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DERECHO A LA EDUCACIÓN:
POLÍTICA Y DEFENSA DE LA ESCUELA PÚBLICA
María Mercedes Ruiz Muñoz
Colaboradores:
Luis Manuel Cruz Flores
Claudia Osiris Martínez Valle
UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
18
UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA CIUDAD DE MÉXICO
BIBLIOTECA FRANCISCO XAVIER CLAVIGERO
[LC] KGF 3541.R95.2015 [Dewey] 344.72.R95.2015
Ruiz Muñoz, María Mercedes.
Derecho a la educación : política y defensa de la escuela pública / María Mercedes
Ruiz Muñoz, colaboradores : Luis Manuel Cruz Flores, Claudia Osiris
Martínez Valle.– México : Universidad Iberoamericana Ciudad de México,
2015.– 364 p. : il. ; 22 cm.– ISBN 978-607-417-284-3
1. Derecho a la educación – México. 2. Educación – Leyes y legislación –
México. 3. Educación – Leyes y legislación – América Latina. I. Universidad
Iberoamericana Ciudad de México. Departamento de Educación. II. T.
D.R. © 2015 María Mercedes Ruiz Muñoz
D.R. © 2015 Universidad Iberoamericana, A. C.
Prol. Paseo de la Reforma 880
Col. Lomas de Santa Fe
01219 México, D. F.
publica@ibero.mx
Primera edición: 2015
ISBN: 978-607-417-284-3
Todos los derechos reservados. Cualquier reproducción hecha sin consenti-
miento del editor se considerará ilícita. El infractor se hará acreedor a las
sanciones establecidas en las leyes en la materia. Si desea reproducir conteni-
do de la presente obra escriba a: publica@ibero.mx, en el asunto anote el
ISBN que corresponda y deje el contenido en blanco.
Impreso y hecho en México
Impreso por Alfonso Sandoval Mazariego. Tizapán 172, colonia Metropolitana
Tercera Sección, Nezahualcóyotl, Estado de México. C.P. 57750. Tel. 5793-
4152. Se terminó de imprimir el 5 de enero de 2015. El tiraje fue de quinientos
ejemplares.
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CONTENIDO
13 / Presentación
23 / Primera parte.
Hacia un estado de la cuestión
del derecho a la educación
25 / Capítulo I.
¿Qué se conoce acerca del tema
y/o problema del derecho a la educación?
26 / 1. Panorama sobre la producción académica
30 / 2. Descripción y análisis de la producción
académica sobre el derecho a la educación en México
67 / 3. Síntesis y reflexiones
77 / Capítulo II.
El derecho a la educación:
legislación y política educativa
78 / 2.1. El proyecto modernizador
79 / 2.1.1. El artículo tercero constitucional
80 / 2.1.2. La Ley General de Educación
82 / 2.1.3. Legislaciones estatales
82 / 2.1.3.1. Distrito Federal
84 / 2.1.3.2. Estado de México
85 / 2.1.4. Dimensiones de la política educativa:
planes y programas del gobierno federal
90 / 2.2. Consideraciones finales
91 / 2.2.1. Documentos sobre los derechos humanos
92 / 2.3. Síntesis y reflexiones
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97 / Capítulo III.
Situación del derecho a la educación
en México a partir del modelo de las “4 As”:
posibilidades y límites
98 / 3.1. El modelo de las “4 As”
102 / 3.2. Disponibilidad de datos sobre educación
111 / 3.3. Exploración de los indicadores
del Sistema Educativo Mexicano
117 / 3.3.1. Asequibilidad o disponibilidad
150 / 3.3.1.1. Síntesis de la dimensión
de asequibilidad o disponibilidad
del derecho a la educación
152 / 3.3.1.2. Reflexiones sobre la dimensión
de asequibilidad o disponibilidad
del derecho a la educación
154 / 3.3.2. Accesibilidad
166 / 3.3.2.1. Síntesis de la dimensión
de accesibilidad del derecho a la educación
168 / 3.3.2.2. Reflexiones sobre la dimensión
de accesibilidad del derecho a la educación
169 / 3.3.3. Aceptabilidad
181 / 3.3.3.1. Síntesis de la dimensión
de aceptabilidad del derecho a la educación
182 / 3.3.3.2. Reflexiones sobre la dimensión
de aceptabilidad del derecho a la educación
183 / 3.3.4. Adaptabilidad
189 / 3.3.4.1. Síntesis de la dimensión
de adaptabilidad del derecho a la educación
190 / 3.3.4.2. Reflexiones sobre la dimensión
de adaptabilidad del derecho a la educación
191 / 3.4. Síntesis y reflexiones sobre el modelo de las “4 As”
195 / Segunda parte.
Derecho a la educación y sujetos de derecho
197 / Capítulo IV.
Argumentación y resignificación del derecho a la educación
en México y Brasil a partir de la voz de los actores
197 / 4.1. Introducción
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199 / 4.2. Consideraciones metodológicas
199 / 4.2.1. Entrevistas
201 / 4.2.2. Transcripciones estenográficas
201 / 4.3. El caso de Brasil
202 / 4.3.1. De la educación como privilegio
a la educación como derecho público subjetivo.
Emergencia del discurso del derecho a la educación
en la Constitución de 1988
207 / 4.3.2. La educación: derecho de todos,
deber del Estado. Algunas de las políticas significativas
para garantizar el derecho a la educación de los ciudadanos
208 / 4.3.2.1. La Constitución de 1988
y la legislación en materia educativa
210 / 4.3.2.2. Federalización y participación de las provincias
212 / 4.3.2.3. Los organismos internacionales
y la definición de políticas
213 / 4.3.2.4. Los actuales mecanismos de justiciabilidad
y su articulación con las políticas educativas
216 / 4.3.3. La protesta y la exigibilidad:
las recientes luchas de la ciudadanía
por el derecho a la educación
230 / 4.4. El caso de México
230 / 4.4.1. La educación: un derecho constitucional
de los ciudadanos exigible ante el Estado
235 / 4.4.2. De la legislación a las políticas públicas.
Garantizar el derecho a la educación con calidad
a través de las instituciones del Estado
236 / 4.4.2.1. Políticas de acceso y calidad de la educación
241 / 4.4.2.2. Mecanismos actuales de justiciabilidad
248 / 4.4.2.3. Los actores institucionales del sistema educativo
251 / 4.4.2.4. Reformas constitucionales recientes
254 / 4.4.3. La articulación de la sociedad civil
y la formación de ciudadanía, claves para
la exigibilidad del derecho a la educación
263 / 4.5. Síntesis y reflexiones
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267 / Capítulo V.
La
UPREZ: la lucha popular en defensa
de la educación pública. Una experiencia de exigibilidad
268 / 5.1. Consideraciones metodológicas
269 / 5.1.1. Estrategia metodológica
270 / 5.1.2. Dirigentes entrevistados
273 / 5.1.3. Escenario de las entrevistas
273 / 5.1.4. Fuentes documentales
275 / 5.1.5. Análisis de la información
275 / 5.2. Las demandas populares
de los movimientos sociales
275 / 5.2.1. La noción de lo popular en las demandas sociales
277 / 5.2.2. Identidad del sujeto popular
278 / 5.3. El caso de la UPREZ. La lucha popular
en defensa de la educación pública en el Estado de México
279 / 5.3.1. Contexto local en el municipio
de Nezahualcóyotl (1980-2010)
280 / 5.4. De las escuelas populares y la alfabetización
de jóvenes y adultos a la secundaria oficial
y la Universidad Emiliano Zapata.
Historias sobre el origen y desarrollo
del movimiento político-pedagógico de la UPREZ
282 / 5.4.1. “Con dicha alianza nos convertimos en FPIN-Cepov”.
Antecedentes del proyecto político y pedagógico
290 / 5.4.2. “[…] y nos incrustamos en una organización
que se llamó la Conamup”. Contexto político-social
en torno a la creación de la secundaria José Revueltas
293 / 5.4.3. “[…] la pionera de un proyecto educativo
como más firme”. Creación de la secundaria pública
y popular José Revueltas e inicio del proyecto
político-pedagógico de la UPREZ
303 / 5.4.4. “[…] se veía la necesidad de que se tenían
que formar escuelas también”. Proyecto político-pedagógico
de la
UPREZ en otros municipios del Estado de Mexico
308 / 5.5. La educacion pública como una demanda popular.
Entre las demandas sociales y los procesos de lucha popular
310 / 5.5.1. “Nosotros estamos por la educación pública gratuita”.
Elementos discursivos que dan sentido a la lucha popular
en defensa de la escuela pública
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314 / 5.5.2. “Nosotros tenemos nuestra estructura”.
La
UPREZ y su Sector Educativo
317 / 5.5.3. “Hay que irlos a arrancar”.
Los procesos de lucha popular
324 / 5.5.4. “Entonces los padres de familia
se incorporaron poco a poco”. Actores involucrados
en la lucha por la defensa de la educación pública
328 / 5.6. Una educación alternativa. Significados
en torno a la escuela, la enseñanza y el aprendizaje
330 / 5.6.1. “Nuestro ideal es que los niños vayan siendo
formados desde la primaria en escuelas de este corte”.
Un proyecto de formación a largo plazo
333 / 5.6.2. “La mayoría de la gente que trabajamos
en las escuelas de la UPREZ somos universitarios”.
Docentes y directivos de las escuelas
336 / 5.6.3. “La lucha sigue”. Articulación
de las escuelas populares y los docentes de la UPREZ
con el sistema estatal de educación
341 / 5.7. Síntesis y reflexiones
347 / Consideraciones finales
353 / Glosario e indicadores
357 / Índice de tablas y gráficas
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PRESENTACIÓN
Este trabajo se inscribe en la línea de investigación que trata sobre
el derecho a la educación y la justicia que en los últimos años se ha
posicionado como un campo urgente de ser investigado. Es resulta-
do de un interés inquisitivo por documentar los procesos de exclu-
sión escolar de niños, jóvenes y adultos que en México y América
Latina se ven impedidos de acceder o permanecer en una institu-
ción escolar. Las cifras de esta exclusión registradas en el subsiste-
ma de educación básica (preescolar, primaria y secundaria) señalan
el incumplimiento del derecho a la educación; aunque también baste
con mirar a la población que no está en la escuela (indígenas, mi-
grantes y jóvenes) y a aquellos que llegan a ésta pero son excluidos
de la institución escolar y permanecen en ella con resultados de
desarrollo y aprendizaje lamentables. De acuerdo con datos del Ins-
tituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE),1 en
2008 el 98.3% de los niños en edades de seis a once años asistía a
la escuela; de entre cuatro y cinco años sólo asistía 88.6%; y de en-
tre doce y catorce años acudía 91.6%. Los datos muestran que se
cuenta con una población que no asiste a la primaria. La inasisten-
cia en este nivel se relaciona más con las condiciones familiares de
los niños que con la inexistencia de planteles, pero no sucede lo
mismo en el caso de los niveles preescolar y secundaria donde la no
asistencia a la escuela parece deberse tanto a la falta de planteles es-
1 “El Instituto aspira a que este informe y otros que en el futuro se realicen, contribuyan a
una mejor comprensión de dos campos que no suelen aparecer juntos: la evaluación y el
derecho a la educación; de esta forma será posible apuntalar con la evaluación existente y
las futuras, una comprensión operativa de este derecho y su ejercicio” (INEE, 2010: 11).
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colares en estos niveles como a la situación de la familia que obliga,
en muchos casos, a que los niños trabajen y dejen la escuela.
En este sentido, según datos del INEE, los niños con edades nor-
mativas correspondientes a preescolar (cuatro y cinco años) y secunda-
ria (entre doce y catorce años) que provienen de hogares pobres tienen
menor tasa de asistencia (84.1 y 88.4, respectivamente) que aquéllos
provenientes de hogares no pobres (93.9 y 94.9, respectivamente). De
manera similar, hay una tasa menor de asistencia escolar en las zonas
de mayor marginación tanto urbanas como rurales; en las localidades
aisladas y en los hogares indígenas. De esto se desprende que la inasis-
tencia a la escuela es un problema mucho más agudo para la población
vulnerable que ya de por sí enfrenta déficit de recursos.
Otro ejemplo que ilustra una mayor gravedad para quienes es-
tán en condiciones vulnerables es la trayectoria escolar. Según el
INEE, mientras que 69% de niños y niñas de una misma generación
que iniciaron su educación en una primaria general en el ciclo esco-
lar 2000-2001 concluyeron la primaria cinco ciclos después, en las
escuelas indígenas sólo 44.5% lo consiguió. Más aún, en las prima-
rias indígenas una tercera parte de los alumnos se encuentra con algún
grado de rezago, lo que a su vez implica un mayor riesgo de aban-
donar la escuela o no continuar estudiando la secundaria. Si a esto
se agrega el hecho de que en muchas comunidades indígenas los
maestros encargados de impartir la educación ignoran la lengua de
las comunidades a las que son enviados, es claro que no se cumple
con el derecho a una educación satisfactoria.
En este contexto surge el proyecto denominado “Política y con-
figuración discursiva del derecho a la educación”, el cual intenta
abonar a la discusión y al campo de conocimiento a partir de las
condiciones de emergencia del discurso del derecho a la educación,
de su articulación con la política educativa y con la práctica educa-
tiva, a través del ejercicio de una organización popular.
MARCO DE LA INVESTIGACIÓN
La presente investigación tiene como antecedentes los resultados del
estudio denominado “Situación presente de la educación de personas
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jóvenes y adultas en América Latina y el Caribe” (Carusso y Ruiz,
2008) que, al documentar el estado de la cuestión, señala que un ele-
mento clave para analizar el derecho a la educación es constatar en qué
medida este derecho ha sido consagrado en el marco jurídico de los
países, especialmente en las constituciones políticas de los diferentes
Estados. El que los derechos estén contemplados en el marco jurí-
dico es relevante en tanto compromete a gobiernos y autoridades en su
cumplimiento, lo cual hace que sean exigibles y obligan al Estado a tu-
telarlos como responsable principal. En la mayor parte de los países de
América Latina y del Caribe el derecho a la educación está contempla-
do constitucionalmente con distintos grados de especificación.
En el panorama latinoamericano y del Caribe se revelan por lo
menos dos condiciones orientadas a fortalecer la construcción del de-
recho a la educación: la gratuidad y la obligatoriedad. Ambas tienen
carácter reglamentario, son de aplicación masiva y responden a las po-
líticas públicas nacionales. La gratuidad de la enseñanza es un aspecto
clave del acceso en tanto da cuenta del grado en que el derecho a la
educación va más allá de ser un derecho formal y se concreta como de-
recho exigible. La obligatoriedad que predomina en el panorama lati-
noamericano y caribeño está referida a la educación básica, lo cual es
coherente con la preocupación por aumentar la cobertura infantil co-
mo condición básica para reducir el índice de analfabetismo.
Además de estas condiciones reglamentarias, que apuntan a ase-
gurar la asistencia a los espacios educativos escolarizados, se regis-
tra un conjunto de condiciones relevantes para que el derecho a la
educación sea efectivo. Implica la capacidad de exigir que el dere-
cho se concrete. Así, en los países donde se declara la universalidad
y obligatoriedad del derecho, la población tiene la posibilidad de
exigir su cumplimiento. El elemento novedoso en este sentido es la
exigibilidad a través del sistema judicial, trascendiendo la exigibili-
dad social a la justiciabilidad.
Un caso que llama la atención es Brasil, que en el marco del
proceso de democratización asume como parte del discurso políti-
co los derechos humanos y, entre ellos, el derecho educativo. En es-
te país es posible observar una mayor visibilidad de la educación de
niños, jóvenes y adultos, reconociéndolos como sujetos de derecho.
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Cabe destacar que en Brasil la sociedad civil ha tenido un papel
fundamental en la expansión de los derechos constitucionales (ob-
tenidos en 1988), particularmente los movimientos sociales que
han luchado por una escuela pública, democrática y de calidad
(CREFAL, 2008).
En el caso de México, los constituyentes de 1917 plantearon la
gratuidad y la obligatoriedad de la educación. Sin embargo, la no-
ción de derecho a la educación se integra como tal con los cambios
constitucionales de 1993, y en particular con los del artículo 3o. de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el
primer párrafo se asienta que “todo individuo tiene derecho a reci-
bir educación”. El Estado —federación, estados y municipios—
impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. Además, en la
Ley General de Educación publicada en el Diario Oficial de la Federa-
ción en julio de 1993 se señala de manera explícita el “derecho a la
educación” en los capítulos I, III y VII.
A partir de estos referentes constitucionales surge la pregunta
acerca del papel que desempeña el discurso del derecho a la educa-
ción en la política educativa y de las implicaciones legales ante la
presencia de la gratuidad y la obligatoriedad de la educación prees-
colar, primaria, secundaria y media superior.
OBJETIVO GENERAL
Analizar las políticas y la configuración discursiva del derecho a la
educación a partir de la voz de los sujetos involucrados (gobierno,
organizaciones civiles, académicos, entre otros) con el objeto de
identificar los diversos posicionamientos (articulación y antago-
nismo) en torno a este derecho.
OBJETIVOS PARTICULARES
Dar cuenta de la configuración discursiva del derecho a la
educación.
Recuperar las significaciones que construyen los actores con
respecto al derecho a la educación.
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Identificar alguna experiencia de exigibilidad y justiciabilidad
del derecho a la educación en México y América Latina.
Realizar un estudio a profundidad a partir de una experien-
cia de tal naturaleza.
ASPECTOS TEÓRICOS Y METODOLÓGICOS
Este trabajo se inscribe en la perspectiva del análisis político del discurso,
línea de pensamiento impulsada por Ernesto Laclau (1985) en In-
glaterra y Rosa Nidia Buenfil (1994) en México, esta última enfoca-
da al análisis de los discursos del campo educativo, la reconstrucción
histórica y la teoría social y pedagógica.
El análisis político del discurso, tal como lo señala Torfing
(1998), debe ser visto como una caja de herramientas del análisis de las
construcciones discursivas que el investigador pone en juego a par-
tir de la estrategia analítica que pretende desplegar: genealogía, de-
construcción, argumentación o de otra naturaleza. En este trabajo
se recupera el marco figurativo2 de la teoría de la enunciación de
Benveniste (1977), debido a las características del corpus que inte-
gra fragmentos de los entrevistados y la transcripción etnográfica
de eventos académicos.
Entre las categorías teóricas de esta perspectiva se ubican las
nociones de discurso, hegemonía y antagonismo. De acuerdo con Laclau y
Mouffe (1987), la noción de discurso es una “totalidad relacional”
que no se limita al lenguaje verbal, sino que incluye tanto lo lin-
güístico como lo extralingüístico (icónico, gestual, etc.) de toda
práctica significativa. La capacidad de significar involucra diversos
tipos de actos y objetos, relaciones y medios que, a través de algún
significante, evoquen un concepto. Buenfil (1994, 2006) enfatiza
que el foco de atención del analista del discurso se concentra en el
carácter significativo de un objeto o una práctica; entonces la natu-
raleza lingüística y extralingüística pasan a un segundo plano.
2 El marco figurativo permite dar cuenta de la aproximación enunciativa. Se caracte-
riza por la relación entre el hablante y el locutor (Yo) y el interlocutor o la audien-
cia (Tú) creando un marco figurativo de la enunciación.
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La noción de hegemonía alude a las prácticas articulatorias que
organizan el discurso en torno a una serie de puntos nodales.3 Sin
embargo, la articulación no es fija y total, siempre existe un exce-
dente de significado disponible para nuevas articulaciones, lo que
posibilita la construcción de un campo discursivo. En ese sentido,
aquellos juegos de significación que son excluidos y permanecen en
los márgenes no desaparecen sino que conforman los bordes y las fi-
suras4 a partir de los cuales se puede rearticular y configurar una
nueva discursividad. En el campo discursivo del derecho a la educa-
ción, los discursos educativos globales y locales aluden al derecho a la
educación con calidad, al derecho de aprender, al derecho de apren-
der en la lengua materna, por mencionar algunos.
En un campo discursivo también se observan prácticas articulato-
rias opuestas que intentan dislocar una configuración discursiva que se
encuentra aparentemente estable, delimitando una frontera política
(antagonismo) y desplegando una estrategia argumentativa y de accio-
nes políticas a partir de ciertos posicionamientos políticos que expre-
san la negatividad y la alteridad. Por ejemplo, la educación vista como
una mercancía o un servicio, no como un derecho humano.
Desde esta perspectiva, se intenta identificar cuáles son los pun-
tos nodales que dan sentido a la configuración discursiva del dere-
cho a la educación, qué tipo de articulaciones y antagonismos se
construyen en torno a su campo discursivo.
En el campo discursivo del derecho a la educación se observan
por lo menos dos puntos nodales que históricamente le han dado
sentido: la obligatoriedad y la gratuidad de la educación, y en las
últimas décadas aparecen con fuerza los sentidos de la exigibilidad
y la justiciabilidad.
3 La noción de punto nodal alude a la existencia de significantes que tienen la capa-
cidad de fijar temporalmente un campo de significación, son los puntos discursivos
privilegiados en la fijación parcial de un campo (Laclau y Mouffe, 1987) o, como lo
plantea Žižek (1992), punto de capitón, una especie de nudo de significación.
4 Analíticamente la noción de bordes posibilita pensar en los límites de una configura-
ción discursiva. La noción de fisura (Laclau y Mouffe, 1987; Žižek, 1992) remite a
aquel espacio que muestra la posibilidad de articular otra discursividad.
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Al promulgarse la Declaración Universal de los Derechos Hu-
manos en 1948, como resultado de la Segunda Guerra Mundial, se
planteó lo siguiente:
Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gra-
tuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y funda-
mental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica
y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios supe-
riores será igual para todos, en función de los méritos respectivos (De-
claración Universal de los Derechos Humanos, art. 26).
El marco figurativo se ubica en la Asamblea General de la Or-
ganización de las Naciones Unidas (ONU) que aprueba la Declara-
ción Universal de los Derechos Humanos, dirigida a todos los
países miembros de la ONU y al mundo en general para construir
un clima de paz y respeto de los derechos de los humanos. De un
total de treinta artículos, el derecho a la educación ocupa el número
26. En la narrativa se establecen relaciones de equivalencia entre el
derecho a la educación con la gratuidad y la obligatoriedad de la
educación. Aunque se alude a diversos niveles educativos (educa-
ción elemental y fundamental, la instrucción técnica y profesional y
la educación superior), la obligatoriedad es exclusivamente para la
educación elemental, con lo que se marca una relación de diferencia
con la educación superior: dado que no es un derecho para todos,
es un mérito.
ETAPAS DE LA INVESTIGACIÓN
En una primera etapa se realizó una revisión de la literatura existen-
te sobre el tema a nivel internacional y nacional que permitió ubicar
las huellas del derecho a la educación en la producción discursiva e
identificar a los actores del debate, al igual que los giros en la pro-
ducción del conocimiento. En una segunda etapa se realizaron en-
trevistas a profundidad a informantes clave localizados en Brasil,
quienes resultaban de gran interés por las condiciones de exigibili-
dad y justiciabilidad del derecho a la educación presentes en ese
país, operando este acercamiento como un recaudo metodológico y
20
al mismo tiempo de vigilancia epistemológica. En una tercera etapa
se realizaron entrevistas a profundidad a informantes clave ubicados
en México, logrando la participación de múltiples voces (gobierno,
organizaciones civiles, académicos y especialistas en el tema) y, fi-
nalmente, se concentró la atención en una experiencia de exigibilidad
emprendida por una organización político-pedagógica, la Unión
Popular Emiliano Zapata, que actúa en defensa de la escuela públi-
ca en una zona del Estado de México. A lo largo de este proceso
fue analizándose la situación que guarda el derecho a la educación
en México a partir de los indicadores existentes y del modelo de las
“4 As”, así como lo referido a la justicia y al derecho a la educación
en el orden de lo teórico.
ORGANIZACIÓN DEL CAPITULARIO
El trabajo está organizado en dos grandes secciones: la primera pre-
senta la situación que guarda el derecho a la educación en México y la
segunda recupera la voz de los sujetos que debaten acerca del derecho
a la educación. Cada sección está integrada por tres capítulos que en su
conjunto permiten dar cuenta del campo problemático del derecho a
la educación desde lo local, lo nacional y lo internacional.
El lector puede iniciar la lectura en el capítulo que sea de su in-
terés, dado que en sí mismo presenta una problemática compleja y
diversa del derecho a la educación, y pasar de un capítulo a otro en
el orden que lo desee. Seguramente puede ser leído en su totalidad
o únicamente en una de sus partes.
Este trabajo ha sido posible gracias al apoyo financiero y el espacio
de producción académica que ofrece la Universidad Iberoamericana de
la Ciudad de México, a través del Departamento de Educación, que
apoya los proyectos de investigación vinculados con la justicia en sus
diferentes ámbitos y áreas de conocimiento.
Mercedes Ruiz
21
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Benveniste, É. (1977), Problemas de lingüística general, I y II. México, Siglo XXI.
Buenfil, R. N. (1994), “Aproximación conceptual”, en Cardenismo, argumentación y
antagonismo en educación. México, Departamento de Investigaciones Educativas,
Centro de Investigaciones y de Estudios Avanzados/Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología (DIE-Cinvestav/Conacyt), pp. 3-7.
Buenfil, R. N. (2006), “Lógicas y sentidos inscritos en la subjetividad: polí-
ticas educativas y postas para su transformación”, en A. Vitar (coord.),
Políticas de educación. Razones de una pasión. Buenos Aires, Miño y Dávila, pp.
53-88.
Carusso, A. y Ruiz, M. (2008), “La educación de personas jóvenes y adultas
en América Latina y el Caribe en los comienzos del siglo XXI: estado de
la situación y desafíos para la práctica”, en A. Carusso et al. (coord.), Si-
tuación presente de la educación de personas jóvenes y adultas en América Latina y el
Caribe. Informe regional. México, Centro de Cooperación Regional para
la Educación de los Adultos en América Latina y el Caribe, antes Centro
Regional de Educación Fundamental para América Latina (CREFAL),
pp. 19-107.
Centro de Cooperación Regional para la Educación de los Adultos en Amé-
rica Latina y el Caribe (CREFAL). (2008), Informe de Brasil: situación presente
de la educacón de jóvenes y adultos en Brasil. México, CREFAL.
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). (2010), El de-
recho a la educación en México. Informe 2009. México, INEE.
Laclau, E. (1985), Hegemonía y alternativas políticas en América Latina. México, Si-
glo XXI.
Laclau, E., y Mouffe, Ch. (1987), Hegemonía y estrategia socialista. México, Siglo XXI.
Torfing, J. (1998), “Un repaso al análisis del discurso”, en Buenfil, R. N.
(coord.), Debates políticos contemporáneos. México, Plaza y Valdés Editores,
pp. 31-53.
Žižek, S. (1992), El sublime objeto de la ideología. México, Siglo XXI.
14
13
PRIMERA PARTE
HACIA UN ESTADO DE LA CUESTIÓN
DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
14
25
CAPÍTULO I
¿QUÉ SE CONOCE ACERCA DEL TEMA Y/O PROBLEMA
DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN?
En México, la discusión acerca del derecho a la educación, si bien
no es reciente, ha girado en torno a las reformas constitucionales y
los fundamentos jurídicos de la educación a partir del derecho posi-
tivo, de las áreas de conocimiento afines y de la perspectiva histórica.
En los últimos años se observa la presencia de investigadores de las
ciencias sociales y del campo educativo que han explorado la pro-
blemática del derecho a la educación y sus implicaciones sociales,
políticas y pedagógicas, lo que ha contribuido a generar nuevas mi-
radas en torno a los principales problemas educativos del país.
Las siguientes preguntas orientaron el proceso de revisión y
análisis de la literatura existente sobre el tema, lo que posibilitó
construir una mirada crítica sobre el estado del conocimiento:
¿Cómo se ha debatido el tema del derecho a la educación?
¿Qué condiciones han acompañado o motivado la producción
de conocimiento en torno al tema?
¿Qué se ha dicho acerca de este derecho y desde qué perspectiva?
¿Cuáles son los giros que se observan en la producción de co-
nocimiento?
En este capítulo se da cuenta de la revisión de la literatura exis-
tente acerca del derecho a la educación, particularmente de la pro-
ducción académica. En la primera parte se expone una descripción
cuantitativa de los documentos ubicados, el año de su publicación y
la forma en que se aborda el campo: los temas que lo acompañan y las
disciplinas que lo analizan. La segunda parte presenta la descripción
26
cualitativa y un análisis sobre el desarrollo del debate académico, las
principales aportaciones, la argumentación de los autores y el conoci-
miento acumulado. La última parte sintetiza los principales hallazgos
para generar un conjunto de reflexiones sobre los vacíos identifica-
dos y algunas líneas de investigación que se pueden trazar a partir del
conocimiento acumulado.
1. PANORAMA SOBRE LA PRODUCCIÓN ACADÉMICA
La revisión de la literatura abarcó desde 1973 hasta 2011 y arrojó
setenta textos generados por autores mexicanos tanto en revistas es-
pecializadas como de divulgación, conferencias en congresos inter-
nacionales, libros, capítulos de libros e informes periódicos a nivel
nacional e internacional (anexo 1).
En la tabla 1 se aprecia que desde 1973 hasta 1992 hay un rela-
tivo predominio de publicaciones producidas en el campo jurídico
con cinco publicaciones frente a las cuatro producidas en el campo
educativo.1 Como se observa, la producción de conocimiento desde
el campo educativo continúa aumentando, de modo que para 2008
supera por poco más del doble los textos producidos en el campo
jurídico: 36 textos del campo educativo sobre el derecho a la educa-
ción frente a 17 textos del campo jurídico.
1 Para delimitar la producción científica proveniente del campo jurídico se tomó en
cuenta que los textos académicos 1) aparecieran en alguna revista especializada; 2)
fueran editados por alguna institución o editorial especializada; y 3) fueran de la au-
toría de algún especialista formado dentro del campo disciplinar correspondiente. En
el caso del campo de la educación se tomaron los mismos criterios, si bien fueron iden-
tificados autores con diversa formación: sociología, filosofía, pedagogía y de otras cien-
cias sociales.
27
Tabla 1
Producción científica por campos
disciplinares (1973-2011)
Año Campo
jurídico
Campo
educativo
Cantidad
Año Campo
jurídico
Campo
educativo
Cantidad
1973 1 1 1997 2 3 5
1978 2 2 1998 1 1
1981 1 1 1999 1 1 2
1983 1 1 2001 4 4
1987 1 1 2002 1 3 4
1989 1 1 2003 2 3 5
1992 2 2 2006 2 6 8
1993 3 3 2007 5 5
1994 1 1 2008 2 2
1995 1 2 3 2009 6 6
1996 1 1 2010 10 10
2011 1 1
Tot a l
17 53 70
En la siguiente tabla (tabla 2) se observa que entre 1973 y 1992
prevalecen los textos que abordan la legislación educativa. Gradual-
mente la producción académica se articula con temas identificados
como propios del campo educativo y fuera del ámbito jurídico; por
ejemplo, aquéllos relacionados con la educación básica y la desigual-
dad educativa. A partir del 2001 deviene un predominio de abordajes
cuyo énfasis se concentra en varios problemas específicos de educa-
ción, tales como el contraste entre las disposiciones constitucionales
con respecto a la gratuidad, el problema del acceso a la educación su-
perior, el derecho a la educación de determinadas poblaciones vulne-
rables —indígenas, discapacitados— o el de las políticas educativas
que derivan de las normas constitucionales y legales.
28
Tabla 2
Temas2 articulados con el derecho
a la educación (1973-2011)
Año Tema(s) Año Tema(s)
1973 Legislación educativa 1997 Legislación educativa, educación básica
1978
Legislación educativa,
conceptualización del derecho
a la educación
1998 Legislación educativa
1981 Legislación educativa 1999 Legislación educativa, política
educativa
1983 Educación básica 2001 Conceptualización del derecho a la
educación, educación superior
1987
Legislación educativa,
conceptualización del derecho
a la educación
2002
Desigualdad educativa, justicia,
ejercicio del derecho a la educación,
poblaciones vulnerables
1989 Legislación educativa 2003 Legislación educativa, justicia
1992 Legislación educativa,
desigualdad educativa 2006
Legislación educativa, desigualdad
educativa, educación de jóvenes y
adultos, educación intercultural,
políticas educativas, poblaciones
vulnerables, evaluación del derecho a
la educación
1993 Legislación educativa, justicia 2007
Educación media superior y
superior, políticas educativas,
poblaciones vulnerables
1994 Legislación educativa 2008 Desigualdad educativa, educación
de jóvenes y adultos
2 Los temas aquí presentados y las posteriores categorías que agrupan los documentos
revisados (ver tabla 3) se construyeron para facilitar el análisis de la producción aca-
démica. Estos temas y categorías se delimitaron considerando, además del título como
tema central: 1) el propósito (explícito o implícito) del autor; 2) el planteamiento (ex-
plícito o implícito) del cual derivan los principales argumentos; y 3) las conclusiones
derivadas del análisis del autor. Estos criterios orientaron la difícil misión de acotar los
textos a una categoría única, ya que prácticamente todos posibilitaban asociarse a más
de una; no obstante, el lector encontrará a pie de página algunas interconexiones entre
lo que mencionan uno o varios autores sobre algún tema.
29
Año Tema(s) Año Tema(s)
1995
Educación básica, conceptua-
lización del derecho
a la educación
2009
Legislación educativa, educación
preescolar, evaluación del derecho a
la educación
1996 Legislación educativa 2010
Legislación educativa, desigualdad
educativa, políticas educativas,
análisis del discurso, evaluación
del derecho a la educación
2011 Políticas educativas
Por otro lado, la tabla 3 muestra que el derecho a la educación
se ha articulado en mayor medida con el tema de la legislación edu-
cativa, seguido de la evaluación y de la educación media superior y
superior.
Tabla 3
Cantidad de producciones científicas por categoría
Categoría Cantidad Categoría Cantidad
Legislación educativ
a
J
ustici
a
4
a) Historia 10 Conceptualización
4
b) Consagraciones y vacíos 11 Poblaciones vulnerable
s
3
E
valuación del derecho a la educación
7
E
ducación de jóvenes y ad
u
lto
s
2
E
ducación media superior y superior
7
E
jercicio del derecho a la educ
a
ción
1
Desigualdad educativa 6
E
ducación intercultural
1
Políticas educativa
s
6
E
ducación preescolar
1
E
ducación básic
a
6
A
nálisis del discurso
1
Total 70
Lo anterior permite observar un panorama sobre la producción
académica en torno al derecho a la educación y los temas más rele-
vantes con los que se le ha articulado a lo largo de más de tres déca-
das en los principales medios de divulgación académica. El interés
sobre el tema ha aumentado considerablemente por influencia de las
30
condiciones sociales, económicas y políticas que han configurado y
acompañado la producción académica. Particularmente durante la úl-
tima década se viene posicionando el derecho a la educación en el
marco de temas de orden jurídico, social y educativo.
2. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA
PRODUCCIÓN ACADÉMICA SOBRE
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN EN MÉXICO
A continuación se profundiza en el análisis de la producción aca-
démica tomando como base cada una de las categorías que aparecen
en la tabla 3, aunque se presentan en diferente orden. En primer lugar
se exponen el propósito, los argumentos y las conclusiones princi-
pales de cada texto, para luego cerrar con comentarios analíticos en
cada una de las categorías.
Legislación educativa
Integran esta categoría aquellos textos que analizan el derecho a la
educación considerando las disposiciones jurídicas que regulan la edu-
cación impartida en todos sus niveles en el ámbito nacional. Primero
se describen aquellos documentos que abordan los cambios que ha
sufrido la Constitución, el artículo 3o. y las leyes de educación a lo
largo de la historia de México; posteriormente se continúa con otro
conjunto de textos que enfatizan las limitaciones y los vacíos presentes
en la legislación educativa.
a) Historia
Si bien no aluden al derecho a la educación en forma explícita, al-
gunos autores abordan la historia de los cambios ocurridos en la le-
gislación federal en dicha materia y señalan las condiciones sociales
y políticas que le acompañaron.
Tena (1973) analizó las facultades que ha tenido el Congreso de
la Unión en la federalización educativa, considerando su participa-
ción en las diversas reformas del artículo 3o. constitucional —desde
31
la creación de la Constitución de 1917 hasta la reforma de 19663—
y en la expedición de sus leyes secundarias durante dicho periodo. A
lo largo de su exposición señala algunos problemas educativos estruc-
turales derivados de la intervención del Congreso de la Unión: su in-
tromisión hegemónica en la distribución de facultades y aportaciones
económicas de los estados y municipios para administrar y sostener el
sistema educativo federal, la ausencia de una base jurídico-constitucional
que norme las facultades correspondientes de estados y municipios,
la inadecuación y contradicción de las leyes reglamentarias con el tex-
to constitucional y el excesivo centralismo de la Secretaría de Educa-
ción Pública (SEP), que es producto de la acumulación histórica de
atribuciones legislativas.
Labastida (1978) realizó una revisión histórica de las principa-
les ideas filosóficas acerca de la educación en el marco de los prin-
cipales problemas sociales y políticos que han girado alrededor del
desarrollo y de la consolidación del sistema educativo nacional. Con-
sidera que estas tensiones ideológicas y sociales se han expresado a
lo largo de las constituciones nacionales, desde el periodo independen-
tista hasta la creación de la Ley Federal de Educación de 1973. A par-
tir de lo anterior, y tras argumentar que los derechos sociales son
aquellos derechos básicos que se corresponden con los deberes básicos
de un Estado, concluye que la educación es un derecho social de los
individuos y a su vez una obligación gubernamental, relación a la que
denomina “garantía social” y que se expresa en el texto constitucional.
Valadés (1981, 1997) realizó una revisión de la legislación educa-
tiva vigente y de las reformas constitucionales a partir de 1917 des-
de la perspectiva del derecho constitucional. En su primer trabajo
(1981) precisó que la legislación en materia educativa abarca desde
distintas reglamentaciones aplicables en aquellas instituciones que
imparten algún tipo de educación bajo la administración federal
hasta aquella normatividad administrativa tendiente a regular la dis-
tribución del servicio educativo.
3 El 13 de enero de 1966 se reformó la fracción 25 del artículo 73 para dotar al
Congreso de la Unión de la facultad de legislar sobre monumentos arqueológicos,
artísticos e históricos de interés nacional (Tena, 1973: 696).
32
En el segundo texto, Valadés (1997) planteó la necesidad de re-
lacionar el problema jurídico de la educación con las formas de
ejercicio de las garantías de libertad, y el acceso a la justicia con las
prácticas políticas y con el ejercicio de los derechos de las comuni-
dades indígenas. Señaló que el derecho a la educación también se
extiende al derecho a la cultura, que la educación tiene que ser vista
como una de las obligaciones4 más importantes que resultan del sis-
tema constitucional y, finalmente, concluye que la educación públi-
ca, en el marco del sistema constitucional, tiene tres características
fundamentales: laicidad, obligatoriedad y gratuidad.5
Por su parte, Aguilera (1989) se propuso identificar la presen-
cia del derecho a la educación desde la Constitución Política de la
Monarquía Española de 1812 hasta la Constitución de 1917, así
como en las reformas al artículo 3o. constitucional y en la Ley Fe-
deral de Educación de 1973. En su análisis, destacó que el ideal de
establecer un sistema público de educación que atienda a toda la
población data al menos de la Constitución de Cádiz de 1812 y
que desde entonces han existido tensiones entre un Estado centra-
lista y la participación de los estados en la administración educati-
va, entre la Iglesia y el Estado por establecer la educación entre los
individuos.
Melgar (1994, 2006) ha analizado el contenido del artículo 3o.
constitucional y sus cambios a lo largo de la historia, desde el periodo
posterior a la independencia hasta la actualidad. Desde una mirada
histórica y jurídica, considera que la historia de la educación nacional
puede dividirse en cinco etapas: el periodo de la enseñanza libre
(1821-1856), la pedagogía del movimiento de reforma (1857-1917),
la corriente revolucionaria y la educación socialista (1917-1940), la
educación al servicio de la unidad nacional (1940-1982) y el periodo
4 La obligación ha sido históricamente definida de diversas maneras: como obligación del
Estado, como obligación del individuo de asistir a la escuela y como obligación de los
padres de llevar a sus hijos a la escuela. Actualmente el artículo 3o. estatuye el derecho de
los individuos a la educación y la obligación del Estado que permite el ejercicio del dere-
cho reconocido a los individuos; es decir, el Estado tiene la obligación de proporcionar a
los mexicanos el servicio educativo correspondiente (Valadés, 1997).
5 Estos conceptos ya habían sido expresados en la Ley de Instrucción de Juaréz de
1867 y fueron retomados por la Constitución de 1917 (Valadés, 1997).
33
de crisis y la necesidad de la modernización educativa (1982-1993).6
Dichos periodos se caracterizan por una estructura jurídica bien defi-
nida sustentada sobre las ideas políticas de la época y de los gobiernos
en turno.
El propio Melgar (1994, 2006) también señala que las reformas
al artículo 3o. constitucional producidas a lo largo del siglo XX
(1934, 1940, 1973, 1992 y 2002) han reflejado las tensiones ideo-
lógicas y políticas de la época, pero que también han contribuido a
aclarar el papel de los particulares y las corporaciones religiosas en la
función educativa e influido en la creación de otros instrumentos in-
ternacionales;7 asimismo considera que son la base necesaria para ga-
rantizar la autonomía universitaria y las relaciones laborales del
personal académico universitario y que, finalmente, han permitido
ampliar la educación obligatoria y la participación de la sociedad en
la educación. Concluye que el artículo 3o. constitucional de 1917
sienta los propósitos de la educación y las bases para la organización
y el funcionamiento de la educación pública en toda la República
Mexicana.
Vizcaíno (1997) presenta una visión general sobre el tema del
derecho a la educación desde la perspectiva del derecho público
mexicano, enfatizando el contenido educativo de las constituciones
y sus correspondientes reformas, desde la promulgación de los Sen-
timientos de la Nación en 1814 hasta la reforma de 1993.8 En di-
6 Subraya que la historia de los cambios constitucionales en materia de educación se
caracterizan por la centralización del Estado y por la conjunción de ideas liberales,
jacobinas y progresistas acerca de la educación en ciertos periodos históricos (Mel-
gar, 1994).
7 Se refiere a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Melgar, 1994,
2006). Una tesis contraria se encuentra en Bolaños (1996), quien especifica que, a
excepción de 1917, las reformas constitucionales referidas a la educación en México
durante el siglo XX más bien han respondido a la ideología de la época proveniente
de Europa y Estados Unidos.
8 La reforma de 1993 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo (De
la Torre, 1999). Entre los cambios constitucionales realizados se encuentran los si-
guientes: la ampliación de la obligatoriedad a la enseñanza secundaria, la regulación
de la educación impartida por particulares y la delimitación de las facultades de la
federación, los estados y municipios en la administración y operación del sistema
educativo (Latapí, 1992 a, b, c; Melgar, 1994, 2006, entre otros).
34
cho periodo, considera que se han suscitado tensiones políticas y
sociales por establecer un régimen de libertad o un sistema de con-
trol estatal con respecto al servicio educativo. Desde su perspectiva,
Vizcaíno afirma que la educación es una función propia del Estado
y que debe ser laica, obligatoria, gratuita, nacional, democrática y
humanista. Siendo una función pública con estas características, con-
fiere determinados derechos y obligaciones que se expresan en la le-
gislación respectiva.
De la Torre (1999) analiza bajo una perspectiva jurídica las
normas nacionales y del estado de Aguascalientes en materia educa-
tiva desde la época novohispana hasta la actualidad. Apunta que
desde entonces el derecho a la educación se ha reconocido en forma
implícita9 en las diversas leyes de instrucción y en los propios textos
constitucionales; es hasta la reforma educativa de 1993 cuando apa-
rece por vez primera en la historia jurídica de México el reconoci-
miento expreso del derecho de los individuos10 a la educación, lo
que les confiere facultad para exigirla al Estado. Concluye también que
el derecho a la educación tiene un doble sentido: como derecho de los
individuos a exigir que se les brinde educación —de los padres ha-
cia sus hijos y hacia el Estado, de la sociedad hacia el Estado, y del
Estado para normar, programar y ofrecer educación— y como de-
recho de determinadas personas e instituciones para educar a otros
—padres de familia, sociedad y Estado.
Finalmente, Valencia (2003) ubica el derecho a la educación y a
la educación superior en el marco de las diversas declaraciones de
9 Para el autor, el reconocimiento implícito del derecho a la educación alude a las
disposiciones jurídico-constitucionales y reglamentarias —nacionales y estatales—
en que se reconoce —sin utilizar dicha expresión— la necesidad de establecer escue-
las para enseñar a los niños a leer, escribir y contar, además de impartirles el cate-
cismo de la religión católica como se consagra, por ejemplo, en la Constitución de
Cádiz de 1812 (De la Torre, 1999: 24). Este reconocimiento implícito alude a la
identificación de los conceptos de obligatoriedad, como en el caso de la Ley Provi-
sional de Instrucción Primaria de 1897 (De la Torre, 1999: 31), gratuidad, en la
Ley de Instrucción Elemental del estado de Aguascalientes (De la Torre, 1999: 34)
o de alguna alusión a los derechos de los niños o los padres (De la Torre, 1999: 33).
10 Latapí (1992b: 173; 1992c: 178) también coincide en señalar tal novedad constitu-
cional. Otros trabajos señalan también su expresión en la Ley General de Educación
(LGE) (Centro de Estudios Educativos [CEE], 1993a, 1995), como se verá más adelante.
35
derechos humanos para luego plantear de qué manera ha sido ex-
presado en las constituciones y reformas al artículo 3o. de la Cons-
titución mexicana. Concluye que durante el siglo XIX casi todas las
leyes enfatizaron la libertad que debía reinar en el ámbito educativo
o cuando menos favorecerla; por el contrario, en el transcurso del
siglo XX, y a partir de la Constitución de 1917, se transitó de un
Estado abstencionista —que no interviene en los derechos indivi-
duales— al llamado Estado social o de bienestar, el cual incursionó
en todos los campos de la actividad humana e incorporó en sus re-
formas constitucionales distintos principios de carácter social: reforma
agraria, educación popular, salud, entre los más importantes.
La mirada jurídica e histórica que ofrecen estos textos hace no-
tar que el tema del derecho a la educación tiene como referente
principal el contenido educativo de las disposiciones jurídicas cons-
titucionales y sus leyes secundarias.
Los autores prácticamente coinciden en la idea de que dichos
referentes legales son un campo de lucha política e ideológica por in-
corporar determinados propósitos, principios y formas de organizar
la educación y de incluir la participación de actores sociales distin-
tos al Estado en la orientación y administración de la educación. Sobre
esto último, el Estado se considera un actor histórico fundamental en
la salvaguarda del derecho a la educación, de cuyo posicionamiento
político-ideológico depende el tipo de intervención sobre la educa-
ción: como un Estado monoprotector de este bien común o como
un Estado limitado a respetar las libertades de los individuos. His-
tóricamente, el derecho a la educación se reconoce como un campo
de permanente disputa entre la sociedad, los padres de familia, el
Estado, la Iglesia y los particulares.11
Algunos autores coinciden en señalar que, si bien el derecho a la
educación ha estado implícito a lo largo de la historia jurídica del
país al señalarse la obligatoriedad del Estado y de los padres de
proveer educación, o su gratuidad, es con la reforma constitucional
11 De modo semejante, De la Torre (1999) señala que el derecho a la educación ha
pasado de ser un monopolio de la Iglesia a un monopolio del Estado. Esta misma
disputa, aunque señalando otros actores, es considerada por Bolaños (1996), como
se verá más adelante.
36
de 1993 que se expresa el término “derecho a la educación de los
individuos”. Lo anterior sienta un antecedente en torno al tema de
investigación y queda pendiente conocer la historia y las particula-
ridades de los contextos estatales sobre sus legislaciones y marcos
constitucionales pertinentes.12
b) Consagraciones y vacíos
En esta categoría se concentran aquellos textos cuyos autores se de-
tienen a analizar con mayor profundidad la reciente legislación
educativa —predominantemente desde 1993— e identifican sus
logros y vacíos a la luz del contexto social, político y económico.
Latapí (1992a) examina la legislación federal de la educación en-
fatizando el tema de la libertad religiosa. Tras contrastar las reformas
constitucionales (artículos 3o., 5o., 24, 27 y 130)13 con los corres-
pondientes instrumentos del derecho internacional, concluye que di-
chas reformas no reconocen el derecho humano fundamental a la
libertad religiosa y no implican una modificación sustancial con res-
pecto a las incompatibilidades entre la legislación constitucional y
los instrumentos internacionales, de modo que no garantizan la li-
bertad religiosa y de creencias en los establecimientos escolares.
El Centro de Estudios Educativos (CEE) (1993a) analiza el
contenido de la Ley General de Educación (LGE), destacando los
aspectos positivos, novedosos, negativos, oscuros y vacíos14 de dicha
12 Ver por ejemplo el caso de Aguascalientes (De la Torre, 1999; Zorrilla, 1999).
13 El 28 de enero de 1992 entró en vigor la reforma constitucional a los artículos 3o.,
5o., 24, 27 y 130 (y adiciona el artículo 17 transitorio de la Constitución) que esta-
blecía nuevas relaciones entre el Estado y la Iglesia y la libertad de creencias. En mate-
ria educativa se disponía que las corporaciones religiosas, ministros o sociedades de
culto religioso en general, que realizaban actividades educativas, no intervendrían en las
escuelas de nivel primaria, secundaria, normal y las destinadas a obreros y campesinos
(Melgar, 2002, 2006).
14 Varios son los autores que han señalado los vacíos de esta ley (Bolaños, 1996; De la
Torre, 1999; Latapí, 1994). Bolaños (1996), por ejemplo, considera que en la Ley
General de Educación prevalecen vacíos que es necesario corregir para hacer justiciable
el derecho a la educación; De la Torre (1999) y Latapí (1994) critican y califican de
impune al texto del artículo 75 de dicha ley, relativo a las infracciones a las escuelas pe-
ro que “no son aplicables a los trabajadores de la educación” (LGE, 1993).
37
ley.15 Tras plantear que las leyes no sólo sirven para dar estatus jurí-
dico a prácticas y normas establecidas culturalmente, sino también para
diseñar y realizar modelos de funcionamiento social que se perciben
como ideales además de que advierten a la sociedad –particularmente
a los padres de familia– sobre determinados aspectos exigibles,16
concluye entre otras cosas que las políticas educativas implementa-
das no han asegurado el acceso, la permanencia y la eficacia escolar,
por lo que se hace necesario reflexionar sobre el tema de la justicia
en la educación dado que el derecho a la educación es inalienable e
impone obligaciones al Estado y a la sociedad en general.
Herrera (1993) analiza el papel que han desempeñado las Uni-
dades Agrícolas Industriales de la Mujer Campesina (UAIMC) en la
educación para mujeres de sectores rurales. La autora reflexiona so-
bre el futuro de estas unidades y la creación de programas educati-
vos adecuados a las necesidades sociales de dicha población en el
reciente contexto de apertura comercial del sector agricultor, la cual
modifica de raíz las relaciones entre el Estado y los campesinos
(por la reducción de la inversión pública tanto en las propias activi-
dades agrícolas como frente al rezago educativo).
Bolaños (1996) plantea el problema del sujeto de derecho y la
disputa por la educación a lo largo de la historia de las sociedades
modernas: los individuos, el Estado-nación o la industria.17 Tras
15 La Ley General de Educación fue expedida en 1993 y reemplazó a la Ley Federal de
Educación (1973). Más tarde, el propio CEE (1995) publicaría estos comentarios con
mayor profundidad a partir de las miradas jurídica y educativa, al contar con la parti-
cipación de juristas y especialistas en educación como Jorge Díaz Estrada, Ernesto
Meneses Morales, Raúl González Schmal, Carlos Muñoz Izquierdo, Sylvia Schmelkes,
Víctor Blanco, Sergio Domínguez Vargas, Pablo Latapí y Francisco José Paoli Bolio.
16 Entre dichos aspectos se señalaron los siguientes: las actividades y programas diri-
gidos a lograr la equidad del sistema y la profundización de los niveles de participa-
ción social en la toma de decisiones en educación. Asimismo se enfatizó a los padres
de familia como un sector que representa mejor a la sociedad civil en su conjunto y
que debe lograr las condiciones que le permitan desempeñar el rol de corresponsa-
bles del proceso educativo (CEE, 1993).
17 Para Bolaños (1996), el derecho a la educación surge de la confluencia de múltiples
sentidos, entre los que se encuentran: un privilegio de las élites de desarrollar plenamente
su personalidad, una atribución de los Estados-nación para moldear a sus gobernados y
una necesidad de los sectores de la producción para aleccionar obreros.
38
exponer el desarrollo histórico del sistema educativo, el marco jurí-
dico federal en materia educativa y algunos elementos jurídico-
procesales a nivel nacional e internacional para exigir el derecho a la
educación, establece entre otras conclusiones que en México este
derecho —asociado al pleno desarrollo de la personalidad— se ha
ejercido como una prerrogativa del Estado y un accesorio del sector
productivo más que como un derecho del individuo. Concluye
también que este derecho supone al menos seis aspectos para su
cumplimiento y ejercicio: acceder a, y concluir, la educación obligato-
ria, recibir una educación de calidad, la posibilidad real de aprendizaje
del estudiante,18 la garantía efectiva del derecho a la información,19
la igualdad de oportunidades para acceder a los niveles posteriores
a los básicos, y la participación del Estado en la progresiva cobertu-
ra y planeación del nivel superior.
Por otro lado, Sánchez Vázquez (1998) argumenta la impor-
tancia de generar una disciplina jurídica —el derecho educativo—20
que se encargue del estudio de la legislación educativa y permita sis-
tematizar la amplia producción legislativa acumulada en torno al
tema. Considera que dicha tarea permitirá brindar seguridad jurídi-
ca para garantizar la educación de los mexicanos como un servicio
público y social que realizan el Estado y los particulares en sus di-
ferentes niveles: preescolar, primaria, secundaria, profesional, media,
bachillerato, normal y educación superior.
Schettino (2003) aborda el tema de la gratuidad de la educación
pública y la educación superior en México analizando el contenido
del artículo 3o. constitucional y de los principales instrumentos
internacionales. Tras argumentar que la educación es un derecho
18 El autor alude a las condiciones institucionales para garantizar el aprendizaje (Bo-
laños, 1996: 146).
19 Para el autor, este aspecto se refiere al derecho a la información tanto dentro de la
institución escolar como fuera de ella (Bolaños, 1996: 146).
20 Schettino (2003) plantea también sistematizar el derecho educativo, además coin-
cide en definirlo como el conjunto normativo dirigido a regular la prestación del
servicio público educativo en el país para que deje de ser un capítulo aislado del de-
recho constitucional o del administrativo, a fin de hacer más completa —en los ám-
bitos legislativo, administrativo, jurisdiccional y político— la garantía del derecho a
la educación de todos los mexicanos.
39
fundamental de toda persona para hacer viable la vida humana,
que debe ser tutelado por el orden jurídico fundamental mexicano
y que es obligación del Estado garantizarlo pese a limitaciones de corte
económico, el autor determina que existen incoherencias derivadas
de la frase “toda la educación que el Estado imparta será gratui-
ta”, por lo que la legislación educativa debe corregirse y replan-
tearse para así definir la obligatoriedad del Estado de impartir
educación pública gratuita en los niveles posteriores a la educa-
ción básica.
El Observatorio Ciudadano de la Educación (OCE) (2003), por
su parte, examina la situación que guarda el derecho a la educación
en la legislación mexicana, así como la noción de igualdad de opor-
tunidades educativas.21 Tras argumentar que este derecho es un con-
cepto complejo que se refiere al aprendizaje efectivo, a la equidad en
la distribución de oportunidades de aprendizaje, a la gratuidad del
servicio, a la libertad de elección entre las diversas ramas del sistema
educativo y a la compensación de las desigualdades, concluye que la
legislación federal, si bien exige tanto a los mexicanos como a las au-
toridades educativas determinadas obligaciones para garantizar el
ejercicio del derecho a la educación de los niños, no contempla nin-
guna sanción por su incumplimiento, situación que se agrava todavía
más en la enseñanza posterior a la básica cuya legislación vigente es
imprecisa y ocasiona que el derecho sea menos exigible.
Sánchez y Cardona (2006) analizan las directrices ideológicas con-
tenidas en el artículo 3o. constitucional: búsqueda de conocimiento,
consolidación de la democracia y la justicia social, fomento de la cul-
tura nacional, convivencia pacífica y derechos humanos. Estos autores
concluyen que dichos principios inspiran y guían toda la enseñanza,
tanto pública como privada, en todos sus niveles y modalidades.
Latapí (2009a, 2009b) ofrece un acercamiento al desarrollo del
derecho a la educación en el plano internacional y a la forma en
que este derecho está consignado en la legislación mexicana, al
21 El CEE (1993a) y Latapí (2003) critican esta noción de igualdad de oportunida-
des pues consideran que es ambigua al no referirse al objeto ni al propósito de la
igualdad, además precisan que el concepto de igualdad no significa uniformidad sino
compensación de acciones que no pueden ser uniformes ni idénticas.
40
tiempo que lo relaciona con la política y la evaluación educativas;
además muestra las deficiencias y los obstáculos de la legislación
federal para garantizar y hacer justiciable este derecho. En el primer
estudio, Latapí (2009a) considera que las actuales disposiciones le-
gales no garantizan suficientemente y por sí mismas una calidad
aceptable del servicio educativo22 ni precisan los mecanismos, recur-
sos y procedimientos judiciales necesarios para demandar al Estado
el cumplimiento de sus obligaciones. También manifiesta que a pe-
sar de la presencia del derecho a la educación en el discurso de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) y del gobierno de
México, sigue siendo un derecho incumplido para millones de ni-
ños y jóvenes del país.23
En el segundo estudio, Latapí (2009b) reafirma que la educa-
ción en la legislación federal se ha concebido como un servicio gra-
tuito y una prerrogativa del Estado y no como un derecho que el
Estado debe satisfacer entre los ciudadanos, y cuyo cumplimiento
universal y suficiente tiene que ser el resultado de la convergencia de
todos los actores: gobiernos y congresos de los niveles federal, mu-
nicipal y estatal, sociedad civil, padres de familia y maestros.
Finalmente, el OCE (2010) presenta una serie de reflexiones de-
rivadas de los trabajos presentados por académicos, legisladores,
miembros de diversas organizaciones de la sociedad civil y respon-
sables de programas educativos durante el Foro sobre el Derecho a
la Educación.24 A manera de síntesis, se menciona que tales refle-
xiones documentan las privaciones que sufre la población mexicana
22 Para el autor, la calidad es una característica esencial de la educación, es objeto del
derecho a la educación y debe ser tomada en cuenta al hablar de la exigibilidad de es-
te derecho y de los indicadores con los que se dé seguimiento a su cumplimiento
(Latapí, 2009a).
23 Latapí (2009a) coincide con Bolaños (1996) al mencionar que el derecho a la
educación, como es tratado en el marco jurídico mexicano, es más el objeto de una
prerrogativa del Estado que un derecho del individuo.
24 Este evento se realizó en la Ciudad de México, los días 17 y 18 de junio de 2010,
en el Departamento de Investigaciones Educativas (DIE) del Centro de Investigación
y de Estudios Avanzados (Cinvestav) del Instituto Politécnico Nacional con motivo
de la presentación del informe sobre la situación del derecho a la educación en Mé-
xico por parte del entonces relator de la ONU para el derecho a la educación.
41
en materia del derecho a la educación según lo dispone la legisla-
ción actual. Concluye que el ejercicio de este derecho es condición
esencial para el pleno ejercicio de los derechos civiles, sociales, polí-
ticos, económicos, culturales y ambientales,25 y que debe estar pro-
tegido bajo la tutela de una legislación fuerte, de procesos definidos
y de iniciativas que establezcan sanciones para quienes incumplan
esas normas, fortaleciendo áreas o creando entidades que protejan a
quienes resultan perjudicados por este incumplimiento.
Los trabajos anteriores permiten fijar la atención en los aspectos
relevantes y críticos de la actual legislación educativa —Constitución
Política y Ley General de Educación—; sus autores coinciden en la
necesidad de fortalecer la legislación vigente, en crear mecanismos
jurídicos para sancionar el incumplimiento de las obligaciones de las
autoridades y proteger a los afectados, y de este modo la justiciabi-
lidad es un elemento que se incorpora al discurso sobre el derecho
a la educación. Asimismo, varios trabajos señalan la complejidad
conceptual a la que alude el derecho a la educación, dado que se re-
fiere a la calidad, la justicia, la igualdad de oportunidades, el apren-
dizaje, la obligatoriedad y la gratuidad. También aparecen alusiones
al derecho a la educación de los niños y los estudiantes como suje-
tos de este derecho.
La legislación, para varios de los autores, incorpora orientacio-
nes fundamentales para la organización y el funcionamiento de la
enseñanza en todos sus niveles y para el diseño e implementación
de políticas educativas. Por otro lado, si bien reaparece el tema so-
bre la disputa social por este derecho en uno de los textos, otros
más, principalmente en los últimos años, reconocen la necesidad de
la participación de todos los actores para garantizar su cumplimien-
to y ejercicio.
25 Aboites (2007), De la Torre (1999), Latapí (2009a, 2009b) afirman también que el
derecho a la educación es un derecho clave que permite el ejercicio de otros derechos.
42
Conceptualización
A continuación se reseñan los textos en que se profundiza sobre la
noción y conceptualización en torno al derecho a la educación.
Castrejón (1978) plantea la educación como un derecho social
considerando tres ejes de análisis: las relaciones entre educación y so-
ciedad, las contribuciones del sistema educativo al desarrollo social
del país y, por último, el papel del Estado en la organización y regu-
lación de la educación nacional orientada al logro de los propósitos
sociales. Tras concebir que la educación es una necesidad individual y
colectiva, considera que para lograr el derecho a la educación se re-
quiere una nueva estructura social, económica y política tanto como
una sociedad que se acerque hacia un sistema democrático. Al argu-
mentar que el derecho a la educación no es un derecho que se pueda
forzar por coerción, plantea también que la legislación es apenas el
inicio de una estrategia social donde la política educativa pueda esta-
blecer una educación integral, diferencial y permanente.
Desde esta misma perspectiva Azúa (1987), al destacar que la
educación tiene el doble carácter de derecho —como facultad del in-
dividuo de gozar de los bienes de la comunidad— y de deber —como
la posibilidad de conservar e incrementar los beneficios de la cultura
hacia la comunidad—, concluye que la educación es un derecho uni-
versal del ser humano, de naturaleza social y que es reconocido jurí-
dicamente por el marco internacional, por lo que debe ser protegido
por el Estado.
Desde el enfoque de los derechos humanos, Madrazo y Beller
(1995) argumentan que el derecho a la educación es una garantía
que se tiene desde el nivel básico hasta el nivel superior según el or-
den jurídico nacional e internacional. En el nivel básico, conclu-
yeron que el derecho a la educación es un derecho subjetivo26 de
26 En teoría jurídica, el concepto de derecho subjetivo es la contraparte del derecho
objetivo. Para algunos autores, lo subjetivo del derecho alude a la legitimación del
poder de los individuos y da acogida a las exigencias de dignidad humana, mientras
que lo objetivo del derecho nos refiere a “elementos esenciales, estructurales y bási-
cos del sistema que conforman la base axiológica del mismo” (Monereo, 2006). En
otros autores como Peña (2006), la noción de derecho subjetivo alude a las reclama-
43
contenido cierto, determinado y oponible inmediatamente al Esta-
do.27 En cuanto a la educación de nivel superior, afirmaron que el
Estado tiene la facultad de promoverla y atenderla en la medida de
sus posibilidades, aunque su no exigibilidad inmediata no exima al
Estado de realizar esfuerzos presupuestales para satisfacer progresi-
vamente la totalidad de la demanda educativa en este nivel, por lo
que afirman que no debe confundirse el derecho a la educación con
el derecho de acceso a las instituciones de educación superior.28
A partir de una mirada filosófica, Aguilar Sahagún (2001) re-
flexiona sobre la naturaleza jurídica del derecho a la educación como
un derecho social y humano con base en las ideas filosóficas sobre
la justicia y la igualdad. Partiendo de que la educación es un dere-
cho social de libertad positiva,29 el autor considera que resulta pro-
ciones legítimas de los individuos ante un orden jurídico y que corresponde con el
término de “derechos”, mientras que la noción de derecho objetivo aparece como las
disposiciones jurídicas dirigidas hacia los individuos. Para mayor profundidad en
torno a este debate desde la teoría jurídica, véase Peña (2006), sobre derechos socia-
les y constitucionalismo social, Ferrajoli (2004); sobre los derechos sociales, Mone-
reo (2006).
27 Es decir que la demanda debe satisfacerse plenamente debido a la obligatoriedad
de dicho nivel (Madrazo y Beller, 1995).
28 Tras su publicación —producto de las primeras movilizaciones de estudiantes re-
chazados de la educación media superior en la zona metropolitana de la Ciudad de
México—, se ha suscitado entre ciertos autores una polémica en torno a las inter-
pretaciones jurídicas sobre el derecho a la educación superior. Para Aboites (2007),
esta última conclusión sintetizaba el posicionamiento de Madrazo y Beller —e in-
cluso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)— acerca del de-
recho humano a la educación en los niveles posteriores a los obligatorios, la cual
consideraba como contradictoria en cuanto a sus principios jurídicos y prácticos, y
argumentaba que el acceso es inseparable del derecho a cursar la educación media
superior y superior. Por otro lado, Latapí (1999: 185) reconoce la importancia de
este artículo dada la autoridad de quienes lo suscribieron —Madrazo era presidente
de la CNDH en aquel entonces y Beller su coordinador de asesores—, por lo que las
consideraciones vertidas en el texto eran “referentes iluminadores para precisar el de-
recho a la educación superior desde la perspectiva de derechos humanos”, aunque re-
conocía las limitaciones de los instrumentos de derechos humanos con respecto al
tema. Más adelante se presentarán los principales argumentos y conclusiones de am-
bos textos.
29 Siguiendo la teoría de los derechos humanos de Höffe, Aguilar Sahagún (2001)
distingue entre los derechos de libertad positiva y los derechos de libertad negativa.
Los derechos de libertad positiva —como los derechos sociales y entre ellos la edu-
44
blemático determinar a quién corresponde garantizar el derecho a la
educación, a quién corresponde distribuir y producir las condicio-
nes socioculturales necesarias para ejercerlo y exigirlo jurídicamente.
Al respecto, concluye que los primeros actores en garantizar el dere-
cho a la educación de los niños son los padres de familia, seguidos
del Estado, además de que sugiere partir de la equidad educativa, de
la colaboración solidaria y de la corresponsabilidad entre el Estado
y la sociedad para garantizar el derecho a la educación de los niños.
Los textos referidos permiten un acercamiento conceptual al
derecho a la educación. Los autores coinciden en que la educación
es un bien universal inherente al ser humano, determinado de acuer-
do con las necesidades sociales y las condiciones culturales de cada
sociedad.
Coinciden también en que, siendo su ejercicio tanto individual
como colectivo, para su realización se requiere la participación de va-
rios actores: padres de familia, sociedad en su conjunto y, de forma
sobresaliente, de la intervención pública del Estado. Asimismo, puede
observarse que las disposiciones jurídico-constitucionales nacionales
tanto como los instrumentos internacionales sientan las bases para
definir el derecho a la educación como un derecho de todos los ciu-
dadanos que debe garantizarse con equidad, igualdad y justicia. Por
otro lado, hay quienes diferencian enfáticamente entre el derecho a la
educación obligatoria y el derecho a la educación posterior a la básica,
cación— se caracterizan por su ejercicio bajo ciertas condiciones que los hacen po-
sibles o, en relación con ciertos bienes, suponen la colaboración de una determinada
comunidad política y una reciprocidad de servicios entre los individuos y el poder
público y se precisan conforme a determinadas necesidades sociales y condiciones
culturales; además están sujetos a los recursos disponibles y a la escasez de los bienes
o las condiciones que los hacen posibles. Por otro lado, los derechos de libertad ne-
gativa —como la libre expresión y la libre asociación— se garantizan sin la interven-
ción de los poderes públicos o de terceros, hay un intercambio de renuncias entre los
individuos y el poder público, suponen un interés irrenunciable del individuo. Otros
autores como Monereo (2006: 13) opinan que todos los derechos —civiles, políti-
cos, sociales, económicos y culturales— requieren del poder público, son exigibles y
subjetivos, por lo que “se debe superar la visión de los derechos sociales como dere-
chos meramente prestacionales que necesitan una organización, una red de servicios
públicos y procedimientos y, sobre todo, gravosos recursos económicos que implican
decisiones políticas”.
45
por lo que el cumplimiento por parte del Estado del derecho a la edu-
cación media superior y superior reabre el debate en torno a la obliga-
toriedad, la gratuidad y la exigibilidad de estos niveles, como ya se
expuso y además se profundizará más adelante.
Educación básica
El tema de la gratuidad en la educación básica representa uno de
los principales puntos nodales del discurso sobre el derecho a la
educación que se ha venido problematizando, tomando como base ar-
gumentativa la legislación educativa y el texto constitucional. En al-
gunos textos ubicados, si bien se analizan el gasto educativo y la
contribución económica de los padres de familia en la educación de
sus hijos, a lo largo del análisis y las conclusiones se contrasta la
disposición constitucional sobre la gratuidad de la educación públi-
ca impartida por el Estado con la información cuantitativa. Es el
caso de los siguientes estudios:
Schmelkes, González, Rojo y Rico (1983) realizaron un estudio
comparativo sobre la participación de la comunidad y los padres de
familia en el gasto educativo. Concluyeron que, históricamente, han
sido las comunidades rurales las que han invertido más en el gasto y
funcionamiento de la escuela en comparación con las comunidades
urbanas, siendo las más pobres las que han aportado económicamente
más a la educación de sus hijos, particularmente en las escuelas ru-
rales e indígenas. El grupo de investigación también encontró que a
menor ingreso de los habitantes, mayor es la proporción del gasto
que se ha destinado tanto a la construcción de la infraestructura esco-
lar como al mantenimiento de los hijos en la escuela; paradójica-
mente, en aquellas comunidades que más aportan al gasto educativo
hay mayor deserción, reprobación y un aprovechamiento inferior de
los alumnos.
Márquez (1995) realizó un estudio cuantitativo en el que anali-
zó la relación entre el ingreso y el gasto de los padres de familia en
la educación de sus hijos durante el periodo 1984-1992 con base
en la información de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos
de los Hogares (ENIGH). El investigador encontró que los hogares
46
mexicanos incrementaron su participación en el financiamiento
educativo durante dicho periodo, lo cual estuvo relacionado con la
magnitud del ingreso que percibían. Los resultados obtenidos con-
firmaron el peso de los ingresos en las posibilidades de los hogares
de realizar un mayor o menor gasto en educación dependiendo en
mayor o menor grado del gasto federal en educación como única
medida viable para obtener este servicio.
Álvarez (1995) analizó qué tanto la política educativa, las prác-
ticas educativas y la escuela misma contribuían a concretar el dere-
cho a la educación y a contar con instituciones que enseñaran los
contenidos y valores sustentados en la perspectiva de los derechos hu-
manos y en las tendencias internacionales que articulan la educa-
ción con la transformación económica y social. El autor concluyó
que, cuando en la sociedad se tienen amplias franjas de población que
no cuentan con la educación básica terminada y la educación no
proporciona los conocimientos y habilidades necesarias para la in-
serción productiva y la satisfacción de las necesidades básicas, no se
puede hablar del cumplimiento cabal del derecho humano funda-
mental a la educación tal como está consagrado en el artículo 3o.
de la Constitución, de modo que la universalización de la educa-
ción básica con calidad es un objetivo que requiere la participación
del Estado y la sociedad.
Latapí (1996) reflexiona en torno al tema de la gratuidad de la
educación básica partiendo del planteamiento de que la educación
no es gratuita debido a los costos directos e indirectos que genera
para las familias. Tras identificar el empobrecimiento creciente de la
mayoría de la población, considera que el precepto constitucional
sobre lo gratuito debe reafirmarse y traducirse en políticas de finan-
ciamiento que lo hagan efectivo, como el aumento de los recursos fi-
nancieros y la implementación de diferentes pautas para compensar
las desigualdades y aliviar las cargas económicas de las familias. No
obstante, considera que la gratuidad ha inducido a las familias a
considerar la educación como una dádiva y no como un derecho, al
tiempo que encubre las desigualdades en los costos de la educación
según el lugar donde se estudie.
47
Bracho y Zamudio (1997), con base en las ENIGH de 1992, anali-
zaron los montos absolutos y relativos del gasto educativo que otorga-
ban las familias a la educación de sus hijos. Los autores concluyeron
que, independientemente de que la escuela fuese pública o privada,
las familias mexicanas dedicaban un gasto considerable (11.1%) a
la educación de los niños y, al menos para una tercera parte de la
población escolar, la escuela pública no era gratuita, ya que a los
costos directos en la escolaridad se agregan otros costos imprescin-
dibles (materiales educativos, libros de texto) que representan parte
importante del ingreso disponible y del gasto del hogar, lo cual im-
pacta en mayor medida a las familias más pobres.
Mercado (1997), en un estudio de corte etnográfico, analizó la lu-
cha por la gratuidad de la escuela primaria entre las autoridades escola-
res y los padres de familia. Tras plantear que el carácter público de la
educación primaria es pilar del fortalecimiento del Estado posrevolu-
cionario, así como un espacio disputado a los sectores privados y tam-
bién una demanda y una conquista popular, concluyó que la gratuidad
de la educación se negocia en la vida cotidiana y se expresa en la prác-
tica implícita de padres y autoridades, en el control y la legitimación
que ejercen las segundas para obtener de los primeros la porción del
gasto estatal faltante en forma de “cuotas voluntarias”, y en la resisten-
cia y defensa de los primeros por obtener la gratuidad, el acceso, la
permanencia y la comodidad de sus hijos en la escuela pública.
Desde diversos enfoques, prácticamente todos los autores coinci-
den en mostrar que la gratuidad de la educación pública obligatoria
consagrada en el texto constitucional no se cumple. También coinci-
den en señalar que el Estado apoya, en términos económicos, de
forma desigual a las escuelas rurales y urbanas, por lo que las comu-
nidades pobres y de escasos recursos son las que aportan económi-
camente más al gasto educativo de los niños que cursan la primaria.
Si los estudios de corte cuantitativo muestran la distribución y
el tipo de inversiones indirectas que realizan los padres de familia
(infraestructura, uniformes, útiles escolares), la particularidad del
estudio cualitativo muestra que el mandato constitucional no se
impone por igual sobre autoridades y padres de familia, sino que
está condicionado a la negociación y la lucha cotidiana, a la defensa
48
de intereses legitimados y a la lucha popular por la escuela pública
gratuita.
Finalmente, los textos señalan al Estado como el principal actor
que debe garantizar la gratuidad de la escuela primaria pública, su
universalización y su mejor calidad para toda la población.
Desigualdad educativa
Al contrastar las disposiciones jurídicas a nivel nacional e interna-
cional en materia educativa con base en cifras sobre cobertura, acceso,
permanencia y logro educativo, algunos autores analizan la situa-
ción de desigualdad y la exclusión educativa —particularmente del
nivel básico— que prevalece entre la población mexicana.
El CEE (1992) compara el contenido del artículo 3o. constitu-
cional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la
Convención sobre los Derechos del Niño con las cifras sobre cober-
tura, acceso, rezago y logro educativo, con lo que revela la desigualdad
social y educativa entre la población, así como la distancia entre lo
proclamado jurídicamente y la realidad educativa. Concluye tam-
bién que a los niños en condición de rezago y exclusión escolar se
les ha negado su derecho a educarse.
Por otro lado, Bracho (2002), con datos de las ENIGH del perio-
do 1984-1996, analiza la atención prestada a la desigualdad educativa
por parte de las recientes políticas basándose en las cifras correspon-
dientes a la distribución educativa de la población adulta y en las ca-
racterísticas educativas de los jefes de hogar. Al argumentar que la
educación es un derecho elemental de interés público, que la respon-
sabilidad de su no satisfacción recae en última instancia en el Estado
y que se encuentra expresado en el artículo 3o. constitucional, con-
cluye que la universalización de la educación básica no basta para ali-
viar la desigualdad observada a nivel nacional; aun si se brindara con
mayor calidad, Bracho plantea además que se requiere expandir la
educación media y superior.
49
Ulloa (2006) ofrece una síntesis sobre la situación de las exclu-
siones de la educación básica.30 Al analizar la persistencia de exclusiones
escolares atribuidas a la dispersión y el aislamiento de las comuni-
dades, junto a la carencia e insuficiencia de servicios escolares, y tras
afirmar que hay una incapacidad del sistema escolar para retener a
los alumnos de entre cinco y catorce años que logran incorporarse a él,
concluye que las exclusiones del derecho a una educación básica son
proporcionalmente mayores para los hablantes indígenas, los disca-
pacitados, las mujeres y la población de entre doce y catorce años
económicamente activa y con uno o más hijos. Considera que las
políticas compensatorias del gobierno federal destinadas a garanti-
zar el acceso, la permanencia y la promoción oportuna de los niños
y niñas a la educación básica son insuficientes para incluir a dichas
poblaciones desfavorecidas.
Ulloa y Ulloa (2008) realizaron un estudio cuantitativo sobre
la situación de la educación preescolar en el Distrito Federal y los
retos para garantizar el derecho de los niños. Tras analizar el desa-
rrollo de la oferta de educación preescolar desde 1990 hasta 2005
en el Distrito Federal, concluyeron que el gobierno federal ha in-
cumplido sistemáticamente la obligación constitucional de prestar
servicios educativos para que toda la población de dicha entidad
pueda cursar la educación preescolar; ha incumplido también diver-
sos convenios internacionales como la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño,
así como otras disposiciones nacionales como la Ley General de
Educación y la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pue-
blos Indígenas.
Finalmente, Ulloa (2010a) analiza la situación del derecho a la
educación básica a la luz de datos cuantitativos sobre cobertura, lo-
gro, rezago y rechazo escolar generados a partir del XII Censo Ge-
30 Síntesis realizada a partir de los resultados más relevantes de los estudios denomi-
nados “Ni una niña o niño sin ejercer su derecho a la educación”, los cuales forma-
ron parte de los esfuerzos de la Unicef (Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia) y los gobiernos de los estados de Chiapas y Yucatán y del Distrito Federal
para identificar, ubicar y cuantificar a la población infantil excluida de los servicios
de educación en estas entidades (Ulloa, 2006).
50
neral de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística
Geografía e Informática (INEGI) en el año 2000. En forma similar
analiza la situación de exclusión de los jóvenes de entre quince y
diecinueve años del nivel educativo medio superior (Ulloa, 2010b).
Ambos estudios muestran la situación de exclusión que viven niños,
adolescentes y jóvenes indígenas puesto que no todos los niños que
asisten a la escuela pueden ejercer su derecho a la educación en su
lengua materna, como lo establecen el artículo 2o. constitucional, el
artículo 11 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos
Indígenas, la convención relativa a la lucha contra las discriminaciones
en la esfera de la enseñanza y otros instrumentos. Concluye también
que en igual condición se encuentra la población de niños, adoles-
centes y jóvenes discapacitados.
El tema de la desigualdad educativa a la luz de las disposiciones
jurídicas nacionales e internacionales y las principales cifras e indi-
cadores educativos aparecen como una forma de argumentación pa-
ra señalar: 1) los distanciamientos entre los mandatos jurídicos y la
realidad social y educativa, 2) las exclusiones al ejercicio del derecho
a la educación que han padecido los niños, adolescentes y jóvenes
en edad de cursar los niveles básico y medio superior y 3) los in-
cumplimientos a las normas constitucionales e internacionales por
parte del Estado y de las autoridades correspondientes en materia
educativa.
Aparece con mayor fuerza una visión crítica con respecto a las
políticas educativas implementadas durante los últimos años, cuyos
resultados en términos de cobertura, acceso, logro y rezago escolar
evidencian que no se ha podido garantizar el derecho a la educación
según lo dispuesto por la normatividad nacional e internacional sus-
crita por el Estado mexicano.
Importa mencionar dos ideas que aparecen en este conjunto de
textos: la relación de equivalencia entre exclusión escolar, incumpli-
miento del derecho a la educación y nulo ejercicio de este derecho
por parte de los niños; y la noción de gobierno federal como un actor
que incumple su obligación constitucional.
51
Justicia
Desde una mirada amplia, el derecho a la educación ha sido aborda-
do de manera articulada con conceptos filosóficos como el de justicia.
El CEE (1993b) reflexiona sobre la transformación del Estado en
el contexto del libre mercado y la garantía constitucional del derecho
a la educación articulando el concepto de justicia social. Señala que
las políticas educativas no han asegurado el acceso, la permanencia y la
eficacia escolar, por lo que prevalecen las desigualdades y asimetrías
sociales para ejercer el derecho a la educación.
Brown (2002) considera que la educación como derecho funda-
mental no puede basarse en la libertad de coacción, ni tampoco basta
ser libre para ser educado, sino que es necesario que el derecho impacte
positivamente en la libertad para que la construcción de un proyecto
de vida sea posible. Con base en este marco, señala que el derecho a la
educación no se reduce al acceso a la escuela, sino que un Estado so-
cialmente comprometido debe desarrollar un amplio sistema de dere-
chos y políticas públicas que garanticen también condiciones mínimas
de calidad, retención, promoción y ayuda en materia de educación,
salud, vivienda, alimentación y seguridad.
En forma similar, Latapí (2003) analiza los conceptos de justi-
cia e igualdad de oportunidades presentes en las teorías clásicas y
modernas, desde los griegos hasta la teoría de John Rawls, para
luego proponer algunos elementos que permitan construir una
propuesta sobre la justicia educativa que derive en normas orienta-
doras de la política para una justicia efectiva. Tras reflexionar en
torno al derecho a la educación articulándolo con conceptos como
democracia, equidad, justicia, igualdad y libertad, argumenta que la
educación no se puede comparar con los bienes físicos que “se po-
seen”, ya que no se puede reducir a un problema de distribución de
oportunidades o como medio para la movilidad social. En este sen-
tido, considera que la educación es un derecho de todos los seres
humanos y su distribución debe conciliar los intereses de la perso-
na, la sociedad y el propio Estado. Por ser un bien fundamental,
concluye que la distribución de la educación está sujeta al principio
de “proporcionalidad solidaria”: la magnitud de la apropiación
52
particular de un bien fundamental debe guardar proporción con la
distribución existente de ese bien en esa sociedad determinada.31
Finalmente, Aguilar Sahagún (2003) argumenta que la integra-
ción de los derechos de la infancia, como un aspecto decisivo del
derecho al desarrollo, constituye un factor fundamental para cons-
truir una sociedad justa, de modo que el derecho a la educación de
la infancia es una de las concreciones fundamentales del derecho al
desarrollo. Destaca que la vinculación de sendos derechos en el ám-
bito jurídico abre el camino para orientar la configuración del sistema
educativo sobre la base de políticas públicas que se desprendan del
sistema jurídico, lo cual abre el debate sobre el rendimiento de cuen-
tas y la participación ciudadana en la educación.
Los textos apuntan a ubicar el derecho a la educación en una
configuración discursiva más amplia, que incorpora elementos como la
democracia, la equidad, la igualdad y la libertad, en cuyo punto nodal
se encuentra el concepto de justicia, el cual rebasa el ámbito jurídico-
procesal para colocarse en un orden filosófico y ético. Asimismo, la
relación entre educación y justicia apunta a analizar y establecer me-
jores estrategias de redistribución de los ingresos para sostener, mejo-
rar y llevar educación de todos los niveles hacia toda la población, así
como a repensar mecanismos no jurídicos para establecer una socie-
dad más justa, democrática y equitativa.
Educación media superior y educación superior
El análisis sobre la gratuidad, el acceso a la educación media supe-
rior y a la superior, y su tendencia a la privatización a la luz de las
condiciones sociales y económicas forman parte de los principales
temas al abordarse el derecho a la educación.
Latapí (1999) reflexiona sobre el derecho a la educación en ge-
neral y sobre los problemas en torno al mismo, identificando en la
31 Una respuesta a este artículo provino de Muñoz (1993) quien puntualiza, desde
una perspectiva económica, las condiciones deseables para que el principio de pro-
porcionalidad solidaria tenga un efecto redistributivo entre la población, así como
los efectos no deseados que podrían tener las políticas compensatorias propuestas
por Latapí en el correspondiente artículo.
53
legislación educativa nacional y los instrumentos jurídicos interna-
cionales ciertas limitantes: la restricción del derecho a la educación
al ámbito escolar, la ausencia de recursos legales para impugnar in-
justicias y el escaso margen del derecho de los padres para educar a
sus hijos. El autor concluye que tanto las disposiciones legales me-
xicanas como las internacionales no son plenamente satisfactorias
para definir el derecho a la educación, por lo que deberán reestruc-
turarse en beneficio de los sujetos de este derecho y de las autoridades
educativas tanto de nivel básico como de los niveles posteriores a
los obligatorios. En cuanto al derecho a la educación superior, ésta
debe garantizarse por parte del Estado de manera progresiva, según
los recursos disponibles y de conformidad con las características y
prioridades del desarrollo nacional; si bien es exigible, está condi-
cionada a las capacidades académicas de los estudiantes y a la oferta
y demanda educativas.
Tres de los textos ubicados aparecieron en un volumen especial de
la Revista de la Educación Superior de la Asociación Nacional de Universi-
dades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) en 2001, te-
niendo como trasfondo el conflicto universitario de 1999-2000
ocurrido en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
En el primero de los textos, Blanco (2001) aborda el tema de la
gratuidad y plantea que las cuotas en la educación superior surgen
como una necesidad de la sociedad globalizada y la tendencia a la
eficacia de las instituciones de educación superior. Tras posicionarse
a favor del cobro de cuotas en la UNAM, concluye que la elimina-
ción de éstas en las universidades afectaría grave y definitivamente
la posibilidad de las instituciones de educación superior de compe-
tir adecuadamente con las instituciones privadas en la formación de
los cuadros dirigentes que requiere toda sociedad descentralizada
por el mercado.
En el segundo texto, Noriega (2001) analiza algunos de los
nudos centrales en la caracterización de la problemática acerca de
las cuotas y el financiamiento de la educación superior pública en el
marco de la organización de la sociedad. Plantea que la educación
ha sido tradicional y mayoritariamente pública debido a: el com-
promiso asumido por el Estado surgido de la Revolución, el arraigo
54
y la exigencia de la población de la gratuidad de la educación como
un derecho conquistado; y en este sentido coincide con Mercado
(1997). La investigadora concluye que, en el contexto de la globali-
zación, el asunto de las cuotas tiene que analizarse también a la luz
de las potencialidades de movilidad social que tiene la educación.
En el tercer artículo, Villaseñor (2001) ubica la discusión de la
gratuidad de la educación superior pública como un derecho exigi-
ble. Desde la perspectiva del autor, se concluye que la educación
superior es un bien público al que se tiene derecho incontestable-
mente y no es sólo una oportunidad que se ofrece a quien pueda
aprovecharla, por lo que su costo deberá ser sufragado mediante el
capital público de la sociedad, considerando una visión de igualdad
para todos los estudiantes que se distingue de la lógica de las opor-
tunidades y del beneficio personal. Finalmente señala que su mate-
rialización se da en el ámbito de un sujeto colectivo conformado
por todos los ciudadanos.
Por otro lado, Aboites (2007)32 presenta una serie de cuestio-
namientos en torno al acceso a la educación media superior en la
zona metropolitana de la Ciudad de México a partir de la aplica-
ción del examen de ingreso acordado entre la SEP y el Ceneval des-
de 1996, al que critica por ser un instrumento que decide sobre el
acceso de los adolescentes a la educación media superior. Esta me-
dida es considerada también como una iniciativa coercitiva donde
miles de jóvenes —particularmente de los estratos más pobres—
llegan a escuelas donde no quieren estar y de muy mala calidad.
Critica también el posicionamiento de ciertos funcionarios que
aprueban y legitiman este examen como condicionamiento al acce-
so a la educación media superior. El autor concluye que no hay ga-
rantía para que todos los jóvenes de la zona metropolitana puedan
32 Una versión más extensa de este documento se encuentra en Aboites (2008). En
este texto el autor reconstruye la institución del examen único para ingresar a las ins-
tituciones de educación media superior, las protestas desatadas por estudiantes ex-
cluidos y padres de familia inconformes con tal iniciativa y con los resultados que
arrojó en sus primeras aplicaciones —protestas conocidas como movimiento de re-
chazados—, así como las respuestas de la Comisión Nacional de los Derechos Hu-
manos. Al mismo tiempo señala y critica los supuestos sobre los que operó la CNDH
ante dichos reclamos durante el periodo 1996-2000.
55
acceder a la educación media superior, por lo que se hace necesario
reivindicar la legalidad del artículo 3o. constitucional y de la Ley
General de Educación donde se estipula que todo individuo tiene
derecho a la educación.
Por su parte, Gascón y Cepeda (2007) analizan el desarrollo de
la privatización de la educación superior en México tras los acuerdos
comerciales del Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN). Plantean que el acceso al sistema de educación terciaria y
su permanencia constituyen un problema de equidad y justicia so-
cial, ya que para muchos de los rechazados del sistema de enseñanza
superior son sus condiciones económicas las que imposibilitan que
ejerzan este derecho. Los autores concluyen que la reducción de la
importancia que el Estado concede a la educación y la creciente
participación del sector privado en la educación superior permitieron
no sólo el incremento del número de alumnos que tienen que pagar
por esta educación, sino también un cambio en su concepción: de
considerarse como un bien público y una obligación constitucional del
Estado, ha pasado a verse como un servicio y una mercancía más que
se someten a las leyes del mercado.
Por último, Aboites (2009) plantea la necesidad de concebir a
la educación en general como un derecho en el marco de la privati-
zación de la educación superior. Argumenta que el discurso del li-
bre comercio redefine la vida social al incorporar y someter a la
lógica comercial ámbitos antes considerados independientes, entre
ellos la educación. El investigador cuestiona que concebir a la edu-
cación como un servicio trae consigo una reducción sustancial de su
naturaleza y sus alcances como un proceso amplio y público para la
formación de personas, comunidades y naciones, ya que se le ase-
meja a cualquier otro servicio público. Concluye que sostener la
concepción de la educación como una inversión productiva afecta a
estudiantes, maestros y colectivos escolares porque se les evalúa co-
mo productos acabados del proceso educativo.
Como se mencionó anteriormente, la problematización en torno al
derecho a la educación no obligatoria y posterior a la educación básica
—como lo son la educación media superior y la educación superior—
reabre el debate en torno a su gratuidad y exigibilidad, ahora en el con-
56
texto de una creciente privatización de dichos niveles aunado a la crisis
del Estado como principal protector de este derecho, tal y como lo
identifican los autores y articulado con el problema de su financia-
miento público o privado, su condicionamiento a través de establecer
cuotas escolares o por medio de pruebas de selección y distribución.
Asimismo, aparece una diferencia radical entre el discurso del
derecho a la educación frente a los discursos que significan a la educa-
ción como un servicio y como una mercancía.
Ejercicio del derecho a la educación
En esta categoría se integró el texto de Tapia (2002), que estudia el
ejercicio de los niños de su derecho a la educación y la forma en
que lo conciben. En una investigación de tipo cualitativo y compa-
rativa entre grupos de sexto año de primaria, evaluó en qué medida
los materiales “Camino a secundaria” podrían contribuir a que los
niños de habla maya en una comunidad de Yucatán hicieran valer su
derecho constitucional a concluir su educación básica. El análisis de
las evaluaciones construidas a partir de los materiales mostró que
los niños mayas son conscientes tanto de su derecho a continuar sus
estudios de secundaria como de sus limitaciones para hacerlo, ya
que se enfrentan con la necesidad de incorporarse a sus deberes fa-
miliares y al trabajo en el campo debido a la pobreza en que viven y
a las necesidades económicas que padecen.
Esta investigación nos muestra la necesidad de ampliar los estu-
dios en torno a quienes han sido reconocidos como los principales
sujetos de derecho en los últimos años: los niños y estudiantes que
acceden y permanecen en la escuela; registrar cómo viven, ejercen y
exigen su derecho a la educación.
Educación de jóvenes y adultos
Dos estudios articularon el tema del derecho a la educación con la
educación de jóvenes y adultos.
Ávila (2006) centra su análisis en la oferta de formación abier-
ta y a distancia para jóvenes y adultos como una modalidad inno-
57
vadora para garantizar el derecho a la educación de estos sectores de
la población. Tras comparar el tipo de enseñanza de un programa
convencional de licenciatura en trabajo social —escolarizado y di-
rigido a jóvenes egresados del bachillerato— con un programa no
convencional —abierto y a distancia— dirigido a adultos que se
desempeñan profesionalmente como trabajadores sociales en todos los
estados de la República Mexicana, la autora consideró que es necesario
desarrollar, desde las universidades y otras instituciones de educa-
ción superior, modelos comprometidos con el derecho a la educación
de los adultos que favorezcan el acceso de esta población a los pro-
gramas educativos de las universidades.
Por su parte, Caruso y Ruiz (2008) incorporan como una dimen-
sión de análisis el derecho a la educación y señalan que un elemento
clave para estudiarlo es detectar en qué medida ha sido consagrado
en el marco jurídico de los países, ya que ese registro es relevante en
tanto compromete a gobiernos y autoridades en su cumplimiento,
lo hace exigible y obliga al Estado a tutelarlo. Consideran que la gra-
tuidad y la obligatoriedad se revelan como dos condiciones orienta-
das a fortalecer la construcción del derecho a la educación: ambas
tienen carácter reglamentario, son de aplicación masiva, responden a
las políticas públicas nacionales y apuntan a asegurar la asistencia a la
escuela. Junto con la gratuidad y la obligatoriedad se registra otro con-
junto de condiciones relevantes para que el derecho a la educación
sea efectivo, por ejemplo, la capacidad potencial de la ciudadanía
para exigir que se cumpla ya sea a través de la exigibilidad social o
mediante la justiciabilidad.
Ambos textos permiten identificar que el discurso del derecho a
la educación se ha ampliado hacia otros ámbitos y modalidades de
educación conservando sus elementos centrales: gratuidad, obliga-
toriedad del Estado, exigibilidad, e incorporando otros nuevos co-
mo el de justiciabilidad.
Educación intercultural
Uno de los textos articuló el derecho a la educación con el tema de
la educación intercultural: Rodríguez Ledesma (2006) aborda el tema
58
del derecho a la educación en el marco del derecho a la diferencia. El
autor argumenta que el derecho a la educación desde una perspecti-
va intercultural, hoy en día requiere necesariamente de contar con
maestros de nuevo tipo, conocedores de las condiciones e historias
culturales de los alumnos, y sensibles y convencidos de luchar contra
la discriminación, la intolerancia y la exclusión. Concluye que la in-
terculturalidad no puede ser vista desvinculada de la temática de la
formación de ciudadanía, de modo que la profundidad y compleji-
dad del planteamiento intercultural radica en que se le articule con el
reconocimiento del “otro” como sujeto de derecho, como principio
que garantice la igualdad de derechos y el derecho a ser distinto.
Este texto, sumado a los de categorías anteriores, permite señalar
que el derecho a la educación es propio no sólo de los individuos en
términos abstractos, sino que es ejercicio concreto de determinadas
poblaciones, colectivos e individuos ya sea por su condición de exclu-
sión o vulnerabilidad o por su poca visibilidad como sujetos de dere-
chos: niños de la calle, indígenas, migrantes.
Políticas educativas
La diversidad de políticas educativas articuladas con el tema del de-
recho a la educación caracteriza la producción académica en torno a
esta categoría.
Zorrilla (1999), para quien la noción de derecho a la educación
ha adquirido fuerza y centralidad en las decisiones de política edu-
cativa a nivel nacional y estatal, reflexiona en torno al significado
del derecho a la educación y su relevancia para las políticas educati-
vas, al tiempo que expone los principales resultados acerca de polí-
tica educativa obtenidos en el estado de Aguascalientes. Tras plantear
que la educación, tanto del ámbito escolar como en su sentido am-
plio de la familia y la sociedad, es un derecho inalienable de todas
las personas a aprender y sobre todo a tener acceso a oportunidades
de desarrollo humano, concluye que en el estado de Aguascalientes se
han desarrollado políticas estatales tendientes a garantizar el dere-
cho a la educación con calidad y equidad —desde preescolar hasta el
nivel superior— orientando las acciones hacia la reorganización,
59
expansión y mejoramiento del sistema educativo estatal y enfati-
zando el derecho de aprender de los alumnos tanto como el papel
del maestro como el principal actor para lograr los fines educativos
y cumplir con el mandato constitucional.
Comboni y Juárez (2006) comparan los procesos de descentra-
lización y las reformas curriculares llevadas a cabo en México y Bo-
livia —a lo largo de 1993 y hasta 2003— a la luz de las políticas
dictadas por el Banco Mundial y la ONU y de la “Declaración de la
Conferencia Mundial de la Educación para Todos”. Tras hacer un
balance de sus logros y problemas, los autores consideran que en el
tratamiento de la educación efectuado por los organismos interna-
cionales ha predominado un enfoque economicista de la educación
como “pivote” del desarrollo de una nación y como una inversión
económica que reditúa beneficios. Concluyen que el proyecto des-
centralizador impulsado por los organismos internacionales ha
generado una educación selectiva y especializada que da lugar a ver-
daderas brechas sociales en los países no desarrollados.
Limón (2007) expone algunas políticas educativas de inclusión
emprendidas en México propuestas por los organismos internaciona-
les. Entre sus ideas se destaca que las políticas educativas implementadas
en los últimos diez años, derivadas de las disposiciones constitu-
cionales y los programas sexenales de educación, son la consolida-
ción en la educación mexicana de los horizontes y lineamientos
mundiales establecidos para intentar favorecer la inclusión educativa
como forma de concretar los principios de justicia e igualdad de los
seres humanos.
Por su parte, Quintero y Mendoza (2010) reportan un análisis
sobre la situación del derecho a la educación en el estado de Gue-
rrero a través del estudio de la oferta de telesecundaria en zonas ru-
rales y periurbanas. Partiendo de la perspectiva de los estudiantes,
concluyen que uno de los principales problemas a los que se enfrenta
el derecho a la educación en México y otros países de América La-
tina se encuentra vinculado a la prioridad que los Estados dan a la
cobertura por encima de la pertinencia, la calidad, la equidad y la aten-
ción a las necesidades de los sujetos de este derecho, por lo que a
pesar de los recursos humanos y económicos con los que cuenta la
60
telesecundaria, se manifiesta incapaz de adecuarse a las nuevas nece-
sidades de la población e insiste en tratar de igual manera a jóvenes
que presentan problemáticas y necesidades diferentes.
Loyo (2010) presenta una síntesis sobre cómo la visión del Es-
tado centralista y la visión tecnocrática de la educación obstaculizan
la receptividad del derecho a la educación por parte de la sociedad.
Tras argumentar que, históricamente, en México han coexistido
concepciones en que por una parte no se reconocen suficientemente
los derechos de los individuos y, por otra, prevalece una visión utilitaria
de la educación, identifica que en la actualidad se observan condicio-
nes culturales favorables para garantizar el derecho a la educación,
como la promoción genérica de los derechos humanos, la amplia-
ción de la educación obligatoria y el florecimiento de organizaciones
de la sociedad civil que se interesan por participar e influir en las po-
líticas educativas. La autora concluye que las políticas educativas de-
ben partir del derecho a la educación, profundizar en sus contenidos
concretos y hacer de él una brújula que también oriente la acción de
las organizaciones de la sociedad civil.
Finalmente, Zurita (2011) analiza algunas políticas recientes
implementadas en México acerca de la participación social y la no
violencia escolar como componentes esenciales del derecho a la
educación. Desde la perspectiva de la gobernanza,33 la autora consi-
dera que la participación social y la no violencia escolar —al estar
contenidas en el derecho a la educación— cumplen con varias con-
diciones para que sean abordadas desde el paradigma de la gober-
nanza; es decir, la gobernanza podría generar mejores resultados en
torno al derecho a la educación al facilitar la elaboración de políticas
públicas integrales encauzadas al fortalecimiento de los derechos
humanos, donde la participación social y la seguridad escolar ocupen
33 Según Mayntz (2001), la gobernanza es un concepto que durante mucho tiempo
significó simplemente “gobernar”; sin embargo, en la actualidad el término se utiliza
sobre todo para indicar un nuevo modo de gobernar más cooperativo, diferente del an-
tiguo modelo jerárquico en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano
sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza mo-
derna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, partici-
pan y a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas públicas a modo
de actores corporativos autónomos y mediante redes entre organizaciones.
61
lugares fundamentales. Concluye también que hay una fuerza moral y
política que distingue al discurso del derecho a la educación, así co-
mo al marco normativo que sustenta el sistema internacional de
protección de los derechos humanos.
La articulación entre la temática de las políticas educativas y el
derecho a la educación aparece de modo reciente en la producción de
conocimiento. Las políticas públicas educativas se consideran como
los principales medios para que el Estado y los gobiernos garanti-
cen el derecho a la educación de la población, lo que hace necesario
que se articulen, por un lado, con la legislación vigente y, por otro,
medir el cumplimiento del mandato constitucional a través de su
diseño e implementación.
Educación preescolar
El texto de Myers (2009) acompañó el tema del derecho en rela-
ción con la educación preescolar. Tras definir la calidad educativa
como un proceso multidimensional y plantear aproximaciones so-
bre el derecho a la educación en el nivel preescolar, reflexiona en
torno al término de derecho a la educación y su relación con los
conceptos de calidad y equidad. Para el autor, la calidad y la equidad
son consideradas como dos componentes del derecho a la educación
en el nivel preescolar, por lo que el derecho a la educación com-
prende más que el simple acceso a la escuela e implica una educa-
ción de calidad para todos.
Como en otras categorías en que aparecen no más de dos textos
producidos, se hace necesario profundizar en las particularidades
del derecho a la educación para cada uno de los niveles educativos.
En este sentido, conviene plantear cuáles son los sentidos particula-
res que se le imprimen al discurso del derecho a la educación en el
nivel preescolar.
Análisis del discurso
Pacheco (2010) aborda el discurso que sobre el derecho a la educa-
ción tiene lugar entre los organismos internacionales, el gobierno
62
federal, la Constitución y la sociología. Así es como identifica los
argumentos e intereses involucrados en cada variante discursiva con
la finalidad de valorar hasta qué punto y en qué términos el recurso
discursivo en educación puede aspirar a orientar no sólo el sentido
sino también las acciones en materia de “derecho a la educación” en
México. Al plantear que el derecho a la educación se define como
un enunciado articulador de un discurso que gira en torno a múlti-
ples problemáticas sociales y políticas, considera que, más que un
recurso retórico de organismos internacionales, gobiernos naciona-
les y espacios jurídico-normativos, el término encierra un significa-
do social cuyas fronteras están establecidas por los beneficios que
los individuos logran alcanzar mediante las instituciones educativas
para adquirir y cultivar habilidades analíticas y creativas, sea cual fue-
re el espacio institucional o social donde se desenvuelvan.
Para la autora, el discurso del derecho a la educación se resignifica
continuamente y de acuerdo con las condiciones políticas y sociales de
la época y de cada uno de los contextos sociales de los países.
Poblaciones vulnerables
Las poblaciones vulnerables y excluidas de la educación básica que
se abordan son los indígenas, los migrantes y los niños de la calle.
Melgar (2002) analiza los términos de la migración hacia Esta-
dos Unidos. Tras argumentar que la obligación del Estado mexi-
cano de brindar educación obligatoria y gratuita a los mexicanos
está vigente y no cesa por el hecho de que los mexicanos abandonen
el territorio nacional, concluye que el Estado constitucional en ma-
teria de educación a la luz de las condiciones sociales y económicas
que enfrenta México ante el problema del movimiento —en sus di-
ferentes niveles de gobierno— y el Congreso de la Unión deberán
establecer las bases financieras y los programas necesarios para que
los mexicanos que trabajan en el extranjero concluyan sus estudios
básicos y continúen estudios de bachillerato y superiores.
Chávez y Orozco (2006) analizan las limitaciones de las opor-
tunidades educativas para los menores en situación de calle y refle-
xionan sobre la necesidad de establecer programas de formación
63
para profesionales que atiendan a esta población con una perspecti-
va incluyente, basada en el carácter jurídico del derecho a la educa-
ción y en los compromisos legales del Estado al respecto, ya que
para esta población las políticas sociales han sido insuficientes para
satisfacer sus derechos a pesar de los compromisos internacionales
que el gobierno mexicano ha suscrito en ese renglón, como es el caso
de la Convención sobre los Derechos del Niño. Se concluye que hace
falta implementar una cultura de derechos como parte de la cultura
cotidiana y que, en caso de violación u omisión a los derechos de los
niños, se dé lugar a los procesos de denuncia y seguimiento de cada
uno de los hechos de incumplimiento, particularmente los que co-
rresponden al área educativa.
El estudio de Rodríguez (2007) analiza la situación de la edu-
cación básica en México para los estudiantes indígenas a partir de
algunos indicadores del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación (INEE)y los artículos constitucionales que garantizan el
derecho a la educación de las niñas y los niños de México, para luego
reflexionar en torno a las dificultades de construir un Estado garan-
tista de los derechos sociales. Al identificar que para las comunida-
des y los pueblos indígenas la Constitución y la Ley General de
Educación no son normas jurídicas parcial o absolutamente vincu-
lantes y/o justiciables, considera que las políticas educativas ins-
trumentadas por el Estado mexicano en los últimos veinte años se
encuentran muy lejos de poder garantizar la educación básica a los
estudiantes indígenas, la conclusión de los estudios en los tiempos
normativos y con aprendizajes y capacidades suficientes para la
continuación adecuada de sus estudios y, mucho menos, la cons-
trucción de una vida de acuerdo con un plan de existencia digno.
Como ya se mencionó, el derecho a la educación se ha resignifi-
cado como propio de determinadas colectividades y sujetos. En este
caso, los textos sugieren como importante considerar qué pasa con
el derecho a la educación de las poblaciones excluidas de la escuela,
cómo es que pueden ejercer este derecho.
64
Evaluación del derecho a la educación
Organizaciones de la sociedad civil han dado cuenta de la situación
del derecho a la educación en México a través de indicadores cuali-
tativos y cuantitativos y como un intento por evaluar sistemática-
mente el compromiso constitucional e internacional para garantizar
el derecho a la educación en el país.
El capítulo sobre el derecho a la educación de la Academia Me-
xicana de Derechos Humanos, la Cátedra UNESCO-UNAM y el Centro
de Análisis e Investigación Fundar, A. C. (2006) tuvo como finalidad
difundir problemáticas, propuestas y recomendaciones en materia de
derechos humanos. El Centro de Derechos Humanos Fray Fran-
cisco de Vitoria O. P., A. C. (2009),34 con base en instrumentos in-
ternacionales de derechos humanos como el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el protoco-
lo de San Salvador, analiza la situación de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales en México en el año 2009, entre
ellos el derecho a la educación.
Por otro lado, Mexicanos Primero, A. C. (2009, 2010) analiza
en términos cuantitativos el desempeño de los sistemas educativos
de las 32 entidades federativas de México a partir del Índice de
Desempeño Educativo Incluyente,35 de procesos que traducen los
propósitos educativos derivados de la Constitución mexicana y de
algunos instrumentos internacionales relacionándolos con los resul-
34 La organización reporta que desde 2003 su Área de Investigación elabora el Informe
Anual sobre la Situación de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales en México.
35 El Índice de Desempeño Educativo Incluyente es una medida del desempeño relativo de
los sistemas educativos estatales en cuanto a la educación básica, compara los indicadores
observados y lo que la entidad debería presentar de acuerdo con su contexto socioeducativo.
Fue construido a partir del Índice de Incumplimiento de la Norma de Educación Básica
del INEE y en su momento se estimaron dos índices, uno para primaria y otro para se-
cundaria. El índice para primaria contempla dos aspectos: procesos y resultados, e incor-
pora tres dimensiones, dos de ellas derivadas directamente del derecho al acceso equitativo
a la educación y una sobre el derecho a una educación de calidad (relevante, pertinente, ha-
bilitadora para el ejercicio de los demás derechos). Para el último informe conocido se in-
corporó, entre otras dimensiones, la de profesionalización docente que forma parte del
derecho a la educación de calidad (Mexicanos Primero, A. C., 2009, 2010).
65
tados educativos que se observan en los alumnos en las 32 entida-
des de la República Mexicana.
Por su parte, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-
cación (2010) se propuso conocer cómo se está cumpliendo el derecho
a la educación —cuáles han sido los avances y cuáles los desafíos— a
partir de los indicadores de acceso, permanencia, logro educativo y
tránsito de un nivel a otro de la educación básica y media superior.
Tras argumentar que el Estado mexicano (sociedad y gobierno) tiene
una deuda importante con la realización del derecho a la educación
—y particularmente con quienes viven en situaciones sociales de
desventaja— concluye, entre otros puntos, que la desigualdad educa-
tiva y económica limita el ejercicio pleno del derecho a la educación
referido a acceso, permanencia, tránsito regular, egreso oportuno y
aprendizaje efectivo; de modo que el sistema educativo en su conjun-
to, y la escuela en particular, lejos de atenuar la desigualdad educativa
la reproducen al distribuir de manera inequitativa los beneficios de la
educación.
Con motivo de la visita del relator de la ONU para el derecho a
la educación, diversas organizaciones civiles e instituciones acadé-
micas manifestaron su preocupación por el estado que guardan la
educación y el sistema educativo en México a través de un informe
coordinado por Ramírez (2010), en el que se presenta el estado en
que se encuentra el sistema educativo contrastado con el marco
normativo nacional e internacional que regula el derecho a la edu-
cación en México.
Finalmente, el informe coordinado por Nájera (2010), tras des-
cribir las obligaciones del Estado mexicano, la situación del marco
normativo nacional con respecto al marco internacional y las prio-
ridades del gobierno federal en materia de educación, analiza la si-
tuación del derecho a la educación en las políticas públicas de los
últimos diez años con base en cifras sobre universalización de la
educación primaria y secundaria.
Las organizaciones de la sociedad civil, a través de los informes
sobre la situación de los derechos humanos en México, coinciden
en reconocer que la educación es un derecho humano, reconocido
constitucionalmente, garantizado por el Estado y protegido por
66
instrumentos internacionales. Reconocen además que el derecho a
la educación implica el derecho de los individuos a acceder, perma-
necer y concluir de manera exitosa en los tiempos regulares la edu-
cación básica obligatoria.
Mientras los informes coordinados por Ramírez (2010) y Me-
xicanos Primero, A. C. (2009, 2010) enfatizan el carácter justicia-
ble o vinculante del derecho a la educación en caso de violaciones,
otros informes centran su argumentación en el papel del Estado de
respetar, proteger y promover una educación de calidad para todos
(Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria O. P.,
A.C., 2009) o en el diseño e implementación de políticas públicas
que atiendan las diferentes dimensiones de los derechos humanos
(Academia Mexicana de Derechos Humanos, 2006; Nájera, 2010).
En cuanto a las condiciones que han dificultado el ejercicio del
derecho a la educación, mientras que para algunas organizaciones la
responsabilidad en el incumplimiento de este derecho recae en la so-
ciedad, al identificar las dificultades presentes en las desigualdades
económicas y sociales, la pobreza y la exclusión social (Academia Me-
xicana de Derechos Humanos, 2006; Centro de Derechos Humanos
Fray Francisco de Vitoria O.P., A.C., 2009), para otras (Academia
Mexicana de Derechos Humanos, 2006; Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, 2010; Mexicanos Primero, A. C., 2009,
2010; Ramírez, 2010) es el Estado —particularmente el gobierno fe-
deral— el que en forma reiterada aparece como el principal responsa-
ble del incumplimiento del mandato constitucional; el informe de
Nájera (2010) añade que la política educativa de las últimas tres décadas
ha mostrado una continuidad que ha tenido como uno de sus princi-
pales ejes articuladores una concepción de la educación como capital
humano, y no necesariamente como un derecho humano clave.
Cabe apuntar que los informes revisados confirman que el ejer-
cicio y goce de este derecho no se cumple cabalmente dado que aún
existe población excluida del sistema educativo, aunado a que en el
interior de la escuela se genera y reproduce discriminación hacia de-
terminados grupos sociales como los indígenas. Finalmente, coinciden
en señalar la distancia entre la normatividad nacional e internacio-
nal y la realidad educativa.
67
3. SÍNTESIS Y REFLEXIONES
La problemática del derecho a la educación como un campo de co-
nocimiento en México, particularmente en la investigación educativa,
si bien no es reciente, se encuentra en un momento de resurgimien-
to, resignificación y posicionamiento articulado con la temática de
la política educativa.
La educación es reconocida como un derecho presente en múlti-
ples instrumentos y a lo largo de los cambios constitucionales, es
producto de tensiones ideológicas, luchas sociales y discusiones polí-
ticas entre distintos actores, y ha surgido de acontecimientos que no
han escapado a la mirada de los académicos e investigadores sociales.
La visión histórica muestra que la producción de conocimiento
en México en torno a la educación ha dado un giro gradual a partir
del análisis del contenido educativo de la legislación hacia el abor-
daje del derecho a la educación, tomando como punto de referencia
la propia legislación educativa, donde se observa una fuerte tradi-
ción de análisis sobre los cambios constitucionales y las reformas
legislativas.
A modo de hipótesis y con miras a ampliar el abanico de pers-
pectivas para dar cuenta de la configuración histórica de este campo,
hay un punto de inflexión histórica donde se comienza a abordar
con mayor fuerza y amplitud el tema del derecho a la educación de
los individuos. El proceso de creación de la Ley General de Educación
en el marco de la descentralización educativa y la ampliación de la
educación obligatoria hasta la secundaria, aunado a la discusión
desde los campos jurídico y educativo, fueron condiciones sociales y
políticas que confluyeron para problematizar de forma interdiscipli-
naria el derecho a la educación. Dicha confluencia se expresa, por
ejemplo, en los Comentarios a la Ley General de Educación (1995),36 en las
36 Como ya se mostró previamente, en 1993 se publicaron estos comentarios genera-
les. Un antecedente sobre la discusión de la legislación educativa desde el campo
educativo es el texto de Medellín, Rodrigo y Carlos Muñoz Izquierdo (1973), en el
cual ya aparece el contraste entre esta ley y las cifras disponibles sobre desigualdad,
exclusión y funcionamiento del sistema educativo, además de sus vacíos teóricos y
jurídicos a la luz de las problemáticas educativas y sociales. Aunque en el trabajo de
68
reflexiones en torno a la reforma constitucional de 1993 y en el
aumento en la producción de conocimiento desde el campo de la
investigación educativa.
Por otro lado, el derecho a la educación se ha definido como un
derecho humano natural y universal o como una garantía social re-
conocida por el Estado. Ambas perspectivas provienen del campo
jurídico y del derecho. Además su tratamiento teórico y conceptual se
nutre del campo de la filosofía, a la luz de la reflexión conceptual
acerca de la justicia, la igualdad, la democracia y la equidad, entre
otros valores.
En el campo problemático del derecho a la educación sobresale
que, al contrastar la legislación —nacional e internacional— con
los datos disponibles sobre el sistema educativo nacional, aparece
como un argumento para señalar los problemas relacionados con la
desigualdad educativa entre la población con mayores y menores re-
cursos económicos, entre las regiones geográficas urbanas, rurales e
indígenas y entre la educación pública y privada.
El segundo aspecto que sobresale es la gratuidad de la educa-
ción pública —tanto de la básica como de la superior— a partir de
la argumentación proveniente de estudios cualitativos y cuantita-
tivos. Se reivindica como una obligación del Estado y un derecho
de la sociedad. La gratuidad se entiende como la exención de cual-
quier tipo de pago por parte de los principales sujetos del derecho
—padres de familia y alumnos—. La articulación entre la gratui-
dad de la educación superior y el derecho ha abierto el debate sobre
la educación superior como un derecho exigible.
Un tercer aspecto abordado se refiere al análisis y a la evaluación
de las políticas educativas. Se parte de la perspectiva del derecho a la
educación para evaluar los compromisos del Estado expresados en
la legislación nacional. La mirada de los derechos humanos que re-
cuperan las organizaciones de la sociedad civil ha orientado su análi-
sis hacia el abordaje de las políticas educativas.
estos autores no se profundiza como en los comentarios de 1993, sí se alude a la
problemática del derecho a la educación presente en el artículo 48 de dicha ley (Me-
dellín y Muñoz, 1973: 52, 64).
69
Como se observa, la producción académica se vuelve compleja a
medida que el derecho a la educación se incorpora como un ele-
mento para el análisis de la política pública.
El derecho a la educación, al tiempo que integra elementos que
le dan sentido —obligatoriedad, gratuidad, exigibilidad—, también
forma parte de una configuración más amplia relacionada con con-
ceptos como justicia, igualdad y calidad, por mencionar algunos,
que han permitido problematizar lo educativo en diálogo con otras
disciplinas jurídicas.
La educación vista como derecho abre posibilidades para gene-
rar nuevos sentidos con respecto a: la relación entre el Estado, la
educación y la sociedad; las políticas educativas que se derivan de
las disposiciones constitucionales; las obligaciones de los diversos
órganos de gobierno para proteger, promover y garantizar este dere-
cho, toda vez que el discurso del derecho a la educación se inscribe
en el marco de una lucha por la defensa y protección de derechos
fundamentales frente a visiones que conciben a la educación como
una mercancía y un servicio; y las acciones u omisiones de los go-
biernos que impiden y dificultan la garantía y el ejercicio pleno del
derecho a la educación de todas las personas.
Por el lado de la sociedad, el carácter exigible del derecho a la
educación abre posibilidades para indagar sobre la construcción de
ciudadanía y el papel de las organizaciones de la sociedad civil en la
incidencia de las políticas educativas.
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