la
agricultura.
De este modo, por n, se derogaba el criterio
de “100 hectáreas, tres especies”. Así, y para-

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
62 104 / Septiembre 2013
dójicamente, la utilidad pública de los montes,
que en 1892 era una excusa de Hacienda para
saquear el Catálogo de 1862, había pasado a ser
un concepto defensor de la propiedad forestal
pública. El Ingeniero de Montes Primitivo Arti-
gas Teixidor glosaba en 1896 esta nueva deni-
ción con palabras que constituyen un tempra-
no anticipo del derecho a un medio ambiente
digno que hoy se recoge en las constituciones y
en los tratados internacionales:
Todo ciudadano tiene derecho, y por consecuencia
deber en el Gobierno hasta donde alcancen sus
medios según cada Nación, al aire puro, al agua
potable, a no ver inundados sus campos y perdi-
das las cosechas por la violencia de las aguas de-
bido a la poca jeza de los terrenos de las monta-
ñas, a no encontrar interceptadas las carreteras o
caminos por descuidos análogos de los Gobiernos,
etc., y de aquí la necesidad de crear y conservar
los montes que pueden llamarse de utilidad públi-
ca (Artigas, 1896, pp. 464-465).
Lo anterior no quiere decir que Hacienda re-
nunciara a inuir en la formación del anun-
ciado Catálogo de montes de utilidad pública
(CMUP). Así, se produjo un tira y aoja entre
los dos ministerios acerca de la concreta aplica-
ción de la nueva denición. Este conicto trató
de superarse en febrero de 1897 creando una
comisión, con representantes de Hacienda y de
Fomento, encargada de formar tanto el Catálo-
go de los montes de utilidad pública (que que-
darían a cargo de Fomento) como el de los que
no revestían esa utilidad (que quedaban en ma-
nos de Hacienda16). Ahora era posible esperar
un acuerdo razonable entre los dos ministerios,
porque ambos estaban representados por Inge-
nieros de Montes, con disparidad de matices y
tratando de defender los legítimos intereses del
departamento al que representaban, pero con
un mismo n: que la ciencia forestal guiara la
desamortización.
En agosto de 1897 se dio por terminado el tra-
bajo de la comisión. Puede concluirse que la
clasicación que había practicado fue, en con-
junto, mucho más benévola con la propiedad
pública de los montes de lo que hubiera cabido
esperar solo unos pocos años antes. Se entre-
garon a Hacienda 7058 montes que suponían
1 947 360 hectáreas, pero a cambio se calica-
ron como de utilidad pública 8465 montes que
sumaban más de 5,05 millones de hectáreas.
Además, los montes más grandes, en general,
habían sido declarados de utilidad pública:
el tamaño unitario de estos alcanzaba las 596
hectáreas, y los de Hacienda solo 276 (véase el
cuadro siguiente).
N.º de
montes
Supercie
(ha)
Montes de utilidad pública
(MUP) 8465 5 051 112
Montes sin interés general 7058 1 947 360
Total de montes estudiados 15 523 6 998 472
% MUP s/total 54,53 72,17
Hacienda publicó de inmediato la relación de
montes que quedaban a su cargo. En cambio,
no fue hasta 1901 cuando un Real Decreto de
16 Aun cuando estuvieran excluidos de la Desamortización
por haber sido declarados dehesas boyales o montes de apro-
vechamiento común.
Retrato de
Juan Navarro
Reverter
(1844-1924),
Ingeniero
de Montes y
Ministro de
Hacienda
en 1897,
quien creó la
Sección de
Montes del
Ministerio de
Hacienda y
fue la persona
clave para
la definitiva
formación
del Catálogo
de Montes
de Utilidad
Pública.

Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro
63
104 / Septiembre 2013
1 de febrero de ese año publicó17 las listas de
los montes que formaban, al n, el CMUP, tex-
tualmente denominado “Catálogo de los mon-
tes y demás terrenos forestales exceptuados
de la desamortización por razones de utilidad
pública”18. Este retraso probablemente se de-
biera a que se era consciente de que el Catálogo
aún contenía muchos errores a causa de la pri-
sa con la que se había cerrado, y se pretendía
hacer una depuración antes de su exposición
pública (Pérez-Soba, 2008, pp. 101-103).
Por otro lado, otro Real Decreto de la misma fe-
cha19 estableció el CMUP como un valiosísimo
instrumento de defensa de la propiedad fores-
tal pública. Así, su artículo 1 estableció que la
inclusión de un monte en el Catálogo acredi-
ta la posesión a favor de la entidad a quien aquél
asigna su pertenencia, lo cual suponía hacer del
Catálogo un “Registro de la Propiedad de los
montes públicos20”, como llevaba décadas rei-
vindicando el Cuerpo de Montes21. El artículo
10 establecía que los Gobernadores, como re-
presentantes del orden público, debían auxiliar
al mantenimiento de la posesión de los montes
públicos, y la ampliaba señalando que ese man-
tenimiento se haría mientras no sean vencidos en
el juicio competente de propiedad. Estas medidas
fueron luego prontamente complementadas
con varias normas de especíca protección de
los montes de utilidad pública (también cono-
cidos como “montes catalogados”), sometiendo
a la última decisión de la Administración Fo-
restal el establecimiento de nuevas servidum-
bres u ocupaciones22, la apertura de explotacio-
17 No obstante, a pesar de lo que habitualmente se cree, este
Real Decreto no aprobó los Catálogos que publicaba, puesto
que su artículo 2 preveía su publicación en los distintos Bole-
tines Provinciales, a efectos de presentación de reclamaciones.
Muchos de los Catálogos provinciales publicados en 1901 no
fueron aprobados hasta años después, y de 23 provincias no
consta que se aprobaran nunca. La lista de las Órdenes de
aprobación de los Catálogos provinciales la dimos en Pérez-
Soba (2008, pp. 108-109).
18 Hay edición facsímil de los Catálogos de MUP publicados
en 1901 (ICONA, 1993).
19 Fue publicado en la misma Gaceta que el otro Real Decreto
de 1 de febrero de 1901, lo cual ha causado que en ocasiones
se confundan ambos textos.
20 Expresión de García Ormaechea (1926, pp. 124-125).
21 Véase por ejemplo Maestre (1882, pp. 107-108).
22 Real Decreto de 10 de octubre de 1902.
nes mineras23 o el aprovechamiento de aguas24,
y detallando aún más los procedimientos de
deslinde25.
Era mucho lo que se había logrado: una par-
te fundamental del patrimonio forestal públi-
co quedó excluida para siempre de la venta,
y sujeta a un régimen de gestión y propiedad
fuertemente protector. El entusiasmo reinó en-
tre los Ingenieros de Montes, después de tantas
luchas y disgustos:
No es hora ya, ni oportuno parece, de volver la
vista a pasadas y vivas polémicas, a acaloradas
discusiones […] acerca del mejor criterio a que
obedecer debiera la designación de la referida
zona [forestal]; llegó a marcarse, y lo que in-
teresa es que sea respetada […] porque amplia
o restringida, según se mire, exacta o defectuo-
sa, conviene sea respetada y por todos admitida
(Revista de Montes, 1901a, pp. 85-86).
LA LEY DE REPOBLACIÓN DE 1908,
Y EL FIN DE LA DESAMORTIZACIÓN
La importante Ley de 24 de junio de 1908,
para la repoblación de los montes públicos y
de particulares, daba aparentemente un gran
paso para la decidida ampliación del CMUP,
basada ya no en la excepción de la Desamor-
tización, sino fundamentalmente en la promo-
ción de la repoblación forestal. Así, su artículo
1 establecía que además de los montes propiedad
del Estado, de los pueblos y de establecimientos o-
ciales que están catalogados por el Ministerio de
Fomento, se considerarán también como de interés
general y de utilidad pública, los montes existentes
y los terrenos que deban repoblarse forestalmen-
te, dando una serie de supuestos hidrológico-
forestales:
a). Los existentes en las cabeceras de las cuencas
hidrográcas. b). Los que en su estado actual, o
23 Real Orden de 4 de diciembre de 1902, Real Orden de 16
de enero de 1905 y Real Decreto de 24 de febrero de 1908.
24 Real Orden de 27 de diciembre de 1905 y Real Orden de 8
de enero de 1906.
25 Real Orden de 1 de julio de 1905; Instrucciones de 11 de
junio de 1908.

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
64 104 / Septiembre 2013
repoblados, sirvan para regular ecazmente las
grandes alteraciones del régimen de las aguas
llovidas. c). Los que eviten desprendimientos
de tierras o rocas, formación de dunas, sujeten
o armen los suelos sueltos, deendan canali-
zaciones o vías de comunicación, o impidan el
enturbiamiento de las aguas que abastecen po-
blaciones. d). Los que saneen parajes pantano-
sos. e). Los montes que con su aprovechamien-
to regular sirvan para hacer permanentes las
condiciones higiénicas, económicas y sociales de
pueblos comarcanos.
Estos supuestos, de hecho, han estado vigentes
durante más de 95 años (hasta la Ley de Mon-
tes de 2003) para determinar la inclusión de
montes públicos en el CMUP26.
A nales de la década de 1910, y comienzos de
la de 1920, se produjo, por n, la histórica (y
esperemos que denitiva) derrota de las tesis
desamortizadoras, que vino de la mano tanto
26 De las cinco condiciones del art. 1 de la Ley de 1908, las
dos primeras y las dos últimas fueron recogidas al pie de la
letra por el artículo 25 del Reglamento de Montes de 1962,
y la tercera solo sufrió leves adiciones, para contemplar los
montes que deendan poblados y cultivos (además de los que
deendan canalizaciones o vías de comunicación) y los que
impidan la erosión de suelos en pendiente. Pero incluso estas
adiciones proceden del art. 1 del Real Decreto de 20 de sep-
tiembre de 1896.
Vista del monte de utilidad pública número 4 de los de la provincia de Zaragoza, denominado “La Muela”, propiedad
del Ayuntamiento de Alhama de Aragón y sito en su término municipal. La repoblación forestal realizada en sus
laderas en los años 1951-1953 protege el casco urbano de Alhama de la caída de bloques de roca. Entre los
supuestos que contempla la legislación forestal, desde 1908 hasta hoy, para que un monte sea declarado de utilidad
pública se halla el de que evite o reduzca los desprendimientos de tierras o rocas. (Foto: S. Gregorio).

Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro
65
104 / Septiembre 2013
de la reforma del régimen local en ciernes como
de los problemas burocráticos de la Hacienda
pública. Así, en 1907 y 1908 se suspendieron
las operaciones previas a la venta de montes co-
munes, en 1917 se suspende la aplicación de
las Leyes desamortizadoras a los bienes de los
Ayuntamientos y de las Diputaciones Provin-
ciales, y por n, el Real Decreto de 4 de junio
de 1921 ordenó que a partir de entonces, todos
los montes públicos (de utilidad pública o no)
estuvieran a cargo del Ministerio de Fomento,
para lo cual Hacienda debía devolverle los que
le habían sido entregados en 1897. Esta situa-
ción fue muy breve: en 1924, se promulga el
Estatuto Municipal obra del famoso político y
jurista José Calvo Sotelo, que pretendía una no-
table descentralización a favor del municipio27.
Al año siguiente, las Instrucciones aprobadas
por Real Decreto para la adaptación a dicho
Estatuto del régimen jurídico de los montes
municipales mantenían la función tutelar de
la Administración Forestal en los montes decla-
rados de utilidad pública, así como en los que en
lo sucesivo sean objeto de esta declaración, pero
también dejaban claro (artículo 108) que esa
misma Administración debía abandonar la tu-
tela de los montes no declarados de utilidad
pública, entregándolos en el plazo de un mes a
la libre disposición de los respectivos dueños.
Es, pues, en 1925 cuando se establece de mane-
ra clara la diferencia que desde entonces ha sido
la base del régimen legal forestal, entre “montes
catalogados” (de utilidad pública) y “montes de
libre disposición”, esto es, montes municipales
no catalogados. Los catalogados, con una fuer-
te intervención y defensa estatal; los de libre
disposición, abandonados a su también “libre”
suerte, sin tener ya siquiera la supervisión de
la desaparecida Sección de Montes del Minis-
terio de Hacienda. Por ello, en ese mismo año
la Dirección General de Montes ordena que se
declaren de utilidad pública todos los montes
que deban entregarse a los pueblos pero cum-
27 Precisamente, fue este Estatuto Municipal, en su artículo 5,
el que derogó de manera expresa y terminante todas las leyes
desamortizadoras, ya inactivas desde 1921: Quedan derogadas
las leyes desamortizadoras en cuanto se reere á los bienes de los
Municipios, y de las entidades locales menores.
plan las condiciones previstas en 1908 para su
protección, lo cual supuso espectaculares am-
pliaciones del Catálogo en algunas provincias:
en la de Zaragoza, por ejemplo, se declaran en
1926-1929 71 montes de utilidad pública mu-
nicipales, que suman más de 80 000 hectáreas
(Pérez-Soba, 2010, p. 50).
EL PATRIMONIO FORESTAL
DEL ESTADO (PFE): REPARAR
LOS DAÑOS DE LA DESAMORTIZACIÓN
El trabajo repoblador y de corrección de to-
rrentes realizado por la Administración Fo-
restal ofreció muy exiguos frutos en el siglo
XIX, en el que hemos visto que los esfuerzos
del Cuerpo de Ingenieros de Montes estaban
abrumadoramente dedicados a garantizar la
mera supervivencia de los montes públicos. A
partir de 1901, año en que se crean las Divi-
siones Hidrológico-Forestales como organis-
mos especializados en repoblación, extinción de
torrentes y restauración de montañas en todas las
principales cuencas hidrográcas de España, los
resultados mejoran notablemente, pero solo a
base de grandes esfuerzos, ya que las Divisio-
nes se enfrentaban a menudo con la oposición
de los Ayuntamientos, a los que molestaba
la repoblación forestal (por limitar tempo-
ralmente el pastoreo) y desagradaba la inter-
vención del Estado en la ordenación de los
aprovechamientos (ya que la oligarquía local
deseaba su control omnímodo). Así glosaban
Ceballos y Ximénez de Embún (1939) esa in-
teresada oposición municipal a la restauración
forestal de sus montes:
De aquí la tragedia del Ingeniero de Montes que
ante una inmensidad de rasos que fueron mon-
tes y quisiera repoblar, no encuentra para apli-
car su técnica ni un trocito de tierra pedido por
amor a Dios y pródigamente pagado, y de aquí
el gran obstáculo para desenvolver con relativa
celeridad un Plan de Repoblación Forestal que
sin embargo hay que acometer, porque el hombre
necesita ganadería y agricultura, pero no puede
pasarse sin montes, y en España por desgracia
casi llegamos al extremo de su desaparición.

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
66 104 / Septiembre 2013
Por ello, se iba fraguando en el ánimo ge-
neral del Cuerpo de Montes la idea de crear
un organismo decididamente orientado a in-
crementar la propiedad forestal del Estado, y
que pudiera superar el cuello de botella de la
disponibilidad de terrenos para repoblar. La
creación de un “Patrimonio Forestal del Esta-
do” (PFE) se había propuesto ya en 1918 (en
el proyecto de Ley de fomento de la riqueza
forestal de España) y en 1919 (en el Congreso
de Ingeniería celebrado en Madrid), pero no
fue hasta 1934 cuando el economista zarago-
zano José Larraz López, miembro del Consejo
de Economía Nacional, logró que éste propu-
siera al Gobierno la creación de una comisión
que estudiara la creación de dicho Patrimonio.
El nombramiento del Ingeniero de Montes
Fernando Baró Zorrilla como Director General
del ramo dio alas a la iniciativa, y nalmente,
nació la Ley de 9 de octubre de 1935, crea-
dora del PFE, si bien este organismo apenas
pudo actuar, por la creciente anarquía social y
política y el estallido de la Guerra Civil. Tras
ésta, se dictó la Ley de 10 de marzo de 1941,
considerada como la fundación efectiva del
Patrimonio Forestal del Estado.
La acción del PFE supuso la labor repobladora
más importante de la historia de España y una
de las mayores del mundo, además de la recu-
peración de una notable parte de la propiedad
pública forestal. Así, el PFE adquirió en 1941-
1971 un total de 1540 ncas, que suponían
558 465 hectáreas, lo que fue un incremento
del 176% con respecto a las 316 619 hectá-
reas de montes del Estado que existían en
1941 (ICONA, 1978, pp. 56-58). Estos nue-
vos montes estatales fueron progresivamente
declarados de utilidad pública, e incluidos
en el CMUP, aunque no siempre con la dili-
gencia y continuidad con que hubiera debido
hacerse28. Esta política de compra de montes,
tan meritoria por tantos motivos, puso de ma-
niesto una más de las sangrantes paradojas
de la desdichada Desamortización Civil: el
Ministerio de Hacienda había despojado a los
pueblos de sus montes (y también, dicho sea
de paso, a los montes de sus pueblos, lo cual
es más que un juego de palabras) para ven-
derlos a particulares, a precio, muchas veces,
francamente bajo. Los nuevos propietarios
aprovecharon las décadas durante las que fue-
ron dueños omnímodos de sus predios para
esquilmarlos... y, a veces, venderlos después,
con no poca ganancia, al PFE para que éste los
restaurara.
EL PERFECCIONAMIENTO DEL CMUP:
LA LEY DE MONTES DE 1957
Y EL REGLAMENTO DE MONTES
DE 1962
Como dijimos en una obra anterior (Pérez-
Soba, 2006, p. 70), a nales de la década de
1950 y comienzos de la de 1960, un brillan-
28 En 1974 aún quedaban en España 460 666 hectáreas de
montes propios de la Administración Forestal que no habían
sido incluidos expresamente en el CMUP (Abreu, 1975, p.
239).
Trabajos de repoblación forestal
desarrollados por el Patrimonio
Forestal del Estado en el actual
monte de utilidad pública número
299 de los de la provincia
de Zaragoza, denominado
“Dehesa Boyal”, propiedad del
Ayuntamiento de La Muela y
sito en su término municipal.
Año 1961. Fuente: Archivo del
Servicio Provincial de Agricultura,
Ganadería y Medio Ambiente
de Zaragoza del Gobierno de
Aragón.

Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro
67
104 / Septiembre 2013
te grupo de Ingenieros de Montes realizó una
tarea verdaderamente colosal y necesaria con
verdadera urgencia desde hacía décadas, cual
fue la de refundir y revisar toda la normativa
forestal dictada a lo largo de más de un siglo,
compilándola en dos textos de tanta calidad
técnica como importancia legislativa: la Ley de
Montes de 8 de junio de 1957 y el Reglamento
de Montes aprobado por Decreto 485/1962,
de 22 de febrero. Vigentes durante casi medio
siglo como un solo cuerpo coordinado, ambas
normas han cumplido un papel de trascen-
dencia extraordinaria en todo lo tocante a la
defensa de la naturaleza y del medio forestal
español.
En virtud de ambos textos, además, el Ca-
tálogo adquiere [...] un rango institucional que
se apuntaba ya en los períodos inmediatamente
anteriores, y la propiedad forestal catalogada lo-
gra un estatuto jurídico de especial signicación
y valor (Masa, 1964, p. 76). En efecto, los
textos de 1957-1962 otorgaban a los montes
catalogados la inalienabilidad y la inembarga-
bilidad, mientras que en determinados casos
(montes de las provincias y montes comuna-
les) les otorgaban la total imprescriptibilidad,
siendo el plazo de prescripción para los de-
más montes catalogados el extraordinario de
30 años. De este modo, situaban a los montes
de utilidad pública a un paso de la demania-
lidad (en una situación jurídica que la doc-
trina llamó durante mucho tiempo “demanio
relajado”). En lo que se reere a la defensa
de la propiedad, la Ley de 1957 recogió al
más alto rango muchos de los preceptos dis-
persos en normas anteriores reglamentarias,
e introdujo importantes mecanismos de de-
fensa legal. En cuanto a la íntegra gestión de
los montes de utilidad pública (ordenación,
mejora, deslinde y amojonamiento, vigilancia
y sanción, etc.), quedaba conrmada como
una competencia estatal, en detrimento de los
Ayuntamientos propietarios, por los motivos
constatados durante décadas: el endémico ra-
quitismo de la amplia mayoría de los munici-
pios españoles que les hace carecer de medios
para la gestión forestal; y el hecho de que, en
ausencia de una administración superior, mu-
chos Ayuntamientos tendían a gestionar sus
montes buscando solo los intereses a corto
plazo y locales, olvidando o postergando la
sostenibilidad de la gestión.
EL TRASPASO DE LAS COMPETENCIAS
A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
LA LEY DE MONTES DE 2003
Fue la Constitución Española de 1978 la
que produjo una verdadera revolución ad-
ministrativa en materia forestal, al otorgar a
las Comunidades Autónomas la competencia
sobre montes y aprovechamientos forestales
(art. 148.1.8ª), sin más condición que la de
respetar la legislación básica del Estado sobre
la materia (art. 149.1.23ª). Ahora bien, ¿cuál
debía ser el papel del Estado en la gestión y
conservación del CMUP? La duda se resolvió
con toda claridad en la Sentencia del Tribu-
nal Constitucional de 29 de julio de 1983,
de acuerdo con la cual la titularidad de todas
las competencias sobre el CMUP (inclusión,
exclusión, llevanza, recticación, etc.) co-
rrespondía exclusivamente a las Comunida-
des Autónomas, dejando a la Administración
Forestal estatal, en relación con el Catálogo,
con la mera función de estadística y legisla-
ción básica. Las competencias en materia fo-
restal fueron transferidas por el Estado a las
Comunidades Autónomas entre 1980 y 1985,
iniciándose por tanto un período mucho más
desigual, según las regiones consideradas.
En 2003, se promulgó una nueva Ley nacio-
nal de Montes (Ley 43/2003, de 21 de no-
viembre, reformada por la Ley 10/2006, de
28 de abril), la cual, desgraciadamente y en
nuestra opinión, ha disminuido sensiblemen-
te muchas de las medidas de defensa de la
propiedad de los montes de utilidad públi-
ca, retrocediendo en ese aspecto de manera
notable con respecto a la Ley de 195729. No
29 Ya tuvimos ocasión de exponer nuestras críticas a la Ley
43/2003 en Pérez-Soba (2006, capítulo 2.10 íntegro), en don-
de concluíamos: desgraciadamente, en nuestra opinión ha roto
la perfecta coordinación entre Ley y Reglamento, y, en general, ha
quedado muy por debajo de la Ley a la que sustituye.

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
68 104 / Septiembre 2013
menos llamativas son algunas de sus omisio-
nes: por ejemplo, que el legislador nacional
(a diferencia de muchos legisladores autonó-
micos) no haya establecido que los montes
de utilidad pública deban ser clasicados en
el planeamiento urbanístico, con carácter ge-
neral, como suelo no urbanizable de especial
protección, o que no considere agravante de
una infracción administrativa el que afecte a
un monte de utilidad pública.
Al menos, la Ley de 2003 ha tenido la virtud
de disponer (arts. 12.1, 14, 17, 20 y 22.1) la
inclusión de todos los montes de utilidad pú-
blica entre los bienes de dominio público, otor-
gando así la absoluta imprescriptibilidad a to-
dos los montes catalogados que no la tuvieran
previamente, lo que era una aspiración de los
Ingenieros de Montes desde hacía décadas30.
Por otra parte, también ha actualizado y com-
pletado las condiciones para que un monte sea
de utilidad pública, que ya no solo son de ca-
rácter hidrológico y forestal, sino que también
se reeren a la conservación de la diversidad
biológica, la protección de la ora y la fauna,
la preservación de la diversidad genética y, en
particular, a los montes públicos que formen
30 Decía, por ejemplo, Ylla (1975, p. 291): la inclusión de los
montes de utilidad pública en el ámbito del dominio público no es
solo aconsejable, sino casi obligada.
Vista del paraje de la Nasa, dentro del monte de utilidad pública número 141 de los de la provincia de Zaragoza,
denominado “Bardena Alta”, propiedad del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros y sito en su término municipal.
Forma parte del Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) “Loma Negra” (ES2430079) y de la Zona de Especial
Protección para las Aves (ZEPA) también denominado “Loma Negra” (ES0000292), y linda con el Parque Natural
de las Bardenas Reales de Navarra. Esta confluencia de figuras de protección es una de tantas muestras de los
valores ambientales que atesoran los montes de utilidad pública (Foto: J.A. Miguel Sarría).

Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro
69
104 / Septiembre 2013
parte de espacios naturales protegidos, áreas
de la Red Natura 2000, reservas de la biosfera
u otras guras legales de protección, o de las
zonas de protección identicadas en la aproba-
ción de un Plan de Ordenación de los Recursos
Naturales. De este modo, se remedia en parte la
nociva, pero muy asentada, ignorancia mutua
entre el CMUP y las normas de protección de
espacios naturales y de especies amenazadas,
instrumentos ambos con nes perfectamente
compatibles, que deben complementarse y de
hecho se solapan en gran medida, como luego
insistiremos.
LA ACTUALIDAD DE LOS MONTES
DE UTILIDAD PÚBLICA: “UN MILAGRO
ADMINISTRATIVO”
Decía en 1901 la Revista de Montes, órgano
ocioso del Cuerpo de Ingenieros de Montes:
¡cuántos años y en cuántas ocasiones ha estado
y se ha puesto en tela de juicio la conservación
de los montes! […] Tal vez la vida forestal en el
siglo que empieza sea más tranquila y provechosa
que lo ha sido en el que acaba (Revista de Mon-
tes, 1901b, p. 5). Problemas muy graves hubo
de vivir España durante el siglo XX: dos durí-
simas guerras (la de África y la Civil); multi-
tud de desórdenes, sublevaciones y revueltas;
unas transformaciones sociales, políticas, ad-
ministrativas, económicas y culturales profun-
dísimas y una sucesión de regímenes políticos
tan diversos como el reinado constitucional de
Alfonso XIII, la dictadura de Primo de Rivera,
la II República, el franquismo, la transición a
la democracia, o la nueva organización territo-
rial del Estado que se concreta en el actual sis-
tema autonómico. Todos estos cambios afec-
taron seriamente a los montes: en particular,
se produjo una despoblación aguda del medio
rural, que supuso a su vez la desarticulación
de los sistemas multiseculares de explotación
agro-silvo-pastoral.
De haber sabido todo lo que esperaba a Espa-
ña en el siglo XX, el comentarista de la Revista
de Montes probable y razonablemente hubiera
temido por la supervivencia de ese Catálogo
de Montes de Utilidad Pública aún tan frágil,
y hubiera supuesto que los terrenos que pro-
tegía habrían sido barridos por avatares tan
potentes. Y se hubiera sentido gratamente sor-
prendido si se le hubiera dicho que más de
un siglo después, ese Catálogo había sobre-
vivido a los embates de tan agitada Historia.
En efecto: el CMUP ha permanecido durante
todo ese tiempo como garantía (durante dé-
cadas, casi la única garantía) de protección
legal y especial gestión y conservación de los
terrenos forestales públicos, y ha cumplido su
misión contra multitud de amenazas que se
han cernido de manera casi continua sobre los
montes. En conclusión, como magnícamente
resume Mangas (1999, p. 343): El Catálogo de
Montes de Utilidad Pública, inventario de los pre-
dios forestales de titularidad pública que revisten
interés general, y, en cuanto tal, con efectos jurídi-
cos sobre la propiedad inscrita –cuya funcionali-
dad se presume garantizada mediante el superior
ejercicio de las potestades administrativas de am-
paro y de tutela en los aspectos posesorio y ges-
tor, respectivamente-, constituye desde hace siglo
y cuarto un instrumento capital en la estrategia
de la conservación de la naturaleza y, por tanto,
una pieza clave para la ordenación del territorio
en España.
Esa importancia en relación con la defensa de
la Naturaleza y la ordenación del territorio es
claramente probada por el hecho de que los
montes de utilidad pública son la base de los
actuales sistemas de espacios naturales prote-
gidos (ENP), de los lugares de interés comu-
nitario (LIC) y de las Zonas de Especial Pro-
tección para las Aves (ZEPA): nada menos que
3 459 645 hectáreas de montes de utilidad
pública, es decir, casi la mitad de todos los de
España, han ingresado en la Red Natura 2000
europea (Dirección General de Conservación
de la Naturaleza, 2002, p. 92). Ello ha sido así
por dos motivos: en primer lugar, porque la
larga historia de protección y mejora de estos
montes por parte de la Administración Fores-
tal les ha hecho ser zonas ambientalmente muy
bien conservadas. Como también señala Man-
gas (1999, pp. 352-353) la función protectora
[de los montes de utilidad pública] es insepa-

Ignacio Pérez-Soba Diez del Corral
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rable del valor intrínseco, natural, de la propie-
dad catalogada, que, además, dada su extensión y
conguración supercial –particularmente, áreas
montañosas y riberas uviales- debe ser estimada
como verdaderos corredores ecológicos, suscepti-
bles de conectar e integrar la multiplicidad de es-
pacios naturales protegidos. Y en segundo lugar,
porque las amplias funciones gestoras de que
dispone la Administración en los montes de
utilidad pública, gracias a la legislación fores-
tal, permiten una aplicación directa y sencilla
de los objetivos de conservación y mejora pro-
pios de dichos espacios protegidos. Todo ello
justica la armación del Plan Forestal Espa-
ñol 2003-2033 según la cual la declaración de
Utilidad Pública y su inclusión en el Catálogo es
probablemente la gura de mayor protección que
existe para los montes públicos españoles (Direc-
ción General de Conservación de la Naturale-
za, 2002, p. 92).
Por otra parte, debe subrayarse que el Catálogo
no solo se ha conservado, sino que ha crecido
muy notablemente. Gracias a la incorporación
de montes públicos de distintas procedencias
(entregados en 1921 por Hacienda a Fomento,
consorciados para su repoblación, adquiridos
por la Administración Forestal, y otros mu-
chos), el Catálogo ha experimentado una gran
ampliación a lo largo de todo el siglo XX y los
primeros años del siglo XXI. De los cinco mi-
llones de hectáreas que lo componían en 1901,
se pasó a 7,1 millones en 200231, y sigue cre-
ciendo.
Y todo eso ha pasado en un sector, el de la
Administración Pública, que precisamente ha
sido y es recurrentemente criticado –y no po-
cas veces, con razón- por su falta de continui-
dad, por seguir a menudo políticas erráticas
e incluso abiertamente contradictorias, y por
haber dilapidado, perdido o mal conservado
el legado de generaciones anteriores. Ello nos
permite calicar a este Catálogo, como hici-
mos en una obra anterior (Pérez-Soba, 2010,
pp. 11 y 13), de verdadero “milagro admi-
31 Datos del Plan Forestal Español (Dirección General de Con-
servación de la Naturaleza, 2002, p. 92).
nistrativo”. En cuanto al mérito de ese mila-
gro, hacemos nuestra, sin reservas, la frase
de Bauer (1991, p. 270): hoy se sabe que los
Ingenieros de Montes salvaron los montes públi-
cos de España existentes actualmente. Es más;
este Cuerpo sentó las bases ideológicas para la
protección de todos los patrimonios públicos
españoles (no solo los forestales), como señala
Herraiz (2000, p. 480).
EPÍLOGO: LOS MONTES DE UTILIDAD
PÚBLICA TIENEN MUCHO PASADO
Y DEBEN TENER MUCHO FUTURO
No está de más que, para terminar este trabajo,
nos preguntemos por el futuro de los montes
de utilidad pública. Desde luego, si solo aten-
diéramos a las declaraciones políticas ociales,
en principio no corren peligro. Tanto el Plan
Forestal Español 2003-2033 (Dirección Gene-
ral de Conservación de la Naturaleza, 2002),
como la Estrategia Forestal Española aprobada
por la Conferencia Sectorial de Medio Ambien-
te el 17 de marzo de 1999 (Dirección Gene-
ral de Conservación de la Naturaleza, 1999),
loan el CMUP. Sin embargo, el Plan no vuelve
a hablar del Catálogo, y la Estrategia se limita
a señalar la necesidad de coordinar la llevanza
del Catálogo entre las Comunidades Autóno-
mas y la Administración del Estado, así como
la urgencia de catalogar los montes propios de
la Administración Forestal. Omite, en cambio,
cualquier referencia al impulso de nuevas de-
claraciones de montes municipales, y alude
solo elípticamente (p. 116, apartado 3.1.5.2.1)
a la necesidad de actualizar y llevar al día todos
los Catálogos provinciales como adecuados re-
gistros públicos.
No obstante, más que estos silencios o caren-
cias el principal problema que hallamos en el
ámbito nacional para que el CMUP mantenga
e incremente su fundamental papel jurídico
en la defensa de los montes públicos españo-
les es el gran desconocimiento que la opinión
pública tiene del Catálogo, y en general de la
gura del monte de utilidad pública, lo que a
su vez conlleva que la clase política, con fre-

Los montes de utilidad pública: un patrimonio con mucho pasado y mucho futuro
71
104 / Septiembre 2013
cuencia, ignore, olvide o incluso desprecie a
ambos. Es lástima que la gura legal que da
una mayor protección legal al territorio y a la
Naturaleza siga siendo hoy una desconocida
para muchos, incluso entre algunos profesio-
nales del Derecho. Solo así se explican recien-
tes propuestas de venta de montes de utilidad
pública, propuestas que repiten punto por
punto los gravísimos errores de las Desamor-
tizaciones decimonónicas, demostrando con
ello que no se han aprendido las lecciones del
pasado. Por otra parte, la confusión, o incluso
el retroceso, que la Ley de Montes nacional
de 2003 ha introducido en lo que se reere
al Catálogo de Montes de Utilidad Pública,
como hemos criticado antes, no es el mejor
marco normativo para este patrimonio tan
valioso.
Por otra parte, queremos dejar constancia de
nuestra opinión de que, pese a lo meritorio de
los esfuerzos de ampliación del CMUP hechos
desde 1901, el Catálogo sigue siendo un pro-
yecto abierto, una aspiración inacabada, que
por tanto aún debiera tener una fuerte vocación
expansiva32. En efecto: por un lado, sigue ha-
biendo muchos montes municipales no catalo-
gados que tienen valores forestales y ecológicos
sucientes para su inclusión en el CMUP, y que
se beneciarían de la fuerte protección legal y
de la adecuada gestión forestal que ese Catálo-
go ofrece. Y en segundo lugar, hay que recordar
que la muy activa labor de compra de montes
desarrollada por la Administración Forestal
queda aún sin completar, siendo la actual una
excelente época (a causa de la caída del valor
del suelo forestal) para que la Administración
recupere para su tutela y gestión montes que
jamás debieron salir de sus manos. Quedan,
32 Es curioso que pocos autores hayan señalado el carácter
aún inacabado del CMUP. Merece la pena citar a quienes sí
lo han hecho, como Navarro Garnica (1978, pp. 10-11) y
Abreu (1975, pp. 234-235). Este último autor, en sus pro-
puestas para el Cuarto Plan de Desarrollo (1976-1980) –Plan
que nalmente nunca fue aprobado– proponía (op. cit., pp.
328 y 330), la inclusión en el CMUP, en toda España y du-
rante ese período, de 200 000 hectáreas de montes públicos,
y la compra por el Estado de 640 000 hectáreas de montes
privados. No se cumplieron esos objetivos, desgraciadamen-
te.
pues, abiertos esos caminos para que el CMUP
continúe creciendo.
Es de conar en que la extrema importancia
de los valores de todo tipo (forestales, ambien-
tales, ecológicos, culturales) que atesoran los
montes públicos, sea argumento suciente para
respaldar esa labor de ampliación y defensa del
Catálogo de Montes de Utilidad Pública, de
modo que se conserve dignamente y se mejore
el patrimonio que se salvó de la destrucción,
como hemos visto, gracias al valor y al sacri-
cio de personas cuyo legado no debiera caer
dilapidarse.
En conclusión, y como cierre de este trabajo,
repetimos las palabras que ya escribíamos hace
unos años (Pérez-Soba, 2008, pp. 123 y 127):
el Catálogo de Montes de Utilidad Pública tiene
mucho pasado; pero ha de tener también mucho
futuro. ✤
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