Az értekezésem célja, hogy megvizsgáljam az Európai Unióból való tagállami kilépés egyes uniós jogi vonatkozású kérdéseit. Ez alatt értem egyrészt – általános és elméleti jelleggel – az európai integrációs folyamat alakulását, másrészt az EUMSz. 50. cikkének elemzésével különösen a kilépés anyagi jogi és eljárási kérdéseit, a kilépési szerződés jogi természetét, a kilépést követő átmeneti időszak
... [Show full abstract] jogi természetét, valamint az ezekhez szervesen kapcsolódó egyes gyakorlati kérdéseket, például az uniós polgárság sorsának alakulását. Kiemelkedően fontosnak tartottam az uniós polgárság fogalmi kérdéseit megvizsgálni a brit tagállami kilépés (a továbbiakban: Brexit) tükrében, és de lege ferenda javaslatokat megfogalmazni az állampolgársági szabályok minimális összehangolását illetően – tekintettel a Brexit okozta rendkívüli helyzetre. Ezek adják az értekezés tárgyát.
A keretek meghatározásakor fontosnak tartom azt is rögzíteni, hogy az értekezés kizárólag az uniós jog területére fókuszál, nem célja a kilépéssel bekövetkező brit jogi változások vizsgálata, sem pedig az aktuálpolitikai folyamatok nyomonkövetése, dokumentációja. A dolgozatom célja tehát a kilépési folyamat bemutatása a fentebb megnevezett főbb kérdések jogi szempontú elemzésével. A Brexitre a kilépési eljárás apropójaként tekintek, ennek megfelelően, a dolgozat tudatosan tart távolságot az aktuálpolitikai helyzettől, és csak az elemzéshez feltétlenül szükséges mértékig támaszkodik a kézirat lezárásakor is folyamatosan változó eseményekre. Ennek oka egyrészt az, hogy a doktori értekezésemben nem a brit kilépés leíró elemzését tartottam célomnak, másrészt az, hogy a Brexit önmagában egy folyamatosan „mozgó célpont”, melynek tudományos szempontú vizsgálata számos elméleti és gyakorlati nehézségbe ütközik. Gondolok itt többek között arra, hogy például 2018 őszén hónapokon keresztül napi szinten változott a politikai álláspont a tekintetben, hogy lesz-e egyáltalán kilépési szerződés, s ha igen, milyen tartalommal. Ezért az EU és az UK közötti kilépési szerződés kézirat lezárásakor elérhető változatát használtam forrásként, de mély elemzésére – annak bizonytalan jövője okán − nem vállalkoztam. Mindezekből kifolyólag úgy döntöttem, hogy a dolgozat bizonyos fejezeteiben a biztosnak tekinthető tényezőket használom, de a bizonytalannak tekinthető tényezőket, szempontokat figyelmen kívül hagyom, maximum említés szintjén rögzítem az értekezés keretei között.
Az értekezés tartalmi kereteihez kapcsolódóan fontosnak tartom azt is rögzíteni, hogy – habár az egyes kérdések bemutatásakor tudatosan tartok távolságot az aktuálpolitikától – bizonyos jogi kérdések elemzése megkívánja a vonatkozó politikai témakörök vizsgálatát is. Főleg, hogy jelenlegi állás szerint nem a jogi vagy a gazdasági kérdések állják útját a Brexitnek, hanem az ír-észak-ír határ problematikája, amely alapvetően politikai kérdés. Ahogy az UK kilépése nem képzelhető el az ír probléma rendezése nélkül, ugyanígy nehezen lenne elképzelhető pl. Románia vagy Szlovákia kilépése úgy, hogy milliónyi magyar maradhatna uniós polgári jogállás nélkül, és hosszabb távon ezért elsőslegesen magyar érdek is, a nyugat-balkáni államok integrációja. Még akár az is lehet, hogy a boszniai és a koszovói konfliktusok is végső soron az Unióhoz való csatlakozással, és a fizikai határok végleges eltörlésével csillapodnak majd le. Ilyen esetekben – és az észak-ír helyzet is ilyen – a kilépés nemcsak egy adott tagállam izolált távozását jelenti, hanem egy olyan politikai status quo felrúgását is, aminek a fennállását éppen a kérdéses tagállam uniós tagsága garantálja (garantálta).
Fő célkitűzésem az általam különösen fontosnak vélt jogi aspektusok elemzése, és ezekhez kapcsolódó de lege ferenda javaslatok megfogalmazása volt. Így a dolgozatban hangsúlyt kapott a kilépési folyamatot megelőző társadalmi folyamatok vizsgálata, lényegében az integrációs paradigma és a kilépés kapcsolata, ezt követően a kilépési klauzula – tehát az EUSz. 50. cikk – elemzése, az uniós polgári jogálláshoz kapcsolódó álláspontom kifejtése.
Ennek megfelelően az értekezés szerkezetileg három nagy egységre tagolódik, mely egységek a tagállami kilépés időbeliségéhez kapcsolódnak logikailag, ezzel mintegy időrendbe is helyezve a kilépési eljárás egyes gyakorlati és jogi kérdéseit. Az első szerkezeti egység a Brexit előtti időkre utalva „Az EU-ból való kilépés integrációelméleti és történeti alapjai, értékelése” fejezetcímet viseli. Ebben a részben az integrációs folyamatok fejlődésére és alakulására, az euroszkepticizmus térnyerésére, majd ezekből következően a Brexitre térek ki. Az első részben – miután bemutattam az integráció fejlődési tendenciáit és egyik kedvezőtlen következményét, a Brexitet − megvizsgálom a brit kilépés hatását az integrációs tendenciákra. Tehát az első rész a Brexit és az integrációs paradigma és annak változása közti kölcsönhatást tárja fel.
Egy rövidebb fejezetet szenteltem az uniós (közösségi) kilépési klauzula bevezetése előtti, épp ezért csak a nemzetközi jog szabályai szerint lebonyolított – általam kvázi-tagállami kilépésnek nevezett − esetre, konkrétan Grönland Európai Közösségekből (a továbbiakban: EK) történő kilépésére. Mivel Grönland csupán Dánia jogán volt tagja az EK-nak, ezért nevezem kilépését kvázi-tagállami kilépésnek. Lényegében ez az esemény a közösségi jog területi hatályának csökkenéseként – e képpen belső jogi helyzetként − volt értékelhető, habár maga a közösségi jog nem szabályozta a kilépés kérdését. E tekintetben kakukktojásnak tűnhet a fejezet beiktatása, mégis úgy vélem, hogy a kilépés kérdésének vizsgálatakor megkerülhetetlen Grönland kilépésének bemutatása, mert egyfelől a tagállami kilépés előzményeként értékelhető, másrészt pedig lehetővé teszi a nemzetközi jog szerinti kilépési eljárás, valamint a közösségi/uniós jog szerinti eljárás összehasonlítását. Végül, az első rész záró fejezetében az integrációs projekt értékelését tűztem ki célul, különösen a Brexit fényében, tehát azt vizsgálom, hogy a brit kilépés milyen folyamatokat indíthat meg az európai integráció fejlődését, további alakulását illetően.
A második rész „A tagállami kilépés szabályozása az uniós jogban és a gyakorlatban” címet kapta, hiszen ez a kilépés anyagi jogának és eljárási kérdéseinek az elemzését tartalmazza, melyek aktuális, és részben még a kézirat lezárásakor is nyitott kérdések. Itt több aktualitást is beépítek az értekezésbe, hiszen a teljesség igényével ezek említése nélkül nem vizsgálható maga a folyamat, legfeljebb az 50. cikk elemzését lehetett volna elvégezni. Ez a rész két nagyobb fejezetre tagolódik. Az első a kilépéshez való jog vizsgálata – ez maga az EUSz. 50. cikk részletes és teljességre törekvő elemzése. Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a kézirat bizonyos fejezeteinek készítésekor (2018 őszén) több Brexitet érintő ügy is volt az Európai Bíróság (a továbbiakban: EuB, Bíróság) előtt, melyekben a műhelyvitára szánt kézirat lezárásának idejére (2019 tavasz) ítélet született. Az ügyek kapcsán korábban kifejtett saját jogi álláspontom mellett – az azokat alátámasztó bírósági ítéleteket is elemeztem, beépítettem az értekezésbe.
Lényegesnek tartottam a kilépési klauzulához kapcsolódó joghézagok és pontatlanságok vizsgálatát – melyek, különösen a kutatásaim kezdetén nyitott kérdésekként jelentek meg. Ezek közé tartozik (tartozott) többek között a kilépési nyilatkozat visszavonhatósága vagy visszavonhatatlan jellege, a kilépési szerződés kötelező vagy opcionális volta, az ipso iure tagállami jogviszony-megszűnés kérdése, a szándék és a döntés kifejezések egyidejű és zavaró használata, a szuverén tagállam alkotmányos követelményekkel összhangban való döntéshozatala, stb. Ezeket illetően saját álláspontomat, valamint de lege ferenda javaslataimat is megfogalmaztam az értekezésben.
E részben kapott helyet a kilépési szerződés jogi természetének vizsgálata és a rendelkezésre álló kilépési szerződéstervezet felépítésének és tartalmi elemeinek rövid bemutatása. A jogi természet alatt a szerződés vegyes, nemzetközi és uniós jogi elemeket egyaránt hordozó jellegét értem. Tény, hogy egy uniós tagállam és az Unió közti megállapodás uniós jogi dokumentum kell(ene) hogy legyen, azonban tekintettel arra, hogy egy kilépési eljárásban érintett állam és az EU közti megállapodásról van szó, ez korántsem egyértelmű. A következmények pedig a szerződés értelmezésére jogosult és a vitás kérdések esetén joghatósággal bíró intézmény megnevezésekor lehetnek relevánsak. E körben – elhatárolva a kilépési szerződéstől – említem meg a kilépést követő jövőbeli együttműködésre vonatkozó megállapodást, de ezen dokumentum már vélhetően egy tisztán nemzetközi jog keretei között megkötött szerződés lehet. Ezen együttműködési formára vonatkozó fejtegetések a harmadik részben kerülnek kifejtésre, tekintettel arra, hogy ezt a szerkezeti egységek időbeliséghez kötése végett leginkább a harmadik, „A tagállami kilépést követően felmerülő egyes jogi kérdések” c. részbe éreztem beilleszthetőnek.
A harmadik részben, az átmeneti időszak egyes kérdéseinek vizsgálatát követően a gyakorlatban leginkább tetten érhető és általam legfontosabbnak tartott problémát, az uniós polgárság helyzetét és a jogintézmény tagállami kilépés esetén bekövetkező lehetséges változásait kísérlem meg bemutatni. A brit kilépés kérdése már elméletben is számos rendkívüli helyzetet vetett fel. Az, hogy az uniós polgári jogállás szerzett jogként alanyi jogi jellegű jogokat biztosít a tagállamok állampolgárainak, felveti azt a kérdést, hogy mi van akkor, ha a jogállás alapját adó tagállami jogviszony szűnik meg. Elvehető-e, elveszíthető-e ilyen módon az uniós polgári jogállás? Vagy annak bizonyos részjogosítványai elveszíthetőek, míg mások nem? A Brexit egyik pozitív hozadéka, hogy ráirányította az uniós jogalkotók és egyben a tagállamok figyelmét is a szabályozandó kérdésekre. Habár az uniós polgárság témaköre a Brexittől függetlenül is kiemelt jelentőségű, annak szabályozása – tekintettel a tagállamok szuverenitására és állampolgársági szabályaik meghatározásához fűződő jogaikra – kétségtelenül tagállami hatáskör. Ebben a rendkívül érzékeny kérdésben kíséreltem meg megfogalmazni a Brexit egyik üzenetét, az állampolgársági szabályok minimális összehangolásához fűződő közös, valamennyi tagállamot érintő érdeket és mindehhez kapcsolódóan de lege ferenda javaslataimat. Ezen javaslatok megfogalmazásakor az uniós polgárok közös érdekeit – és nem a tagállamok nemzeti politikai törekvéseit − vettem alapul, mert úgy gondolom, hogy a jogtudomány egyik fő hivatása, hogy a társadalmat szolgálja, életünket teljesebbé és biztonságosabbá tegye. A Brexit és más hasonló események lehetőséget biztosítanak arra, hogy a jogalkotó és a jogtudomány képviselői konzultáljanak a jogi fejlesztéseket illetően, hogy az teljesíthesse hivatását, hiszen – ahogy a brit példán is látszik – egy tagállami jogviszony és ahhoz kapcsolódó minden extra előny kilépés általi megszűnése nem orvosolható az in integrum restitutio által. Véleményem szerint nem lehet több évtizedes uniós tagállamként eltöltött időt meg nem történtté tenni és a tagállami szuverenitás, a szubszidiaritás és hasonló – alkotmányos − értékek és elvek bástyája mögül struccpolitikát folytatni. Talán ez a humánus szemlélet érezhető a kilépési szerződés tervezetből is – melyet a britek a kézirat lezárásakor még nem ratifikáltak. A dolgozatban javasolt, állampolgársági szabályok összehangolására vonatkozó elképzelés univerzális – ám kétségkívül tagállami szuverenitást érzékenyen érintő − megoldást nyújtana.
Az értekezés harmadik szerkezeti egysége – ahogy fentebb már utaltam erre – „A tagállami kilépést követően felmerülő egyes jogi kérdések”¬címet kapta. A szerkezeti egységeket időbeli szempontok alapján rendeztem sorba, e miatt a záró részbe került a brit kilépést (vagy más tagállami kilépést) követő átmeneti időszak jogi természetének vizsgálata – itt különösen az együttműködés kereteinek meghatározása, a felmerülő jogi kérdések és viták rendezése. Ez utóbbi alatt értem például azt, hogy jogviták eldöntésekor mely intézménynek van (lesz, lehet) joghatósága. Kérdéses lehet továbbá, hogy időben meddig tart az átmeneti időszak; milyen pozícióban és kapcsolatban állnak a felek egymással; vagy például hogy kiket értünk majd felek alatt (az EU és a UK vagy a tagállamok és a UK?); stb. A harmadik részre jellemző, hogy e körben volt a legnehezebb az aktualitásoktól elvonatkoztatni. Az aktualitások pedig szükségszerűen változnak, mely több helyen feltételezést tett csupán lehetővé. A kilépést követő átmeneti időszak kereteit a kilépési szerződés kell, hogy rögzítse. Ellentmondásos az a helyzet, miszerint az átmeneti időszak szükségképpeni velejárója egy tagállam kilépésének (az új, bármiféle kapcsolat kezdetéig), míg a kilépési szerződés elvileg nem kötelező eleme az eljárásnak. Természetesen a kilépési szerződés kötelező elemként való kezelése (melyre a második részben térek ki) az EUSz. 50. cikk grammatikai és teleologikus értelmezésének eredményétől függően eltérhet. A kilépési szerződés (ha van), akkor tartalma (kilépésben érintett) tagállamonként eltérő lehet. Ezért igyekeztem általános jelleggel rögzíteni azokat a kérdéseket, melyek az átmeneti időszakot valamennyi tagállam esetleges kilépése esetén jellemzik és meghatározzák. A harmadik rész harmadik fejezete a kilépett tagállam és az Európai Unió közti új együttműködési forma potenciális eseteit mutatja be, a jelenleg más államokkal fennálló mechanizmusokon keresztül. Egészen pontosan azokat a modelleket mutatja be röviden a fejezet, melyek jelenleg meghatározzák a nem uniós, de EU-val gazdasági kapcsolatban álló államok együttműködését. Erre a teljesség igénye végett tértem ki, hiszen ahhoz a kérdéskörhöz szervesen hozzátartozik a jövőbeli együttműködés mikéntje, vagy az erre már működő modellek bemutatása. Bár fontosnak tartom azt is rögzíteni, hogy a kézirat lezárásakor nem állnak rendelkezésre biztos információk a jövőt illetően, sőt még az sem biztos, hogy a brit kilépés ténylegesen megtörténik. Ezért ezen fejezet inkább jellemezhető egy deskriptív jellegű összefoglalóként az egyes – más államokkal már jól működő − lehetőségekről, mint tényleges javaslatként a brit-EU együttműködési formát illetően. Álláspontom szerint a jelenlegi, azaz tagállami kapcsolat a legmegfelelőbb brit-EU együttműködési forma, ezért – szerzőként – bízom benne, hogy e forma fennmarad a jövőben is – például a kilépési nyilatkozat visszavonásának köszönhetően.
Mindemellett úgy vélem, hogy a Brexit – amellett, hogy sajnálatos esemény az EU és az UK történetében – esélyt is jelent. Lehetőséget a reformokra, az integráció újraértelmezésére, a keretek ismételt felállítására, egyfajta újratervezésre. A dolgozat céljai közt szerepel, hogy a hazai és nemzetközi szakirodalomban hiánypótló szerepet töltsön be, mely a tagállami kilépés mindeddig példanélküli helyzetének jogi aspektusait rendszerben vizsgálja, és elméleti megalapozással mutatja be a kilépési eljárás időbelisége mentén.
Hipotézisem az, hogy a Brexit mint az EU-ból való kilépés konkrét példája alapvetően meg fogja határozni az EU-ból történő kilépés anyagi és eljárási kérdéseit attól függően, hogy milyen precedenst teremtenek a Brexit esetében érvényesített, s ezidáig csak keretjelleggel rögzített 50. cikkbeli szabályok gyakorlati alkalmazásai. A hipotézisem második felében azt kívánom igazolni, hogy a Brexit mint a tagállami kilépés aktuális formája miért nyújt szükségszerűen lehetőséget arra, hogy az EU tagállamai újraértelmezzék a korábbi és további együttműködésük kereteit és bizonyos jogintézményeiket. Erre jó példa lehet az értekezésben önálló fejezetet képviselő uniós polgárság tárgyköre. A reformok nem kerülhetik el az EUSz. vonatkozó rendelkezéseit sem.
Hipotézisem továbbá, hogy a Brexit nemcsak egy bonyolult eljárás kiszámíthatatlan következményekkel bíró eredője, hanem az EU jövőbeli tendenciáit is jelentősen befolyásoló tényező. A Brexit menedzselése kihatással bír az európai integráció jövőbeli tendenciáira, épp ezért elengedhetetlen − a helyzethez képes való − legoptimálisabb kezelése. Itt szeretném megismételni korábban rögzített álláspontom, miszerint az EU és a UK kapcsolatát illetően a legjobb együttműködésnek a jelenlegi − tagállami keretek között folyó − modellt tartom, ezért minden más − harmadik országként való − társulási formát távolságtartással kezelek.
