Post im (weitgehend) liberalisierten Binnenmarkt – die Frage der Gestaltung der Universaldienste

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RB
Post im (weitgehend) liberalisierten Binnenmarkt –
die Frage der Gestaltung der Universaldienste
Fassung vom 24. November 2008
I n h a l t
Jetzige Problematik und Handlungsbedarf................................................................. 1
Die lange, aber endliche Geschichte.......................................................................... 1
Die einschlägigen EU-Normen als Möglichkeitsraum für nationale spezielle
Regulierungspolitik ..................................................................................................... 3
Zweifel und Herausforderungen ............................................................................... 10
Erfahrungen.............................................................................................................. 10
Eine geeignete Rechtsform für eine staatliche Post ................................................. 11
Schlussfolgerungen.................................................................................................. 11

1
Jetzige Problematik und Handlungsbedarf
Schon jetzt beklagt die Österreichische Post, ihre Belastung durch die Erbringung
der Universaldienste sei derart, dass sie trotz des ihr verbliebenen ertragreichen
monopolistischen ("reservierten") Bereichs der "leichten Briefe" gegenüber den
KonkurrentInnen benachteiligt werde.
Zumindest fordert sie für die Zeit des Binnenmarktes der Postleistungen ab
Beginn 2011 eine faire und praktikable gesetzliche Regelung, zumal die
Österreichische Post ceteris paribus die einzig bestellte Erbringerin der
Universaldienste bleiben würde und ihr das Monopol der leichten Briefe abhanden
kommt.
Erfahrungen mit bereits vollständig liberalisierten nationalen Postmärkten in
der EU zeigen Mengenrückgänge von etwa 15 % und Umsatzeinbußen von ca. 20
bis 30 % für die ehemals durch "reservierte Bereiche" bevorzugten staatlichen
Unternehmen (vormalige Teil/Monopolisten). Die Österreichische Post rechnet mit
einem Umsatzeinbruch von 220 Mio. Euro (bei 1,38 Mrd. Euro Umsatz bei leichten
Briefen 2007).
Es geht daher primär um die Gestaltungsmöglichkeiten der Erbringung der
Universaldienste und deren finanzielle Abgeltung, nachdem Anfang 2012 (für
Ausnahmeländer 2013) jedes Monopol weggefallen sein wird.
Die lange, aber endliche Geschichte
Die Wurzel der Problematik, die Gemeinwirtschaft abzugrenzen und in ihrer
nicht-erwerbswirtschaftlichen Funktionalität zu erhalten, besteht nach der
Einheitlichen Europäischen Akte (1987) und dem Vertrag über die Europäische
Union (1993) im Binnenmarktkonzept des EU-Vertrags selbst, das Maßnahmen bis
zur Vollendung des Binnenmarkts vorschreibt.
Als ein Marktkonzept in einem geistigen Entstehungs- und
Verwendungszusammenhang, der den kommerziellen Wettbewerb ins Zentrum aller
politischen Bemühungen stellt, bilden erwerbswirtschaftliche orientierte
KonkurrentInnen die Ausgangsbasis schlechthin:
• ganz in dem Sinn, dass allein der Wettbewerbsmarkt ein ökonomisch effizientes
Ergebnis erbringe, das besser sei als die Summe der menschlichen Inputs in
dieses System, und
• ganz in Unterschätzung von warnenden Forschungsergebnissen, die darauf
hinweisen, dass die Anwesenheit von KonkurrentInnen keine hinreichende
Erfolgsbedingung sein müsse,
o weder für ökonomische Effizienz auf einem Markt,
o noch für die darüber hinausreichende, auf volkswirtschaftlicher Ebene
wohlfahrtsrelevante
 allokative,

2
 soziale und
 stabilisatorische Effizienz.
Alle vier zusammen machen die volkswirtschaftliche Effizienz erst aus (was
in der Ökonomie noch viel länger bekannt ist als die
Liberalisierungsbestrebungen in der Praxis zurückreichen).
Im Hinblick darauf sind die Dienste in allgemeinem Interesse als staatstragende
Voraussetzungen nicht für kommerzielle Organisation geeignet und vom
Binnenmarktkonzept ausgenommen.
Hingegen sind im Hinblick auf volkswirtschaftliche Effizienz die Dienste in
allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dadurch eingeschränkt, dass sie sich
technisch-organisatorisch durchaus konkurrenz- und erwerbswirtschaftlich
organisieren lassen.
Überall dort, wo bereits (einmal) private KonkurrentInnen für den Staat auf dem Markt
(gewesen) sind, geht man in typisch neoliberaler Denkungsweise von der
"Bestreitbarkeit" (Wettbewerbsfähigkeit) des jeweiligen Marktes aus, ohne
Effizienzüberlegungen anstellen zu wollen/müssen, weder einzel- noch
volkswirtschaftliche.
Kernaufgabe ist es daher, den gemein- und volkswirtschaftlichen Charakter der
Gemeinwirtschaft zu erhalten und volkswirtschaftliche Effizienz nicht
einzubüßen, obwohl der im Wettbewerb bestreitbare Teil dieser Dienste liberalisiert
(privatisiert und dereguliert) wird: Der Universaldienst der Post muss als Anliegen
des Staates staatlich geregelt bleiben – wie auch immer dies im Detail aussehen
mag.
Schon sehr bald gab es von der Europäischen Kommission ein Grünbuch über
die Entwicklung des Binnenmarktes für Postdienste (11.6.1992) und eine Mitteilung
über Leitlinien für die gemeinschaftlichen Postdienste (2.6.1993), gefolgt von einer
breiten öffentlichen Anhörung der Betroffenen im Postsektor.
In der einschlägigen Richtlinie (97/67/EG) vom 15.12.1997 wurden Umfang und
Bereitstellungsbedingungen des Universaldienstes als national sehr unterschiedlich
und generell als für die Wirtschaft wichtig erkannt.
Maßnahmen zur schrittweisen kontrollierten Liberalisierung wurden zur
Erreichung eines "angemessenen Gleichgewichts" (Was ist das? Alle
MarktteilnehmerInnen sollen zufrieden sein?) als notwendig erachtet.
Immerhin obsiegte bei der Harmonisierung das Subsidiaritätsprinzip mit bloß einem
Bestand an allgemeinen Grundsätzen auf Gemeinschaftsebene und einer
demgemäß bedingt freien Systemwahl auf nationaler Ebene.

3
Die einschlägigen EU-Normen als Möglichkeitsraum für
nationale spezielle Regulierungspolitik
Die folgenden Bestimmungen der Richtlinie 97/67EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die
Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die
Verbesserung der Dienstequalität haben heute noch Geltung (Zusammenfassung am
Ende des Zitats):
"(11) Es ist notwendig, daß auf Gemeinschaftsebene ein Universaldienst
gewährleistet wird, der ein Mindestangebot an Diensten einer bestimmten Qualität
umfaßt, die in allen Mitgliedstaaten allen Nutzern zu tragbaren Preisen unabhängig
von ihrem Standort in der Gemeinschaft zur Verfügung stehen.
(12) Ziel des Universaldienstes ist es, allen Nutzern einen leichten Zugang zum
Postnetz zu ermöglichen, indem ihnen insbesondere eine ausreichende Anzahl
fester Zugangspunkte und zufriedenstellende Bedingungen hinsichtlich der
Häufigkeit der Abholung und Zustellung geboten werden. Der Universaldienst muß
ferner die Grundanforderung des ununterbrochenen Betriebs erfuellen und dabei
anpassungsfähig in bezug auf die Bedürfnisse der Nutzer bleiben und den Nutzern
eine gerechte und nichtdiskriminierende Behandlung garantieren.
(...)
(14) Die Nutzer des Universaldienstes müssen angemessen über das
Leistungsangebot, die Bereitstellungs- und Nutzungsbedingungen, die Qualität der
erbrachten Dienstleistungen sowie die Tarife unterrichtet werden.
(15) Die in dieser Richtlinie enthaltenen Bestimmungen über das
Universaldienstangebot berühren nicht das Recht der Betreiber von
Universaldiensten, Verträge mit den Kunden individuell auszuhandeln.
(16) Die Beibehaltung bestimmter reservierbarer Dienste unter Einhaltung der
Bestimmungen des Vertrags und unbeschadet der Anwendung der
Wettbewerbsvorschriften erscheint gerechtfertigt, um das Funktionieren des
Universaldienstes unter finanziell ausgewogenen Bedingungen zu gewährleisten.
(...)
(18) Der wesentliche Unterschied zwischen Kurierpost und postalischen
Universaldienstleistungen besteht in dem von den Kurierdiensten erbrachten und von
den Kunden wahrgenommenen Mehrwert (in beliebiger Form), wobei sich dieser
zusätzliche Wert am besten durch Ermittlung des zusätzlichen Preises bestimmen
läßt, den die Kunden zu zahlen bereit sind. Die einzuhaltende Preisgrenze des
reservierten Bereichs wird hiervon jedoch nicht berührt."
(...)
(20) Die Mitgliedstaaten können aus Gründen der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit ein legitimes Interesse daran haben, die Aufstellung von Postbriefkästen
auf öffentlichen Wegen einer oder mehreren von ihnen benannten Einrichtungen zu
übertragen. Aus den gleichen Gründen sind sie berechtigt, die Einrichtung oder

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Einrichtungen zu benennen, die Postwertzeichen, aus denen das Ausgabeland
hervorgeht, herausgeben dürfen, sowie die Einrichtungen, die für den Dienst
zuständig sind, der im Einklang mit ihren innerstaatlichen Rechtsvorschriften die
Zustellung von Einschreibsendungen im Rahmen von Gerichts- oder
Verwaltungsverfahren ausführt. (...)
(21) Da neue Dienste (Dienste, die sich von traditionellen Postdiensten deutlich
unterscheiden) und der Dokumentenaustausch nicht zum Universaldienst gehören,
besteht kein Grund, sie für die Anbieter von Universaldienstleistungen zu reservieren.
(...)
(22) Die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben die Durchführung der nicht für
die Anbieter von Universaldienstleistungen reservierten Postdienste in ihrem
Hoheitsgebiet durch angemessene Genehmigungsverfahren zu regeln. Diese
Verfahren müssen transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und
auf objektiven Kriterien beruhen.
(23) Die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben, die Erteilung von Lizenzen an
die Bedingung zu knüpfen, Universaldienstpflichten zu übernehmen oder Zahlungen
in einen Ausgleichsfonds zu leisten, der unverhältnismäßige finanzielle Nachteile
ausgleicht, die sich für die Anbieter von Universaldienstleistungen aus der
Universaldienstpflicht ergeben. Die Mitgliedstaaten sollten ferner die Möglichkeit
haben, in die Genehmigungen eine Verpflichtung aufzunehmen, wonach die
genehmigten Tätigkeiten nicht die ausschließlichen oder besonderen Rechte der
Anbieter von Universaldienstleistungen im reservierten Bereich beeinträchtigen
dürfen. (...)
(...)
(26) Im Interesse einer effizienten Bewerkstelligung des Universaldienstes und zur
Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen sollten die Tarife im Universaldienst
objektiv, transparent, nichtdiskriminierend und kostenorientiert sein.
(...)
(28) Bei der Rechnungslegung ist eine Trennung zwischen den verschiedenen
reservierten und nichtreservierten Diensten notwendig, um bei den Kosten der
verschiedenen Dienste für Transparenz zu sorgen und zu vermeiden, daß durch
Quersubventionen vom reservierten zum nichtreservierten Bereich der Wettbewerb in
letzterem Bereich beeinträchtigt wird.
(...)
(30) Die Interessen der Nutzer, die ein Anrecht auf eine gute Dienstqualität haben,
sollten berücksichtigt werden. Daher ist alles daranzusetzen, um die Qualität der
Dienste gemeinschaftsweit auf ein hohes Niveau anzuheben. Hierzu müssen die
Mitgliedstaaten Normen festlegen, die von den Anbietern von
Universaldienstleistungen im Hinblick auf Leistungen, die Teil des Universaldienstes
sind, erreicht oder übertroffen werden müssen.
(...)

5
(32) Die einzelstaatlichen Qualitätsnormen sind von den Mitgliedstaaten im Einklang
mit den gemeinschaftlichen Normen festzusetzen. Die Qualitätsnormen für
grenzüberschreitende Dienste in der Gemeinschaft, an denen mindestens zwei
Anbieter von Universaldienstleistungen aus zwei Mitgliedstaaten beteiligt sind,
müssen auf Gemeinschaftsebene definiert werden.
(...)
(39) Im Interesse des reibungslosen Funktionierens des Universaldienstes und eines
ungestörten Wettbewerbs im nichtreservierten Bereich müssen Regulierungs- und
Betriebsfunktionen getrennt werden. Kein Postbetreiber darf Richter in eigener
Sache sein. Die Mitgliedstaaten müssen deshalb den Status einer oder mehrerer
Regulierungsbehörden festlegen, die sowohl Behörden als auch unabhängige, zu
diesem Zweck benannte Stellen sein können.
(...)
(41) Die Anwendung der Bestimmungen des Vertrags, insbesondere der
Bestimmungen über den Wettbewerb und die Dienstleistungsfreiheit, bleibt von
dieser Richtlinie unberührt.
(42) Es steht dem nichts entgegen, daß die Mitgliedstaaten Maßnahmen im
Postsektor beibehalten oder einführen, die liberaler sind als die in dieser Richtlinie
vorgesehenen Maßnahmen, oder daß sie im Fall eines Außerkrafttretens dieser
Richtlinie die zu ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen beibehalten,
vorausgesetzt diese Maßnahmen sind mit dem Vertrag vereinbar."
1
Zusammenfassend ergeben sich folgende Bedingungen für die nationale
Ausgestaltung des Postsektors im Wettbewerbsteil und in dem für die Erbringung
des Universaldienstes reservierten Teils:
• Die EU anerkennt den Universaldienst als nötig, sichert ihn vor dem
"Vergessenwerden" ab, legt Mindeststandards für ihn fest und trägt dabei den
Forderungen nach Zumutbarkeit des Preises und ortsunabhängigem
Versorgungsanspruch Rechnung.
• Insbesondere werden (wenn auch unbestimmt) eine ausreichende Anzahl fester
Zugangspunkten zum Postnetz und zufrieden stellende Bedingungen für
Zustellung und Abholung – wenn auch nicht mehr – normiert. Diese
Zugangspunkte stellen nämlich nicht zwingend Postfilialen dar.
• Ununterbrochenheit des Betriebs, Anpassungsfähigkeit an die Nachfrage und
nicht diskriminierende Behandlung werden als Grundanforderungen fixiert.
• Übersicht über und Transparenz der Marktangebote werden groß
geschrieben.
1
Richtlinie 97/67EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über
gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft
und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl. L 15 vom 21.1.1998, S. 14

6
• Für die Erfüllung des Universaldiensts wird ein reservierter Bereich als
gerechtfertigt anerkannt: unter Einhaltung der übrigen Bestimmungen des EU-
Vertrags und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften.
• Im reservierten Bereich kann die Betriebsführung freilich nicht auch
Regulierungs- oder Kontrollinstanz sein.
• Für den liberalisierten Teil soll unbeschadet des reservierten Teils der Preis für
Postdienste frei gebildet werden (die Zahlungsbereitschaft der KundInnen
entscheidet).
• Die Rechnungssysteme sind nach reserviertem und liberalisiertem Teil zu
trennen.
• Die nationale Ebene ist frei, Postlizenzen unter der Bedingung der Erbringung
des Universaldienstes oder der Beteiligung an der finanziellen Abgeltung
der Zusatzkosten des Universaldienstes nicht diskriminierend (nach
gemeinschaftlich harmonisierten Verfahren) zu vergeben.
• Der Universaldienst kann auch insofern geschützt werden, als die
liberalisierten Postdienste seine ausschließlichen oder besonderen Rechte der
Universaldienstanbieter nicht beeinträchtigen dürfen.
• Liberalere Regelungen als in der Richtlinie festgesetzt sind möglich (etwa
dass die Standards für die Universaldienste durch den Wettbewerb sichergestellt
werden). Nationale Ausgestaltung ist nicht zwingend, aber möglich. Die
gemeinschaftliche Basis ist nun (seit 27.2.2008) gelegt.
• Selbst bei Wegfall der Richtlinie können die national eingerichteten
Postsysteme weiter geführt werden. Sie schaffen aber kein Präjudiz für andere
Dienstleistungsbereiche (Stichwort Dienstleistungsrichtlinie).
Diese Richtlinie (97/67/EG) wurde ergänzt oder präzisiert durch
• die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.
Juni 2002,
• die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 31. Oktober 2003 und
• die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.
Februar 2008.
Die Ergänzungen oder Präzisierungen ändern aber nicht die oben angeführten
Bestimmungen der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung
des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der
Dienstequalität:
• Als "Universaldiensteanbieter" kann der Europäischen Kommission jeder
öffentliche oder private Postdiensteanbieter mitgeteilt werden, der die im

7
jeweiligen Mitgliedstaat – national bestimmt – den Universalpostdienst ganz oder
teilweise erbringt.
• Bestellung der und Auflagen für Universaldienstanbieter müssen freilich EU-
vertragskonform. Die Auflagen müssen zudem auch verhältnismäßig sein, um die
Kontinuität der Erbringung des Universaldiensts besonders im Hinblick auf den
sozialen und territorialen Zusammenhalt zu gewährleisten. Offenbar sind damit
hinreichend niedrige Zutrittsschranken zum Universaldienstmarkt und somit seine
Bestreitbarkeit ("Wettbewerb als ob") gemeint.
• Ein oder mehrere Universaldiensteanbieter können national nominiert und
eingesetzt werden; Flächendeckung ist die Maxime.
• Es können auf nationaler Ebene ganz allgemein Grundanforderungen nicht
wirtschaftlicher Art definiert und als Bedingungen für die Erbringung der
Postdienste vorgeschrieben werden, die im allgemeinen Interesse liegen. Sie
betreffen Vertraulichkeit, Beförderungssicherheit, Beachtung von
Geschäftsbedingungen und Systemen der sozialen Sicherheit; in begründeten
Fällen sind Daten- und Umweltschutz sowie Raumplanung regulierungsrelevant.
Das öffnet die Tür für Regulierung des liberalisierten Teils der Postdienste.
• Die Maßnahmen, mit denen auf nationaler Ebene die Erbringung des
Universaldienstes gewährleistet wird (auch auf wirtschaftliberale Weise), sind der
Europäischen Kommission (bloß) zu melden. Diese
Universaldienstverpflichtung mag eine Alibifunktion sein, die in praxi
unterschiedliche Standards der nicht exakt definierten Universalpostdienste
ermöglicht.
• Jeder Mitgliedstaat trägt für den Universaldienst Sorge, dass
o die Grundanforderungen (allgemeiner Art, auch alle anderen Postdienste
betreffend, auch hier) eingehalten werden,
o die NutzerInnen gleiche Leistungen erhalten, "soweit vergleichbare
Voraussetzungen gegeben sind" (das macht vielleicht die Hintertür zu
regional verschiedenen Versorgungsstandards auf, was aber vom
regulierenden Einzelstaat nicht ausgenützt werden muss),
o diskriminierungsfrei versorgt wird (politisch, religiös, weltanschaulich),
o Leistungsunterbrechungen und -einstellungen nur bei höherer Gewalt
erfolgen und
o Weiterentwicklungen nach den technischen, wirtschaftlichen und sozialen
Gegebenheiten und gemäß den Bedürfnissen der NutzerInnen erfolgen
(eine Schutzvorkehrung gegen typisch monopolistisches Verhalten, sollte
sich der Wettbewerb um den Markt nicht wirksam erweisen: "non-
contestability").
• Das unbedingte Postmonopol fällt mit Sicherheit; außer dem zu fakultativ
reservierenden Bereich für den Postuniversaldienst gewähren die Mitgliedstaaten

8
"für die Einrichtung und Erbringung von Postdiensten keine ausschließlichen und
besonderen Rechte mehr und halten diese auch nicht aufrecht".
• Der Universaldienst ist ggf. nach "den für das öffentliche Beschaffungswesen
geltenden Vorschriften sicher(zu)stellen, einschließlich des wettbewerblichen
Dialogs und des Verhandlungsverfahrens (...)" (gem. Richtlinie 2004/17/EG).
• Zur Abgeltung der nach EU-Vorschrift festzustellenden "unverhältnismäßig"
belastenden Zusatzkosten ("Nettokosten") des Universaldiensts kann ein
Mitgliedstaat Folgendes einführen:
o "einen Ausgleichsmechanismus, um das/die betroffene(n) Unternehmen
mit öffentlichen Mittel zu entschädigen; oder
o einen Mechanismus für die Aufteilung der Nettokosten der
Universaldienstverpflichtungen auf die Anbieter der Dienstleistungen
und/oder Nutzer".
Letzterer kann als "Ausgleichsfonds" eingerichtet werden, der vom oder
von den Begünstigten verwaltet wird.
•
"Die Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen sind alle Kosten, die mit der
Erbringung des Universaldienstes verbunden und dafür erforderlich sind. Die
Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen sind als Differenz zwischen den
Nettokosten eines benannten Universaldiensteanbieters mit
Universaldienstverpflichtungen und desselben Postdiensteanbieters ohne
Universaldienstverpflichtungen zu berechnen.
• Bei der Berechnung werden alle sonstigen relevanten Elemente, einschließlich
der einem für die Erbringung des Universaldienstes benannten
Postdiensteanbieter erwachsenden immateriellen und marktrelevanten Vorteile,
des Anspruchs auf einen angemessenen Gewinn sowie der Anreize für
Kosteneffizienz, berücksichtigt.
• Die Kosten, die ein benannter Universaldiensteanbieter vermieden hätte, wenn
die Universaldienstverpflichtungen nicht bestanden hätten, sind ordnungsgemäß
zu ermitteln. Bei der Nettokostenberechnung sollten die Vorteile für den
Universaldienstbetreiber, einschließlich der immateriellen Vorteile, berücksichtigt
werden."
• Die Sicherstellung des Universalpostdienstes kann erfolgen durch die
Bindung der Genehmigung zur Erbringung von Postdiensten
o an die Übernahme von Universaldienstverpflichtungen, die
"erforderlichenfalls und in begründeten Fällen Anforderungen in Bezug auf
Qualität, Verfügbarkeit und Leistungsfähigkeit der betreffenden Dienste
vorsehen",
o "gegebenenfalls an die Verpflichtung (...), einen finanziellen Beitrag zu den
(...) angeführten Ausgleichsmechanismen (...)" und "zu den betrieblichen
Aufwendungen der (...) nationalen Regulierungsbehörde zu leisten", und

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o an die Einhaltung der "gegebenenfalls von den nationalen
Rechtsvorschriften festgelegten Arbeitsbedingungen".
• Für ein bestimmtes Element der Universalpostdienste kann ein Unternehmen
nicht gleichzeitig auf Erfüllung und zu Ausgleichszahlungen verpflichtet
werden (Ausschluss von Doppelbelastungen).
• Erfolgen kann die Sicherstellung des Universalpostdienstes allerdings nur
o durch die Verbindung der Genehmigung von Postdiensten allgemein mit
Universaldienstverpflichtungen oder
o durch Auswahl von BewerberInnen für die Erbringung von
Universalpostdiensten.
• Die Anzahl der Universaldienste erbringenden PostdienstleisterInnen darf
beschränkt werden.
• Die Auswahl von UniversaldiensterbringerInnen ist hingegen im EU-
rechtlich vorgeschriebenen Wettbewerbsweg vorzunehmen. So kann der
Wettbewerb um den Markt mit nur einem auserwählten Anbieterunternehmen
enden, das freilich der Kontrolle durch die entsprechende Regulierungsbehörde
unterliegt.
• Generell darf die Anzahl der Postdienste erbringenden AnbieterInnen nicht
beschränkt, wohl aber sehr allgemeinen Grundanforderungen (Sicherheit etc.)
unterworfen werden.
• "Die Preise müssen erschwinglich sein und ungeachtet der geografischen Lage
und unter Berücksichtigung der landesspezifischen Bedingungen ermöglichen,
dass alle Nutzer Zugang zu den angebotenen Diensten haben. (...) die Preise
müssen kostenorientiert sein und Anreize zur Erbringung einer effizienten
Universaldienstleistung geben. (...) die Anwendung eines Einheitstarifs schließt
nicht das Recht des (der) Universaldiensteanbieter(s) aus, mit Nutzern
individuelle Preisvereinbarungen zu treffen (...)."
• Bei innergemeinschaftlicher Grenzüberschreitung von Post gelten die EU-
einheitlichen Auflagen: "Die Qualitätsnormen für die grenzüberschreitende
innergemeinschaftliche Post werden im Verhältnis zur durchschnittlichen Laufzeit
für Standardsendungen der schnellsten Kategorie, gerechnet vom Abgang bis zur
Zustellung, nach der Formel D + n, bestimmt, wobei D für den Einlieferungstag
und n für die Zahl der Arbeitstage steht, die zwischen dem Tag der Einlieferung
und dem Tag der Aushändigung an den Empfänger vergehen": D+3 für 85 % der
Sendungen, D+5 für 97 % der Sendungen.
Zusammenfassend gilt aus der Sicht des Mitgliedsstaats: Vieles (Wichtiges) ist
möglich, nicht vieles (Inhaltliches) ist zwingend.
Mithin ist die lange und recht eintönige Geschichte gemeinwirtschaftlicher
Postdienste nun endgültig und mit Vollendungsdatum versehen zu Ende erzählt,
zumindest was die EU betrifft. Jedenfalls dürfte es eine sinnvolle, tragfähige Basis
für Ausgestaltungen des gemeinwirtschaftlichen Teilbereichs (Universaldienst)

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auf nationaler Ebene sein, die nun für "the day after" vorgenommen werden
müssen.
Zweifel und Herausforderungen
Allerdings Christophe Rouillon, PES-Mitglied im Ausschuss der Regionen, fragt sich,
ob nicht der Vorschlag der EU-Kommission zur Liberalisierung des Postsektors
anders ausgefallen wäre, hätte man sie verpflichtet, das im Lissabon-Vertrag in Art.
14 vorgesehene Ziel des territorialen Zusammenhalts zu berücksichtigen und die
Auswirkungen auf die Erreichung dieses Ziels vorab einzuschätzen.
2
Luxemburg hält die EU-Rahmenbedingungen für unzureichend, um im künftigen
Binnenmarkt die Universaldienste mit derselben Qualität erbringen zu können,
wie dies jetzt im reservierten Bereich gelingt, und wird – nach Widerstand der
KonsumentInnenschutzvereinigung ULC im Land – die Richtlinie (wie die neuen
Mitgliedstaaten Mittel- und Osteuropas) bis Ende 2012 nicht anwenden und den
Status quo beibehalten.
(...)
An die Frage der Gestaltung der Universaldienste könnte sich auch die Frage nach
einer geeigneten Rechtsform für eine möglicherweise staatliche (Mit-
)Erbringerin der Universaldienste knüpfen (jedenfalls wenn sich keine Privaten
finden, die dies übernähmen).
Öffentliche Mittel sind zur Finanzierung der Universaldienste im Binnenmarkt
zwar möglich, aber in der gegenwärtigen wirtschaftspolitischen vielleicht nicht so sehr
zu erwarten, tragen doch die Intentionen des SWP (insbesondere der
Budgetausgleich) das Ihre dazu, öffentliche Ressourcen zu minimieren und die
Konkurrenz zwischen deren Verwendungszwecken zu erhöhen.
Mehrere der künftigen AnbieterInnen von Postdiensten als
UniversaldienstleisterInnen auf dem nationalen Gebiet gewinnen zu wollen, würde im
Bereich der Filialen und Servicestellen zu Marktversagen führen, weil
volkswirtschaftlich mehr Ressourcen als (bei einem Monopol) nötig wären, gebunden
würden.
Gehen wir daher von bisherigen Erfahrungen und Vorschlägen aus. Das Augenmerk
sollte dabei auf regionalpolitische Effekte gelegt werden.
Erfahrungen
(...)
In Deutschland besteht seit Anfang 2008 ein liberalisierter Postmarkt, auf dem die
Interessen der ArbeitnehmerInnen durch einen Mindestlohn gewahrt bleiben sollen,
2
Rouillon, Christophe (2008), 2009: A Crucial Year for the European Dimension of Public Services, in:
Social Europe (4), 1, Autumn, S. 32-35

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der auch für alle, auch private KonkurrentInnen gilt (kein Lohndumping). Allerdings
laufen rechtliche Schritte dagegen.
(...)
Eine geeignete Rechtsform für eine staatliche Post
Zur Frage einer geeigneten Rechtsform für öffentliche Unternehmen (wir übertragen
dies auf den staatlichen Universaldienstanbieter) empfiehlt Klug (2005) keine neu zu
kreierende Rechtsform. Vielmehr hebt er bezüglich öffentlicher (überbetrieblicher)
Aufgabenerfüllung v. a. die Vorzüge der GmbH insbesondere gegenüber der
AG hervor.
"Aktiengesellschaft (AG): Klassische Rechtsform für im freien Wettbewerb handelnde
und börsennotierte Kapitalgesellschaften. Die Autonomie des Vorstandes ist am
ausgeprägtesten: Der Vorstand besitzt das Vertretungsmonopol nach außen und ist
den Weisungen der Gesellschaftsorgane Aufsichtsrat und Hauptversammlung nur in
begrenztem und statutarisch genau definiertem Ausmaß unterworfen. Der Vorstand
muss die Zustimmung des Aufsichtsrates nur zu bestimmten Arten von Geschäften
einholen. Die öffentlichen Aufgaben können zwar durch vertragliche Vereinbarung
konkretisiert werden; primäres Ziel ist jedoch die Rentabilität und das 'Wohl der
Gesellschaft' und damit der Aktionäre."
"Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH): Diese Rechtsform lässt zu Gunsten
des Eigentümers viele Gestaltungs- und Einflussmöglichkeiten offen. Die
Geschäftsführung ist von den Weisungen der Generalversammlung der
Gesellschafter abhängig, wird von der Generalversammlung bestellt und ist den
Bestimmungen des Gesellschaftsvertrages und der Geschäftsordnungen voll
unterworfen. Die Einflussnahme, Steuerung und Kontrolle ist daher in vollem Maße
möglich. Diese Rechtsform kann sowohl als marktnahe als auch den öffentlichen
Aufgaben verpflichtet ausgestaltet werden und ist daher sehr disponibel. Als
Gesellschaft des Handelsrechts ist sie zwar grundsätzlich gewinnorientiert, kann aber
auch gemeinnützige Zwecke verfolgen."
3
Aber auch rechtlich unselbstständige Organisationsformen (Marktbestimmte
Betriebe: Brutto- oder Nettobetriebe) empfiehlt Klug (2005). Allerdings dürften diese
aus Gründen leistungsfähiger Unternehmensrechnung nicht mehr in Frage kommen,
war dies doch anfänglich ein oder gar das Hauptargument für die Ausgliederung aus
dem staatlichen Budget.
Schlussfolgerungen
1. Die nationalen gesetzlichen Grundlagen für eine Regulierung des Postdienstes
– insbesondere im Hinblick aus eine gesicherte Erbringung von
Universalpostdiensten – ist frühzeitig zu schaffen.
3
Klug, Friedrich (2005), Unternehmen in öffentlichem Eigentum, in: ÖHW – Das öffentliche
Haushaltswesen in Österreich (46), 3-4, S. 119-129, Zitate S. 123 und 124

12
2. Ebenso umgehend ist eine Postdienst-Regulierungsbehörde mit
Schwergewicht für die effiziente Gestaltung und Kontrolle und Steuerung des
Universalpostdienstes einzurichten; mit dem Fall der Übergangsfrist werden
gerade bei den bisher für die staatliche Post geschützten "leichten Briefen" (bis
50 g) die Preis- und Versorgungspraxis zu beurteilen und zu steuern oder
überhaupt neue Einheitspreise festzusetzen sein (die entsprechende Vorlaufzeit
ist relativ zur verbleibenden Zeit bis zur Liberalisierung lang).
3. Der Universalpostdienst wird gemäß einschlägigem EU-Verfahren
ausgeschrieben.
4. Der Mehrheitseigentümer der Österreichischen Post AG wird Interesse
daran haben (Unmittelbarkeit der gemeinwirtschaftlichen Leistungserstellung und
-kontrolle, Ausnutzung der aufgebauten Infrastruktur- und
Humankapitalkapazitäten), dass sich sein Unternehmen für den Universaldienst
flächendeckend im gesamten Bundesgebiet bewirbt (die besten Voraussetzungen
bestehen dazu ohnedies – noch).
5. Zuvor soll die Österreichische Post AG umgehend in eine GmbH
umgewandelt werden, deren einzige Gesellschafterin die Republik Österreich
wäre, um Divergenzen zwischen wirtschaftspolitischen Intentionen und
unternehmenspolitischem Verhalten selbst in der Zwischenphase bis zur
Bewerbung um die Universaldiensterbringung und ggf. während der Phase der
Universaldiensterbringung (selbst nach vorgeschriebenen Mindeststandards)
auszuschließen.
6. Jedenfalls, d. h. selbst bei Beibehaltung des Rechtsform AG, sollte die
Österreichische Post AG aus obiger Überlegung wieder ins Alleineigentum
der Republik übergehen. Gemeinwirtschaftlichkeit und PrivataktionärInnen
vertragen einander motivations- und verhaltensmäßig nicht und erschweren die
Erfüllung des gemeinwirtschaftlichen Auftrags (jetzt und später bei der Erbringung
von Universalpostdiensten).
7. Bei den wirtschaftspolitischen Vorgaben für den Universaldienst muss der
österreichische Staat nach einschlägigen EU-Richtlinien die Verhältnismäßigkeit
der Universaldienstverpflichtungen in Relation zu den dafür nötigen
Aufwendungen insofern berücksichtigen, als der Wettbewerb um den Markt
zumindest potenziell gegeben sein muss (der Platzhirsch muss verdrängbar sein).
8. Dennoch soll dabei den sozial-, lohn- und regionalpolitischen Intentionen, die
selbst die EU als legitim ansieht, weitgehend entsprochen werden, zumal
auch das Territorialprinzip bei der – nationalen – Regulierung der Postdienste
Geltung hat: es gibt zumindest keinen direkten, offiziellen Einfluss auf die
nationale Gesetzgebung, außer den einschlägigen EU-Anforderungen für
Verfahren und Mindeststandards (letztere sind ohnedies nicht zu fürchten).
9. Sollten sich ein oder mehrer Mitbewerber der Österreichischen Post AG für
eine Erbringung von Universalpostdiensten in Teilbereichen besser
darstellen als diese, so ist dies nicht unbedingt ein volkswirtschaftlicher Nachteil:
Der Nachteil der schlechteren Ausnutzung bestehender Kapazitäten der
Österreichischen Post AG (oder GmbH) kann bei streng einzuhaltenden

13
Versorgungsstandards durch eine größere ökonomische Effizienz der
MitbewerberInnen (mehr als) aufgewogen werden – längerfristig jedenfalls.
10. Unter all diesen Gesichtspunkten kann die Strategie der Österreichischen Post
AG – zumindest bis zu einer (hoffentlich baldigen) Normierung des
Universaldienstes durch die Republik im Wesentlichen nur eine
weiterentwicklungsbezogene und investive, keine restriktiv-sparmeisterliche und
Gewinne ausschüttende sein, allein um die Chancen im Wettbewerb für die
möglichst umfassende Übernahme des Universaldienstes zu optimieren.
11. Je besser der Universaldienst ausfällt, desto höher (so wird vermutet) werden
die dafür zu veranschlagenden "Nettokosten" sein, die ohnedies staatlich bzw.
kollektiv abzugelten sind.
12. Dasselbe gilt für den Fall einer Verpflichtung zu einem Universaldienst, die
allgemein an die Zulassung zum Postdienst geknüpft wäre.
13. Selbst oder gerade wenn der Großteil des Geschäfts nicht mit Universaldiensten
gemacht werden wird, sind qualitative Vorteile bei der Leistungserbringung
zumindest ebenso hoch zu schätzen wie Kostenvorteile.
14. Der strukturelle "Nachteil" der Österreichischen Post im teilliberalisierten Markt in
Gestalt ordnungsgemäß angestellter und anständig entlohnter MitarbeiterInnen
kann durch entsprechende arbeitsrechtliche und kollektivvertragliche
Maßnahmen neutralisiert werden, indem alle MitbewerberInnen vergleichbaren
Rahmenbedingungen für ihre Kostensituation unterworfen werden.
15. Die Auslagerung von pragmatisierten MitarbeiterInnen in irgendeine "Park-
Institution" erscheint hingegen sowohl dem neoliberalen Sozialisieren von
Verlusten und Privatisierung von Gewinnen zu entsprechen als auch dem
Wettbewerbsempfinden der EU zu widersprechen.
In einem (langen) Satz: Die Österreichische Post muss sich dem Wettbewerb um
die Auswahl zu UniversalpostdienstleisterInnen stellen und kann – bei
entsprechender österreichischer Gesetzgebung auch als einziges Unternehmen –
dabei reüssieren, oder aber es werden Gebiete definiert, die Gewinn- und Verlust-
Teilregionen in ähnlichem Verhältnis umfassen und für die jeweils ein interessiertes –
das im Wettbewerb um diesen Markt siegreiche – Unternehmen die Genehmigung
zur Versorgung erhält, wenn es die Problemteilzonen zu den vorgeschriebenen
Qualitäts- und Preisbedingungen für Universaldienste erfüllt (während die Präsenz
mehrerer solcher Unternehmen in einer Gesamtzone den Anreiz zum "Freifahren"
und die Gefahr der Unterversorgung in den Problemteilzonen bietet).
N:\Alle\WIRTSCHAFTSPOLITIK (RB)\Industrie\Eigene Arbeiten\Post im Binnenmarkt, RB, 18.11.08.doc