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Infrastruktur, Humankapital und Strukturentwicklung. Für eine ausgewogene Regionalpolitik

Authors:
Büro LR Dr. Hermann Kepplinger
Altstadt 30/2, A-4021 Linz
0043 70 7720 Dw. 12040
RB
Infrastruktur, Humankapital und
Strukturentwicklung
Für eine ausgewogene Regionalpolitik
Fassung vom 04.03.2005
I n h a l t
1. Infrastrukturkapital und Infrastrukturleistungen ....................................................... 1
1.1. Finanzwissenschaftliche Grundlagen ............................................................... 1
1.2. Heterogenität von Infrastrukturkapital als spezielles Koordinationsproblem .... 3
1.3. Spezielle Untersuchungsergebnisse................................................................. 7
1.4. Folgerungen ..................................................................................................... 9
2. Humankapital und Faktoreinsatzkombination (Matching) ..................................... 13
2.1. Arbeits- und industrieökonomische Grundlagen ............................................. 13
2.2. Spezielle Untersuchungsergebnisse............................................................... 14
2.3. Humankapitalimport durch selektive Immigrationspolitik? .............................. 18
2.4. Folgerungen ................................................................................................... 18
3. Fazit ...................................................................................................................... 21
4. Literatur ................................................................................................................ 26
1
"It is important to note that the absence
of any of the six types of (infrastructure)
capital (...) can seriously encumber the
ability of a community to compete in the
new economy" (Johnson Jr. 2002: 773).
1. Infrastrukturkapital und Infrastrukturleistungen
1.1. Finanzwissenschaftliche Grundlagen
Selbst wirtschaftsliberale Konzepte betonen das Infrastrukturerfordernis für die
Entwicklung der Unternehmen einer Region. Denn es geht bei der Infrastruktur
letztlich nicht um das in sie investierte Kapital, sondern ganz zentral um die Ströme
an Leistungen, die vom Infrastrukturkapital ausgehen und den einzelnen
Unternehmen wie der Einsatz von Produktionsfaktoren nützen (Yilmaz/Dinc 2002).
Es handelt sich um Leistungen, die von den Unternehmungen gratis oder zu einer
nicht kostendeckenden Gebühr genützt werden können und eine reale Subvention
an die Unternehmen darstellen. Subventionen sind mit den im Infrastrukturbereich
unzulänglichen Marktleistungen begründbar. Dies wiederum begründet den
gemeinwirtschaftlichen Charakter des Infrastruktursektors.
Liberale Konzepte betonen jedoch die Führungsrolle der Unternehmen und sehen
staatliche Infrastrukturpolitik eher als privatwirtschaftliches Wachstum
akkomodierend an denn als Wachstumsbringerin einer Region (Fox/Porca 2001).
Doch dagegen steht eine Reihe von weiter unten folgenden Argumenten für
Marktversagen.
Immerhin lässt sich aus der liberalen Position auch erkennen, dass
(a) durch ein Infrastrukturangebot allein keine funktionierende Wirtschaft auf die
"grüne Wiese" gezaubert werden kann, sondern - im Gegensatz zur liberalen
Auffassung - aktive Wirtschaftspolitik in allen übrigen Hinsichten erforderlich ist,
und
(b) die Grenzkosten der Infrastrukturpolitik im Entwicklungsverlauf der Region U-
förmig sein mögen. Die Optimierung in der Infrastrukturpolitik hat dann im
aufsteigenden Teil des U zu erfolgen. Eine Überversorgung mit Infrastruktur kann
nämlich - auch auf Grund von Ballungskosten - die Wohlfahrt der Bevölkerung
gegenüber geringeren Versorgungsstandards reduzieren (Seung/Kraybill 2001);
das gesellschaftliche bzw. regionale Kosten-Nutzen-Kalkül fällt dann eben negativ
aus.
Allerdings ist diesen kritischen Betrachtungen eigen, dass sie die Zusammensetzung
der Infrastruktur kaum berücksichtigen - ein Aspekt, der diese Vorbehalte
abschwächen dürfte. Deshalb werden wir weiter unten genauer auf die Struktur und
die Kombinationsaspekte von Infrastruktur eingehen.
Unter dem Grenzkosten- und dem Strukturaspekt ist es auch einsichtig, dass Florio
(1997), der auf der Grundlage eines selten guten Mikrodatensatzes die interne
2
Verzinsung (Rate of Return on Investment) von 200 EU-kofinanzierten
Infrastrukturprojekten für die jeweilige Region in Kosten-Nutzen-Analysen berechnet,
verblüffend weit streuende Erfolgsergebnisse erzielt.
Jedenfalls erhalten Canaleta et al. (2002) in ihrer empirischen Studie für die EU
(1970-94) das Resultat, dass Infrastruktur einer der Bestimmungsgründe für
regionales Wachstum und die Konvergenz der Regionen ist.
1
1.1.1. Anreiz- und Effizienzprobleme bei nicht-staatlichen Gemeinschaftslösungen
Der wirtschaftspolitische Auftrag ergibt sich aus den Koordinationsproblemen, die der
Markt bei der Zurverfügungstellung von Leistungen für eine Gemeinschaft
(Gemeinschaftsgütern) - statt für Individuen (Individualgüter) - aus verschiedenen
Gründen typischer Weise zeigt (Nowotny 1996):
Das "Schwarzfahren" ist eine individuell rationale Strategie, die aufgeht, wenn die
anderen Unternehmen zum Gemeinschaftsgut Infrastrukturleistungen beitragen,
während das schwarzfahrende Unternehmen davon ohne Beitragsleistung
profitiert. Doch in einer Wirtschaftsregion mit einer hohen Zahl von Unternehmen
(Large Number Case) fehlt es am sozialen Korrektiv der Kleingruppe, aus dem
kooperative Lösungen (v.a. in "mehrstufigen Spielen") entstehen können. Folglich
besteht ein Anreizproblem. Andererseits wäre eine individuelle Lösung für ein
Gemeinschaftsproblem keine für die Gemeinschaft adäquate Lösung.
Eine weitere, abgeschwächte Ausprägung dieses Anreizproblems ist das
Eingehen zum Schein auf die Kooperation und die möglichst unbemerkte
Mindererfüllung der Beiträge zum Gemeinschaftsgut Infrastrukturleistungen. Es
handelt sich daher um strategisches Verhalten (Äußerung von Präferenzen und
tatsächliches Verhalten fallen auseinander): Zweck ist das möglichst geschickte
Defektieren (Abweichen) von der vertraglichen Verpflichtung, um auch dadurch
den Nettonutzen für die eigene Wirtschaftseinheit zu maximieren. Zwar kann man
sich vorstellen, dass der gesamte relevante Zeitraum künftigen Verhaltens in
aufeinander folgende Perioden unterteilt ist, nach deren jeweiligem Ende die
VertragspartnerInnen das tatsächliche Verhalten der jeweils anderen beurteilen
und entsprechend disziplinierende Reaktionsstrategien einschlagen können.
Durch Reaktionsstrategien, die Defektieren bestrafen, kann es tatsächlich zu
Disziplinierungswirkungen kommen. Doch liegt hier die Problematik im Detail,
nämlich wie die Rahmenbedingungen für die interagierenden (kooperierenden
oder defektierenden) Unternehmen im Einzelfall aussehen, insbesondere im
Hinblick auf Sanktionsmöglichkeiten (Vanberg 2001).
Außerdem ist die Betroffenheit der einzelnen Unternehmen von den
Infrastrukturleistungen unterschiedlich und kann oft auch nur schwer präzisiert und
nachvollziehbar gemacht werden. Eine solche Intransparenz fördert die
Möglichkeiten zu strategischen Verhalten (Schwarzfahren, Defektieren) und erhöht
wiederum den Aufwand für die Vertragsentstehung und das Monitoring (Kontrolle
und Durchsetzung der Verträge). Kurzum: Die Transaktionskosten (Kosten der
Vertragsanbahnung, -abwicklung, -kontrolle und -steuerung) fallen bei privater (nicht
hoheitlicher) Organisation der Infrastruktur höher aus.
1
Die gemeinschaftliche Infrastrukturpolitik war immerhin eine Hauptsäule der EU-Regionalpolitik - mit
dem Ziel, die Kohärenz des Wirtschaftsraums fördern
3
1.1.2. Effizienzprobleme bei Marktlösungen
Bei Infrastrukturinvestitionen ist - als Antwort auf das Problem des Schwarzfahrens
und Defektierens - das kommerzielle Betreiben der Infrastruktureinrichtungen durch
Ausschluss von nicht Beitrag zahlenden NutzerInnen auf gesellschaftlicher Ebene oft
nicht effizient (d.h. allokativ ineffizient). Hier sind Gründe für die Problematik privater
Individuallösungen auf dem Markt (Nowotny 1996):
Zum einen bedeutet das Anbieten von regional flächendeckenden
Infrastruktureinrichtungen durch mehrere parallel anbietende Unternehmen eine
gesellschaftliche Ressourcenverschwendung. Doch ist eine
Gebietsmonopollösung wegen der marktbeherrschenden Position des
anbietenden Unternehmens ebenfalls von Nachteil für die nachfragenden
Unternehmen und deren KundInnen.
Zum anderen ist die Einhebung von Beiträgen entweder unvertretbar
kostenaufwändig oder würde hohe Investitionskosten zur Beitragseinhebung
erfordern. Dabei stellt sich wieder das Problem der Kostenüberwälzung im
Monopolfall oder das Problem der Ressourcenverschwendung im Konkurrenzfall.
1.1.3. Koordinations- und Planungsprobleme als spezielle Effizienzprobleme bei
Marktlösungen
Nicht zuletzt geht es um eine effiziente Koordinierung der unterschiedlichen Typen
von Infrastruktureinrichtungen (bzw. Infrastrukturleistungen) untereinander. Der
Versuch-und-Irrtum-Prozess des Marktes eignet sich dafür nicht:
Erstens weisen nämlich Investitionen einen langfristigen Charakter auf (d.h., es
vergeht viel Zeit von der Investitionsplanung bis zur Produktion mit den neuen
Investitionsgütern), und Marktsignale als Feedback für die InvestorInnen erfolgen
insofern zu spät, um das Geschick des Investitionsprojekts noch zum Guten
wenden zu können.
Zweitens sind besonders mit fehlgeleiteten Infrastrukturprojekten hohe
versunkene Kosten verbunden (d.h., das investierte Kapital kann nicht mehr oder
nur weit unter seiner Kostenbewertung verkauft werden).
Drittens kann eine effiziente Koordination zwischen vielen beteiligten
Unternehmen nicht effizient organisiert werden (Large Number Case).
Die (Anreiz-)Probleme für das Unternehmen und für die Region, die auf einem
kommerziellen Markt für Infrastrukturleistungen entstehen, zu Koordinationsmängeln
auf diesem Markt führen und die individuelle wie die allokative Effizienz reduzieren,
werden besonders deutlich, wenn man die Verschiedenheit der Aspekte von
Infrastruktur bedenkt.
1.2. Heterogenität von Infrastrukturkapital als spezielles Koordinationsproblem
James H. Johnson Jr. (2002) unterscheidet mehrere verschiedene Arten von Kapital,
die zusammen die Infrastruktur ausmachen und - in Analogie zur totalen
Faktorproduktivität - die Gesamtleistung für die Region ausmachen: Polity-Kapital,
4
physisches Kapital, Finanzkapital, menschliches und kulturelles Kapital sowie
Sozialkapital:
Polity Capital (Kapital des Gemeinwesens) besteht in den Ressourcen und
Instrumenten der regionalen Wirtschaftspolitik, nicht nur der öffentlichen, sondern
auch der privaten gemeinwirtschaftlichen (neuerdings: zivilgesellschaftlichen
2
)
Institutionen, welche die Wettbewerbsfähigkeit und Wohlfahrt in der Region
fördern können.
Zum Polity Capital zählen selbst gewinnorientierte Unternehmen, wenn sie sich
auch gemeinschaftlich engagieren (Good Governance, Corporate Social
Responsibility oder Relations Marketing) und sich so in ein Governance Network
(Johnson Jr. 2002: 766) einbringen. Die Initiative zu einer solchen strategischen
Allianz aus dem staatlichen, privat-gemeinwirtschaftlichen und
erwerbswirtschaftlichen Sektor bedarf meist eines aktivierenden Anstoßes, oft
durch die öffentliche Hand, hat dann aber womöglich eine "ansteckende"
Vorbildwirkung für verantwortungsvolle Führung in Sinn der Gemeinschaft.
Physisches Kapital macht die Infrastruktur im vielfältigen Bereich von Verkehr und
Transport
3
, Telekommunikation
4
und freier gestaltbarer oder umgestaltbarer
Landflächen aus. Letzteres betont die Bedeutung der Raumordnungspolitik und
der ökonomischen Revitalisierung alter, problembehafteter Wirtschaftszonen
(Mayer/Greenberg 2001); beide Herausforderungen rühren von
Koordinationsproblemen am Markt her: Raumplanung leidet unter individueller
Optimierung, Revitalisierung zusätzlich unter Informationsasymmetrien über die
Chancen neuer Produktionen in zwischenzeitlich entleerten Wirtschaftszonen
(Scorsone/Weiler 2004).
Physisches Kapital ist speziell in der Wachstumstheorie insofern grundlegend, als
technischer Fortschritt nicht "wie Manna vom Himmel fällt", sondern in
physischem Kapital inkorporiert und in das Wirtschaftssystem eingeführt werden
muss.
In der Produktionstheorie wird physisches Kapital in Zusammenhang mit dem bei
seiner Nutzung entstehenden Leistungsstrom gesehen, der - im Fall öffentlicher
Infrastruktur - kostenlose oder subventionierte (nicht kostendeckend
gebührenpflichtige) Vorleistungen darstellt und für die Wertschöpfungskette (in
der Region) unabdingbar ist.
2
"(...) besteht die Zivilgesellschaft aus mehr oder minder lose organisierten Assoziationen von
Bürgerinnen und Bürgern, die Interessen artikulieren, die über ihren privaten Lebenskreis im engeren
Sinne hinausgehen. 'Motschkern' allein, wiewohl wichtig, macht aber noch keine Zivilgesellschaft aus",
E-Mail-Interview mit Alexander Somek, in: Der Standard - online, 21.02.2005, 16:43 MEZ.
3
Perera-Tallo (2003) erhält in seinem Wachstumsmodell, das geografischen Raum und
Transportkosten als Bestimmungsfaktoren einführt und das Absatzgebiet der Unternehmen erklärt,
deshalb einen besonderen Stellenwert für Transportinfrastruktur, weil durch Handel Wachstum
induziert werden kann und auf diese Weise die strukturellen Nachteil kleinerer Länder und Regionen
in Bezug auf das Wachstum kompensiert werden können.
4
"(...) when it comes to attracting new economy businesses and jobs, the future is now for cities, as
Appleton (2000, 58) has shown that 'access to broadband technology - T1, DSL, cable and the like - is
key to competitiveness'. Appleton (2000) argues further that, in making locational decisions today,
businesses are asking three critical questions: How wired is your city? Can you get high-speed access
to the Internet? What will it cost?" (Johnson Jr. 2001: 770).
5
Die Entwicklung von E-Government bedeutet eine Rationalisierung
(Ressourceneinsparung) im Produktionsprozess des privaten wie des öffentlichen
Sektors, wodurch Ressourcen für andere regionalökonomische bzw.
regionalpolitische Zwecke freigemacht werden können und sollen - sonst wäre die
Ressourceneinsparung ja wohlfahrtsmindernd und wachstumsschwächend.
Die Verfügbarkeit von Finanzkapital für die langfristige Entwicklung einer Region
ist keine Selbstverständlichkeit. Die Finanzierung der - besonders risikoträchtigen
- Entwicklungsinvestitionen (Innovation ist eben mit dem höchsten
Unsicherheitsgrad verbunden) setzt nämlich eine entsprechende Mentalität der
AnlegerInnen und Kreditinstitute voraus (Entrepreneurial Spirit, Can-Do Attitude),
die auf dem relevanten Finanzmarkt nicht gegeben sein muss. Denn selbst in
einer stark globalisierten dominieren regionale Charakteristika, sowohl im
Anlageverhalten der Haushalte (Ivkovic/Weisbrenner 2005) als auch im
Kreditvergabeverhalten der Banken (Degryse/Ongena 2005).
Traditionelle Beziehungsformen auf dem Finanzmarkt sollen daher um innovative,
für risikoträchtige Investitionsfinanzierung erweiterte Instrumente erweitert werden
(Financial Deepening). Auch das ist selbst in einer liberalisierten Marktwirtschaft
kein Automatismus, zumal Valverde und Fernandez (2004) zeigten, dass die
Kausalrichtung vom Wirtschaftswachstum der Region zur finanziellen
Diversifikation (Financial Deepening) führt, und nicht umgekehrt. Regionale
Finanzierungspolitik erscheint daher sogar in einem Weltfinanzmarkt
unabdingbar, weil dieser weit integrierter erscheint, als er ist. Das gilt auch für
Handelsbeziehungen ebenso wie für Gewinnmargen und ausländische
Direktinvestitionen (Glyn 2004). Selbst und gerade für Venture Capital ist das
klassische Informationsgefälle zwischen AnbieterInnen und NachfragerInnen die
Hauptschwierigkeit für Risikokapital-Anlageentscheidungen (Zook 2004), so dass
der regionale Bedarf an Venture Capital oft rationiert wird (Gebhardt/Schmidt
2002). Der Bedarf an institutionellen Neuerungen sowie wirtschaftspolitischer
Unterstützung und Koordination im strategischen Innovationsmanagement (von
Daniels et al. 2002) liegen somit auf der Hand.
Ein weiterer wichtiger Aspekt finanzieller Infrastruktur ist bei
Zahlungsschwierigkeiten von SchuldnerInnen die Koordination des
GläubigerInnenverhaltens, um strategisch motivierte vorzeitige Rückzüge aus der
Veranlagung zu verhindern (Morris/Song Shin 2004). Die Chance auf effektive
Koordination ist gerade in kleinräumigen Regionen mit ausgeprägtem
Regionalmarkt intakt.
Menschliches Kapital (Human Capital) ist Träger der menschlichen Fähigkeiten
im umfassenden Sinn. Es wird speziell und ausführlich in Kapitel 2. behandelt.
Kulturelles Kapital soll ermöglichen, die vollen gesellschaftlichen Erträge des
Bildungs- und Schulungssystems zu lukrieren. Der kulturelle Kapitalstock umfasst
alle Politiken und Vorgänge, welche die Werthaltungen der Gemeinschaft und die
Zuversicht in die Zukunft vor Ort zum Ausdruck bringen und stärken. Speziell ist
die Kultivierung von Vielfalt in der Gemeinschaft gemeint, und zwar nicht bloß aus
zwischenmenschlichen und moralischen Gründen, sondern auch aus
aufgeklärtem Eigeninteresse, weil Einheit in der Vielfalt - und, durch das
Bewusstsein dessen gestärkt, sozialer Friede und schließlich volle
Leistungsfähigkeit - auch der Wirtschaft und Gesellschaft zu Gute kommen
(Bartel 1999, Johnson Jr. 2002).
6
Sozialkapital ist in ähnlicher Weise wie kulturelles Kapital gleichsam als
Katalysator der sozio-ökonomischen Entwicklung zu sehen. Sozialkapital ist die
Gesamtheit zwischenmenschlicher Kontakte, die in der Gemeinschaft für die
Individuen identitätsstiftend wirken, emotionale wie materielle Unterstützung
geben, gemeinschaftliche Dienstleistungen (auch Informationen) hervorbringen
und zu weiteren gesellschaftlichen Kontakten verhelfen. Solche Kontakte können
zu einzelnen Privatpersonen wie zu VertreterInnen von Institutionen bestehen.
Der Begriff des Sozialkapitals kann allerdings zu eng ausgelegt werden.
Lelieveldt (2004) warnt diesbezüglich davor, die Lösung gemeinschaftlicher
Probleme selbst auf unterster, lokaler Ebene den Interaktionen zwischen den
BürgerInnen zu überlassen und darauf zu vertrauen, dass Nachbarschaftlichkeit,
Vertrauen zu den NachbarInnen und ziviles Pflichtbewusstsein an sich bereits die
Lösung aller gemeinschaftlichen Probleme vorprogrammieren. Inoffizielle
Lenkungsstrukturen in der Gemeinde reichten dazu bei so mancher
Problemstellung nicht hin, um (hinreichende) Aktionen der Zivilgesellschaft in
Gang zu bringen, geschweige denn gesellschaftlich erfolgreich abzuschließen.
Die betreffende Interviewauswertung aus den Niederlanden (Lelieveldt 2004)
zeigt, dass BürgerInnen - im Rahmen staatlicher Programme zur Förderung
kommunaler Partizipation - unter dem Vorwand der Förderung von Sozialkapital
staatliche Ressourcen beanspruchen, um nicht nur gemeinschaftliche, sondern
auch partikulare, eigeninteressenbezogene Ziele zu verwirklichen. Lelieveldt
(2004) kommt zu dem Schluss, dass Sozialkapital ein wichtiger Einflussfaktor zur
gemeinschaftlichen Vermeidung bzw. zur Lösung gemeinschaftlicher Probleme
ist, dass aber gleichzeitig eine ganze Reihe von Problemen und
Herausforderungen übrigbleiben, die der Staat durch direkte (d.h. effektivere)
Maßnahmen bewältigen müsse.
Als zentralen Ansatz örtlicher Gemeinschaften im Hinblick auf deren Sozialkapital
und folglich Wettbewerbsfähigkeit nennt Johnson Jr. (2002) in seiner
Literaturübersichtsstudie speziell die Umkehrung des seit rund drei Jahrzehnten
anhaltenden Trends der Einkommens- und Vermögenspolarisierung. Maßnahmen
müssen der sozialen Isolation von Individuen und Gruppen gezielt
entgegenwirken. Dabei wäre zu berücksichtigen, dass eine höhere Qualifizierung
der Arbeitskräfte der Einkommensdivergenz entgegenwirkt (Moretti 2004). Ein
wichtiges Zwischenziel ist die faktische Einbeziehung aller BürgerInnen in die
örtliche Gemeinschaft (Community Involvement, Social Inclusion), wobei Arbeit,
gemeinschaftliches Engagement und Privatsphäre zeitlich und belastungsmäßig
auch vereinbar sein müssen.
Kaufmann et al. (2004) verknüpfen die Aspekte der räumlichen und der sozialen
Mobilität bzw. Immobilität in einer Gemeinde, einer durch den Raum
mitbestimmten Gesellschaft. Die Autoren prägen das Konzept Motility als Maß für
die Ungleichheit in einer Gesellschaft, die auf Grund unterschiedlicher (Im-)Mobili-
tät in geografischer und sozialer Hinsicht besteht. Dieser Ansatz hat viel mit dem
langsam eingebürgerten Begriffsinhalt von Empowerment (Befähigung) zu tun -
der Befähigung, durch geografische Mobilität (Pendeln, Übersiedlung) und
chancengerechte soziale Teilhabe das individuelle Leistungspotenzial jeweils
bestmöglich auszuschöpfen und nutzbar zu machen.
Regionale Wirtschaftspolitik hat somit die Aufgabe, Self-Empowerment
reibungslos zu ermöglichen, indem infrastrukturelle Kapitalbildungen (im Wege
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ihrer Leistungen) dies unterstützen. (a) Access, (b) Competence und (c)
Appropriation sind Schlüsselelemente dieses Prozesses. Konkret gehören dazu
(a) der leichte Zugang zu Produktionsorten (leistbare und in jeder Hinsicht sanfte
Mobilität),
(b) der ungehinderte Zugang zur Information im weitesten Sinn (Bildung,
Ausbildung, Informationsangebotsbedingungen), um
(c) sich schließlich Fähigkeiten und deren Früchte aneignen zu können.
1.3. Spezielle Untersuchungsergebnisse
1.3.1. Positive und negative Faktoren der Regionalentwicklung
Wrigley und Lewis (2002) eruierten aus zweistufigen Interviews (vorher/nachher) mit
ExpertInnen der Regionalentwicklung sowohl in groß- als auch in kleinstädtischen
Bereichen Utahs die positiven und negativen Faktoren regionaler
Wirtschaftsentwicklung:
Die wichtigsten Bestimmungsgründe im Bereich materieller Infrastruktur für eine
starke Wirtschaftsentwicklung auf lokaler Ebene sind
(a) die Nähe zu Autobahnen,
(b) die Verfügbarkeit weiterer Transportsysteme (z.B. Handelsflughäfen),
(c) der Preis von Wasser und
(d) die Preise für Energie.
Holl (2004) zeigt empirisch für Portugal (1986-97), dass die Nähe von
Autobahnen generell einen positiven Einfluss auf Unternehmensgründungen
ausübt, wiewohl dieser Einfluss sektorspezifisch unterschiedlich stark sein kann.
Dennoch bewirkt eine günstige Verkehrserschließung einer Region nicht
unbedingt eine homogene Unternehmenslandschaft (Konzentration von
Unternehmen einer Branche) vor Ort, zumal eine heterogene, diversifizierte
Wirtschaftsstruktur viel eher zu geografischer Konzentration in der Produktion
führt. Eine zur Infrastrukturpolitik ergänzende Industriestrukturpolitik mag
notwendig und kann sehr wohl effektiv sein. Dies gilt vor allem außerhalb von
Ballungsräumen, weil in diesen signifikante Know-How-Spillovers (Produktivität
steigernde Überschwappeffekte von Wissen zwischen Firmen) insbesondere
zwischen Unternehmen verschiedener Sparten festgestellt werden (Moretti 2004),
was die Neue Wachstumstheorie (Vielfalt mit ihren zahlreichen Externalitäten als
Wachstumsmotor) empirisch stützt.
Murray und Davis (2001) arbeiten heraus, dass eine regionale Gesamtanalyse im
Hinblick auf demografische, soziale und ökonomische Erfordernisse für eine
Bedarfsrechnung für Verkehrsinfrastruktur nötig ist, wenn ein Verkehrssystem
entwickelt bzw. aufrecht erhalten werden soll, das für die Region und ihre
Wirtschaftseinheiten recht und billig ("equitable") - im Sinn von bedarfsgerecht in
der Versorgung und chancengleich im Wettbewerb - sein soll. Insofern
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unterscheidet sich eine private, am Gewinn orientierte Konzipierung eines
Verkehrssystems in einer Region systematisch von einer öffentlich(-privat-)en, die
am gemeinschaftlichen Verkehrssystem für eine Region interessiert ist. Beide
Konzepte wären nur im Spezialfall der völligen Homogenität der Region
deckungsgleich.
Negative Einflüsse auf die Regionalentwicklung sind
(a) mangelndes Interesse oder unzuverlässiges Engagement der örtlichen
Firmenleitungen für die allgemeine Entwicklung vor Ort - das
Tellerranddenken von Unternehmen (Wrigley und Lewis 2002) -,
(b) mangelnde Koordination zwischen den verschiedenen öffentlichen
Institutionen (Wrigley und Lewis 2002) und
(c) - wie aus einer Studie von Henderson (1999) zu ersehen - Abgelegenheit von
natürlich vorgezeichneten Verkehrswegen: eine Hinterlandposition. Allerdings
gilt auch: "Geography strongly affects development, but geography is not
destiny. Public Infrastructure investments (...) can help overcome the adverse
effects of geography on economic growth" (Henderson 1999: Abstract).
Gemeint sind damit Verkehrs- und Kommunikations-Infrastrukturinvestitionen.
Insbesondere in alten, verlassenen Industriegebieten ist Mobilität die effektivste
Möglichkeit, kurzfristige Beschäftigungserfolge zu erzielen (Webster 2000) und
die Unterzahlung von Arbeitsleistungen (in Marx'scher Terminologie Ausbeutung
auf Basis einer industriellen Reservearmee) durch geografischen Ausgleich
zurückzudrängen. Dazu ist eine kostengünstige Verkehrsinfrastruktur nötig, um
nicht die schlechtesten VerdienerInnen mit hohem Mobilitätsaufwand noch
zusätzlich zu belasten (Brueckner et a. 2002).
1.3.2. Intergouvernmentaler Kooperation schon ab der regionalpolitischen
Konzipierung
Die Mehrzahl politisch zuständiger Institutionen in einer Region (politische
Fragmentierung: Gemeinde - Bundesland - Nationalstaat - EU) insbesondere in
Verbindung mit der räumlich kleinteiligen Organisation gemeinschaftlicher Anliegen
(kleine Gemeinden, kleine Bundesländer, kleine Nationalstaaten) wird aus Gründen
der ökonomischen Effizienz (verwaltungs-/betriebliche Ebene) und der allokativen
Effizienz (regionale, gemeinschaftliche Ebene) kritisiert. Warner und Hefetz (2002)
suchten empirisch nach statistisch signifikanten Unterschieden zwischen
privatisierten gemeinschaftlichen Diensten (die sich aus Effizienzgründen nicht an
föderale Grenzen halten) und den bei öffentlichen Dienstleistungerbringungen
kooperierenden Gemeinden (Zweckverbänden o.ä.). Es zeigte sich für die USA
(1992-97), dass
(a) sowohl Privatisierung als auch interkommunale Kooperation die Effizienz
steigern, doch
(b) der gemeinwirtschaftliche Aspekt und die Einbeziehung der BürgerInnen bei der
staatlichen Kooperationslösung signifikant stärker ausgeprägt sind als bei der
Marktlösung.
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Dieses Ergebnis legt gerade bei der Infrastrukturpolitik eine Gesamtkonzeption für
eine Region nahe, die von allen beteiligten öffentlichen Institutionen gemeinsam
aufgestellt und - ohne Defektieren - umgesetzt wird, nicht zuletzt als Vorkehrung
gegen Privatisierungen und Deregulierungen, welche die allokative Effizienz
mindern.
Darüber hinaus ist es nach der neueren regionalökonomischen Literatur wichtig,
öffentliche und private Entwicklungsstrategien möglichst integriert zu verfolgen. So
steht z.B. für Knaap et al. (2001) auf Grund ihres dynamischen Modells städtischen
Wachstums fest, dass Effizienzgewinne durch eine Koordination zwischen
öffentlichen und privaten Infrastrukturinvestitionen durchaus zu realisieren sind. Auch
das Timing der Infrastrukturinvestitionen und die Planung der optimalen Auslastung
sind für die Effizienz der Region Ausschlag gebend (Knaap et al. 2001).
Dabei ist es nicht nur wichtig, die Infrastrukturkapazitäten zu planen. Insbesondere
bei leitungs- und netzgebundenen Einrichtungen wie jenen der
Telekommunikationsinfrastruktur, die in ihrem Kapitalstock kurzfristig nicht variabel
sind und wo Deinvestitionen hohe versunkene Kosten nach sich ziehen - ist
staatlicherseits auch für die optimale Nutzung der Infrastruktur durch die potenziellen
LeistungsnachfragerInnen Sorge zu tragen (Yilmaz/Dinc 2002).
1.4. Folgerungen
(1) Eine expansive Wirtschaftsentwicklung zieht nicht automatisch (durch den Markt)
eine entsprechende Infrastrukturentwicklung nach sich.
(2) Überlegungen zur Infrastruktur stehen sowohl im Interesse des einzelnen
Unternehmens (ökonomische Effizienz als Motiv) als auch - wegen der Anreiz-
und Koordinationsprobleme des kommerziellen Marktes für Infrastruktur - im
Interesse der (regionalen) Gesamtwirtschaft und Gesellschaft (allokative Effizienz
als Ziel).
(3) Reale Subventionen in Form von Infrastrukturleistungen sind marktwirtschaftlich
zu rechtfertigen, weil sie die gesamte Wirtschaftsleistung und die
Gesamtwohlfahrt der Region vom tatsächlichen Niveau auf das potenzielle
(maximale) Niveau heben kann. Sie genügen somit aus der Sicht der Social
Choice (normativen Wohlfahrtstheorie) dem gesellschaftlichen Effizienzkriterium
von John Hicks und Nicholas Kaldor (Pommerehne 1987). Staatliche
Umverteilung kann sich sehr wohl rechnen, im Infrastrukturbereich oft erst auf
lange Sicht.
(4) Aus der Perspektive der Neuen Regionalökonomie soll der Staat die
Unternehmen der Region als PartnerInnen betrachten und behandeln und nicht
Politik gegen sie betreiben. Public-Private-Partnerships (PPP) werden vor allem
bei Infrastrukturprojekten empfohlen. Sowohl der allgemeine Aspekt der
Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik als auch der spezielle Aspekt von PPP ist
aber von Seiten der Social Choice Theory zu relativieren: Die Norm für
Wirtschaftspolitik in jeglicher Form ist stets die gesellschaftliche bzw. regionale
Wohlfahrtssteigerung. Diese ist immer unter drei Aspekten zu sehen:
(a) Erhöhung der Auslastung der verfügbaren Produktionsfaktoren Arbeit
(Humankapital) und Sachkapital,
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(b) Änderung der Produktionsstrukturen im Hinblick auf eine Erhöhung der
Produktivität in Gestalt des Primäreinkommens (Markteinkommens) pro Kopf,
(c) Verteilung der gesellschaftlichen bzw. regionalen Nutzen mit ihrem Einfluss
auf das Gesamtniveau der Nutzen (gesellschaftliche bzw. regionale
Wohlfahrt).
Angesichts dessen ist auch jede PPP daran zu überprüfen,
(a) ob sie einen Expansionseffekt erzielt, weil der Staat auf Investitions- und
Produktionsentscheidungen der Privaten koordinierend und stimulierend wirkt,
oder ob die jeweilige PPP lediglich Mitnahmeeffekt darstellt und insofern nur
eine staatliche Risiko- und Kostenübernahme ohne zusätzliche
gesellschaftliche bzw. regionale Nutzen darstellt, und/oder
(b) ob durch eine PPP der Staat eine Koordinations- und Induktionswirkung bei
Investitionen und/oder Produktionen der lokalen und/oder regionalen
Wirtschaft erzielt, die zu einer gesteigerten Pro-Kopf-Wertschöpfung führen,
und/oder
(c) ob die - auch abgesehen von der Finanzierung - unumgänglich erzielte
Umverteilungswirkung der PPP die Gesamt- bzw. Regionalwohlfahrt erhöht
oder reduziert, und
(d) - das gilt für die Gesamtheit der Effekte aus (a), (b) und (c) - ob sich der für die
PPP erforderlichen Finanzierungsaufwand des Staates rechnet: nicht in einem
unternehmerischen Investitionskalkül (kommerziell, betrieblich), sondern in
einem gesellschaftlichen bzw. regionalen Kosten-Nutzen-Kalkül
(gemeinwirtschaftlich, metaökonomisch).
Unter diesen Bedingungen (a) + (d) und/oder (b) + (d) und/oder (c) + (d) soll der
Staat (infra-)strukturpolitisch intervenieren und, so gesehen, ein Partner für die
regionale Wirtschaft sein, anderenfalls nicht. Denn die Einhaltung der Restriktion
wirtschaftspolitischer Effektivität ist normatives Grundprinzip einer Sozialen
Marktwirtschaft. Die Auswahl der besten Projekte für die Erreichung einer
bestimmten (regional-)politischen Zielsetzung gewährleistet zudem die
wirtschaftspolitische Effizienz (Minimierung der gesellschaftlichen
Opportunitätskosten, Maximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt).
(5) Die einzige Möglichkeit einer prinzipiellen und fundamentalen Kritik an der
staatlichen Förderung oder Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturleistungen
besteht darin, die extreme Position der Public Choice (der reinen, nicht
normativen Theorie der Wirtschaftspolitik) einzunehmen: Alle staatlichen
Umverteilungsmaßnahmen - wie sie für die effiziente Bereitstellung
(Transaktionskostenargument) und effiziente Finanzierung
(Abgabeninstrumentarium) von Infrastruktur aus Sicht der Social Choice nahe
liegen und normativen Charakter tragen - dienen (rein, d.h. wertfrei gesehen) in
Wahrheit nur der Umverteilung von einer korrupten Regierung und Verwaltung zu
den erfolgreichsten Lobbyisten aus der Wirtschaft (Pommerehne 1988). Daher sei
eine Minimierung des Umverteilungsvolumens im Allgemeinen und folglich auch
der Infrastrukturpolitik und -leistungen im Speziellen die beste Schutzvorkehrung
gegen die vermeintlichen "Segnungen" der Wirtschaftspolitik. - Eine Beurteilung
dessen sei dem bzw. der Lesenden überlassen.
11
(6) Diese Überlegungen sind nicht so realitätsfern, wie man meinen könnte. In der
praktischen wirtschaftspolitischen Debatte wird immer wieder der mehr oder
weniger versteckte Versuch unternommen, öffentliche Ressourcen nicht so sehr
für die Gestaltung der Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsablauf
einzusetzen und daher an die öffentliche Mittelvergabe nicht so sehr an ganz
bestimmte Bedingungen zu knüpfen. Vielmehr meint man, Budgetmittel den
Unternehmen der Region gleichsam als Gewinnstützung direkt zukommen lassen
zu sollen. Dies mag vielleicht im Einzelfall durchaus gerechtfertigt sein, wenn es
um die Internalisierung positiver externer Effekte geht oder um die Kompensation
eines irreparablen strukturellen Konkurrenznachteils (also um die Erzielung eines
Lenkungseffekts). Doch kann das nicht das Argument für die generell (statt
individuell) zu konzipierende Infrastrukturpolitik in einer Region sein, kann doch
eine Gewinnsubvention das Koordinationsproblem des Marktes bei der
Bereitstellung von Infrastrukturleistungen nicht lösen (Bartel 2004).
(7) Gerade für eine bereits entwickelte Wirtschaftsregion von zentraler Bedeutung ist
die Herstellung der vollen Komplementarität des Gemeinschaftskapitals, also der
zweckmäßigsten Relation zwischen den Arten von Infrastrukturkapital und dessen
Infrastrukturleistungen.
5
Es geht also im Wesentlichen darum, bestimmte
Infrastruktur-Kapitalbestände auf ein effizientes Niveau aufzustocken (quasi eine
partielle Faktorvariation), um das regionale Produktivitätsmaximum zu erreichen,
und in der Folge die Infrastrukturbereiche proportional auszuweiten (gleichsam
eine totale Faktorvariation):
"For U.S. cities, developing their full complement of community capital assets is
no longer an option: it is a strategic imperative in the highly competitive global
marketplace" (Johnson Jr. 2002: 775).
(8) Besonderes Augenmerk ist auf die Kombination von geografischer und sozialer
Mobilität (Motility) zu legen, um dadurch faktische Möglichkeiten für die Menschen
zu schaffen (die propagierten Freiheiten und Möglichkeiten des Ökonomischen
Liberalismus haben sich - in Abwesenheit aktiver Wirtschaftspolitik - meist als
bloß theoretisch erwiesen). Zugänge zu Informations- und Bildungs-, Arbeits- und
Produktionsmöglichkeiten sind zu schaffen. Nur so können höchstmögliche
Kompetenzen erworben, bestmögliche Leistungen erbracht und größtmöglicher
Nutzen für Individuen und Gemeinschaft bzw. Region erzielt werden.
(9) Bedarfsgerechte Verkehrsanbindungen der Region fördern die Gründung bzw.
Ansiedlung von Unternehmen in der Region.
(10) "Hinterlandpositionen" können auch im Zentralraum auftreten, wenn ihre
leistungsfähige Einbindung in das öffentliche Verkehrsnetz unterbleibt und so die
lokale Wirtschaftsentwicklung beeinträchtigt wird.
(11) In besonderem Maß ist bei der Infrastrukturpolitik eine Gesamtkonzeption für
eine Region angebracht, die zumindest von allen beteiligten öffentlichen
Institutionen gemeinsam getragen und - ohne Defektieren - realisiert wird.
5
Sieht man die Thematik formal-analytisch als Produktionsfunktion einer Region mit ihren
infrastrukturellen Vorleistungen an, handelt es sich dabei um eine Produktionsfunktion mit einer
konstanten Relation von Inputs (limitationale Produktionsfunktion); jede zusätzliche Inputmenge eines
oder mehrerer, aber nicht aller Vorleistungen, erhöht den Output nicht (partielles Faktorgrenzprodukt
von Null) und reduziert die Produktivität stärker als bei einer Produktionstechnik mit totaler,
proportionaler Faktorvariation.
12
(12) Die Koordination öffentlicher Infrastrukturprojekte mit privaten Investitionen
bzw. Kapitalgütern ist aus Effizienzgründen geboten. Dies betrifft auch das Timing
der entsprechenden Investitionen und eine optimale (kostenminimale) Auslastung
der Infrastrukturgüter.
(13) Der staatlichen Verantwortung obliegt nicht nur die Bereitstellung von
Infrastrukturkapazitäten, sondern auch die optimale Nutzung durch aktuelle und
potenzielle NachfragerInnen nach diesen Infrastrukturleistungen.
13
"What brings about transformation is the
people who can create in innovative and
creative ways" (Appleton 2000: 61).
2. Humankapital und Faktoreinsatzkombination (Matching)
2.1. Arbeits- und industrieökonomische Grundlagen
Seit dem von Doeringer und Piore spätestens 1971 (nach ihren Dissertationen schon
in den 60er-Jahren) gesetzten Meilenstein in der Arbeitsmarktliteratur weiß man,
dass bei einer realitätsnahen Analyse nicht Arbeit gleich Arbeit sein kann, denn der
Produktionsfaktor Arbeit ist tatsächlich sehr heterogen. Infolge dessen unterschieden
Doeringer und Piore (1971) nicht nur den externen vom unternehmensinternen
Arbeitsmarkt, sondern auch das Segment für gute Arbeitsplätze (primärer
Arbeitsmarkt) vom Segment für schlechte Arbeitsplätze (sekundärer Arbeitsmarkt).
Besonders wichtig an der Theorie segmentierter (dualer) Arbeitsmärkte ist, dass die
Arbeitsmarkterfordernisse Abbild der Wirtschaftsstruktur und Ausfluss der
Arbeitsnachfrage seitens der Unternehmen sind. Dieser Umstand ist der Schlüssel
zur Erklärung struktureller Arbeitslosigkeit (Mismatch Unemployment) und zur
fundierten Gestaltung langfristiger Arbeitsmarktpolitik (Appelbaum 1982).
Langfristige Arbeitsmarktpolitik bedeutet aber nicht, dass sich die öffentliche Hand
mit Arbeitsmarktpolitik in diesem Bereich lange Zeit lassen könnte, sondern dass die
Auswirkungen der getroffenen Maßnahmen naturgemäß weit in der Zukunft liegen.
Hierin besteht eine Ähnlichkeit zur Investitionspolitik, zur F&E-Politik und zur
Strukturentwicklung der Wirtschaft sowie zur Bildungspolitik im Allgemeinen. Daraus
kann mehreres geschlossen werden:
(a) Arbeitsangebot und -nachfrage müssen nach der gebotenen bzw. benötigten
Qualifikation unterschieden werden.
(b) Arbeitsmarktprobleme können nicht losgelöst von Aus- und
Fortbildungsbildungssystemen untersucht und gelöst werden - nicht einmal
getrennt vom allgemeinen Bildungssystem und dessen Ergebnissen in puncto
Qualifikation.
(c) So wie der Arbeitsmarkt in einen guten Primärsektor und in einen schlechten
Sekundärsektor zu unterscheiden ist, so gibt es auch im Unternehmensbereich
einen starken Schlüsselsektor (Core Industry) und einen schwachen Randsektor
(Periphery). Der Schlüsselsektor der Wirtschaft greift weit überwiegend auf den
Primärsektor des Arbeitsmarktes zurück, der Randsektor der Wirtschaft rekrutiert
sich größtenteils aus dem Sekundärsektor des Arbeitsmarktes.
(d) Entwicklungspolitik (Struktur-, Beschäftigungs-, Innovations- und
Wachstumspolitik) muss sowohl die Entwicklung der Struktur und des
Produktionskapitals als auch die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials
berücksichtigen und aufeinander abstimmen sowie zu diesem Zweck speziell
14
Investitionen fördern, welche die gemeinsame Qualitätsentwicklung von Arbeit
und Kapital verfolgen (Theodore/Weber 2001).
6
(e) Eine einseitig ausgerichtete Politik entweder zu sehr in Richtung Sachkapital oder
zu viel in Richtung Humankapital führt zu suboptimaler Entwicklung, indem die
strukturelle Arbeitslosigkeit (Mismatch zwischen Arbeitsangebot und -nachfrage in
qualifikatorischer Hinsicht) zunimmt bzw. Arbeitslosigkeit aus Sachkapitalmangel
(Capital Shortage Unemployment) eintritt.
(f) Die Entwicklungspolitik einer Region muss weit vorausschauend angelegt sein,
um alle Produktionsfaktoren (Arbeit, Kapital, Raum, Umwelt) in ihrer jeweiligen
Beschaffenheit und ergo Fristigkeit gemeinsam optimieren zu können.
2.2. Spezielle Untersuchungsergebnisse
Seitz (2000) zeigte in einem ökonometrischen Modell für große westdeutsche Städte,
dass Unterscheide wischen den lokalen Infrastrukturangeboten bis zu einem Fünftel
der Unterschiede zwischen den örtlichen Beschäftigungsgraden erklären. Wohl
gemerkt, nicht der Einkommenseffekt der Errichtung der Infrastruktur, sondern der
Kapazitätseffekt der Produktion auf Basis der Infrastruktur-Vorleistungen wird als
beschäftigungswirksam identifiziert; das betrifft offensichtlich den langfristigen Aspekt
der Beschäftigung.
Allerdings ist damit zum einen noch nichts über die Zusammensetzung der
Infrastruktur gesagt und darüber, ob nicht durch eine Rationierungswirkung,
ausgelöst durch das Fehlen einer oder mehrerer Infrastrukturkomponenten,
Produktion und Beschäftigung unter ihrem Potenzial gehalten werden (vgl. Kapitel
1.):
(a) Strukturelle Arbeitslosigkeit (d.h. Arbeitslosigkeit bei einer gleichzeitig
ungewöhnlich hohen Zahl offener Stellen) ist eine Bremse für Produktion und
Einkommen und kann sehr leicht infrastrukturell bedingt sein.
Oft beobachtete Kostensenkungsstrategien der Unternehmen sind kurzfristige
Reaktionen auf (Infra-)Strukturprobleme und erweisen sich als
regionalwirtschaftlich kontraproduktiv, weil sie die Produktivität der Unternehmen
senken, so dass die besten Beschäftigten zu produktiveren Betrieben in anderen
Regionen abwandern (Theodore/Weber 2001, Hansen et al. 2003).
Eine Hinwendung des Arbeitsmarktes vom Normbeschäftigungsverhältnis zu
atypischen, prekären Beschäftigungsverhältnissen, wie dies seit den frühen
1990ern beobachtet werden muss, zeigt empirisch (für Frankreich 1990-95) nur
einen geringen Effekt auf die Effizienz der Anpassung zwischen Arbeitsangebot
und Arbeitsnachfrage (Matching Efficiency). Denn die hartnäckige
Langzeitarbeitslosigkeit mit ihren dequalifizierenden Effekten verringert die
Möglichkeiten zu erfolgreichem Matching; Bevölkerungsdichte und eine
6
(...) economic development policy making needs to assist those firms trying to make the transition to
high performance workplaces. I can do so by improving the supply and the access of job seekers to
good jobs , which increasingly involves sectoral, firm-to-firm initiatives as opposed to tax breaks
oriented toward individual companies. They can also create an environment that encourages firms to
modernize in ways that do not displace workers or downgrade the quality of available jobs. Public
support for related investments in workforce development and firm modernization can yield significant
returns for regions and workers (...)" (Theodore/Weber 2001: 376).
15
entsprechende demografische Zusammensetzung fördern das Matching jedoch
(Ibourk et a. 2004).
(b) Zum anderen fehlt der Aspekt, dass die langfristig abnehmenden Grenzprodukte
des physischen Kapital (abnehmende Zuwächse in der Produktivität bei
Ausweitung des physischen Kapitalstocks) nur durch den komplementären
Einsatz von Humankapital aufgehoben oder gar überkompensiert werden können
(Blanchard 2003). Aus dieser Perspektive ist die immer noch ziemlich einseitige
Förderung physischen Kapitals zu kritisieren (Mathur 1999).
7
Wir kommen zurück auf die zweistufigen (Vorher/Nachher-)Interviews von Wrigley
und Lewis (2002) mit Regional-EntwicklungsexpertInnen in groß- und
kleinstädtischen Gebieten von Utah: Wichtige positive Faktoren für die regionale
Wirtschaftsentwicklung im menschlichen, kulturellen und sozialen
Infrastrukturkapitals sind
(a) die Ausbildungsqualität des Arbeitskräftepotenzials und
(b) die Qualität der örtlichen Schulen.
In diesen Ergebnissen kommen offenbar zweierlei Erfordernisse der
Regionalentwicklung zum Ausdruck:
(a) die spezifische Eignung des Arbeitskräftepotenzials für den Einsatz in
zukunftsträchtigen (innovativen, superioren) Produktionen und
(b) ein hohes allgemeines Bildungsniveau, das die Ausbildungsqualität
komplementär ergänzt und eine breite Palette möglicher
Humankapitalausprägungen sicherstellt.
Überdies überrascht es angesichts der theoretischen Grundlagen nicht, dass sich in
der empirischen Studie von Wrigley und Lewis (2002) Faktoren sowohl aus dem
physischen als auch aus dem menschlichen Bereich des Infrastrukturkapitals finden.
Dieses Ergebnis erhalten auch Theodore und Weber (2001).
Johnson Jr. (2002) weist in seiner Literatur- und Fallstudienarbeit noch präziser auf
die regionalen Entwicklungserfordernisse hin und nennt dazu Folgendes:
(a) Forschungseinrichtungen, die an den Grenzen des existenten Wissens arbeiten
und auch hinreichend Anreize (materieller und immaterieller Natur) haben, ihre
Ergebnisse in kommerziellen Projekten umgesetzt zu sehen,
8
7
"The complementary nature of capital (physical) and human capital, the idea that diminishing returns
to capital can be overcome only by technical change engendered by human capital, and the notion
that human capital and not capital is the source of the spillover effects reveal the folly of the often-
pursued public policy of subsidization of physical capital" (Mathur 1999: 211).
8
Weiler (2000), spezialisiert auf wirtschaftliche Entwicklung in problembehafteten Stadt- und
Landregionen, sieht den auf Humankapitalnachteilen beruhenden Entwicklungsrückstand als ein
Informationsproblem an. Die am unmittelbarsten von der Umsetzung von hiesigen Forschungs- und
Entwicklungsergebnissen Profitierenden, die vor Ort ansässigen Unternehmen, sind wohl diejenigen,
welche es am schwierigsten haben, an entscheidende Informationen über Investitions- und
Entwicklungsmöglichkeiten heranzukommen. Dabei weist Weiler (2000) den regionalen Universitäten
neben deren Forschungs- und Entwicklungsfunktion auch die für die Anwendung entscheidende
Informationsfunktion gegenüber den an Innovation grundsätzlich interessierten Unternehmen zu. Er
kritisiert die üblichen Top-Down-Lösungen staatlicher Technologiepolitik und präferiert die Bottom-Up-
Modelle, deren Voraussetzung jedoch das Wissen der Unternehmen über die Möglichkeiten ist,
16
(b) Spitzen-Bildungseinrichtungen, die jene Menschen fördern und herausbringen,
die selbst in den Spitzen-Forschungseinrichtungen eingesetzt werden können,
und
(c) ein breit gefächertes regionales Bildungssystem, das die Bevölkerung für die in
der Region vorhandenen und geplanten Arbeitsplätze grundlegend vorbereitet.
Stern et al. (2000) unterstreichen diese Ergebnisse mit ihrer Studie für 17 OECD-
Staaten (1973-96) in Teilaspekten insofern, als sie auf die Bedeutung u.a. von einer
Subventionierung der Grundlagenforschung und höherer Bildung (im Rahmen eines
integrierten nationalen Innovationssystems) für eine höhere Produktivität von
Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen hinweisen.
Mit einem Satz kombinierter Daten für Arbeitskräfte und Unternehmen testete Moretti
(2004) mit signifikantem Ergebnis, dass in (US-amerikanischen) Städten, wo der
Anteil der AkademikerInnen (College Graduates) stark zunimmt, die Produktivität der
Betriebe stärker ansteigt als in vergleichbaren Betrieben in Städten mit geringerem
Wachstum der AkademikerInnenquote.
Gottlieb und Fogarty (2003) fanden einen signifikant positiven Zusammenhang
zwischen der erreichten Bildungsposition 1980 - gemessen am Niveau des Bachelor
- und dem Beschäftigungs- und Einkommenswachstum in den nachfolgenden 17
Jahren in US-amerikanischen Großstadtregionen. Die Autoren fanden eine
divergierende Entwicklung zwischen den in dieser Hinsicht am meisten und am
wenigsten "gebildeten" Großstadtregionen und sprechen sogar von einer "neuen
Ungleichheit" zwischen den Regionen, die von den Unterschieden in den
akkumulierten Humankapitalstöcken bewirkt wird.
Feller (2004) kritisiert für die USA den sich auch bei uns anbahnenden Trend, dass
die öffentliche Hand ihre Ausgaben für universitäre Forschung in Bereichen erhöht,
die technologiebasiert und direkter anwendbar sind, doch in den übrigen Bereichen
reduziert, einschließlich der allgemeinen Bildungsinfrastruktur. Aus seiner
analytischen Position ist diese Tendenz Ausfluss einer engstirnigen, einseitig
verzerrten Sicht von den Beiträgen, welche die einzelnen universitären Bereiche und
die anderen Bildungsbereiche zur Regionalentwicklung leisten:
(a) Der einseitige Politikansatz übersieht nämlich die Interdependenzen zwischen der
technologischen Forschung und deren zielgerichteter Unterstützung auf der einen
Seite und den übrigen Forschungs- und Allgemeinbildungsbereichen und deren
allgemeiner Förderung auf der anderen Seite.
welche die regionalen F&E-Institutionen - entwicklungspolitisch v.a. die im Grundlagenbereich
forschenden Universitäten - bieten. Gerade auf dem Markt für regionale Entwicklung herrschen
vielenorts jene Informationsvoraussetzungen eben nicht vor, welche die Effizienz eines perfekten
Marktes ausmachen; statt dessen wird Marktversagen auf Grund struktureller
Informationsasymmetrien diagnostiziert.
Martin et al. (2004) zeigen, dass die Patentierung von Innovationen, die in der universitären
Forschung erzielt werden (One-Off Licensing), nicht zur vollen Nutzung des geistigen Potenzials der
Universitäten hinreicht. Statt dessen sollen verwandte Teile des entstandenen geistigen Besitzes
synergetisch zusammengefasst werden. Solche "synergetischen Gruppierungen " sollen den Wert des
eingesetzten Humankapitals maximieren und besser zu Unternehmensgründungen und -entwicklun-
gen beitragen können. Somit soll dadurch nicht nur die ökonomische (einzelwirtschaftliche), sondern
auch die allokative (regionalwirtschaftliche) Effizienz maximiert werden.
17
(b) Außerdem negiert dieser Ansatz die unvorhersagbaren, dennoch existenten
Qualitäten der nicht-technologischen Forschung und allgemeinen Bildung.
(c) Schließlich wird das Problem übersehen, dass durch die Konzentration
öffentlicher Mittel auf die technologische universitäre Forschung die Leistbarkeit
höherer Bildung eingeschränkt wird.
(d) Diese engere Zweckbestimmung für staatliche Forschungsmittel schmälert auch
die Flexibilität und Kreativität in der Forschung, führt zum Verzicht auf die Vorteile
von Bottom-Up-Strategien und leitet einen entwicklungspolitischen Teufelskreis
ein.
All diese (aus-)bildungspolitischen Überlegungen sind vor dem Hintergrund zu
sehen, dass die Zufriedenheit mit der Lebensqualität nicht nur durch Einkommen,
sondern auch durch Bildung erhöht, durch Arbeitslosigkeit jedoch gemindert wird
(z.B. Bukenya et al. 2003).
Um hier den Kreis der Argumentation zu schließen, stellt sich die Frage nach den
Faktoren, welche die höher qualifizierten Arbeitskräfte in der Region halten. Für alte
Industriestädte in Western Pennsylvania (1994-99) stellen Hansen et al. (2003)
inferenzstatistisch fest, es ist nicht so sehr die Konkurrenz der klimatisch
angenehmen Bundesstaaten (Sun Belt), welche die Abwanderung fördern, sondern
es sind hauptsächlich folgende Faktoren, welche eine Siedlungsentscheidung positiv
beeinflussen:
(a) eine sich stark entwickelnde Wirtschaft mit entsprechenden Aufstiegschancen
und Verdienstmöglichkeiten (insbesondere für Zwei-VerdienerInnen-Haushalte
und für in der Regel - unweise - diskriminierte Minderheiten),
(b) eine reiche Auswahl an Fort- und Weiterbildungsmöglichkeiten sowie
(c) niedrige Wohnkosten.
Theordore und Weber (2001) nehmen auch die Unternehmen in die Pflicht, indem sie
- aufbauend auf das allgemeine Bildungssystem - die Notwendigkeit einer
Umstellung der Arbeitsorganisation betonen. Ziel soll die Schaffung eines günstigen
Klimas für ständiges On-the-Job Learning und Akkumulierung von
firmenspezifischem Know-how sein, um die Produktivitätssteigerungen betriebs- bzw.
unternehmensintern umsetzen zu können, die von den eigenen hoch qualifizierten
Beschäftigten herrühren.
9
Diese Untersuchungen bestätigen wiederum unsere Auffassung von integrierter
Regionalentwicklung und unsere konsequente Forderung nach ausgewogener
Regionalpolitik (vgl. Kapitel 1.). Eine jeweils isolierte Ad-hoc-Politik zeigt relativ
schlechte Ergebnisse.
Auch genügt es - insbesondere in infrastrukturell noch nicht vollkommen
erschlossenen Gebieten - nicht, DirektinvestorInnen durch spezielle, meist auch nur
9
"To implement the new technologies that are necessary for these firms to meet higher quality
standards and compete for larger contracts, they must build long-term capacity by investing in new
forms of workforce organization. Initial access to an adequate supply of workers who possess
problem-solving skills and can read and perform basic math is only the first step. Businesses must
provide on-the-job training and an atmosphere conducive to firm-based learning to capture the
productivity gains from valued employees" (Theodore/Weber 2001: 376).
18
vorübergehende Vergünstigungen anzulocken, sondern erfordert eine kontinuierliche
Bereitstellung günstiger Rahmenbedingungen im umfassenden Sinn, selbst wenn
kein unmittelbarer Konnex zur kurzfristigen Gewinnentwicklung der jeweiligen
Unternehmen deutlich ist (Gabe/Bell 2004, Ng/Tuan 2004). Dies gilt nicht zuletzt
auch für allgemeine Bildungseinrichtungen und deren Einfluss auf das Humankapital
(Chevalier et al. 2004, Strother et al. 2004) und sogar - in der Terminologie von
Johnson Jr. (2002) - auf das kulturelle Kapital (bei Gradstein/Justman 2000:
Gemeinschaftsdenken und soziale Integration als weicher Standortfaktor).
2.3. Humankapitalimport durch selektive Immigrationspolitik?
Aus gesamtwirtschaftlicher (national- wie auch weltwirtschaftlicher) Sicht ist immerhin
festzustellen, eine Deckung der Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften kann
aus entwicklungspolitischer Sicht effizienter Weise nicht in der aktiven Abwerbung
ausländischer Arbeitskräfte oder gezielten Erleichterung selektiver Immigration
bestehen. Entwicklungsunterschiede tendieren nämlich - gerade in den analytischen
Augen der Neuen Wirtschaftsgeografie, in einem Umfeld wirtschaftlicher Integration
und sogar trotz der EU-Kohäsionsbemühungen - zumindest zur Remanenz
(Boldrin/Canova 2001), wenn nicht zur Selbstverstärkung und fortgesetzten
Polarisierung (Overman/Puga 2002).
Selektive Immigrationspolitik würde das Problem dieser wettbewerbsimmanenten
Entwicklungsgesetzmäßigkeit nur noch verstärken. Das Argument, die eigene
Wirtschaftsentwicklung des Humankapital importierenden Landes fördere mittelbar
ohnedies auch die Entwicklung der anderen, auch der wirtschaftlich rückständigeren
Staaten (Trickle-Down Economy), greift zu kurz (Bartel/Vorbach 2005). Angesichts
von First-Mover Advantages, zunehmenden Skalenerträgen, Nord-Süd-
Protektionismus und Kämpfen um Märkte statt auf Märkten (Bartel 2004) greift die
Trickle-Down-Argumentation zu kurz und kann somit keine national bzw. global
effiziente wirtschaftspolitische Strategie darstellen. Gerade den VertreterInnen der
Angebotsorientierten Ökonomie (letztens in Gestalt der Real Business Cycle
Economics innerhalb der Neuen Klassischen Makroökonomie) müsste die massive
angebotsseitige Langfristwirkung selektiver Immigrationspolitik deutlich vor Augen
stehen.
2.4. Folgerungen
(1) Entwicklungen der Arbeitsplatzqualität und der Wirtschaftsstruktur sind längst
nicht mehr voneinander getrennt zu betrachten; vielmehr rufen sie nach einer
gemeinsamen, integrierten Entwicklungskonzeption (Matching) für eine
bestimmte Region.
(2) Entwicklungspolitik ist langfristiger Natur. Das erfordert, vorausschauend zu
analysieren und zu planen und möglichst frühzeitig die Maßnahmen zu setzen,
deren Auswirkungen naturgemäß erst mit langer Verzögerung (in der langen
Frist) eintreten. Jede Ad-hoc-Politik (Politik kurzfristig orientierter Reaktionen auf
langfristige Herausforderungen) zeigt auf die Dauer systematisch schlechte
Ergebnisse.
(3) Langfristige Regionalpolitik bedeutet, den Schlüsselsektor der Wirtschaft
(besonders anspruchsvolle, zukunftsträchtige Produktionen mit rundum guten
19
Arbeitsplätzen) und den Primärsektor des Arbeitsmarktes (gut und best
qualifizierte Arbeitskräfte, die in ihrem jeweiligen Fachbereich als kreative
ProblemlöserInnen eingesetzt werden können und das wertvollste Kapital des
Unternehmens darstellen) aufeinander abgestimmt zu entwickeln. Jede isolierte
Politikmaßnahme muss zu suboptimalen Ergebnissen führen, die jedoch erst sehr
verzögert sichtbar werden.
(4) Ziel der langfristigen Regionalpolitik muss zum einen die sozialpolitische
Abfederung einer in Folge des Wissensfortschritts stets sich erneuenden
strukturellen Arbeitslosigkeit und ihrer jeweils konjunkturellen Folgewirkungen
sein.
(5) Zum anderen muss es ein Ziel der langfristigen Regionalpolitik sein, den
Umstrukturierungsprozess durch eine geschickte, sozial zumutbare und breit
akzeptierte Bildungs- und Forschungspolitik zu erleichtern und so den Bedarf an
sozialpolitischer Abfederung durch größtmögliche Problemvermeidung zu
minimieren. Besonders sensibel ist dabei im Bereich der arbeitsmarktpolitisch
motivierten Umschulungen vorzugehen (Eyth 2002).
(6) Umstrukturierungspolitik erfordert eine neue, eher sektorbezogene als isoliert
unternehmens- und isoliert arbeitsmarktbezogene Förderungspolitik für die
Region.
(7) Innovation und die Umsetzung ihrer Potenziale im Anwendungsbereich der
Unternehmen (Investition und Produktion) und der Haushalte (Konsum) sollen
einen zentralen Stellenwert in der Regionalpolitik einnehmen.
(8) Zeitgemäße Regionalpolitik bedeutet daher im Wesentlichen nicht nur die
Förderung erstklassiger (Grundlagen-)Forschung und Entwicklung, sondern
ebenso eine engagierte Bildungs- und Ausbildungspolitik für jede Stufe des (Aus-)
Bildungssystems. Bildung, Ausbildung, Grundlagenforschung und angewandte
Forschung fördern einander und würden durch Engpässe in auch nur einem der
Bereiche allesamt und insgesamt leiden.
(9) Insbesondere wird kritisiert, dass in Zeiten sich verengender Spielräume der
Fiskalpolitik Kürzungen in den öffentlichen Ausgaben für Forschung und höhere
Bildung einseitig im nicht technologischen Bereich vorgenommen würden. Dies
entspricht einer eng- und kurzsichtigen Auffassung vom Zusammenhang
zwischen Bildung und wirtschaftlich-gesellschaftlichem Fortschritt, hemmt
Flexibilität und Kreativität in der Forschung und reduziert die Leistbarkeit höherer
Bildung. Eine Konzentration der öffentlichen Forschungs- und
Bildungsressourcen auf Bereiche, deren Bezug zum Wirtschaftswachstum
offensichtlicher erscheint als der anderer Bereiche, die aber - analog zu
kommunizierenden Gefäßen - mit den anwendungsbezogeneren verbunden sind,
stellt somit eine ineffiziente Politik dar.
(10) Für ein funktionstüchtiges (Aus-)Bildungssystem sind sowohl der
Facettenreichtum (die Breite) als auch der Qualität (die Tiefe) Ausschlag gebend.
(11) Höhe und Ausgewogenheit des Bildungs- und Ausbildungsstandes einer
Region in Relation zu anderen Regionen ist mittlerweile als ein wesentlicher
Faktor der interregionalen Gleichheit bzw. Ungleichheit in der gesellschaftlichen
Wohlfahrt (Wirtschaftskraft und Lebenszufriedenheit) zu sehen.
20
(12) Jede Unproportionalität zischen den untrennbar zusammenhängenden
Sphären von Sachkapital und Arbeit würde - Produktion und Einkommen
rationierend - in (durch Kapitalknappheit oder Qualifikationsknappheit bedingte)
erhöhte strukturelle Arbeitslosigkeit und Wachstumsschwäche münden.
(13) Liberalisierung des Arbeitsmarktes fördert die Lösung des Matching-Problems
evidenter Weise nicht.
(14) Bloße Kostensenkungsstrategien der Unternehmen veranlassen qualifizierte
Arbeitskräfte zur Abwanderung, machen die Region - aus Kaufkraftgründen -
immer mehr von Exporten abhängig und verstärken das interregionale
Schwarzfahrproblem (Senkung der innerregionalen Faktorkosten und Hoffen auf
Nachfrage aus außerregionalen Faktoreinkommen).
(15) Verteilungsfairness wird als ein Bestandteil des Sozialkapitals einer Region
und somit als regionalpolitisch durchaus effizient angesehen.
(16) Wirksame Ansätze, um qualifizierte Arbeitskräfte in der Region zu halten, sind
der berufliche Reiz einer sich dynamisch entwickelnden Regionalwirtschaft, die
damit verbundenen Karriere- und Verdienstmöglichkeiten, ein breites Spektrum
von Fort- und Weiterbildungsangeboten sowie günstige Wohnkosten.
(17) Gemäß der zu beobachtenden starken Diversifizierung und Spezialisierung
der Produktionen und Produkte ist ein außerbetriebliches Aus-, Fort- und
Weiterbildungssystem allein nicht hinreichend zur Bewältigung der
Herausforderungen erfolgreicher regionalwirtschaftlicher Entwicklung. Viel Know-
how und somit Humankapital ist sehr unternehmensspezifisch. Deshalb muss die
Arbeitsorganisation in den Unternehmen auf ständiges praktisches Lernen
umorientiert werden, um die von den hoch und höchst qualifizierten
MitarbeiterInnen erschlossenen Potenziale der Produktivitäts- einschließlich der
Qualitätsentwicklung mit Hilfe der übrigen MitarbeiterInnen überhaupt umsetzen
zu können.
(18) Rationale Regionalpolitik muss einem vielschichtigen, integrierten und
konsistenten Konzept folgen.
(19) Effiziente Regionalpolitik darf die internationalen wirtschaftlichen und
wirtschaftspolitischen Zusammenhänge nicht außer Acht lassen. So ist - wie der
Lohn-, Steuer-, Sozial- und Umweltqualitäts-Senkungswettbewerb - auch die
gezielte Erleichterung oder gar aktive Abwerbung qualifizierter Arbeitskräfte aus
weniger weit entwickelten Regionen (Brain Drain) gesamtwirtschaftlich
kontraproduktiv. Das verstärkt nur die Tendenz des marktwirtschaftlichen und
konkurrenzpolitischen Systems zum Erhalt oder zur Vergrößerung der
Entwicklungsunterschiede und hemmt das globale Wachstum durch die
Wachstumsschwächen in den Abflussregionen des Humankapitals.
(20) Zum kulturellen Kapital, das wie die anderen Elemente des Kapitalstocks einer
Region zur gesellschaftlichen Wohlfahrt beiträgt, zählen als Komponenten auch
das gesamthafte, gemeinschaftsorientierte Denken und folglich das solidarische
und gesamtwirtschaftlich förderliche Handeln von Unternehmen und Haushalten,
WählerInnen und PolitikerInnen. Der Aufbau und die Erhaltung dieser Facette
kulturellen Kapitals rechtfertigt u.a. die Existenz des öffentlichen Bildungssystems
(selbst wenn es kostenfrei ist: Sturn/Wohlfahrt 1999).
21
"Regional policy makers have always
wrestled in vain to come up with regional
economic development policies that are
coherent and uniform and can be
defended on economic grounds.
However, most policies are either ad hoc
or based on political considerations. The
relevant literature dealing with regional
economic development strategies is
fragmented. It also does not provide any
guidance to formulate an overall long-
term strategy based on an integrated
analytical foundation. It incorporates
elements like entrepreneurship, human
capital, workplace training, capital
accumulation, R&D effort, innovations,
technology, and technological cycles"
(Mathur 1999: Abstract).
3. Fazit
1. Infrastrukturinvestitionen weisen einen dreifachen Vorzug auf:
(a) Der innerregionale Einkommenseffekt ist - mit Ausnahme importierter
Infrastrukturgüter - im Vergleich zu anderen Verwendungen öffentlicher Mittel
am größten. Öffentliches Sparen in der Krise (fiskalische Parallelpolitik,
Krisenverstärkung) ist somit besonders im Infrastrukturbereich
wirtschaftspolitisch ineffizient und kontraindiziert.
(b) Der Kapazitätseffekt besteht in einem potenziellen Leistungsstrom, der als
kostenfreie oder gebührenpflichtige (subventionierte) Vorleistungen real den
Unternehmen zu Gute kommt (überdies auch den Haushalten, wo sie eine
reale Konsumsubvention darstellen).
(c) Der Kapazitätseffekt führt angesichts des hohen Nachholbedarfs an
Infrastruktur i.w.S. in einem Leistungs- und Wohlfahrtsstaat (mit hoher und
wachsender Produktivität, Versorgung mit sozialen Diensten und Wahrung der
Nachhaltigkeit) im Vergleich zu kommerziellen Investitionen vergleichsweise
wenig wahrscheinlich in Überkapazitätsprobleme und zu fallenden
Rentabilitäten (nur dass im öffentlichen Bereich gesellschaftliche und nicht
kommerzielle Kalküle anzustellen sind). Ein Management der Auslastung der
Infrastruktur-Kapitalgüter kann eine Maximierung der allokativen Effizienz
sicherstellen.
2. Der Infrastrukturbereich mit seinem Leistungsstrom dient in der Regel (d.h. bei
solider Bedarfs- und Kapazitätsplanung sowie geschicktem
Auslastungsmanagement) gemeinwirtschaftlichen Anliegen (allokative,
gesellschaftliche Effizienz) ebenso wie erwerbswirtschaftlichen Interessen
(ökonomische, unternehmerische Effizienz). An ersteres Kriterium gebunden ist
der Staat ein Partner für die Privatwirtschaft und die KonsumentInnen.
3. Eine Koordination der öffentlichen und der privaten Investitionen ist ein Gebot der
allokativen Effizienz in der Region. Offensichtlich liegt es auch im Interesse der
22
Allokationseffizienz, dass das (öffentlich-privat abgestimmte) Konzept der
Infrastrukturpolitik in eine regionalpolitische Gesamtkonzeption integriert ist.
4. Die Kausalität geht von der Infrastrukturausstattung zum Wirtschaftswachstum.
Umgekehrt darf nicht darauf vertraut werden, dass die optimale
Infrastrukturausstattung sich allein auf Grund der wachsenden Wirtschaft und des
steigenden Bedarfs über den Markt ergibt; zu groß sind dafür die Anreiz- und
Koordinationsprobleme kommerzieller Lösung und/oder dezentraler Organisation.
5. Die unter dem Eindruck der sich schon länger hinziehenden schlechten
Konjunktur zunehmend erhobenen Forderungen, öffentliche Mittel eher zur
direkten Wirtschaftsförderung einzusetzen, übersehen die soeben unterstrichene
Bedeutung, welche Infrastrukturinvestitionen ohnedies für die kurzfristige
Entwicklung (Konjunktur) haben, und zwar zusätzlich zu der langfristigen
Leistungsabgabe, die wegen ihrer geringen kostenmäßigen Merklichkeit leicht
nicht entsprechend zur Kenntnis genommen wird. Obendrein sind gemäß der
funktionalen Finanzwissenschaft - und übrigens auch nach dem Grundtenor der
EU-Beihilfenregelung - direkte (unmittelbar gewinnstützende) Subventionen an
ganz bestimmte Kriterien zu binden. Diese stellen sicher, dass jene Ziele verfolgt
werden, welche nach der Theorie der Wirtschaftspolitik legitim mittels
Subventionen verfolgt werden, nämlich die Internalisierung positiver externer
Effekte für die Gesellschaft oder der Ausgleich struktureller Nachteile, welche
durch den Marktwettbewerbsmechanismus nicht (oder nicht allokativ effizient)
ausgeglichen werden können, so dass die Fairness des Marktwettbewerbs ohne
Subventionierung nicht gegeben wäre. Ganz generell zur Krisenüberwindung
(nämlich ohne nähere Ziel-Mittel-Spezifizierung) sind direkte Subventionen
wirtschaftspolitisch ineffizient und würden auch an dem hohen
Finanzierungserfordernis scheitern. Außerdem sind gerade diese Aspekte in der
EU eher genau geregelt.
6. Gerade angesichts der im Allgemeinen zunehmenden Globalisierung und
Liberalisierung des Wirtschaftssystems und der eher restriktiven
Beihilfenregelungen gewinnt Infrastruktur eben an Bedeutung - allerdings nicht
nur was ihr Niveau, sondern auch was ihre Struktur betrifft. Dazu soll man sich
stets sowohl die Mehrschichtigkeit von Infrastrukturkapital (physisches,
finanzielles, humanes, soziales und kulturelles Kapital bzw. materielles und
ideelles Kapital) vor Augen halten, sondern auch die Komplementarität der
verschiedenen Arten von Infrastrukturkapital und deren Leistungen.
7. Insbesondere wird auf die besondere Bedeutung der Kombination von
geografischer und sozialer Mobilität (Motility) in der Region im Hinblick darauf
hingewiesen, dass den Menschen faktische Möglichkeiten (unselbstständig und
selbstständig) zu produzieren eingeräumt werden (Empowerment). Damit sind
effektive Zugänge zu Information, Bildung, Arbeit und Produktion gemeint, um
Kompetenz (weiter) zu entwickeln und sie zum eigenen Vorteil einsetzen zu
können (Appropriation) - und nicht etwa die dubiose "Freiheit" von Arbeitslosen,
für welche die Schwellen zu Mobilität, Kompetenzen und Aneignung der
Leistungsergebnisse prohibitiv hoch sind. Gerade dafür (Access, Competence,
Appropriation) soll Infrastruktur auch da sein.
8. "Hinterlandpositionen" können - begrenzt, aber sehr wohl - selbst in
Zentralräumen entstehen, wenn dort ein weißer Fleck auf der Landkarte der
Motility (ein schwarzer Fleck auf der Karte der relativen Benachteiligung) existiert
23
und die Kommunikation in jeglicher Hinsicht mit dem (bevorteilten) Rest der
Region behindert ist.
9. Das Einsatzverhältnis zwischen den Infrastrukturinputs in die Produktion in der
Region ist entscheidend für deren Produktivität.
10
Daher hat man sich zunächst
Klarheit über partielle Defizite in der Infrastrukturversorgung zu verschaffen, die
wie Flaschenhälse Engpasswirkungen erzielen, bevor eine weitere (welche?)
Expansion im Infrastrukturbereich beabsichtigt ist. Eine generelle Sättigung ist
allein schon eingedenk der sich rasant entwickelnden weltwirtschaftlichen,
wettbewerbsrelevanten Rahmenbedingungen und der auch qualitativen
Dimension von Infrastruktur(-leistungen) nicht abzusehen. Wo liegen nun die
strukturellen Unausgewogenheiten konkret, welcher Handlungsbedarf ist daher
am dringendsten gegeben, ist die Leitfrage. Der kommerzielle Markt ist kein
Ausgleichsmechanismus für Infrastrukturungleichgewichte, er indiziert lediglich -
oder immerhin - die Problemsymptome: wirtschaftliche Entleerung (Brownlands),
Abwanderung, relative oder absolute Schlechterstellung oder gar Verarmung von
Regionen.
10. Arbeitslosigkeit ist nicht allein ein Niveauproblem (Arbeitslose in Folge von
unzureichender Güternachfrage), sondern auch ein Strukturproblem (Arbeitslose
auf Grund unpassender Qualifikation im Gefolge technischen Wandels). Dieses
Strukturproblem lässt sich festmachen an der Herausforderung, den primären
(guten) Sektor des Arbeitsmarktes - auf Kosten des sekundären (schlechten)
Arbeitsmarktsektors - auszudehnen, indem Arbeitskräfte bedarfsgerecht
qualifiziert und mithin aus dem (schlechten) Randsektor der Wirtschaft bzw. aus
der Arbeitslosigkeit in den (guten) Schlüsselsektor der wirtschaftlichen
Entwicklung transferiert werden.
11. Entwicklungspolitik (in der Region) verlangt, die Entwicklung des Produktions-
und Arbeitskräftepotenzials aufeinander abzustimmen und speziell darauf
gerichtete Investitionen zu forcieren, d.h., derartige öffentliche
Infrastrukturprojekte zu priorisieren und entsprechende private Investitionen mit
Vorzug zu fördern.
12. Liberalisierung des Arbeitsmarktes durch Rückzug der aktiven und/oder passiven
Arbeitsmarktpolitik ist als ineffektives Mittel zur Lösung des Strukturproblems
(Matching-Problems) auf dem Arbeitsmarkt erkannt worden. Die
Beschäftigungssituation wird dadurch nur prekärer und volkswirtschaftlich
ineffizienter, ohne dass sich am Niveau der Arbeitslosigkeit Wesentliches
änderte: Unter ihrer Qualifikation eingesetzte Beschäftigte verdrängen weniger
Qualifizierte in die Arbeitslosigkeit.
13. Die Forderung nach einer effizienten Kombination den diversen Arten von
Infrastrukturkapital und -leistungen betrifft ganz zentral den Bereich langfristiger,
aktiver Arbeitsmarktpolitik. Denn Menschen sind die Destinatare wirtschaftlichen
Handelns, nicht Kapital. Außerdem sind - mit Ausnahme einer komplett
automatisierten Wirtschaft - Menschen diejenigen, die wirtschaftliche und soziale
Entwicklung betreiben können.
11
Insbesondere sind Arbeitslose eine
10
Infrastrukturelle Inputs in den Investitions- und Produktionsprozess können formal mit einer
limitationalen Produktionsfunktion für eine Region beschrieben werden.
11
So wie technischer Fortschritt nicht "wie Manna vom Himmel" fällt, sondern in Sachkapital
inkorporiert werden muss, so können Innovation und technisch-organisatorische Entwicklung,
24
Primärgruppe, die am unmittelbarsten - nämlich mit ihren Nominaleinkommen -
von wirtschaftlichen Krisen betroffen ist, während Arbeitslose als
KonsumentInnen einer Sekundärgruppe angehören, die von den - zynisch
gesprochen - Vorteilen von Wirtschaftskrisen (positiver Realeinkommenseffekt
durch mehr Preis- und Qualitätswettbewerb) nur indirekt und somit nicht
wesentlich profitieren. Obendrein gibt es nicht nur individuelle, sondern auch
gesellschaftliche Kosten der Arbeitslosigkeit (restringierte Güterversorgung,
erhöhte fiskalische Belastung, vermehrte Verzweiflungstaten, abnehmende
Volksgesundheit, weniger sozialer Friede, schlechteres Gewissen der
Abgesicherten und gut Versorgten).
14. Ausgewogene Verteilung zählt nicht unbedeutend zum kulturellen Kapital einer
Region und sollte auch dort (nicht nur zentralstaatlich) eine wirtschaftspolitische
Agenda sein.
15. Bildung und Ausbildung lösen immer mehr die geografische Situierung und
Beschaffenheit als Hauptfaktor für die Entwicklung einer Region und ihrer
relativen Wohlfahrtsposition ab (hoch gebildet und reich, wenig gebildet und arm).
Jede isolierte, unbedachte und unbedingte Strategie der Kostensenkung (und
daher auch Einkommens- und Nachfragesenkung) als Reaktion auf eine -
möglicherweise (infra-)strukturell bedingte - Krise erweist sich als eine kurzfristige
unternehmerische Alternative, die makroökonomisch nicht aufgeht
(Schwarzfahrverhalten) und daher auch kurzsichtig ist.
16. Betriebsansiedlungsaktionen in Form der Einräumung vorübergehender
fiskalischer oder sonstiger finanzieller Anreize sind im Vergleich zu einer
offensiven Infrastrukturpolitik klar unterlegen und können höchstens zur
Anziehung wenig qualifizierter, unsicherer Produktionen aus dem Randbereich
der Wirtschaft dienen.
17. Das (Aus-)Bildungssystem einer Region ist in engem Zusammenhang mit der
Forschung und Entwicklung vor Ort zu sehen. Primäre, sekundäre, tertiäre und
posttertiäre Bildung sind bildlich wie eine Kette anzusehen, welche die Menschen
mit der wirtschaftlichen Verwertung und der Wohlfahrt in der Region verbindet.
Folglich gilt das "Problem des schwächsten Kettengliedes" potenziell für die
Grundschule ebenso wie für das Transmissionssystem von der Spitzenlehre,
Spitzenqualifikation und Spitzenforschung bis hin zur Anwendung in der hiesigen
Wirtschaft (Problem: Stichwort "AkademikerInnenskepsis" der klein- und
mittelständischen Wirtschaft).
18. Die in wirtschaftlichen Krisen gepaart mit Budgetkonsolidierungsbestrebungen
auftretende Schwerpunktbildung der Forschungsförderung im technologischen
Bereich auf Kosten aller anderen Wissenschaftsdisziplinen (Lebensinhalte) muss
als engstirnig qualifiziert werden. Und zwar werden dabei die Interdependenzen
zu den übrigen Forschungs-, aber auch (Aus-)Bildungsbereichen ebenso negiert
wie die (nicht so direkt einsichtigen) Beiträge der nicht-technologischen
Forschung und universellen Bildung zur Gesamtentwicklung - auch aber nicht nur
zum wirtschaftlichen Fortschritt - einer Region.
19. Bildung und Einkommen bedingen einander und erhöhen erwiesenermaßen
beide die Lebenszufriedenheit. So sind auch Verdienst-, Fort- und
Anwendung und Einsatz von Sachkapital letztlich nur von Humankapitalleistungen bewerkstelligt
werden.
25
Weiterbildungsmöglichkeiten sowie interessante Aufstiegschancen gewichtige
Faktoren für die Ansiedlungsentscheidung von höher Qualifizierten.
20. Räumliche Nähe spielt im Hinblick auf die Verbreitung von Human-, Sozial- und
Kulturkapital eine große Rolle und induziert natürlich auch essenzielle
Sachkapitalinvestitionen (Abschied vom Bleistift). Also müssen Bildungs- und
Forschungseinrichtungen auf jedem Level und breit gefächert für die Region
verfügbar sein.
21. Zum Spektrum der Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten zählen auf Grund der
zunehmenden Produkt- und Verfahrendiversifikation in der Wirtschaft auch die
erforderlichen Schulungsangebote seitens der Unternehmen und Betriebe.
Unternehmens- und gar betriebsspezifisches Know-how bedingt, dass sich
Firmen nicht auf das externe oder gar nur öffentliche Bildungsangebot verlassen
können, sondern selbst in Humankapital investieren müssen. Damit verbundene
positive Externalitäten (Überschwappeffekte) in und zwischen Branchen, die auf
Grund sozialer Interaktionen insbesondere in großer räumlicher Nähe auftreten,
sind von der öffentlichen Hand durch Förderung zu internalisieren.
22. Jedes unausgewogene Verhältnis zwischen den Infrastrukturkomponenten steht
in Zusammenhang mit dem Arbeitsmarkt und äußert sich entweder in
Arbeitslosigkeit wegen Kapitalknappheit (Capital Shortage Unemployment) oder
in struktureller Arbeitslosigkeit (Mismatch Unemployment). Immerhin ist
Arbeitslosigkeit - selbst in (Ober-)Österreich und neben den Zielen Verteilung und
Nachhaltigkeit - als das forderndste wirtschaftliche Problem unserer Gesellschaft
anzusehen. Was die Verteilung betrifft, so ist sie Instrument für die soziale
Nachhaltigkeit der Wirtschaftsentwicklung sowie Schlüssel zur gravierenden
Minderung des Problems der Arbeitslosigkeit und somit Garantin für ökonomische
Nachhaltigkeit (Unterkonsumtionstheorie). Im Hinblick auf die ökologische
Nachhaltigkeit darf die "dreifache Dividende" umweltpolitischer Anreize (a) für
Umweltqualität, (b) Beschäftigung und qualitative Wirtschaftsstrukturentwicklung
sowie (c) fiskalische Ergiebigkeit nicht übersehen werden (Böhringer et al. 2003).
23. Am Humankapital orientierte Teilstrategien der Regionalentwicklung müssen
darauf Bedacht nehmen, dass es außerhalb ihrer Grenzen auch noch andere
Regionen mit oft ähnlichen Problemen und Strategien gibt. Gezieltes Abwerben
qualifizierter Arbeitskräfte oder verdeckt kompetitive Techniken, wie selektive
Erleichterungen bei Aufenthaltsverfahren, scheitern auf Grund der
fortgeschrittenen und fortschreitenden Weltwirtschaftsintegration wieder einmal
am Mikro-Makro-Problem: Was für die eine Region kurz- bis mittelfristig vorteilhaft
ist, schadet dem Gesamtsystem und beeinträchtigt auch die jeweils
verursachende Region. Denn das Hinübersickern der eigenen, auf importiertem
Humankapital beruhenden Erfolge in andere, vornehmlich benachbarte Regionen
ist (wie die Trickle-Down-Strategie von den reichen zu den armen Personen) zu
schwach und zusätzlich noch zu sehr restringiert, um die Mikro-Makro-
Problematik zu überwinden. Dabei ist mittlerweile die Polarisierungstendenz unter
den Regionen größer als unter den Staaten.
24. Expansive Humankapitalstrategien in der jeweils eigenen Region sind also
gefragt und wirken - wegen der allgemeinen Interdependenz - auch wechselweise
verstärkend zwischen den Regionen. Nur müssen sie wegen ihres langfristigen
Wirkungscharakters unverzüglich initiiert bzw. forciert werden.
26
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Article
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In this article, the authors develop three dynamic models of urban growth with a focus on the efficient utilization of lumpy urban infrastructure. First, the authors show that the optimal growth rate depends on the rate at which infrastructure capacity is consumed when public service levels are variable and produced with a fixed stock of public infrastructure. Second, it is shown that the optimal growth rate depends on the rate of increase in marginal public service costs when public service levels are fixed and provided with variable inputs and a fixed stock of infrastructure. Third, the authors examine the optimal growth path when service levels are fixed and infrastructure is expanded in lumpsum increments. Under these conditions, the authors show that the optimum urban growth path depends on the level and timing of investments in urban infrastructure and that efficiencies can be gained by coordinating public and private investments in urban development.
Article
The author develops a conceptual model that specifies six types of “community capital” assets—polity, physical, financial, human, cultural, and social—that U.S. cities, particularly those left behind in the most recent economic boom, will have to develop to thrive and prosper in the twenty-first-century knowledge-based economy. Each of these sources of “capital” is described, and specific examples of how each is manifested in selected, highly competitive new economy cities are presented. The article concludes with a discussion of the steps and strategies U.S. cities will have to pursue to develop their full complement of community capital assets.
Article
The article examines the impact of infrastructure supply on private economic activity in cities. Using a simple theoretical model, which takes the financing of infrastructure services into account, it is shown that infrastructures affect the sector composition in cities and the competitiveness of cities. The model also indicates that infrastructure effects can be identified using labor demand functions, which gives a theory-based motivation for empirical testing. In the applied part of the article, labor demand functions for large West German cities are estimated that make it possible to quantify the effects of providing infrastructure services on local job markets. The estimates reveal that differences in regional infrastructure supply explain up to 20 percent of the observed interregional disparities in employment growth across West German cities.
Article
Geography strongly affects development, but geography is not destiny. Public infrastructure investments, health policy, and agricultural policies can help overcome the adverse effects of geography on economic growth. A close relationship exists between climate and development, but human capital investment and health policy seem key to economic development in tropical areas. Likewise, strong relationships exist among coastal locations, urbanization, and growth, but investment in transportation and communication infrastructure linking coastal and hinterland areas facilitates hinterland development. Access to hinterland resources is a geographic challenge to be overcome by infrastructure investment. The failure of hinterland development in some countries is partly due to insufficient transportation and communication investment.
Article
This paper tries to give a better understanding of the convergence process among the regions of the EU. It focuses on the role of structural change and infrastructures in this process. First we analyse the convergence of production, labour and productivity among the European Union (EU) regions for the period 1980-96. We then study the impact of structural change in this process. The second part of this article deals with infrastructure, which - since the beginning of the application of EU regional policy - has been one of the main instruments for generating cohesion among EU countries and regions, and was one of the determinants of regional growth and convergence for three periods, namely: 1970-80, 1980-86 and 1988-94. The main findings are: first, that convergence seems to be a complex process, in which structural change is a relevant force; and, second, that infrastructure could be one of the factors that fosters regional growth and convergence.
Article
Metropolitan College was created to induce United Parcel Service (UPS) not to close its hub operation in Louisville, Kentucky. Participants in the program work the third shift at UPS and attend one of three local colleges tuition-free. Stakeholders agree that Metropolitan College has accomplished the goals laid out at its inception. This article evaluates the effects of the program from the perspective of one of the participating colleges. A cohort of Metropolitan College students enrolled at the University of Louisville is compared with traditional students at the institution. Inferences are made regarding the effect of Metropolitan College on key university “quality” indicators, including retention and academic performance. This article also assesses Metropolitan College from the perspective of human capital development. It tests the assertion that the program contributes to human capital development by accessing a cohort of students with different sociodemographic characteristics from those typically found at the University of Louisville.
Article
In an effort to understand why so many college graduates are leaving western Pennsylvania, recent college graduates from three Pittsburgh-area universities were surveyed about their career and location decisions. The results indicated some increase in those staying between 1994 and 1999. A logistic regression analysis showed that an improving economy, low housing costs, and ample opportunities for continuing education were the major reasons. However, the region is still losing disproportionate numbers of minorities and graduates in high-tech fields and is attracting few immigrants. The major competition was from neighboring states rather than the Sun Belt. Low salaries and lack of advancement opportunities, especially for women, minorities, and two-career couples, were the primary reasons. The results suggest several policy recommendations to help retain recent area graduates and to attract more highly skilled workers to the region.
Article
This article presents a methodology that university technology transfer practitioners can employ to improve interactions with corporations that have active intellectual property management programs. The methodology provides a means for packaging university intellectual property in ways that align with core competencies of corporations and is designed to maintain consistency with the mission, ethics, and organizational practices of both large corporations and research universities. For historical and organizational reasons, intellectual property at universities tends to be developed in discrete units that are, in turn, licensed as discrete units—usually based on a patent. The authors call this model one-off licensing. Although widely practiced, one-off licensing may diminish the university’s ability to realize the full potential of its intellectual property. Enhanced value results when several pieces of related intellectual property are grouped together. Synergistic groupings of intellectual property also enhance the ability of universities to spin out successful contributions to business formation.