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Final considerations. A century of republican constitutionalism in Portugal

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UM SÉCULO DE CONSTITUCIONALISMO REPUBLICANO PORTUGUÊS. NOTAS CONCLUSIVAS
Ana Maria Belchior
A história constitucional portuguesa revela, desde a primeira constituição liberal de 1822,
que a sua evolução se faz por momentos revolucionários, de que o último foi a Revolução de
1974, dando origem à Constituição de 1976. Esta marca do nosso constitucionalismo não é,
no entanto, exclusiva de Portugal, sendo antes comum a muitos outros países (de que é
exemplo maior a emergência da primeira constituição francesa após a Revolução Francesa,
em 1791, entre as primeiras na Europa; a primeira constituição a ser redigida foi a
constituição americana, em 1787, após a revolução americana
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).
A sucessão destes momentos revolucionários originou a entrada em vigor em Portugal de
seis constituições diferentes: três monárquicas, a que se seguiram três republicanas. Num
plano comparado com outros países observa-se que o caso português se situa numa posição
intermédia entre os países de grande estabilidade constitucional, como é o caso dos Estados
Unidos da América, que têm apenas uma referência constitucional, de 1787, e que sofreu
apenas 27 emendas em toda a sua história; e outros cuja sucessão de novos textos
constitucionais é bem superior, como é o caso francês, com 16 constituições até à
actualidade: seis durante o período pós-Revolução Francesa (quatro datadas ainda do século
XVIII); três nas primeiras três décadas do século XIX que assinalaram a restauração da
monarquia, a que seguiram mais três até final do século, já no período constitucional; e
quatro no século XX (datando a última de 1958, estabelecida com a Quinta República).
O percurso constitucional português culminou na consagração do regime democrático.
Nestas notas conclusivas deter-nos-emos em particular sobre o legado da constituição de
1976 e sobre o respectivo processo de revisões constitucionais, e em especial na actual
intenção de revisão da mesma com vista a alterar o esquema de funcionamento do sistema
eleitoral vigente.
No quadro do constitucionalismo republicano, note-se, em Portugal, a necessidade de
inscrever na lei fundamental os direitos fundamentais, mesmo que condicionados, como foi o
caso do texto de 1933. De facto, como atesta Jorge Miranda "não basta enumerar, definir,
explicitar, assegurar só por si direitos fundamentais; é necessário que a organização do poder
político e toda a organização constitucional estejam orientadas para a sua garantia e a sua
promoção. Assim como não basta afirmar o princípio democrático e procurar a coincidência
entre a vontade política do Estado e a vontade popular, em qualquer momento; é necessário
estabelecer um quadro institucional em que esta vontade se forme em liberdade e em que
cada cidadão tenha a segurança da previsibilidade do futuro" (1999: 107). A consagração dos
direitos e liberdades dos cidadãos reclamam, por isso, mecanismos de representação e uma
organização política que os salvaguarde e estimule. É preciso que a separação tripartida de
poderes enunciada por Montesquieu garanta a liberdade, condição necessária àquelas
concretizações. Tal só aconteceu na sua plenitude em 1976.
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De permeio existem indicações de constituições escritas modernas na Lituânia e na Polónia (em 1791).
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na Constituição de 1976 os requisitos do Estado de Direito necessários à plena
concretização dos direitos fundamentais e à consolidação do funcionamento político
democrático se manifestam plenamente, tais como a salvaguarda de direitos, liberdades e
garantias fundamentais, a divisão clara dos poderes políticos, ou o princípio da
constitucionalidade (Miranda, 1999). As revisões posteriores permitiram consolidar o ideal
democrático, republicano, de estado de direito que aquela constituição previa. Em especial a
revisão de 1982 viabilizou a consolidação da democracia, processo que ficou em definitivo
concluído com a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia em 1986.
Com efeito, a queda do anterior regime autoritário e a consolidação do novo regime
democrático em Portugal, em que os direitos fundamentais, designadamente a liberdade,
foram reconhecidos, são considerados por muitos como a característica mais importante e
de maior impacto na cultura política portuguesa contemporânea. As taxas de participação
política (e não apenas eleitoral), assim como o envolvimento dos portugueses aos mais
diversos níveis da vida social e política nacional, foram, nos anos subsequentes à Revolução,
as mais altas que se registaram em Portugal, tendo, desde então, vindo a decrescer
paulatinamente (mais visível através do aumento gradual da taxa de abstenção, que tem
atingido valores na ordem dos 40% nas últimas eleições legislativas).
A experiência recente do autoritarismo em Portugal, como nos demais países da Europa do
Sul, e a memória da privação do livre exercício dos direitos de cidadania que o caracterizou,
justificariam, para alguns, a compreensão destes países entre os que manifestamente mais
apoiariam o regime democrático (vd. pex. Morlino e Montero, 1995). Neste mesmo sentido,
tendo por base diversos projectos nacionais e internacionais que integram Portugal, tem-se
observado reiteradamente que o apoio dos portugueses a um regime democrático é elevado,
com percentagens próximas dos 100%. Mais de 80% dos portugueses entendem actualmente
que este regime é preferível a qualquer outro (vd. pex. Estudo Pós-Eleitoral sobre Eleições
Legislativas de 2009, ICS Instituto de Ciências Sociais). No entanto, o apoio dos portugueses
ao regime democrático parece apresentar uma preocupante tendência decrescente ao longo
dos últimos anos (perdeu numa década cerca de 10% de apoiantes ao regime, se
considerarmos que apresentava quase 93% de portugueses a apoiar o regime em 2000
fonte de dados World Values Surveys Integrated Data File, 1999-2002). No contexto dos
outros países Europeus, Portugal tem evidenciado ainda resultados que o colocam
sistematicamente entre os países com mais baixas percentagens de apoio ao regime (vd. pex.
projecto World Values Surveys). A experiência do autoritarismo não parece, por isso, ter sido
determinante para o suporte incondicional dos portugueses à democracia.
É, todavia, hoje empiricamente evidente a coexistência de um forte apoio às instituições
democráticas com uma igualmente forte insatisfação com o desempenho dessas mesmas
instituições que, alimentada pela crise económica que se tem intensificado nos últimos anos,
desce agora até às ruas. Esta insatisfação tem vindo a grassar nas sociedades ocidentais nas
últimas décadas, e tem sido interpretada por muitos, como crise da própria democracia, de
que é indicador a (in)satisfação relativamente ao desempenho das instituições democráticas,
como vimos no último capítulo.
São diversas as razões que têm sido aventadas para esta crise. Não obstante o matiz dessas
razões, estas convergem genericamente num diagnóstico: a incapacidade de os governos e
do Estado responderem às aspirações políticas dos cidadãos, em grande medida devido ao
aumento das exigências dos mesmos. A população portuguesa, à semelhança do que sucede
em geral no mundo ocidental, é hoje mais instruída e informada do que em algum outro
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momento da história (embora em termos comparativos europeus ocupe uma posição ainda
relativamente baixa). Os cidadãos têm hoje recursos inéditos para intervir e pressionar
politicamente, pelo que modelos de democracia procedimental ao estilo schumpeteriano,
que restrinjam a participação política dos cidadãos aos momentos eleitorais, perdem razão
de ser. Os eleitorados modernos querem putativamente exercer o poder de ser ouvidos para
além dos momentos eleitorais, mesmo que de forma geral optem por não se fazer ouvir,
salvo em momentos de maior tensão ou aperto. Com efeito, a par do crescimento da
escolarização e do acesso à informação tem crescido concomitantemente o fenómeno do
alheamento político dos cidadãos. A este último António Araújo atribui o qualificativo de
défice de cidadania, facto que não é imputável, pelo menos em exclusivo, à elite política, mas
também, ou especialmente, aos próprios cidadãos. Em suma, o descontentamento com o
desempenho das instituições políticas a operar sob regimes democráticos não deve ser
entendido como uma ameaça ao funcionamento dos mesmos; deve antes ser tomado como
uma oportunidade de reforma e aperfeiçoamento dos processos e instituições democráticas,
tornando-as mais democráticas em sentido estrito. A intervenção ao nível do sistema
eleitoral é por alguns concebida como uma das possibilidades de reforma do sistema,
potencialmente geradora de uma reorganização dos procedimentos democráticos e, por essa
via, de melhoria da relação dos cidadãos com os centros de decisão política.
O sistema eleitoral português é geralmente considerado como um sistema que gera poucos
incentivos para o desenvolvimento de laços fortes entre deputados e eleitores. O sistema é
proporcional com listas fechadas, usando o método de Hondt para atribuir lugares. Os
cidadãos votam em partidos e não podem escolher o seu candidato preferido uma vez que as
listas são fechadas. Os lugares são atribuídos aos candidatos dos partidos na ordem pela qual
são incluídos na lista, e dependendo do número de votos alcançados. Portanto, o voto dos
cidadãos pode determinar o mero de candidatos eleitos por partido, mas não quais os
candidatos que são eleitos. Como resultado os partidos controlam o processo eleitoral, e o
incentivo para estabelecer uma ligação directa entre eleitores e os representantes eleitos
pelo distrito eleitoral é muito fraca. Para além disso, os sistemas parlamentares são
normalmente muito disciplinados, e Portugal não é excepção. Os deputados quase em
uníssono seguem a linha partidária e, por isso, o que eles podem percepcionar acerca das
preferências ou interesses políticos dos eleitores é-lhes potencialmente irrelevante, com
todas as consequência que tal tem para a representação política.
Esta excessiva concentração de poder nos partidos políticos é um dos problemas que
actualmente mina o funcionamento do sistema político nacional e contribui fortemente para
o descontentamento dos eleitores, dada a incapacidade destes responsabilizarem
nominalmente as elites políticas, e de estas se sentirem impunes relativamente ao
descontentamento popular, uma vez que não responsabilização individual mas colectiva.
À excepção das eleições presidenciais, o voto é em Portugal depositado em partidos, que por
sua vez condicionam quem vai ou não vai ser eleito, consoante o local em que os candidatos
são colocados na lista partidária que vai a votos. A maior fidelidade dos deputados e políticos
portugueses em geral é a que estabelecem com o respectivo partido; os laços com os
eleitores não carecem do alimentar de fidelidades particulares, dado que são sempre
mediados pelos partidos.
O problema que se coloca actualmente do ponto de vista constitucional não é, portanto, o
da consagração ou não de direitos, liberdades e garantias, nem mesmo a forma dos governos
ou os contornos do sistema político, mas como intervir ao nível constitucional de molde a
criar condições para melhor responder aos interesses e preferências dos cidadãos,
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reconciliando-os com o sistema político. Portugal, à semelhança de outras democracias
liberais, e talvez em maior grau, enfrenta o problema do alheamento, da desconfiança e da
insatisfação dos cidadãos em relação ao desempenho do sistema político. Uma das formas de
o solucionar passa pela intervenção ao nível do sistema de representação em vigor,
designadamente no que respeita às regras eleitorais, embora nem todos tenham a mesma fé
nesta panaceia (vd. capítulo de António Araújo). Gerar um sistema mais “responsivo” em
relação aos cidadãos de forma a recapturar a confiança destes e a mobilizá-los politicamente
é tema de debate encarado por uns com uma potencial solução para os impasses
governativos, mas também para a reabilitação do próprio sistema.
Neste sentido, uma das propostas que tem vindo a debate é a que é reportada no capítulo de
encerramento: a criação de um sistema eleitoral que transforme os actuais círculos distritais
em pequenas circunscrições, com voto preferencial, e ainda um círculo nacional que permita
superar a desproporcionalidade gerada pela pequena dimensão dos círculos. Esta solução
permitiria aumentar a estabilidade do sistema político, comummente apontada como um
requisito à boa governabilidade e, por associação, ao bom desempenho democrático, sem
reduzir a proporcionalidade e, concomitantemente, a representação dos pequenos partidos.
Constituiria ainda um entrave à excessiva concentração de poder no aparelho partidário que
caracteriza a democracia portuguesa.
Neste sentido, a revisão constitucional de 1997 previu já a existência de círculos eleitorais
uninominais (art.º 149º), o que permitiria superar a partidocracia que caracteriza o sistema
político português, dado que neste caso os candidatos são escolhidos individualmente pelos
eleitores e não pelo partido. Contemplou ainda outra medida relevante no mesmo sentido: o
direito de iniciativa legislativa a grupos de cidadãos eleitores, nos termos estabelecidos pela
lei (art.º 167º; e Lei 17/2003 de 4 de Junho). Este direito alarga aos cidadãos um poder
fundamental do processo político que tem sido exclusivo da elite política, isto é, dos
legisladores. Uma revisão constitucional que siga a proposta de reforma do sistema eleitoral
prevista no último capítulo, ou a promulgação de legislação que permita implementar o
preceito dos círculos eleitorais uninominais são medidas relevantes para promover uma
aproximação entre eleitos e eleitores.
No entanto, há que atender que o défice de cidadania não será superado por alterações
jurídicas ou de engenharia político-institucional, como atesta António Araújo. De acordo com
dados de um projecto europeu (PIREDEU - Providing an Infrastructure for Research on
Electoral Democracy in the European Union) reportados a 2009, Portugal situa-se no
contexto europeu persistentemente nas posições mais baixas no que respeita à informação e
envolvimento no que respeita a matérias políticas. Este é um traço mais estrutural da cultura
política portuguesa que a viragem para a democracia pareceu não conseguir superar, e que
condiciona o desempenho da democracia, à revelia de qualquer arranjo institucional previsto
na constituição.
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Most countries in Western Europe use proportional representation rules for the election of their parliament. The two major exceptions are Britain and France in which plurality and majority rules, respectively, dominate — although both countries also use proportional representation systems for choosing their members of the European Parliament and in other second-rank elections.
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It is on account of the importance of the consequences of the electoral system, especially on the number of political parties and the political composition of assemblies and governments, that the choice of system matters. However, electoral systems — as are other prominent political institutions — are also a consequence of already existing political parties in assemblies and governments, each of which tends to prefer those institutional formulas and procedures that can consolidate, reinforce or increase their relative strength. As will be argued and discussed in the following pages, political configurations in which there is a single dominant party or two rather balanced parties tend to produce choices in favour of rather restrictive or exclusionary electoral systems, such as those based on the majority principle, while pluralistic settings with multiple parties tend to support choices in favour of more inclusive electoral formulas, such as those using rules of proportional representation.
Tavares de (org. e int
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Almeida, P. Tavares de (org. e int.) (1998), Legislação Eleitoral Portuguesa. 1820-1926, Lisboa, Imprensa Nacional-Casa da Moeda.
A lei de Salazar. Estudos Sobre a Constituição Politica de
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A I República e a Constituição de 1911
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Direito de Voto, Regime de Escrutínio e 'Eleições Feitas' na I República Portuguesa
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Lopes, F. Farelo (2011a), "Direito de Voto, Regime de Escrutínio e 'Eleições Feitas' na I República Portuguesa", in André Freire (org.), Eleições e Sistemas Eleitorais no Século XX Português. Uma Perspectiva Histórica e Comparativa, Lisboa, Edições Colibri/Fundação Mário Soares/IHC-Universidade Nova de Lisboa, pp. 101-123.