Gobernanza de la educación superior: una mirada crítica y propositiva al caso de Chile

Abstract

Hasta ahora, en Chile, la Reforma ha discutido más bien cómo distribuir el poder y el financiamiento entre distintos grupos de instituciones al interior de este sistema, sin duda son materias importantes, pero no suficientes para acometer el tema de la gobernanza, cuya organización, principios normativos y mecanismos de funcionamiento son el objeto de la anunciada transformación de la educación superior chilena.

Full text

1
Revista Dilemas Contemporáneos: Educación, Política y Valores.
http://www.dilemascontemporaneoseducacionpoliticayvalores.com/
ISSN: 2007 – 7890.
Año: IV. Número: 1. Artículo no.33. Período: Junio - Septiembre, 2016.
TÍTULO: Gobernanza de la educación superior: una mirada crítica y propositiva al caso de
Chile.
AUTORES:
1. Dr. José Joaquín Brunner.
2. Dr. Francisco Aníbal Ganga.
RESUMEN: Se analizan los cambios actualmente en discusión a la gobernanza del sistema
nacional de educación superior de Chile. Las preguntas que se intenta responder son las
siguientes: ¿Cuál es el mayor desafío que Chile tiene por delante para diseñar la gobernanza de su
sistema nacional de educación superior? ¿Cuáles son los principios que deberían regir la
gobernanza del sistema? ¿Cuáles son las funciones y mecanismos de un esquema de gobernanza y
cómo se planea modificarlos? ¿Cuáles son las recomendaciones que pueden formularse para
orientar los debates en curso sobre la nueva gobernanza del sistema?
PALABRAS CLAVES: Educación superior, gobernanza, Estado, sociedad civil, mercados.
TITLE: Governance of Higher Education: a critical and purposeful look to the case of Chile.

2
AUTHORS:
1. Dr. José Joaquín Brunner.
2. Dr. Francisco Anibal Ganga.
ABSTRACT: Changes under discussion of the Chilean higher education system’s governance
are herein analyzed. The following questions are addressed: Which is the major challenge that
Chile faces in reorganizing the governance of its higher education system? What principles
should guide the future governance scheme? Which are the functions and mechanisms of a
governance structure and how will they be modified? What recommendations can be formulated
to orient the current debates on a new governance for Chilean tertiary education?
KEY WORDS: Higher education, governance, State, civil society, markets.
INTRODUCCIÓN.
Hasta ahora, en Chile, la Reforma ha discutido más bien cómo distribuir el poder y el
financiamiento entre distintos grupos de instituciones al interior de este sistema, sin duda son
materias importantes, pero no suficientes para acometer el tema de la gobernanza, cuya
organización, principios normativos y mecanismos de funcionamiento son el objeto de la
anunciada transformación de la educación superior chilena
1
.
1
Se entiende aquí por reforma de la educación superior las propuestas del gobierno de la Presidenta Bachelet
(2014-2018) contenidas en Gobierno de Chile (2014) y en el proyecto de Ley de Educación Superior enviado
por el Gobierno al Congreso Nacional de la República con fecha 4 de julio de 2016 (Cámara de Diputados,
2016). Para mayor información sobre el debate de ideas en torno a la Reforma, véase Bravo (2016). Opiniones e
interpretaciones de uno de los autores de este artículo sobre diversos aspectos de esta Reforma se hallan
disponibles en Brunner (2016, 2015a, 2013b). Sobre el estado actual de la educación superior chilena, véase
Bernasconi (2015). Sobre la trayectoria histórica de las políticas de educación superior durante el período 1964
a 2014, ver Brunner (2015b).

3
En este orden de cosas, este trabajo tiene como propósito central, abordar el tema de
la gobernanza de la educación superior en Chile; esto es, los arreglos formales e informales
creados para dirigir, orientar, coordinar, regular y financiar al sistema encargado de proveerla.
Para enfrentar la tarea, este texto responde a tres preguntas:
Primero, ¿cuál es el mayor desafío que Chile tiene por delante, para diseñar la gobernanza del
sistema nacional?
Segundo, ¿cuáles son los principios que deben regir la gobernanza del sistema?
Tercero, ¿cuáles son las funciones y mecanismos de un esquema de gobernanza y cómo se planea
modificarlos?
Para dar respuesta a estas interrogantes, se recurre a un escrutinio y tratamiento de información
documental, lo cual implica la utilización de técnicas de recolección de datos y la revisión de
artículos que se han publicado sobre la materia.
Lo anterior posibilita, en primer término, presentar antecedentes relacionados con el desafío más
relevante de la gobernanza de la educación superior de Chile; acto seguido se abordan los
componentes y principios básicos para una gobernanza renovada; luego de lo cual se desarrollan
las funciones y mecanismos para un esquema de gobernanza.
DESARROLLO.
1. Principal reto de la gobernanza de la educación superior chilena (ESCh).
Para partir, entonces, es factible sostener que el desafío mayor que enfrenta el diseñar la
gobernanza de la ESCh es el carácter histórico-institucional de ésta y su trayectoria de desarrollo,
expresados ambos en una peculiar economía-política (Brunner, 2009). Esto es, la manera cómo el
sistema distribuye la matrícula entre instituciones diversas -estatales, privadas subvencionadas y
privadas independientes o sin subvención directa, según la clasificación de la Organización para la

4
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (OECD, 2016),
diferenciadas además verticalmente entre instituciones universitarias y no-universitarias, y seguida
de la manera cómo el sistema se financia, tanto desde el punto de vista de las fuentes relevantes -
públicas y privadas- como de las modalidades e instrumentos empleados para asignar y recibir
recursos (Brunner 2015b, 2009).
Dicho en términos concretos, el esquema de organización del sistema de la ESCh -para el cual se
desea diseñar un esquema de gobernanza- corresponde al de un régimen mixto de provisión, con
mayoría de matrícula privada, y a un régimen mixto de financiamiento, con gasto privado
predominante (Brunner y Tillett, 2011).
En cifras gruesas, este régimen ha impulsado la tasa bruta de participación en la ESCh a una cifra
que supera el promedio de los países de Europa Occidental y América del Norte (Gráfico 1).
Gráfico 1. Tasa bruta de participación (período 1990-2014).
Fuente: Diseño propio, sobre la base de UNESCO, Institute for Statistics, Data Centre, visitado
30 de julio de 2016.
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2014
Chile
ALyC
Anorte y Europa Occ

5
A su turno, dentro de América Latina, Chile posee una de las más altas proporciones de alumnos
provenientes del quintil de menores ingresos (Gráfico 2).
Gráfico 2. Tasa bruta de participación en la educación superior de estudiantes del 1er quintil, en
torno a 2014 (%).
Fuente: Diseño propio, sobre la base de Socio-Economic Database for Latin America and the
Caribbean (CEDLAS and The World Bank), visitada el 28 de julio de 2016.
Por su lado, el gasto total (público y privado) en la ESCh, considerado como porcentaje del
Producto Interno Bruto (PIB), es el segundo más alto dentro de los países de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con una distribución de alrededor de un de
60% proveniente de fuentes privadas y un 40% de fuentes públicas, respectivamente (Gráfico 3).
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6
Gráfico 3. OCDE y países asociados: Gasto público y privado en instituciones de educación
superior, 2012 (% PIB).
Fuente: Diseño propio, sobre la base de OECD, Education at a Glance, 2015.
En el plano de la formación de capacidades humanas (el llamado “capital humano” de los
economistas), un 84% de los titulados proviene de instituciones privadas (SIES, 2014) y la tasa de
graduación terciaria posee un rendimiento comparativamente satisfactorio en el caso de la ESCh
(Gráfico 4).
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EEUU
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Islandia
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Italia
Indonesia
Luxemburgo
Público*
Privado**

7
Gráfico 4. Países OCDE y de América Latina: Nº de graduados por millón de habitantes, 2014.
Fuente: Diseño propio, sobre la base de Unesco Institute for Statistics, Data Centre. Visitado 29
de julio de 2016.
Por su parte, la producción de conocimiento medida por publicaciones indexadas es compartida en
partes similares entre universidades estatales (con dos que destacan nítidamente por encima de la
media) y privadas, con ventajas para éstas, destacándose en su caso básicamente las universidades
privadas más antiguas, tanto laicas como confesionales Gráfico 5).
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Polonia
Dinamarca
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Panamá
Grecia
Colombia
Ecuador
Brasil
Argentina
México
R Dominicana
El Salvador
Venezuela
Honduras
Bolivia
Uruguay
Guatemala

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Gráfico 5. Chile: Publicaciones ISI por tipo de institución*, 2010-2014.
Fuente: Diseño propio, sobre la base de Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile (2016).
* Incluye privadas tradicionales, participantes en el Consejo de Rectores de las Universidades
Chilenas (CRUCH) y universidades privadas que no integran dicho Consejo y poseen 4 años o
más de acreditación.
Dicho en breve, si se desea sustituir el esquema de gobernanza prevaleciente, es imperativo
resguardar el desempeño del conjunto del sistema, sin debilitar los logros reflejados en las cifras
que se acaban de mencionar.
Al contrario, si no existe una visión de conjunto del sistema, de su carácter mixto en todos los
aspectos, y por ende, integrado por una plural diversidad de instituciones, no podrá diseñarse un
adecuado esquema de gobernanza.
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Universidades estatales
Universidades privadas*

9
2. Componentes de la gobernanza.
Antes de abordar los principios elementales de la gobernanza, resulta útil referirse a los diversos
componentes que configuran una buena gobernanza de la educación superior, la cual debe
considerar al menos los diversos grupos de intereses, la forma de participación, los componentes
más importantes del gobierno, el entorno o contexto, y por supuesto, los denominados asuntos
administrativos (Kehm, 2011; Eurydice, 2008; Jongbloed, Enders, Salerno, 2008; De Boer, File,
2009).
Ahora bien, la noción de gobernanza “no es solo un objeto de investigación en varias disciplinas,
sino que también se utiliza como categoría analítica para explicar los mecanismos de la
coordinación de actividades de los distintos, aunque interdependientes, actores en un campo
determinado”, según señala Kehm (2011:21). Un estudio europeo define la gobernanza de los
sistemas como “el ejercicio formal e informal de autoridad bajo leyes, políticas públicas y reglas
que articulan derechos y responsabilidades de varios actores, incluidas las reglas de acuerdo a las
cuales ellos interactúan” (Eurydice, 2008:12). Se refiere, por tanto, a la relación entre actores o
partes interesadas (stakeholders); “a los arreglos mediante los cuales actores públicos y privados
buscan resolver problemas societales o crear oportunidades societales. Se refiere al ejercicio de
autoridad política, económica y administrativa para huir a los sistemas de educación superior; un
complejo conjunto de mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los actores
articulan sus intereses, usan sus recursos y tratan de alcanzar sus objetivos. Levanta cuestiones
básicas relativas a quién decide, cuándo, sobre qué; trata pues de las reglas del juego. Esas
preguntas pueden formularse además en varios niveles: por ejemplo, dentro de universidades
(usualmente referida en la investigación sobre educación superior como gobernanza interna) o en
el nivel de los sistema (referida como gobernanza externa)” (De Boer y File, 2009:10).

10
En este sentido amplio se entiende también aquí la gobernanza del sistema, según se representa en
la Figura 1, a la manera de un entramado compuesto por: (1a) elementos externos como son los
órganos respectivos del Estado (gobierno nacional, ministerios, parlamento, poder judicial,
agencias públicas especializadas) y la sociedad civil (empresarios, asociaciones y organizaciones
sociales, profesiones y graduados, opinión pública) y por: (1b) elementos internos de las propias
corporaciones académicas, como docentes e investigadores, estudiantes, trabajadores
administrativos y técnicos. En seguida, (2) se considera a los diversos tipos de instituciones que
integran el sistema, como universidades y entidades no-universitarias de educación terciaria, su
organización territorial y unidades funcionales, como facultades, institutos, departamentos,
carreras, centros, etc., y (3) su respectiva forma de gobierno, liderazgos, estructuras y
procedimientos, políticas organizacionales (académicas e institucionales), planes estratégicos así
como procesos decisionales. Aparte, como elemento (4) se consideran las formas de participación
de los actores internos en el gobierno de las instituciones, en torno a las preguntas de quiénes,
dónde, cómo y en qué medida participan. Por último, el elemento (5) corresponde a la gestión
interna de las instituciones en sus dimensiones de administración, presupuesto, personal y
recursos (ver Figura 1).

11
Figura 1. Elementos que configuran la gobernanza de la educación superior.
Fuente: Diseño propio, basado en Leslie (1975), Barret (1963), Moran (1971), Peterson (1971),
Pfnister (1970), Richardson (1974), Ganga, Abello y Quiroz (2014), Ganga, Fossatti y Quiroz
(2016).
3. Principios básicos para una gobernanza renovada en el sistema ESCh.
Pasamos, a continuación, a nuestra segunda pregunta: ¿Cuáles principios básicos deberían regir la
gobernanza de un sistema entendido con estas características que acabamos de enumerar?

12
Sin duda, el principio fundamental ha de ser el reconocimiento de la autonomía de las
instituciones y su responsabilidad (accountability) social. Como señala la Declaración de Graz de
las universidades europeas del año 2003, “los gobiernos deben empoderar a las instituciones y
fortalecer su esencial autonomía proveyendo un medio ambiente legal y de financiamiento estable.
Las universidades aceptan rendir cuenta y asumen la responsabilidad de implementar reformas en
estrecha colaboración con estudiantes y partes interesadas, mejorando la calidad institucional y la
capacidad de gestión estratégica" (Asociación Europea de Universidades, 2003).
Esta debería ser igualmente la base de cualquiera reforma del esquema de gobernanza de la ESCh:
fortalecer la autonomía, no debilitarla; proporcionar estabilidad legal y financiera a las
instituciones y no un medio ambiente turbulento e incierto. Supone, como condición, claro
está, confianza de la autoridad pública y la sociedad en las instituciones, y supone que éstas, a su
turno, se comporten con responsabilidad: asuman sus deberes con los estudiantes, el público y el
Estado; protejan las libertades enseñanza, investigación y aprendizaje de sus miembros y utilizan
con efectividad y eficiencia los recursos que reciben para cumplir su misión (Estermann, Nokkala
y Steinel, 2011).
Un segundo principio fundamental y complementario con el anterior puede formularse así: para
dotar de efectividad la gobernanza dentro de un régimen mixto de provisión como existe en chile y
en otros países de América Latina, es imprescindible que el gobierno nacional formule y
mantenga al día una estrategia de desarrollo sustentable del sistema a mediano plazo, en continua
consulta y con el acuerdo de las diversas partes interesadas (Santiago, et al, 2008). Solo por esta
vía puede ordenarse y alinearse con el bien colectivo un sistema compuesto por una plural
diversidad de instituciones autónomas y autogobernadas, ofreciéndoles un marco para guiar y
orientar su propia actividad y plan de desarrollo, decidir sus inversiones y responder a los
estímulos de las políticas públicas (Brunner et al, 2005).

13
De hecho, puede decirse que uno de los mayores vacíos que enfrenta hoy la ESCh es la carencia
de un bosquejo, siquiera de la ruta por la cual el gobierno nacional pretende orientar el desarrollo
del sistema, aún en cuestiones elementales como cuánto se espera expandir la matrícula, en qué
áreas especialmente, mediante qué combinación de educación presencial y virtual, cuánto se
propone aumentar el gasto público, y qué balance de matrícula estatal y privada persigue para 5 o
10 años más con sus políticas y el manejo del financiamiento público
1
.
Un planteamiento estratégico, como el sugerido, constituye una pieza fundamental de la
gobernanza. Sirve para “guiar o conducir a la distancia” al sistema, sin interferir el ámbito de
autonomía de las instituciones (De Boer, Enders, Schimank, 2006).
4. Funciones y mecanismos para un esquema de gobernanza.
La comunidad institucional de la ESCh y los actores y partes interesadas relevantes necesitan,
además, deliberar sobre cuáles son las funciones y los mecanismos que deben considerarse a la
hora de diseñar un esquema de gobernanza, tema que concierne a la tercera pregunta que
buscamos responder.
Los mecanismos que componen un modo de gobernanza son tres esencialmente, usados en
diferentes combinaciones: regulaciones estatales en primer lugar; autogobierno de las instituciones
enseguida, y por último, competencia entre las instituciones por estudiantes, personal académico,
dinero y prestigio (Teixeira, Jongbloed, Dill, Amaral, 2004; Amaral, Meek, Larsen, 2003).
Aquí interesa ver cómo la reforma en curso de la ESCh se propone modificar estos mecanismos
para crear un nuevo modo de gobernanza.
1
Estos asuntos han sido extensamente comentados a lo largo de los dos últimos años por uno de los autores.
Véase Brunner (2016).

14
4.1. Regulación del Estado.
Incrementar las regulaciones estatales se halla en el corazón del proyecto de reforma impulsado
por el gobierno de Chile. Se desea reforzar el control y comando centrales mediante la creación de
una Subsecretaría de Educación Superior, que funcionaría en consonancia con dos agencias
públicas -una superintendencia y un consejo de acreditación- y con una tercera entidad de facto o
semilegalizada, un “subsistema de universidades estatales”. Además, el gobierno regularía de
manera especial y más estrechamente (panópticamente incluso, podría decirse) a las instituciones
privadas, las que de acuerdo a la meta propuesta por el gobierno de establecer en el futuro una
“gratuidad universal” para la ESCh -esto es, para todos los estudiantes que se matriculen en
instituciones debidamente acreditadas y que acepten sujetarse a otras condiciones y reglas
establecidas por la ley y el gobierno- pasarían además a ser dependientes del financiamiento fiscal
vía el subsidio de gratuidad y otros fondos para los cuales se las declare elegibles
1
.
Dicho en otras palabras, el régimen mixto de provisión y financiamiento existente en el país desde
hace al menos seis décadas (Brunner, 2015b, 2009) subsistiría solo de manera formal, pues en la
práctica no habría más que universidades estatales y privadas dependientes íntegramente del
financiamiento fiscal, salvo unas pocas excepciones de universidades privadas altamente
selecticas que decidieran mantenerse como instituciones “de mercado”, pero sin fines de lucro.
1
Estas materias se encuentran detalladamente reglamentadas en el proyecto de ley de la Educación Superior
mencionado anteriormente. Para un análisis pertinente, véase Beyer (2016).

15
Se supone, por consiguiente, que en adelante el sistema sería conducido y coordinado
administrativamente, con fijación de precios público
1
de acuerdo con los cuales el Ministerio de
Educación pagaría a las instituciones por número de estudiantes atendidos en los diferentes
programas de estudio ofrecidos. Mientras el cobro de aranceles subsista en paralelo con la
gratuidad -la que iría avanzando en relación con los recursos de que disponga el Estado-, el
gobierno regularía su valor y fijaría límites para el número de vacantes que cada institución puede
ofertar.
De llevarse a cabo, este cambio introduciría un 'nuevo paradigma' de organización de la ESCh.
Pasaría a ser un sistema único en el mundo, en la medida que ofrecería la “gran mayor” parte de la
provisión a través de instituciones privadas subsidiadas directamente por el Estado. Habría
gratuidad pública con proveedores privados. Esto sucedería inevitablemente, a menos que el
diseño contemple un traslado masivo de matrícula privada a instituciones estatales
2
, o bien, que en
la práctica todas las instituciones privadas sean transformadas en estatales, salvo en el nombre (o
sea, en su estatuto de propiedad y administración). Obligaría asimismo a sustituir con gasto
1
Concepto proveniente del derecho administrativo, utilizado habitualmente en acuerdo con la legislación
española. Se halla definido en la Enciclopedia Jurídica de las siguientes maneras: “Contraprestaciones
económicas que se satisfacen por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas
en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado,
sean solicitados por los administrados”. Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, Boletín Oficial
del Estado de España (BOE) de 15 de abril de 1989, artículo 24; Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación
del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de
Carácter Público, «BOE» núm. 167, de 14 de julio de 1998; Sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional de
España, de 14 de diciembre de 1995, BOE núm. 11, de 12 de enero de 1996.
“Es la contraprestación económica que ha de satisfacerse para utilizar una prestación de servicio público.
Junto con las tasas, configuran la compensación dineraria, intervenida en todo caso a través de
la potestad tarifaria de la Administración. Se consideran como precios públicos los que se satisfagan (1) por la
utilización privativa del dominio público o por su aprovechamiento especial, (2) por las prestaciones de
servicios y las entregas de bienes accesorios a aquéllas efectuadas por los servicios públicos postales, (3) por
la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público cuando
concurran circunstancias determinadas previstas legalmente”. Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios
Públicos, Boletín Oficial del Estado de España (BOE) de 15 de abril de 1989, artículos 6, 22 y 24.
2
Tómese nota de que en la actualidad, la matrícula total de la ESCh se distribuye así: 16% en instituciones
estatales, 84% en instituciones privadas, correspondiendo 12% a instituciones privadas subvencionadas por el
estado y 72% a instituciones privadas sin subsidio directo del Estado pero cuyos alumnos cuentan con apoyo
público a través del esquema nacional de becas y créditos estudiantiles. OECD, Education at a Glance, 2015.

16
público el financiamiento que actualmente proviene de fuentes privadas
1
, hasta llegar a una cifra
que -en proporción al respectivo PIB- sería superior incluso a la que exhiben los países nórdicos
2
.
Como puede verse, todo este cambio entraña una operación de una enorme complejidad y
representa un costo para el erario público que el país no está actualmente en condiciones de
solventar. Las consecuencias de largo alcance de tal cambio, entre tanto, son desconocidas y
recién comienzan a ser estudiadas.
4.2. Autogobierno institucional.
Respecto del mecanismo de la gobernanza sistémica consistente en el autogobierno institucional
de los académicos y administradores superiores (elemento (3) de la Figura 1), la cuestión que
interesa es cuál es el peso otorgado a las corporaciones y sus profesionales en las decisiones de
nivel nacional.
A lo largo del siglo XIX y buena parte del siglo XX, el peso de los mandarines u “oligarquías
académicas” como aparecen designadas en la literatura especializada (Clark, 1977), fue un
componente central, tanto en el modelo británico a través de su incidencia en la distribución de los
fondos públicos asignados negociadamente al sector (Shattock, 2002; Willmot, 1995), como en
América Latina, a través de la autarquía de las instituciones y su influencia sobre la política
pública sectorial (Brunner, 1996).
Hoy, en cambio, el poder de los académicos se ha reducido. Al nivel de su incidencia en el sistema
nacional, el peso del autogobierno profesional se limita a la actuación de los pares en procesos de
1
Así lo reconoce también el Gobierno de Chile. (Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile, 2016).
2
De acuerdo a las estimaciones del Ministerio de Hacienda del Gobierno de Chile, cuando se complete la meta
de la “gratuidad universal”, el país seguiría gastando más o menos lo mismo que en la actualidad en relación
con el producto interno bruto, esto es, el equivalente a 2,5% del PIB. A esa altura, el mismo organismo ha
calculado que el ingreso del fisco chileno -para sostener la gratuidad universal- debería ser el equivalente a un
30% del PIB. Sin embargo, y dado que entonces el costo total de la “gratuidad universal” sería financiado con
recursos fiscales, la ecuación resultante entre Costo/ingreso sería distinta y mucho más demandante que la
actualmente prevaleciente; en Suecia por ejemplo, el costo de la educación superior con gratuidad completa
alcanza a un 2% del PIB de dicho país, cuyo Estado tiene un ingreso anual de alrededor del 50% del PIB.

17
evaluación institucional y de programas, y a la selección de proyectos de investigación, así como
al control de la comunicación de conocimientos dentro de las respectivas comunidades
disciplinarias. El poder corporativo de las instituciones, en tanto, se halla representado en Chile
hasta hoy por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), que apenas
expresa a una parte -importante, sin lugar a dudas- del sistema en su conjunto y desde allí pretende
constituirse en interlocutor único de las autoridades y las políticas gubernamentales (Brunner,
2013a). La reforma propone agregar a esta expresión corporativa una o más instancias consultivas
para las restantes instituciones, en particular contempla un consejo para la educación técnico-
profesional con participación de representantes de las instituciones no-universitarias de educación
superior.
En fin, no parece que este asunto clave -la participación de las propias instituciones en la
gobernanza del sistema, junto con la participación de partes interesadas externas- haya encontrado
hasta ahora un tratamiento satisfactorio.
4.3. Competencia institucional.
Por último, la competencia por estudiantes, personal académico, recursos y prestigio ha sido desde
el origen de las universidades un componente de su gobernanza (Olsen, 2005; Bender, 1988; Ben-
David, 1977; Ben-David, Zloczower, 1961). Solo durante la segunda mitad del siglo pasado, con
la expansión de la provisión privada alrededor del mundo, esta competencia pasó a identificarse
como “de mercado”, y luego, al introducirse en el ámbito de la educación superior estatal y ser
usada allí por los gobiernos para redefinir el contrato que mantienen con sus propias
universidades, se comenzó a usar las nociones de “cuasimercados”, “mercados internos” o
“mercados administrados” en este ámbito (Brunner, 2009; Teixeira, Jongbloed, Dill, Amaral,
2004). La adopción de estos mecanismos a nivel global busca estimular a las instituciones para

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alcanzar mayores grados de eficacia, eficiencia y de respuesta oportuna a las demandas de la
sociedad civil, el Estado, y en general, de un entorno en continuo cambio.
Pues bien, por lo que toca a este mecanismo, y a contracorriente de lo que ocurre en otras
latitudes, la reforma se propone explícitamente desmercantilizar la educación superior, extrayendo
por así decir al mercado de este sector, y a éste del mercado, renunciando a la competencia como
mecanismo de gobernanza (Willmot, 1995). La gratuidad universal operaría como instrumento de
remoción del mercado, al mismo tiempo que su rol complementario en la coordinación del sistema
sería reemplazaria por el de la coordinación exclusivamente política-administrativa del Estado
(Clark, 1983), incrementándose para ello fuertemente, como vimos, el rol y las atribuciones de los
agentes públicos.
De cualquier modo, en el caso chileno, no resulta fácil imaginar --como ya adelantamos-- que
pudiera mantenerse un régimen mixto de provisión con prescindencia de mecanismos de mercado,
incluso si subsisten proveedores privados financiados en su mayoría íntegramente por el subsidio
de gratuidad. Al contrario, a medida que se extiende el financiamiento fiscal del sistema, según
muestra la experiencia, tiende a intensificarse también el uso de cuasimercados para los
proveedores financiados por el presupuesto de la nación. Así ha ido ocurriendo en la mayoría de
los países del Asia, en EEUU e incluso en Europa, donde según señalaba un informe, ya hace ocho
años: “hoy es evidente que la educación superior funciona crecientemente en cuasimercados,
donde los gobiernos asumen un importante rol de guía y facilitador” (De Boer, File, 2009:11;
Agasisti, Catalano, 2006). La única alternativa imaginable sería volver a los años dorados de la
educación superior de élites, cuando el Estado financiaba a todas las universidades, independiente
de su carácter estatal o privado, mediante fondos basales no-condicionados y sin exigencias
mayores de desempeño y accountability (Brunner, 2015a, 1996). ¿Pero acaso hay alguien que
puede creer seriamente que sería posible recuperar ese mundo feliz?

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CONCLUSIONES.
Se concluye, indicando telegráficamente cuáles podrían ser las bases para una renovación de la
gobernanza del sistema de la ESCh, independiente de cuál sea el curso que siga la Reforma
chilena (Brunner, 2013b).
Primero, una reafirmación explícita de un régimen mixto de provisión, perfeccionado con un claro
estatuto de autonomía y accountability de las instituciones e igualdad de trato entre ellas en la
medida de lo posible. Por tanto, no una gobernanza dual público-privada sino una gobernanza
única para el sistema en su conjunto y sus diferentes tipos de instituciones.
Segundo, un aumento de la regulación pública del sistema mediante la existencia de un marco
estratégico de desarrollo del sector, un esquema independiente de acreditación obligatoria
conforme a estándares exigentes, auditorias académicas y rendición de cuentas.
Tercero, un esquema de financiamiento de costos compartidos, con gratuidad para los jóvenes
meritorios provenientes de los estratos de menores recursos y un sistema amplio de créditos de
estudio subsidiados y contingentes al ingreso para los demás estudiantes, manejado por una
agencia pública independiente.
Cuarto, participación de las corporaciones autogobernada dentro de la gobernanza del sistema, en
instancias consultivas, de coordinación, autorregulación y prospectiva estratégica.
Quinto, una mejor organización de la competencia, regulando la transparencia del mercado y
mediante un adecuado empleo de instrumentos de acreditación, superintendencia e información.
Simultáneamente, un uso más intenso de mecanismos e instrumentos de cuasimercado para la
asignación competitiva de recursos fiscales, según las prioridades de la estrategia nacional y en
función de los proyectos generados por las instituciones.

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Es claro, que el tema no tiene por donde agotarse, es más, quedan abiertas las vías para
complementar, debatir, rebatir y seguir reflexionando sobre estos interesantes tópicos; mal que
mal, se está hablando de una de las áreas claves para los progresos y desarrollo de los países.
Agradecimiento: Estas reflexiones de contexto sobre la gobernanza de la educación superior en
América Latina, son parte de los resultados preliminares del Proyecto Fondecyt Regular N°
1161353, por lo que los autores agradecen el apoyo y patrocinio de la Comisión Nacional de
Ciencia y Tecnología de Chile (CONICYT-Chile).
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DATOS DE LOS AUTORES:
1. José Joaquín Brunner. Sociólogo, Doctor en Sociología por la Universidad de Leiden.
Profesor Titular de la Universidad Diego Portales. Investigador del Centro de Políticas
Comparadas de Educación de la Facultad de Educación de la Universidad Diego Portales, donde
dirige la Cátedra UNESCO de Políticas Comparadas de Educación Superior, Santiago de Chile.
Correo electrónico: josejoaquin.brunner@gmail.com
2. Francisco Aníbal Ganga. Administrador Público, Licenciado en Administración, Magíster en
Administración de Empresas, DEA en Organización de Empresas, Doctor en Administración de
Empresas y Postdoctorado en Ciencias Humanas. Actualmente es Profesor Titular A del
Departamento de Ciencias del Desarrollo de la Universidad de Los Lagos-Chile. Correo
electrónico: fganga@ulagos.cl
RECIBIDO: 8 de agosto del 2016. APROBADO: 24 de agosto del 2016.