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GATS und öffentliche Dienste

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Abstract

Vortragsgrundlage und Informationspapier für ATTAC OÖ
Rainer.Bartel@jku.at
http://www.economics.uni-linz.ac.at
GATS und öffentliche Dienste
Informationspapier für ATTAC OÖ
Fassung vom 28.08.2002
Im Allgemeinen ist der Dienstleistungssektor der am raschesten wachsende Sektor der
Wirtschaft in entwickelten Staaten (der Anteil von Land- und Forstwirtschaft geht zurück,
jener Sachgütererzeugung stagniert oder schrumpft leicht, jener der Dienstleistungen
wächst eindeutig).
Lange Zeit seit den Anfängen der GATT-Verhandlungsrunden (General Agreement on
Tariffs and Trade) in den späten 40er-Jahren waren Zollabbau und sonstige Handelsli-
beralisierung fast ausschließlich im Sachgüterbereich geschehen. Mit zunehmender Ent-
wicklungsdynamik des Dienstleistungssektors, zunehmenden Mobilitätsmöglichkeiten und
abnehmenden Reise- und Telekommunikationskosten erwachte inzwischen das Interesse
an einer verstärkten Liberalisierung auch dieses Bereichs (Rothschild 1997).
Dieses Interesse trifft gleichzeitig auf die neoliberale Tendenz, die Erbringung öffentlicher
Dienstleistungen aus betriebs- und verwaltungswirtschaftlichen Effizienzgründen an pri-
vate DienstleisterInnen zu vergeben:
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Der Staat kauft Leistungen von privaten Produzen-
tInnen in verschiedenen Organisationsformen (Private-Public Partnership, Outsourcing,
Franchising) und gibt sie an die BürgerInnen weiter (Beirat für Wirtschafts- und Sozialfra-
gen 1998), oder die Deckung des gesellschaftlich erwünschten Bedarfs an diesen Diens-
ten wird überhaupt den privaten Märkten zu überlassen (Privatisierung).
Die Privatisierung kann durch staatliche Regulierungen (gesetzliche Vorschriften für die
privaten ProduzentInnen hinsichtlich Qualität, Versorgung und/oder soziale Verteilungsas-
pekte) lenkend begleitet werden, oder aber sogar durch eine Deregulierung (einen Abbau
gesetzlicher Auflagen) auf den für private AnbieterInnen geöffneten oder ihnen überlasse-
nen Märkten.
Wie notwendig eine Regulierung der Märkte ist, hängt ganz allgemein davon ab, ob der
jeweils entstehende oder sich entwickelnde Markt die gesellschaftlich erwünschten Ergeb-
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"Die Entwicklung der Probleme der öffentlichen Finanzwirtschaft können nicht adäquat erfaßt werden ohne
die Einbettung des öffentlichen Sektors in die gesamtwirtschaftliche ökonomische, politische und geistesge-
schichtliche Entwicklung. In diesem Sinn ist die Finanzwissenschaft unmittelbarer noch als andere Bereiche
der Volkswirtschaftslehre als "politische Ökonomie" aufzufassen, die das Wirken von Interessenpositionen,
von Macht-Faktoren und institutionell-historischen Einflüssen unmittelbar in ihre Analyse miteinbeziehen
muß" (Nowotny 1996, S. 10).
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nisse bringt (niedrige Preise, hohe Qualität, flächendeckende Versorgung, Sozialtarife,
Umweltverträglichkeit, Sicherheit am Arbeitsplatz, faire Entlohnung, Sicherheit des Ar-
beitsplatzes u.dgl.) oder eben nicht (Marktversagen).
Wenn die Ergebnisse der Märkte gesellschaftlich unbefriedigend sind (obwohl die Unter-
nehmen, am Gewinn oder Börsewert beurteilt, zwar florieren mögen) ist festzustellen:
Liegt das am zu wenig wirkungsvollen Wettbewerb? Dann tut Wettbewerbspolitik Not.
Oder ist das gerade deshalb so, weil der Wettbewerb funktioniert, aber systematisch
und unweigerlich zu Marktversagen führt? Dann ist Regulierung ist gefragt.
William Baumol (1997) sieht einen Teufelskreis in der Erbringung öffentlicher Dienstleis-
tungen in besonders in zentralen Orten, größeren und großen Städten, nämlich dort, wo
öffentliche Dienste räumlich konzentriert erbracht werden: Im Umgang mit Menschen sind
die Möglichkeiten, technisch-organisatorischen Fortschritt zu erzielen relativ gering, weil
weite Teile dieser Leistungen persönlich zu erbringen und nicht durch Kapitaleinsatz (Au-
tomation) zu ersetzen sind.
Wenn die Entwicklung der realen Stundenverdienste im öffentlichen Sektor mit der ge-
samtwirtschaftlichen Entwicklung Schritt halten, ergibt dies unanwendbar eine relativ star-
ke Kosten- und Abgabenentwicklung bei den öffentlichen Diensten (vor allem im Sozial-,
Bildungs- und Sicherheitsbereich). Wenn aber politisch eher Budgetausgleich und Abga-
bensenkungen bevorzugt werden, bedeutet das einen Qualitäts- und/oder Quantitätsver-
lust im öffentlichen Dienst. Dadurch wird wiederum die Bereitschaft geringer, öffentliche
Mittel in öffentliche Dienste zu stecken (gleichsam: wenn die Versorgung schon schlechter
wird, darf sie nicht auch noch teurer werden) etc.
So zeichnet sich im öffentlichen Sektor ein ähnlicher Prozess wie in der Privatwirtschaft
ab: Der Customer Value (der Wert der privaten bzw. staatlichen Produktionsbetriebe für
private KonsumentInnen bzw. öffentliche LeistungsempfängerInnen) wird tendenziell durch
den Shareholder Value (den Wert für AktienbesitzerInnen bzw. SteuerzahlerInnen) als
Zielgröße ersetzt.
Eine Reaktion auf die quantitative und qualitative Zurückdrängung des öffentlichen Sektors
ist der verzweifelte Versuch, die Produktivität und Kostenwirtschaftlichkeit öffentlicher Leis-
tungserstellung zu erhöhen. Das Konzept dafür ist die Wirkungsorientierte Verwaltungsleh-
re (New Public Management: NPM). NPM sorgt dafür, dass die staatliche Leistungspro-
duktion (Output) möglichst ohne Verschwendung von Budgetmitteln betrieben wird.
Dieses Bemühen ist zwar prinzipiell zu begrüßen, allerdings bezieht es sich einseitig auf
die betriebs- und verwaltungswirtschaftliche Effizienz, nämlich auf den relativ leicht mess-
baren Output der staatlichen Produktion und nicht auf das viel schwerer zu messende ge-
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sellschaftliche Ergebnis (Outcome), das ja letztlich erreicht werden sollte (Roßmann
1999). Damit würde der öffentliche Sektor aber die Charakteristik und den Zweck seines
Handelns einbüßen (Bartel 2000):
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die gesellschaftliche Wohlfahrt (erreicht durch volks-
wirtschaftliche Effizienz), die eben mehr ist als die betrieblichen Ergebnisse (realisiert
durch betriebs- und verwaltungswirtschaftliche Effizienz).
Ewald Nowotny (1998) nennt den Vorteil, aber auch den Preis für eine solche Entwicklung,
indem er die US- und die kontinentaleuropäische Entwicklung vergleicht: In den USA ent-
wickelt sich sehr dynamisch ein privater Dienstleistungssektor, v.a. im Bereich der Versi-
cherungs- Bildungs- und Gesundheitsleistungen, der kräftig zum Wirtschaftswachstum
beiträgt. Andererseits werden diese Leistungen in Kontinentaleuropa überwiegend staat-
lich angeboten und dadurch auch viel gleichmäßiger auf die Menschen verteilt. Da in Eu-
ropa aber der öffentliche Sektor zurückgedrängt wird (Einsparungen, Privatisierungen), die
genannten Leistungen aber im Wesentlichen im öffentlichen Sektor verbleiben (noch we-
nig Privatschulen u.dgl.), geht in Europa der entsprechende Wachstumsimpuls des öffent-
lichen und privaten Dienstleistungssektors ab.
Die Präferenz für Abgabensenkungen (Schlagwort: schlanker Staat) und öffentliche Leis-
tungskürzungen (Schlagwort: soziale Treffsicherheit) mit der Tendenz vom Wohlfahrts-
staat zum Sozialversicherungsstaat, die Begeisterung für Auslagerungen von Dienstleis-
tungen aus dem öffentlichen Sektor und seinen Budgets (Privatisierungen, Ausgliederun-
gen), die Konzentration auf die betriebs- und verwaltungswirtschaftliche statt auf die
volkswirtschaftliche (gesellschaftliche, wirtschaftspolitische) Sicht des öffentlichen Sektors
wie der privaten Unternehmen (Gewinne und Börsenwerte statt gesellschaftliche Auswir-
kungen der Märkte stehen im Mittelpunkt des Interesses), in Verbindung damit die Forcie-
rung von New Public Management und Public-Private Partnership sowie generell die Be-
tonung des Leistungsprinzip (ökonomischer Effizienzaspekt) vor dem Leistungsfähigkeits-
prinzip (sozialer Ausgleichsaspekt)
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all dies ist ein günstiger Boden für die weltweite
Liberalisierung des Dienstleistungssektors, wie durch GATS vorgesehen:
Ausländische dürfen gegenüber inländischen DienstleistungsanbieterInnen nicht benach-
teiligt werden, die Konkurrenz im Allgemeinen und für den öffentlichen Sektor im Besonde-
ren wird stärker (zumal bei Vergleichen zwischen Privat und Staat die betriebswirtschaftli-
che statt der volkswirtschaftlichen Effizienz betrachtet wird); privat-staatlicher Wettbewerb
wird auch allein schon dadurch erzwungen, dass gewisse Ausnahmen von den GATS-
Bestimmungen für die öffentlichen Dienste nur dann gewährt werden sollen, wenn sich
diese ohnedies schon im Wettbewerb mit Anbietern "auf kommerzieller Basis" befinden
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"Was alle angeht, können nur alle lösen. Jeder Versuch eines Einzelnen, für sich zu lösen, was alle angeht,
muß scheitern." Friedrich Dürrenmatt
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"Wir sind ehrliche Leute. Wenn wir was wollen, dann leisten wir was dafür; und wenn wir was leisten, dann
wollen wir was dafür. Das ist soziale Gerechtigkeit.“ Reinhard P. Gruber: Im Namen des Vaters, 1979.
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(ATTAC 2002). Die Politik kann/will/muss sich folglich immer mehr auf ihre (liberalistische)
Rahmengesetzgebung (statt lenkende Regulierung) zurückziehen, indem sie tendenziell
die Versorgungsleistungen und selbst die sozialen Leistungen den privaten, kommerziel-
len Märkten überlässt.
4
Auf Grund des GATS-Vertrages würden überdies staatliche Regulierungen für private
Dienstleistungsproduktionen als protektionistische Hemmnisse für den Handel mit Dienst-
leistungen interpretiert werden und einen weiteren Rückzug des Staates aus der Gestal-
tung des Wirtschaftssystems bewirken können. Das WTO-Schiedsgericht kann nämlich
nationales Recht brechen (ATTAC 2002).
Deregulierung und Privatisierung können zur Folge haben, dass der Wettbewerb um den
liberalisierten Markt so hart ist, dass er zur "Lüge" gegenüber den KonsumentInnen zwingt
(Weizsäcker 1982), also Versprechungen gemacht werden, die nicht haltbar sind (ruinöser
Wettbewerb). Wenn sich die Zahl der WettbewerberInnen dann lichtet (möglicherweise
entsteht ein Monopol, Duopol, Oligopol oder informelles Kartell) und auf Grund zuneh-
mender Markteintrittsbarrieren klein bleibt, kann der Wettbewerb, statt wie zuvor zu stark,
nun zu schwach ausgeprägt sein und bleiben; Qualität, Sicherheit und Versorgungsdichte
können sinken, die Preise können steigen. Aber auch bei vielen AnbieterInnen auf dem
Markt kann der Wettbewerb insoweit wenig effektiv sein, als die zahlreichen verschiede-
nen Angebote bewusst differenziert werden, so dass KonsumentInnen Preis-Leistungs-
Vergleiche kaum wettbewerbswirksam anstellen können (monopolistische Konkurrenz).
Im Sozialversicherungsbereich kann eine Zwei-Klassen-Gesellschaft entstehen: Reichere
sind billig (bzw. gut) versichert und versorgt Ärmere sind schlecht (bzw. teuer oder gar
nicht mehr) versichert und versorgt; Leistungen für die Armen würden armselige Leistun-
gen; nach dem "Rosinenpicken" würden nur mehr die profitabelsten Versorgungsbereiche
(das sind kaum jene für die Ärmeren) abgedeckt. Und der Staat will oder kann nicht mehr
regulieren. Wenn er die nicht mehr oder schlecht versorgten Bereiche wieder übernehmen
will, wird das eben nur zu hohen Kosten geschehen können (kein Risiko- und Beitragsaus-
gleich unter den Versicherten) und seinen Ruf als ineffizienter Produzent kaum verbes-
sern, die Bereitschaft zu Beitragsleistungen kaum steigen können (ATTAC 2002).
In diesem Sinn findet eine Entpolitisierung der Wirtschaftspolitik statt: Über letzten Endes
gesellschaftliche Auswirkungen und politische Inhalte entscheiden zunehmend private
Märkte. Dabei wird aber die demokratische Qualität (1 mündige Person – 1 Stimme) durch
ökonomische Potenz (Marktmacht der Unternehmungen, Kaufkraft der NachfragerInnen)
beeinträchtigt.
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"Der Wohlfahrtsstaat konzentriert sich auf eine Minimalgarantie an Mitteln, die die Bürger befähigen sollen
zu decken, was sich der Staat unter Lebenshaltungskosten vorstellt. Beim Berechnen dieser Kosten ist der
Staat schäbig und fetischistisch" (Desai 1999, S. 4).
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Schon jetzt tritt allein dadurch ein demokratischer Qualitätsverlust ein, dass politische Ver-
handlungen (die alle angehen) möglichst unmerklich geführt und abgeschlossen werden
(Sinclair 2000). Das zeigen die geheimen Bemühungen um ein Multilaterales Investitions-
schutzabkommen (Multilateral Agreement on Investment MAI), der kaum zu verhehlende
Lobbyismus der Großindustrie (u.a. auf den Weltwirtschaftsforen) sowie das unrespektab-
le, aber immer weniger erfolgreiche Bestreben der Weltwirtschaftsmächte in den WTO-
Verhandlungen (früher: GATT-Runden), speziell den GATS-Verhandlungen, sich in unde-
mokratischer Weise über die Positionen der weniger mächtigen und weniger entwickelten
Staaten hinweg zu setzen ("Diktate").
Der Politökonom Dennis Mueller (1989) meint, die Unsicherheit einiger über Zusammen-
hänge im wirtschaftlich-sozialen Leben biete die grundsätzliche Möglichkeit zur Ausübung
von Macht (den Uninformierten kann man viel weismachen), so dass umgekehrt Informati-
onsvorsprünge die konkrete Fähigkeit zur Machtausübung über weniger Informierte ein-
räume. So ist die Transparenz der Geschehnisse angesichts der heutigen Möglichkeiten
wichtiger als je zuvor.
Literatur:
ATTAC (2002): Was ist das GATS? Positionspapier von ATTAC-Österreich, http://www.attac-
austria.org/download/flyer_gats.pdf
Bartel, Rainer (2000): Quo vadimus. Grundgedanken zum Verhältnis von Wirtschaft, Gesell-
schaft und Staat, in: Wirtschaft und Gesellschaft, S. 329-341.
Baumol, William J. (1997): Macroeconomics of Unbalenced Growth: The Anatomy of Urban
Crisis, in: Dick Netzer und Matthew P. Drennan (Hg.), Readings in State and Local Public Fi-
nance, Oxford: Blackwell Publishers, S. 357-370.
Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen (1998): Innovative Kooperationen für eine leistungsfä-
hige Infrsstruktur. Eine Bewertung des Potentials von Public Private Partnership, Wien: Ueber-
reuter-Verlag.
Desai, Meghnad (1999): Well-Being and the Politics of Time, in: The Review – The Journal of
Social Market Foundation, S. 11.
Mueller, Dennis C. (1989): Public Choice II. Cambridge etc.: Cambridge University Press.
Nowotny, Ewald (1996): Der öffentliche Sektor. Einführung in die Finanzwissenschaft, 3.Aufl.,
Berlin etc.: Springer-Verlag.
Nowotny, Ewald (1998): Privatisation, Deregulation, Reregulation – Experiences and Policy
Issues in Austria, in: Journal of Institutional Innovation, Development, and Transition, S. 35-48.
Roßmann, Bruno (1999): Hat das Reformmodell Neuseeland Vorbildcharakter? In: Beirat für
Wirtschafts- und Sozialfragen (Hg.): Modernisierung des öffentlichen Sektors Chancen und
Grenzen von New Public Management, Wien: Ueberreuter-Verlag, S. 43-53.
Rothschild, Kurt W. (1997): Gegen das Dogma der Freihandelsideologie, in: Stephan Schul-
meister u.a. (Hg.), Wirtschaftspolitische Alternativen zur globalen Hegemonie des Neolibera-
lismus, Wien: Verlag des ÖGB, S. 119-132.
Sinclair, Scott (2000), GATS – How the WTO's new "services" negotiations threaten democra-
cy, http://www.policyalternatives.ca/publications/gatssummary.html
Weizsäcker, Carl C. von (1982), Staatliche Regulierung positive und normative Theorie, in:
Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, S. 325-343.
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