Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila

Abstract

http://www.inecc.gob.mx/descargas/cuencas/cong_nal_06/tema_01/07_sergio_graf.pdf

Full text

Alternativas para una Nueva
Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial

Alternativas para una Nueva
Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial

Primera edición, 2009
D.R. © 2009, Universidad de Guadalajara
Av. Juárez 975
44170 Guadalajara, Jalisco. México
ISBN: 978-607-450-123-0
Impreso en México
Printed in Mexico
J.T. Padilla López, S. Graf Montero, E. Santana Castellón, (Compiladores) 2009.
Alternativa para una Nueva Gobernanza Social: Intermunicipalidad
y Desarrollo Territorial.
Universidad de Guadalajara.
Guadalajara.

Contenido
05 Prólogo
José Trinidad Padilla López
07 Gobierno local y políticas públicas para el desarrollo
sustentable
José de J. Sosa López
19 Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
Sergio Graf Montero, Eduardo Santana Castellón,
Arturo Pizano Portillo, Alonso Zamora
37 La intermunicipalidad en contextos metropolitanos
José Luis Valencia Abundis
47 The Credit Valley Conservation experience in watershed
management, Ontario, Canada
Dr. Michael Puddister
58 Relatoría de la discusión
Margarita Sierra y Rodrigo Flores Elizondo
66 Autores de Capítulos
69 Galería fotográfi ca

4
Dr. Marco Antonio Cortés Guardado,
Rector General
Dr. Miguel Ángel Navarro Navarro,
Vicerrector Ejecutivo
Lic. Alfredo Peña Ramos,
Secretario General
Mtro. Pablo Arredondo Ramírez,
Rector del Centro Universitario de Ciencias Sociales
y Humanidades (CUCSH)
M.T. Enrique Javier Solórzano Carrillo
Rector del Centro Universitario de la Costa Sur (CUCSur)
Lic. José Trinidad Padilla López
Director del Instituto de Investigaciones en Innovación
y Gobernanza (CUCSH)
Universidad de Guadalajara

5
Los problemas ambientales y de manejo de recur-
sos naturales que enfrentamos en la actualidad
son de una magnitud nunca antes vista. México
tiene una severa crisis de agua, agudizada por el al
alto incremento en la demanda del este recurso
y por su deterioro debido la contaminación y la
degradación de los ecosistemas de las cuencas
donde se capta.
Especial reto enfrentan cuencas como las del sis-
tema Cutzamala, que abastece de agua potable a
la Zona Metropolitana de la Ciudad de México;
El Rio Santiago- o río Verde, donde está proyec-
tada la construcción de la presa de Arcediano
que abastecerá de agua a la Zona Metropolitana
de Guadalajara, o los ríos Grijalva y Usumacinta
cuyo deterioro ha acrecentado el riesgo de de-
sastres naturales, entre otras.
Abordar la complejidad territorial como la de es-
tas cuencas y muchas otras en el país, requiere
de nuevos arreglos institucionales que faciliten la
cooperación de los tres órdenes de gobierno y
la participación informada de la sociedad. Es evi-
dente que la problemática ha rebasado la capaci-
dad del los gobiernos centrales y es cada vez más
necesario lograr una gestión descentralizada.
En el marco de la celebración del 1er Aniver-
sario de la Junta Intermunicipal para la Gestión
Ambiental de la Cuenca Baja del Río Ayuquila,
la Universidad de Guadalajara, a través de los
Centros Universitarios de Ciencias Sociales y Hu-
manidades y el de la Costa Sur, la Secretaría de
Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable,
el Congreso del Estado de Jalisco y la Fundación
Manantlán para la Biodiversidad de Occidente,
organizaron el “Foro sobre Intermunicipalidad y
Desarrollo Territorial: Alternativas para una nueva
Gobernanza Ambiental”, con el objetivo de explo-
rar y difundir los principios que le proporcionan
funcionalidad y éxito a las iniciativas de gestión
municipal e intermunicipal en el tema de medio
ambiente y gestión del territorio, analizando ex-
periencias relevantes que han sido desarrolladas
en México y Canadá
Las experiencias que se presentan en esta memo-
ria, tanto de la provincia de Ontario como la de-
sarrollada por la Asociación de Municipios de la
Cuenca del Río Ayuquila y los análisis conceptua-
les surgidos de la realidad mexicana, crean nuevos
paradigmas para la gestión pública en materia de
medio ambiente y recursos naturales y demues-
tran con claridad la factibilidad para la creación
de nuevos esquemas de gobernanza para la ges-
tión del territorio.
Reconocemos y agradecemos las valiosas con-
tribuciones que hicieron las instituciones convo-
cantes y sus directivos, organizadores, expertos,
ponentes y autores participantes, así como el tra-
bajo realizado por los relarores de esta reunión.
Prólogo
José Trinidad Padilla López

7
Hablar de la relación entre capacidades
de gobierno y desarrollo sustentable en
México al iniciarse el segundo lustro del
nuevo milenio es abordar un tema sobre el que
parecen existir múltiples perspectivas y un sin fi n
de asuntos. Se tiene así que en el balance de la
sustentabilidad mexicana están involucrados por
igual el estudio e identifi cación de los efectos
del Tratado de Libre Comercio en América del
Norte, la formación y consolidación de espacios
electorales democráticos en favor de una o va-
rias fuerzas político-partidistas, el desarrollo de
estrategias sociales y empresariales asociadas a
proyectos culturales, ambientales, religiosos o ét-
nicos; y la formación de patrones de vida y con-
sumo que oscilan entre lo rural, lo metropolitano
y lo global; por citar sólo los procesos de mayor
visibilidad.
El ámbito del gobierno y la administra-
ción pública no escapa a esta situación paradó-
jica. Hoy en día, los gobiernos de todo el país
muestran diferencias signifi cativas no sólo en su
orientación ideológica y política, producto del
innegable proceso de democratización que ini-
ció a mediados de la década de 1980. Gobiernos
municipales, gobiernos estatales y las propias de-
pendencias del otrora todopoderoso Gobierno
Federal defi nen ahora sus agendas sustentables
y eligen sus instrumentos de actuación teniendo
en consideración concepciones y visiones que
adecuadamente pueden ser catalogadas como
“localistas” o “regionalistas”. Baste señalar, como
meros ejemplos de esta situación, las políticas de
atracción de inversiones sustentadas en reales o
supuestas ventajas ambientales, culturales, socia-
les y económicas; la adopción “tropicalizada” de
instrumentos de gestión ambiental y participa-
ción ciudadana; o los esfuerzos por promover a
escala global el consumo de productos locales
elaborados bajo supuestas normas sustentables.
El panorama vigente, sin embargo, no es
necesariamente todo lo novedoso u original que
por momentos se pretende demostrar. En la con-
formación de los actuales patrones regionales de
desarrollo y, en especial, en la distribución de las
capacidades de gobierno entre las entidades fe-
derativas y los municipios que integran el país, es
necesario reconocer el peso que la historia tiene
José de J. Sosa López

8
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
como factor estructurador del presente. Al afi r-
mar esto no se pretende negar la singularidad y
originalidad del momento actual, ni reducir la im-
portancia del papel que ciertos actores y proce-
sos desempeñaron en la conformación del actual
estado de cosas. Se trata, en todo caso, de enten-
der que, por lo menos en lo que toca a algunas
de las diferencias regionales más signifi cativas de
México, las posibilidades de modifi cación sustan-
tiva del pasado son limitadas, si no es que nulas.
Y para ello, el análisis de la evolución reciente de
las políticas públicas resulta esencial, tanto por la
importancia que ha tenido como objetivo de las
fuerzas políticas actuantes en las diversas arenas
electorales, como por el impacto que tiene en la
conformación de los niveles de vida de la pobla-
ción en todas sus formas (rural, urbana, metropo-
litana) y en los efectos que tienen sobre el medio
ambiente y sus recursos naturales.
En este trabajo se abordan dos dimensio-
nes del ejercicio de la evolución de la sustenta-
bilidad en las políticas públicas. Por un lado, se
hace un análisis somero de la distribución territo-
rial de las capacidades de gobierno –ahora defi ni-
das por los enfoques neo-institucionalistas como
“capacidades institucionales”- a lo largo de los úl-
timos 25 años. En esta parte se ofrece un balance
del proceso de descentralización que ha tenido
lugar en México en ese lapso, destacándose las
limitaciones y fracasos del modelo adoptado. Por
otro lado, este análisis sirve como antecedente
y sustento empírico a la discusión de la segunda
dimensión, la relativa al efecto que tales capaci-
dades institucionales tienen en la reproducción o
modifi cación de los patrones sustentables o no
de desarrollo.
Capacidades de gobierno y desarrollo
sustentable
La larga y sólida tradición de centralismo que
ha dominado al país no ha dejado de ejercer, en
nuestros días, una muy importante infl uencia so-
bre lo que debiera ser el modelo de equilibrio
territorial. El innegable ascendiente que los pro-
cesos de globalización y de democratización han
tenido en la totalidad de las dimensiones de la así
llamada vida nacional ha adoptado, en el terreno
de las capacidades gubernamentales, un patrón
propio y distintivo que bien puede caracterizarse
como una continuación de las tendencias histó-
ricas, aunque con algunos ajustes y adecuaciones
relevantes. Para los fi nes de este trabajo conviene
destacar tres elementos de la situación vigente.
Un primer elemento se relaciona directa-
mente con la estructura formal y legal que sus-
tenta la formación de gobiernos y la formulación
y aplicación de políticas y programas públicos.
Pese a que fue objeto de múltiples reformas y
adecuaciones defi nidas desde una perspectiva
descentralizadora, la Constitución Política fe-
deral -y el marco normativo que de ella emana-
mantienen y refuerzan una visión del entramado
gubernamental poco favorable al reconocimien-
to de la diversidad geográfi ca, social, productiva
y de recursos que caracteriza al país. Esta visión
se cimienta en los términos específi cos que tiene
el federalismo mexicano1 y en la distribución de
competencias entre las dos soberanías populares
y los tres niveles de gobierno que la Constitución
reconoce. Se refuerza en los mecanismos que la
legislación secundaria establece para la defi nición
1 Alberto Díaz Cayeros, “Límites federalismo”

9
Gobierno local y políticas públicas para el desarrollo sustentable
de objetivos públicos, el uso de los recursos fi sca-
les y la atención de las necesidades sociales (e.g.
la Ley General de Educación, la Ley General de
Salud, el Sistema Nacional de Coordinación Fis-
cal, etcétera). Se reproduce, fi nalmente y de for-
ma cotidiana, en los sistemas de política pública
que los instrumentos fi nancieros y económicos
con carácter de ley2 generan y que resultan esen-
ciales para la existencia y operación del conjunto
de instituciones gubernamentales.
Una forma simple de captar y entender el
sentido que tiene la visión que emana del texto
constitucional es la expresión coloquial “café para
todos”; conforme a ella, la Constitución mexica-
na favorece la conformación de un sistema gu-
bernamental homogéneo, casi uniforme, pues se
asume que el diseño institucional que prescribe
es una fórmula adecuada para todos los casos
y situaciones. Por citar el ejemplo más obvio y
evidente, el artículo 115 constitucional señala aún
hoy en día la vigencia de un solo tipo de gobier-
no municipal, aunque éste pueda llegar a tener
más de 2,600 expresiones o variedades: una por
cada uno de los municipios que hay en el territo-
rio nacional. La prescripción de la “receta muni-
cipal” no contempla adaptaciones o ajustes para
problemas que se puedan dar en la conducción
de los asuntos públicos según se trate de contex-
tos rurales, urbanos o metropolitanos, o bien, de
acuerdo a la ubicación geográfi ca o composición
étnico-cultural de las poblaciones. Desde la pers-
pectiva constitucional, “el café gusta a todos y
para todos es bueno”.
2 Esencialmente, la Ley de Ingresos federal y el Presupuesto de
Egresos de la Federación que se integran y ejercen anualmente y
que abarcan el total de los recursos fi scales del Estado mexicano.
Resulta conveniente aclarar, en este pun-
to, que la debilidad que se observa en la fórmula
constitucional no reside en los principios que la
sustentan, sino en los efectos prácticos que tie-
ne en la estructuración y conducción de las or-
ganizaciones que dan forma a los gobiernos y a
sus políticas. De esta manera, debe quedar claro
que principios como el de la soberanía popular,
la división de poderes y la aplicación del derecho
positivo han sido, son y serán fundamentales en
la existencia del régimen político-administrativo
de México, de la misma forma en que lo son en
otros Estados nacionales que cuentan con es-
tructuras gubernamentales más diversas, pero
funcionalmente integradas. Lo que sigue en esta
discusión es entender que en el caso mexicano,
el marco normativo ha tendido a limitar y, en al-
gunos casos graves, a anular la puesta en prácti-
ca de iniciativas y propuestas de trabajo ideadas
para resolver problemas específi cos de ciudades,
municipios y regiones particulares. Cuando es im-
posible alterar la regla del “café para todos”, en
términos de modifi car los plazos y formas que
todo gobierno debe observar, se ha impedido el
surgimiento de instituciones y prácticas como los
gobiernos metropolitanos, las autoridades espe-
ciales o específi cas, la planifi cación del desarrollo
a largo plazo, los presupuestos multi-anuales, las
estructuras de gestión ad-hoc, y las alianzas inter-
gubernamentales y entre el sector público y los
sectores privado y social, por mencionar algunos
casos. Sobre esta cuestión se volverá más adelan-
te, cuando se discutan los efectos territoriales de
la distribución de las capacidades de gobierno.
El segundo elemento que ofrece eviden-
cia relevante para entender la geografía de las ca-

10
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
pacidades gubernamentales mexicanas se ubica
directamente en los marcos de actuación de los
gobiernos locales que, en nuestro caso, se refi e-
ren únicamente a los gobiernos municipales3 . Es-
tos marcos de actuación se confi guran y entien-
den como las trayectorias individuales que a nivel
de cada gobierno se van formando al paso del
tiempo y a lo largo de los periodos de gobierno.
Desde una perspectiva politológica, es lo que se
defi ne como el modelo de gobierno o gobernan-
za4 . Desde la visión administrativa y de gestión,
se trata de las pautas de actuación organizativa
que asumen los gobiernos en cada momento his-
tórico y de cara al cumplimiento parcial o total
de sus responsabilidades, ya sea mediante la for-
mulación y atención de una agenda propia o si-
guiendo la establecida por otros actores.
La historia reciente de los marcos de ac-
tuación municipal en México se puede describir
adecuadamente empleando para ello los concep-
tos de isomorfi smo institucional y decoupling5 .
“El concepto de isomorfi smo institucional se re-
fi ere al hecho de que, en determinadas circuns-
tancias, las organizaciones tienden a adoptar fór-
mulas institucionales aceptadas y consolidadas
en su entorno de referencia, esto es, ya probadas
3 La aclaración no es vana. De hecho, la expresión “gobiernos sub-
nacionales” agrupa una gran variedad de autoridades y organismos
territoriales y especiales que dan forma a complejas redes de ac-
tores, políticas y programas; tanto en Estados unitarios como en
federales. En Estados Unidos, la expresión sirve para identifi car a
los gobiernos estatales y locales, pero también a las autoridades
especiales de los distritos escolares y sanitarios; así como a los
gobiernos de ciudad (“Townships”), autoridades metropolitanas
y autoridades regionales y de Condados. En España abarca a las
Comunidades Autónomas, las Diputaciones Provinciales, los ayun-
tamientos, las comarcas y algunas otras formas especiales de go-
bierno y administración local.
4 Luis F. Aguilar Villanueva. Conferencia dictada en el Paraninfo de
la Universidad de Guadalajara el 19 de septiembre de 2006.
5 Carles Ramió y Miquel Salvador, Instituciones y nueva gestión
pública en América latina. Barcelona, Fundació CIDOB, 2005.
por otras organizaciones que se consideran como
referentes6.” Al iniciarse el proceso de descen-
tralización durante el gobierno del presidente
Miguel de la Madrid (1982-1988), los gobiernos
municipales debieron enfrentar el reto de asumir
funciones y responsabilidades hasta entonces en
manos de dependencias y funcionarios federales.
Desde la perspectiva de estos últimos, la descen-
tralización se impulsó como una forma de des-
ahogar las presiones que existían para reducir el
défi cit presupuestal y para trasladar las deman-
das sociales hacia instancias subnacionales en las
que se lograría un efecto de “dispersión”.
Aunque concebida inicialmente como
una política de carácter general que afectaría la
mayoría de los campos de actuación guberna-
mental, a lo largo de las décadas de 1980 y 1990
la descentralización se centró en los sectores de
la educación, la salud y el desarrollo social –esta
última con énfasis en el combate a la pobreza-
. Atendiendo a la ya mencionada fórmula insti-
tucional del “café para todos”, los procesos de
transferencia de funciones y recursos se plantea-
ron como una estrategia que debía involucrar de
igual manera a todos los gobiernos municipales.
Aunque se tomaron algunas medidas de ajuste y
adaptación a las circunstancias de cada entidad
federativa, las actividades se desarrollaron si-
guiendo el plan trazado desde el gobierno fede-
ral.
Para los gobiernos municipales, la llega-
da de las nuevas funciones y responsabilidades
implicó ajustes internos de importancia que de-
rivarían en el desarrollo de estrategias de adap-
tación organizativa, que se combinarían con los
6 Íbid.; p. 50.

11
Gobierno local y políticas públicas para el desarrollo sustentable
cambios que en sus propios marcos de actuación
estaban teniendo lugar y que, en algunos casos,
habían adoptado la forma de desafíos al statu
quo y, en otros, de abierta competencia electo-
ral y alternancia de partidos. Dado que el nuevo
entorno político y administrativo se estaba vol-
viendo sumamente turbulento y dinámico, las
respuestas institucionales a la descentralización y
a la democratización consistieron en la imitación
y reproducción directa de las formas organizacio-
nales y los mecanismos de gestión que empleaba
el gobierno federal. Así de forma casi idéntica,
las dependencias “receptoras” asumieron perfi les
institucionales hasta entonces ajenos, dando lu-
gar a un isomorfi smo generalizado.
Ahora bien, debe señalarse que este pro-
ceso de imitación institucional no fue nuevo en la
historia administrativa del país, pues en décadas
anteriores a 1980 hubo fenómenos de naturaleza
similar y en los que frecuentemente sucedía que,
a cualquier cambio o innovación que aplicaba el
Gobierno Federal, seguían acciones similares en
los gobiernos estatales y municipales7 . La singu-
laridad del fenómeno de isomorfi smo iniciado a
fi nales del siglo XX, y que sigue vigente hasta el
momento actual, reside en el peso y trascenden-
cia que vinieron a tener variables enteramente
“locales”. Esto es, que a diferencia de periodos an-
teriores en los que la “voluntad presidencial” era
determinante en el desarrollo de las capacidades
efectivas de gestión y de gasto público de los go-
biernos locales, ahora la combinación de recur-
sos y voluntades locales pasó a ser importante.
Se comenzó así a conformar una nueva fórmula
de gobernanza que ha venido a consistir en una
7 María del Carmen Pardo, La modernización administrativa en México.
México, INAP – El Colegio de México, 1993.
articulación virtuosa entre procesos electorales
competitivos, ascenso y permanencia de nue-
vos grupos a posiciones de poder, y programas
de gobierno y administración pública centrados
en la satisfacción de demandas sociales específi -
cas. En algunos casos, las demandas provienen de
grupos no tradicionales; en otros, se mantiene el
carácter clientelar y corporativo.
En términos del desarrollo de capacidades para
ejercer el gasto público, la nueva fórmula implicó
que en aquellos casos en los que los gobiernos
municipales pudieron contar con recursos huma-
nos y de conocimiento apto y propicio para una
buena gestión pública, el isomorfi smo o imitación
originaria ha ido evolucionando paulatinamente
hacia arreglos institucionales estables, perma-
nentes y con mayores facultades. En los casos
donde los recursos referidos no han estado dis-
ponibles, o se han usado sobre bases temporales
limitadas (una generación de políticos, un grupo
partidista, etc.), el resultado ha sido la aparición
de fenómenos de decoupling. Es decir, situacio-
nes en las que las organizaciones muestran dos
tipos de comportamiento y desempeño; uno que
pretende ajustarse a los objetivos y característi-
cas de la innovación o imitación adoptada, y otro
que mantiene vigentes los criterios y valores de
la etapa previa8 . La separación o decoupling de
la organización deviene en la existencia de una
estructura formal y otra informal y es un meca-
nismo de supervivencia y adaptación para sus
miembros y para la estructura en sí misma. Las
diferencias entre los casos llevan necesariamente
a refl exionar acerca de las condicionantes regio-
nales que existen para el buen gobierno, como se
discute a continuación.
8 C. Ramió y M. Salvador, Op.cit.; p. 52.

12
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
El tercer elemento que explica y articula
el análisis de la distribución regional de la calidad
de las políticas gubernamentales –en especial
las que asumen como propia la sustentabilidad-
tiene que ver con las propias características po-
líticas y sociales de los municipios y localidades
del territorio. Es decir, siguiendo con el argumen-
to esbozado en el párrafo anterior respecto a la
conjunción de recursos propicios para una buena
gestión pública, se parte ahora de la idea de que
existe una relación de dependencia mutua –una
relación dialéctica- entre el grado de desarrollo
urbano y económico y la existencia de capaci-
dades efectivas de “buen gobierno”, siguiendo la
línea de pensamiento liberal en el campo de las
políticas públicas9.
La relación entre capacidades efectivas
para el ejercicio del gasto público y recursos so-
ciales y económicos no debe ser tenida como
una relación causal estricta. En el mejor de los ca-
sos, la relación sirve como argumento descriptivo
para ubicar y entender diferencias regionales y
patrones de concentración-dispersión que afec-
tan las capacidades en cuestión. De lo que resulta
entonces una indagación que asocia las caracte-
rísticas del desarrollo regional y los rasgos de los
gobiernos. Siguiendo lo planteado desde diversas
posturas académicas y profesionales10, se gene-
ra entonces una relación positiva y directamente
proporcional entre, por un lado, los niveles de
desarrollo económico (medidos como PIB estatal
o regional y el per cápita estatal o regional) y el
9 Salvador Giner y Sebastiá Sarasa, Buen gobierno y política so-
cial. Barcelona, Ariel, 1998.
10 De la abundante literatura que existe sobre las condiciones regionales
de gobernanza, destaco los trabajos de Enrique Cabrero, Tonatiuh Guillén,
Juan Manuel Ramírez, Gustavo Garza, Alicia Ziccardi, Luis Jaime Sobrino y
Carlos Garrocho. Así también destaca por su perspectiva de consultoría
profesional el portal Aregional.com
grado de urbanización (medido como porcentaje
de la población urbana y metropolitana estatal
o regional) y, por otro, los niveles de desarrollo
institucional de los gobiernos municipales, defi -
nidos como las capacidades efectivas para ejer-
cer facultades fi scales, administrar deuda pública,
construir y operar infraestructuras, canalizar la
participación social, especializar y profesionalizar
las dependencias burocráticas, etcétera11 .
De esta manera, y atendiendo a las parti-
cularidades que existen en los diferentes ámbitos
de política pública y sobre los que se argumen-
tará en lo que resta de este trabajo, la distribu-
ción territorial de las capacidades de gobierno
en México muestra un patrón de concentración
muy semejante al de la concentración de la po-
blación en localidades urbanas y metropolitanas.
La siguiente gráfi ca, extraída de Aregional.com,
muestra la relación positiva que existe entre la
existencia de infraestructura (capacidad de gas-
to gubernamental), por un lado; y los índices de
capital humano y PIB estatal per cápita, por el
otro12.
Como resulta obvio suponer, la relación entre
urbanización, desarrollo regional y capacidades
gubernamentales fue alterada y replanteada por
los procesos de descentralización que han tenido
lugar en los últimos 25 años. De ahí que resulte
necesario valorar tales procesos antes de poder
describir el estado actual que tiene tal relación.
11 Enrique Cabrero, “Capacidades en los gobiernos subnaciona-
les”; Ibarra “desempeño gobiernos estatales”
12 Para mayores detalles, véase Aregional.com, Distribución re-
gional de la actividad económica en México. Año 2, núm. 3 (marzo
de 2002). 52 pp

13
Gobierno local y políticas públicas para el desarrollo sustentable
Balance de un cuarto de siglo de des-
centralización
En la sección precedente se presentaron las tres
variables que pueden ser consideradas como los
factores condicionantes de la evolución de las
políticas públicas en México: i) tradición cen-
tralista, ii) marcos institucionales de actuación
dominados por fenómenos de isomorfi smo y
decoupling; y iii) las condiciones propias del de-
sarrollo regional. Toca ahora analizar las pautas
específi cas de desarrollo de las capacidades de
los gobiernos municipales a lo largo de los últi-
mos 25 años.
Como se dijo antes, en los cinco lustros
que han transcurrido entre 1980 y 2008 tomaron
forma procesos de cambio y ajuste institucional
dominados por objetivos de sentido y carácter
descentralizador que chocaron con las pautas
fuertemente centralizadoras del pasado inme-
diato. Así, en la dinámica gubernamental de las
entidades federativas de México se combinaron
la lógica precedente del “café para todos” con la
altermundista del “pensar global, actuar local”. El
resultado de estas combinaciones es - como se
verá a continuación- un fortalecimiento de los
patrones de desigualdad regional y por ende de
sustentabilidades diferenciadas.
Una forma adecuada de comprender y
valorar el proceso de descentralización es aten-
der a lo sucedido en los campos más importantes
de actuación de los gobiernos municipales. Aten-
diendo a lo planteado por la literatura más re-
ciente en el tema, estos campos son: el federalis-
mo fi scal y el reparto de recursos y funciones con

14
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
el gobierno federal y los gobiernos municipales13,
el ejercicio de capacidades fi scales y el ejercicio
de capacidades de gestión y regulación14.
En el campo fi scal, como señala Alber-
to Díaz Cayeros, “Durante los años recientes,
México ha sido testigo de un rápido proceso de
descentralización que ha reducido considerable-
mente las responsabilidades del gobierno federal
en la prestación y administración de los bienes
públicos básicos, tales como salud y educación.
El fi nanciamiento de estas funciones sigue siendo
predominantemente una responsabilidad federal,
mediante la fi gura de aportaciones (transferencias
condicionales que deben usarse de manera bas-
tante discrecional), pero ahora están establecidas
de manera explícita en el presupuesto, incluida la
distribución para cada estado. Estas transferen-
cias se suman a la participación de ingresos de
recursos incondicionales que han existido desde
la década de 1980, cuando se fi rmaron los acuer-
dos de participación de ingresos.”
En el estudio de las capacidades efecti-
vas de gasto y gestión por parte de los gobiernos
municipales se deben tener presentes por lo me-
nos dos cuestiones. De un lado, la existencia de
recursos humanos y de conocimiento al interior
de las organizaciones y, de otro, vínculos efecti-
vos de comunicación, intercambio y vinculación
13 Alberto Díaz Cayeros, “El federalismo y los límites políticos
de la redistribución”, en Gestión y Política Pública. Vol. XIII, núm.
3 (segundo semestre de 2004); pp. 663-687; Gustavo Merino, “Fe-
deralismo fi scal: diagnóstico y propuestas”, en varios autores, Una
agenda para las fi nanzas públicas de México. México, ITAM, 2003;
pp. 145-185; Primera Convención Nacional Hacendaria, “Declarato-
ria a la Nación y Acuerdos”. México, SHCP, agosto de 2004. 90 pp
14 Enrique Cabrero, “Capacidades institucionales en gobiernos
subnacionales de México”, en Gestión y Política Pública. Vol. XIII,
no. 3 (segundo semestre de 2004); pp. 753-784; Jorge Ibarra, et. al.
“Variables que explican el desempeño de los gobiernos estatales
mexicanos”, en Gestión y Política Pública. Vol. XIV, núm. 1 (primer
semestre de 2004); pp. 169-196.
entre las instancias de gobierno y los grupos so-
ciales que conforman la “comunidad de benefi -
ciarios”. De esta forma, y siguiendo a Cabrero15, se
esperaría que:
• A mayor perfi l profesional de los funcio-
narios, se facilite el intercambio horizontal de
información con otros gobiernos de su mis-
mo nivel.
• A mayor práctica en el intercambio hori-
zontal de información que le ayudaría a cono-
cer casos de éxito y también podría aprender
de los errores ajenos y evitar pasar por ellos,
dicho intercambio contribuya precisamente
en la mejora regulatoria de las instituciones
presupuestales.
• Una mejora regulatoria en las institucio-
nes presupuestales, muy probablemente con-
tribuirían a estar en condiciones de fomentar
las estructuras organizativas emergentes que
en los gobiernos municipales permita efi cien-
tar la capacidad de respuesta en el ámbito de
sus políticas públicas.
• La efi ciencia en la creación e implemen-
tación de las políticas públicas de los gobier-
nos municipales bien podría aterrizar en la
intensidad democrática en la acción pública
local, que permita gestión y administración
efi ciente y efi caz, con procesos transparen-
tes, con rendición de cuentas.
• Lo que en conjunto podría tener como
consecuencias un gobierno legitimado, es
decir, que cuente con la aceptación y con ella
un reconocimiento, por parte de la sociedad,
como un gobierno propio, con el que se sien-
tan vinculados.
15 Enrique Cabrero, “Capacidades…” loc. cit.

15
Gobierno local y políticas públicas para el desarrollo sustentable
Debe enfatizarse que el orden propuesto no re-
sultaría exclusivo, sino que de acuerdo a las ca-
racterísticas, las capacidades y el contexto tan
particular de cada gobierno, es como podrían
encontrar su propia receta que les diera sentido
a cada uno de estos factores y pudieran así, una
vez que tienen determinado su objetivo o meta,
dar un orden o sentido a cada factor y comenzar
por impulsar o fortalecer el que le resulte deter-
minante y con ése pueda impulsar a los demás.
Distribución territorial de las capacida-
des institucionales de los gobiernos
El modelo propuesto por Ibarra et.al. es empírico,
en el que el desempeño de un gobierno cualquie-
ra es una función del PIB per cápita, del índice de
marginación, de la población, del saldo de deuda,
de la afi liación política del ayuntamiento y de la
ubicación geográfi ca de los estados (frontera nor-
te vs no frontera norte)16. Los resultados que este
modelo ofrece muestran evidencia de que un
gobierno cualquiera “con menor población, PIB
per cápita alto, baja marginación y ubicación en
la región fronteriza norte, está asociado con un
nivel de desempeño gubernamental mayor. Ni el
saldo de la deuda pública [ni la afi liación política
del ayuntamiento] infl uyen en las variaciones del
índice de desempeño […] Por otra parte, hay evi-
dencia de que, cuanto mayor sea el PIB per cápita
[…], mayor será la probabilidad de que se ubique
en la categoría de desempeño muy bueno; cuan-
to mayor sea la población, mayor será la proba-
bilidad de que se ubique en la categoría de des-
empeño malo; cuanto mayor sea la marginación,
16 Ibarra et. al.; art. cit.
mayor será la probabilidad de que se ubique en
la categoría de desempeño malo; la probabilidad
de que se ubique en la categoría de desempeño
muy bueno es mayor para los estados fronterizos;
ni el saldo de la deuda del estado ni la afi liación
política […] tienen infl uencia en la categoría de
desempeño gubernamental17”.
De estas investigaciones se puede con-
cluir que “las variables que están asociadas a un
mejor desempeño global [de los gobiernos], son:
menor población, PIB per cápita alto, baja mar-
ginación y ubicación geográfi ca en la frontera
norte de México. Según el resultado del mode-
lo empírico, y tomando el PIB estatal per cápita
como una aproximación de la capacidad fi scal,
está claro que el desempeño gubernamental se
relaciona con la capacidad que tiene el gobierno
para generar ingresos fi scales propios. El proble-
ma pudiera ser, sin embargo, que contando con
capacidad fi scal, no tuviera el gobierno la habili-
dad o potestad para explotarla18” .
Conclusiones
Por lo dicho hasta ahora se pude concluir que los
resultados en materia de descentralización y for-
talecimiento de las capacidades municipales de
gobierno no son uniformes y que los alcances de
la descentralización son inferiores a los espera-
dos inicialmente. Una buena medida para juzgar
el nivel de desarrollo institucional sea quizá ana-
lizando el espectro de servicios que se prestan a
la población. Como se ha discutido, no todos los
municipios han alcanzado niveles de cobertura
amplios.
17 Íbid., p. 192 y ss.
18 Íbid.

16
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
A pesar de los esfuerzos que se ha tenido
y el interés que se ha puesto en el desarrollo de
las capacidades, prevalece una visión institucio-
nal ligada a cuestiones técnicas esencialmente, y
no a políticas integrales que recuperen la proble-
mática de la sustentabilidad en un sentido más
amplio y agresivo. Como se ha visto, el diseño y
la implementación de los programas se concen-
tran en las instituciones de mayor capacidad de
gobierno. Ello de alguna manera signifi ca reiterar
una perspectiva centralista que legitima a las ins-
tancias del gobierno federal, antes que fomentar
un cambio estructural a nivel social y del gobier-
no local. La debilidad institucional y sus mecanis-
mos de operación quedan patentes, así como la
reafi rmación del esquema de “arriba hacia abajo”
que sitúa al municipio en un nivel de dependen-
cia técnica y fi nanciera constantes.
No obstante, es destacable el éxito obte-
nido en la incorporación de algunas estrategias
de inter-municipalidad en cuanto a la elaboración
de proyectos integrales, así como en la capacita-
ción de personal en el ámbito de instancias fede-
rales. Asimismo, resalta la creciente participación
en la operación integral de proyectos, impulsada
por una visión más dinámica y participativa. El
caso del Río Ayuquila es, en ese sentido, un ele-
mento con perspectivas paradigmáticas (véase al
respecto la contribución de Sergio Graf et al. en
este tomo).
Bibliografía utilizada
Aguilar Villanueva, Luis F. “Gobierno y desarrollo”.
Texto de la conferencia dictada en el Paraninfo
de la Universidad de Guadalajara el 19 de sep-

17
Gobierno local y políticas públicas para el desarrollo sustentable
tiembre de 2006 en ocasión de la inauguración
de la Cátedra Fodepal. 26 pp.
Aregional.com, Distribución regional de la activi-
dad económica en México. Año 2, núm. 3 (marzo
de 2002). 52 pp.
Cabrero, Enrique, “Capacidades institucionales en
gobiernos subnacionales de México”, en Gestión
y Política Pública. Vol. XIII, núm. 3 (segundo se-
mestre de 2004); pp. 753-784.
Cabrero, Enrique, et. al., “Claroscuros del nuevo
federalismo mexicano: estrategias en la descen-
tralización federales y capacidades en la gestión
local”, en Gestión y Política Pública. Vol. VI, núm.
2 (segundo semestre de 1997); pp. 329-387.
Díaz Cayeros, Alberto, “El federalismo y los lími-
tes políticos de la redistribución”, en Gestión y
Política Pública. Vol. XIII, núm. 3 (segundo semes-
tre de 2004); pp. 663-687.
Dussauge, Mauricio, “Measuring the administrati-
ve capacities of local governments in developing
and transition countries”. 2003 (Archivo PDF).
Garrocho, Carlos y Jaime Sobrino, Desarrollo mu-
nicipal, retos y posibilidades. Zinacantepec, El Co-
legio Mexiquense, 1998. 356 pp.
Giner, Salvador y Sarasa, Sebastiá, Buen gobierno
y política social. Barcelona, Ariel, 1998
Giugale, Marcelo and Steven Webb (eds.), Achie-
vements and challenges of fi scal decentralization.
Lessons from Mexico. Washington, World Bank,
2000. 283 pp.
Ibarra, Jorge, et. al., “Variables que explican el des-
empeño de los gobiernos estatales mexicanos”,
en Gestión y Política Pública. Vol. XIV, núm. 1 (pri-
mer semestre de 2004); pp. 169-196.
Merino, Gustavo, “Federalismo fi scal: diagnósti-
co y propuestas”, en varios autores, Una agenda
para las fi nanzas públicas de México. México,
ITAM, 2003; pp. 145-185.
Pardo, María del Carmen, La modernización ad-
ministrativa en México. México, INAP–El Colegio
de México, 1993.
Pollidano, Charles, “Measuring public sector ca-
pacity”, en World Development. Vol. 28, núm. 5
(2000); pp. 805-822.
Primera Convención Nacional Hacendaria, “De-
claratoria a la Nación y Acuerdos”. México, SHCP,
agosto de 2004. 90 pp.
Ramió, Carles y Salvador, Miquel, Instituciones y
nueva gestión pública en América Latina. Barce-
lona, Fundació CIDOB, 2005.
Sobrino, Luis Jaime, “Tamaño de la ciudad y fi -
nanzas públicas municipales en el sistema urba-
no nacional”, en Garrocho, Carlos y Sobrino, Jai-
me, Desarrollo municipal, retos y posibilidades.
Zinacantepec, El Colegio Mexiquense, 1998; pp.
267-297.

19
El deterioro de las cuencas hidrográfi cas se
ha convertido en uno de los problemas
ambientales, sociales y económicos de
mayor relevancia del mundo y de nuestro país.
En México todas las cuencas presentan una com-
pleja problemática ambiental caracterizada por
el cambio de uso de suelo, incendios forestales,
erosión de suelos, contaminación de cuerpos de
agua y mantos freáticos, abatimiento de mantos
acuíferos, desecamiento de ríos y arroyos, y el
uso inefi ciente del agua urbana y agrícola. Esto
aunado a la creciente demanda de agua para con-
sumo humano y uso agrícola e industrial, ha ge-
nerado confl ictos de diversa magnitud que van
desde la escala local a la internacional. (Santana
et. al. 1991, Martínez et. al., 2000a, 2002, Carabias
J. et al. 2005 Graf et. al., 2006; Martínez, et. al.,
2002, Graf et. al. 2003).
Este proceso de deterioro tiene fuertes
impactos económicos y sociales, ya que los re-
cursos hídricos son la base de sustento de la so-
ciedad tanto para satisfacer las necesidades bá-
sicas de consumo como para el desarrollo de las
actividades económicas (Carabias, J. et. al. 2005).
Algunas de las principales consecuencias negati-
vas son: a) la creciente pérdida de capital natural
en las zonas de captación de agua que compro-
mete las posibilidades de desarrollo de cientos
de comunidades, especialmente las más pobres,
para quienes el aprovechamiento de sus recursos
forestales podría constituir una oportunidad de
ingresos económicos; b) la pérdida de competi-
tividad en sectores como el turístico, que ante la
degradación de humedales costeros, la reducción
de áreas con bosques y selvas, y la contaminación
de embalses, comprometen su futuro ante los
cambios en la demanda de servicios más enfo-
cados hacia el turismo de naturaleza; c) el incre-
mento en la frecuencia e impacto de los desas-
tres naturales como las inundaciones, provocadas
por la pérdida de capacidad de los ecosistemas
para contener eventos meteorológicos excep-
cionales, observado en la vertiente del Golfo de
México en los últimos dos años; d) la disminución
en producción pesquera por la contaminación de
cuerpos de agua, y e) la agudización de confl ictos
sociales y políticos ante la creciente competen-
cia por el agua, producto de la disminución de su
disponibilidad.
Sergio Graf Montero, Eduardo Santana Castellón,
Arturo Pizano Portillo, Alonso Zamora

20
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
En los últimos años el gobierno federal
y en menor medida los gobiernos estatales, han
presentado -ante sus respectivos poderes legisla-
tivos- iniciativas para modifi car los ordenamien-
tos legales en materia ambiental y han diseñado
e implementado instrumentos y políticas públi-
cas para contener el deterioro ambiental. Sin em-
bargo, es evidente que a pesar de los esfuerzos
desplegados para contener esta problemática, el
ritmo de deterioro de las cuencas y el agua se ha
mantenido, incluso acrecentado. Es difícil que en
el ámbito federal se tenga la capacidad operati-
va y fi nanciera para resolver una problemática de
tal dimensión y complejidad en todo el territorio
nacional. Esto genera inconformidades locales,
cuando con base en criterios de urgencia social o
niveles de deterioro, la federación se ve obligada
a priorizar ciertas cuencas e ignorar otras. Otra li-
mitación es la actual organización sectorial de las
instituciones a cargo del manejo de los recursos
hídricos, que no responde adecuadamente con la
naturaleza multifuncional del agua. En general los
arreglos institucionales vigentes para la gestión
de cuencas y el agua, están totalmente rebasa-
dos ante los procesos económicos y sociales que
inciden en los sistemas de uso del territorio.
En este contexto, han surgido procesos
de revaloración de los espacios locales y regio-
nales como ámbitos de discusión política autén-
tica, y como escenarios en los que la acción del
gobierno se explique y justifi que por sí sola, tanto
en términos de los objetivos que se propone al-
canzar, como en el uso de los recursos que son
necesarios para alcanzarlos. Esto les ha conferi-
do a los gobiernos municipales mayor relevancia
para la resolución de los problemas de desarrollo
y manejo de recursos naturales, a través de una
política de descentralización de la gestión públi-
ca que les otorga nuevas funciones. (León D,C,.,
et. al. 2007)
En México, los gobiernos locales han ini-
ciado y consolidado importantes cambios que
fortalecen su capacidad para promover políticas
congruentes con el desarrollo endógeno. En la
organización interna se realizan ajustes estruc-
turales que permiten abrir espacios para nuevos
quehaceres como la gestión del medio ambiente,
se mejoran los procesos de organización, y se de-
sarrollan recursos humanos más capacitados, im-
pulsando así nuevas formas de cooperación con
el estado, la federación y la población local (Sán-
chez, 1999), conformándose una nueva gobernan-
za para la gestión pública (Aguilar L.F., 2007)
Debe destacarse que aún cuando estas
tendencias han venido a fortalecer las capacida-
des de los gobiernos municipales, en la mayoría
de los casos las formas que han adoptado no
contemplan adecuadamente las diferencias que
existen entre regiones y municipios en términos
del tamaño de su población, de su extensión te-
rritorial, su complejidad ambiental, su grado de
urbanización, su presupuesto y capacidades téc-
nicas, y las características específi cas de sus sis-
temas gubernamentales (León D,C. et. al. 2007).
La mayor parte de los municipios, especialmente
los rurales, enfrentan limitantes de carácter insti-
tucional para hacer frente a las nuevas funciones,
especialmente en el ámbito de los recursos natu-
rales y el medio ambiente. Entre los más impor-
tantes podemos destacar cinco:
a) Los problemas que abordan, involucran
espacios más amplios que su propio territo-

21
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
rio, como es el manejo de una cuenca.
b) Sus recursos económicos son limitados y
carecen de recursos humanos capacitados.
c) Su andamiaje institucional y jurídico es in-
sufi ciente.
d) La información con que cuentan para la
toma de decisiones es escasa y fraccionada.
e) Los cambios trienales de administración
generan serias discontinuidades que impiden
resolver problemas de mediano y largo pla-
zo.
Sin embargo, tales omisiones pueden ser
compensadas y en algunos casos superadas por
el surgimiento de nuevos esquemas de negocia-
ción y alianzas intergubernamentales, por lo que
existe un creciente interés entre las autoridades
locales por aprovechar las ventajas de la coope-
ración y/o asociación intermunicipal (Sosa J. et.
al. 2007). Ante las limitantes que enfrentan de
manera individual los gobiernos locales, las refor-
mas al Art. 115 Constitucional llevadas a cabo el
año 1999 y que entraron en vigor en el año 2000,
le confi eren facultades para asociarse y poder
prestar servicios públicos más efi cazmente. Es-
tos cambios ofrecen una nueva oportunidad para
que los municipios puedan asumir un rol más ac-
tivo en la resolución de los problemas de gestión
ambiental (Graf et. al. 2006). Para la gestión inte-
gral de los recursos hídricos el municipio juega un
papel preponderante, ya que es el gobierno mu-
nicipal el que responde de manera más inmediata
a las demandas y las iniciativas locales. Cuando
varios ayuntamientos comparten problemas de
gestión del territorio en una misma cuenca al es-
tar vinculados entre sí por procesos ecológicos
y socio-económicos, es fundamental fortalecer
sus capacidades institucionales para la gestión
del agua mediante arreglos intermunicipales en el
contexto del manejo integral de la cuenca (Santa-
na C. y Graf, 2001).
Presentamos la experiencia de 10 munici-
pios situados en la parte media de la cuenca del
Río Ayuquila-Armería, que integraron esfuerzos
para buscar mejorar la calidad de vida de su po-
blación y para asegurar la sustentabilidad de sus
recursos naturales dentro de sus territorios.
La Iniciativa Intermunicipal para la Ges-
tión Integral de la Cuenca del Río Ayu-
quila (IIGICRA)19
La cuenca del río Ayuquila-Armería se localiza en
el Occidente de México, entre los estados de Ja-
lisco y Colima, y abarca una superfi cie de 9803
km2 (Figura 1). Es uno de los 15 ríos más impor-
tantes de los 100 existentes en la vertiente del
Pacífi co y se encuentra entre los 43 ríos más im-
portantes en el ámbito nacional (Martínez et. al.,
2002). La cuenca del Río Ayuquila-Armería re-
corre un total de 294 km y es considerada en el
país como región hidrológica prioritaria, ya que
alberga cinco áreas naturales protegidas, una alta
diversidad de especies endémicas y amenazadas,
y tres grandes presas que irrigan cincuenta y cua-
tro mil hectáreas (54,000) de cultivos en Jalisco y
Colima. (Graf et. al. 2006).
A lo largo de 71 Km, el río Ayuquila es el
límite norte de la Reserva de la Biosfera Sierra de
Manantlán (RBSM), que constituye el ecosistema
acuático más importante de esta área natural
protegida que forma parte de la red internacional
19 Presentamos en una descripción modifi cada de Graf S, et. al.
2006

22
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
de reservas del programa MAB-UNESCO. Desde
el punto de vista de conservación, el río Ayuqui-
la-Armería alberga la mayor diversidad biótica en
el estado de Colima y es el segundo en Jalisco. Es
hábitat para 29 especies de peces de las cuales
dos son endémicas de la región, nueve especies
de crustáceos, una de ellas endémica, y la nutria
(Lontra longicaudis) especie de mamífero amena-
zada en México (Santana et. al., 1991).
Durante los últimos 20 años, el principal
factor de deterioro del río en la parte media de
la cuenca ha sido la contaminación del agua, prin-
cipalmente por las descargas de aguas residuales
de la industria azucarera local y de los principales
asentamientos humanos de la región (Santana et.
al., 1991). Anualmente durante la época de zafra,
las aguas residuales del Ingenio Melchor Ocampo
producía una mortalidad masiva de peces y crus-
táceos afectando seriamente la salud y la fuente
de alimento de la población ribereña de los mu-
nicipios de Tuxcacuesco, Tolimán y Zapotitlán de
Vadillo, mismos que están clasifi cados entre los
más marginados del Estado de Jalisco. Aunado a
esto, las ciudades del Grullo y Autlán vertían sus
aguas negras sin tratamiento al río (Graf y Rosales
1995, Graf et. al., 1996, Martínez et. al., 2000a). La
situación en el río Ayuquila era el clásico caso de
“injusticia ambiental” en el cual las comunidades
más necesitadas que vivían aguas abajo del inge-
nio, padecían los impactos y los costos negativos
de la contaminación, pero no se benefi ciaban de
la derrama económica generada por la actividad
industrial y agrícola que se desarrollaba río arriba
(Graf et al 2006).
El proceso de gestión que llevó a la cons-
titución de la IIGICRA pasó por varias etapas in-
cluyendo la creación de la Comisión de la Cuenca
del Río Ayuquila-Armería en los estados de Jalis-
co y Colima en 1998, que si bien representó una
nueva plataforma para discutir los problemas de
la gestión del agua en la cuenca, se avocó princi-
palmente a los asuntos relacionados con la ges-
tión interestatal del agua, y no a responder a las
demandas de las comunidades locales. La estruc-
tura de representación en esta Comisión, como
se ha descrito para otros casos en el país y en el
extranjero, no contempla muchos de los actores
principales en la cuenca (Henne et al 2002 y Graf
et. al. 2006).
Una derrama de melaza causada por la Ingenio
Melchor Ocampo causó la muerte masiva de pe-
ces en el río Ayuquila y detonó una acción so-
cial, que fi nalmente culminó en la solución al
problema de descarga de aguas residuales por
la industria azucarera local. Este proceso ha sido
ampliamente descrito en diversos trabajos (San-
tana et. al. 1991; Graf et. al. 1996; Martínez et. al.
1998; Martínez et. al. 1999; Martinez et. al. 2000;
Graf et. al. 2001; García 2002; Henne et. al. 2002;
Martínez et. al. 2002: Graf et. al. 2003: Graf et. al.
2006) y presentado en forma didáctica como un
estudio de caso para el aprendizaje, en programas
de gestión local de cuencas por la Universidad de
las Naciones Unidas con sede en Tokio, Japón, y
la Universidad de Guadalajara. (www.onlinelear-
ning.unu.edu/ayuquila/main.html)
Con la dinámica en el proceso de control
de la contaminación generada por la industria
azucarera y la experiencia positiva de trabajo a
través de un proceso de planeación regional, se
hizo patente la ventaja para los ayuntamientos

23
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
de trabajar de manera conjunta para solucionar
problemas comunes como el problema de con-
taminación del río. También se evidenció el valor
de vincularse con instituciones locales como la
Dirección de la RBSM (DRBSM) y con el Institu-
to Manantlán de Ecología y Conservación de la
Biodiversidad (IMECBIO) del Centro Universitario
de la Costa Sur de la Universidad de Guadalajara,
para generar apoyos y asesoría técnica. De esta
manera y ante la falta de efectividad de la Comi-
sión de la Cuenca para impulsar un proceso local
para la recuperación del río, fue necesario crear
otros mecanismos de concertación que fueran
ágiles y respondieran de manera inmediata a las
demandas e iniciativas generadas por la pobla-
ción local y los actores sociales e institucionales
en la cuenca.
Si bien la colaboración entre el IMECBIO
y algunos ayuntamientos data desde el año 1988,
fue con la fi rma de una carta de intención el 25 de
julio de 2001 cuando ocho ayuntamientos forma-
lizaron su compromiso para la ejecución conjunta
de proyectos de gestión ambiental en el marco
de la cuenca, que se llamó “Iniciativa Intermunici-
pal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río
Ayuquila” (IIGICRA). Posteriormente, en agosto de
2002 estos municipios crearon -como mecanismo
de fi nanciamiento de la iniciativa- un fi deicomiso
privado que posteriormente recibió aportaciones
de los gobiernos estatal y federal. Esta experien-
cia asociativa creció hasta integrar 10 municipios
del Estado de Jalisco: Autlán, El Grullo, Unión de
Tula , E jutla , El Li món, Tuxc acuesco , To nay a, San
Gabriel, Tolimán y Zapotitlán de Vadillo (Graf et.
al. 2003, Graf et. al. 2006), que incidían en un te-
rritorio de 4,100 Km2, equivalente a la superfi cie y
número de municipios del vecino estado de Coli-
ma, donde viven 136,000 habitantes.
La IIGICRA constituyó un mecanismo
innovador de gobernanza local para la gestión
ambiental. Incorpora como aliados estratégicos
a dependencias federales y estatales con pre-
sencia local como la DRBSM y la Secretaria de
Desarrollo Rural (SEDER) del Estado de Jalisco, así
como al sector académico a través del IMECBIO
de la Universidad de Guadalajara, y a la sociedad
civil mediante la incorporación de la Fundación
Manantlán para la Biodiversidad de Occidente
A.C. (MABIO AC). La iniciativa fue admitida for-
malmente como parte de la agenda de la Comi-
sión de la Cuenca del Río Ayuquila-Armería, con
lo que los ayuntamientos lograron su represen-
tación formal, integrados con voz y voto a esta
plataforma, asegurando de esta manera una ade-
cuada interfase con otros actores regionales, in-
cluyendo dependencias del Estado de Colima.
La IIGICRA determinó como su misión
“consolidar una asociación de municipios que
cuente con la participación y el apoyo ciudada-
no, y con las capacidades institucionales para
mejorar las condiciones de vida de su población
mediante una efectiva gestión ambiental que
incorpore las iniciativas locales y cuente con la
participación coordinada de los tres órdenes de
gobierno”. Uno de sus objetivos fue lograr la pro-
fesionalización de la gestión ambiental municipal,
asegurando servicios de calidad a la población
durante los cambios políticos que ocurren en la
administración municipal cada tres años. A partir
de un taller de planeación, la IIGICRA defi nieron
seis líneas de acción estratégicas para abordar la

24
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
problemática de gestión ambiental: Planeación
Territorial, Participación Pública, Restauración del
cauce del Río Ayuquila, Fortalecimiento de capa-
cidades institucionales de los gobiernos locales,
Manejo de residuos sólidos y Protección de la
cuenca alta del río Ayuquila.
En sus primeros seis años la Iniciativa In-
termunicipal tuvo un impacto importante en la
región benefi ciando a los habitantes de los muni-
cipios que la integran. Algunos resultados especí-
fi cos fueron (Graf et al 2006):
• Reducción de la carga contaminante en
el río Ayuquila, mejorando las condiciones
económicas y de salud pública (benefi ciando
directamente a más de 15 localidades ribere-
ñas que dependen del Río Ayuquila para su
sustento.
• Reducción de la descarga de residuos só-
lidos por la implementación de programas
municipales de separación y reciclado de
residuos a nivel domestico, generando una
mayor conciencia ciudadana sobre la pro-
blemática ambiental, el mejoramiento de las
condiciones de salubridad urbana y la eco-
nomía en el gasto público por el aumento en
la vida útil de los sitios de disposición fi nal y
la reducción de demanda de espacios para la
construcción de infraestructura para el ma-
nejo de los residuos sólidos.
• Creciente participación ciudadana a tra-
vés de la organización de grupos civiles y es-
cuelas en la limpia de cauces de ríos y arro-
yos, carreteras y actividades de restauración
de la ribera del río Ayuquila.
• Creación de capital social a través de la
conformación de grupos civiles, con más de
1,200 participantes, que realizan activida-
des en benefi cio de la comunidad median-
te el programa intermunicipal de educación
ambiental que se implementa desde el año
2003.
• El incremento en la disponibilidad de in-
formación sobre la problemática ambiental y
su relación con el desarrollo social y econó-
mico del municipio, permite contar con una
ciudadanía con más criterios, más participati-
va (y exigente) en la resolución de los proble-
mas ambientales del municipio.
• El fi deicomiso creado con aportaciones
del Estado de Jalisco, la SEMARNAT y los
propios municipios, fue exitoso como meca-
nismo ágil de fi nanciamiento que se ha incre-
mentado cada año de $ 1’000,000 de pesos
en el 2003 a $ 4’000,000 programados para
el 2009.
• Finalmente las alianzas sociales han per-
mitido a los ayuntamientos acceder a fuentes
de fi nanciamiento y apoyo no tradicionales,
por ejemplo a través del IMECBIO y la DRBSM
los municipios recibieron asesoría técnica y
fi nanciamiento de instituciones canadienses,
estadounidenses y cubanas que no están fá-
cilmente disponibles para otros ayuntamien-
tos de esta región rural.
Una muestra de la relevancia de la iniciativa para
la población local, es que, a pesar de los cambios
de partido político ocurridos en seis de los diez

25
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
ayuntamientos durante las elecciones en los años
2003 y 2006, el programa ha continuado y se ha
fortalecido. Es tradicional en México que cuando
ocurren cambios de partidos políticos, la nueva
administración una vez que llega al poder, elimi-
ne los proyectos iniciados por la administración
anterior. En este caso, los 10 nuevos presidentes
municipales refrendaron en cada cambio de ad-
ministración, el compromiso voluntario de con-
tinuar participando formalmente como parte de
la IIGICRA, refl ejando así el valor que le otorgan
a esta nueva instancia de gestión del territorio en
el plano individual y en el de sus electores.
Vinculación internacional
La gestión integral de cuenca requiere, además
de plataformas efectivas de participación social,
enfoques interdisciplinarios de la gestión de los
recursos, y es difícil que los municipios rurales
cuenten con la capacidad técnica para desarro-
llarla. El hecho de que los ayuntamientos, en un
esquema intermunicipal, establezcan alianzas con
instituciones académicas locales, permite no sólo
reforzarse con los recursos humanos (ciudadanos)
que residen en su propio territorio, sino también
de los que residen en municipios vecinos o de los
que provienen del país o del extranjero.
Como estrategia para generar cohesión
del grupo y crear una visión compartida de la
misión de la IIGICRA entre los presidentes mu-
nicipales recién electos, al inicio de su gestión
municipal el IMECBIO y MABIO obtuvieron fi nan-
ciamiento internacional para organizar talleres
intermunicipales de aprendizaje, que incluyen un
viaje de 10 días a la cuenca del Credit River en On-
tario, Canadá, y al Estado de Wisconsin, EE.UU. En
este viaje los presidentes analizaron las formas de
implementación de diferentes técnicas de trata-
miento de aguas residuales para comunidades de
diferentes tamaños, programas de reciclado de
residuos sólidos, la importancia de áreas natura-
les protegidas en ecosistemas ribereños y su valor
para la recreación, la conservación, el ecoturismo
y la economía local, así como los mecanismos de
participación ciudadana y rendición de cuentas
en la jurisdicción municipal. En el Credit Valley
Conservation intercambian impresiones con sus
homólogos canadienses, ya que en esa provincia
se tienen más de 50 años de experiencia en ma-
nejo intermunicipal de cuencas. Estos vínculos in-
ternacionales, que se desarrollan sin costo al era-
rio del municipio, no solo realzan la imagen de la
iniciativa en su conjunto y de cada ayuntamiento
en particular, sino que también abre nuevas posi-
bilidades para recibir fi nanciamiento y reconoci-
miento a nivel nacional e internacional.
Es importante notar que en el proceso
de organización del primer viaje, los Presidentes
municipales organizaron –teniendo como sede
las instalaciones de la Universidad de Guadalaja-
ra- una reunión inédita de todos los ayuntamien-
tos de sus respectivos municipios (al menos 100
personas), donde se presentaron los motivos del
viaje, y todos los presentes aprobaron la partici-
pación de sus presidentes en el viaje internacio-
nal.

26
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
Creación de una nueva institucionali-
dad para fortalecer el modelo de Go-
bernanza para la gestión ambiental y la
descentralización (cambio estructural y
organizacional)
La reforma del Estado ha transferido atribuciones
de gobierno de los órdenes federal y estatal al
municipal. En materia ambiental, se fortalece la
autonomía facultando a los ayuntamientos, para
incidir en varios aspectos en materia de recursos
naturales, contaminación y gestión del territorio.
Actualmente la gestión ambiental es una de las
atribuciones municipales, entre las cuales resaltan
los aspectos relativos al abastecimiento y sanea-
miento de las aguas, la disposición de los dese-
chos sólidos, y el ordenamiento territorial con el
consecuente control del cambio de uso del suelo
(Graf et. al. 2006). El municipio por lo tanto jue-
ga un papel importante en la implementación de
políticas públicas para la gestión del territorio.
Esto representa un importante avance en
la descentralización y democratización de Méxi-
co, sin embargo para la adecuada y exitosa con-
secución de las responsabilidades municipales, se
requiere además, contar en el ámbito municipal
con la capacidad técnica y de gestión para el di-
seño e implementación de los programas de de-
sarrollo social, gestión ambiental y la prestación
de servicios públicos. Así como asegurar la parti-
cipación democrática y efectiva de la ciudadanía
en los procesos de toma de decisiones, para lo-
grar una corresponsabilidad en la implementación
de los instrumentos de política pública, impulsar
una nueva ética de servicio en la administración
pública, y propiciar una mayor desconcentración
y captación de recursos fi nancieros a favor del
municipio (Graf et. al. 2006).
Para el caso de la IIGICRA, el principal
reto enfrentado después de una primera etapa
de aprendizaje, fue lograr su consolidación ins-
titucional, mediante la creación de una agencia
ambiental intermunicipal, que fungiera como
ofi cina de servicios a los municipios y permi-
tiera consolidar su autonomía ante los cambios
de gobierno sexenales federales y estatales que
brindara asimismo la oportunidad de crear un
servicio civil de carrera, que diera continuidad a
las políticas públicas de medio ambiente y recur-
sos naturales en cada municipio y en la región.
De esta manera, durante el año 2006 se elabo-
ró un estudio de factibilidad, jurídica y política
para la reforma estructural de la IIGICRA, que
sirvió como documento justifi cativo de creación
de un Organismo Publico Descentralizado (OPD)
de carácter Intermunicipal (Graf y Zamora 2007).
Los resultados de este trabajo se presentaron a
los presidentes municipales de la administración
2004–2006, quienes aprobaron la propuesta y
posteriormente fue ratifi cada por los actuales
alcaldes y aprobada por sus respectivos ayunta-
mientos (administración 2007-2009).
Con estos acuerdos se elaboró el conve-
nio de creación del OPD denominado Junta In-
termunicipal de Medio Ambiente para la Gestión
Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila (Graf
y Zamora 2007), que fue presentado en sesiones
de ayuntamiento, y que fue aprobado por unani-
midad en de cada uno de los 10 ayuntamientos.
Este convenio de asociación intermunicipal fue
fi rmado y publicado en noviembre del año 2007.

27
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
La forma de organización seleccionada
(OPD) conformada con la fi rma de éste convenio,
le otorga a la asociación intermunicipal persona-
lidad jurídica, patrimonio, presupuesto y régimen
jurídico propios. En este caso, el convenio de
asociación intermunicipal contiene: la forma de
su funcionamiento, sus competencias, su régimen
laboral, sus causas de extinción, la forma de re-
solver controversias, el órgano de gobierno y su
objeto-fi nalidad (Acosta R. 1996). Éste se distingue
de los órganos de la administración pública cen-
tralizada, porque es un ente ubicado en la admi-
nistración pública paraestatal, que aunque forma
parte de la administración pública de cada uno
de los órdenes de gobierno, es distinta a la del
poder ejecutivo, sea federal o estatal, así como a
los ayuntamientos, aún cuando atienden con sus
propios recursos una necesidad colectiva (Graf y
Zamora 2007).
Los organismos públicos descentralizados,
tienen atributos característicos de las asocia-
ciones civiles y de las empresas. En cuanto a
toma de decisiones se refi ere, en sus órganos
de gobierno pueden participar organizaciones
de la sociedad civil, instituciones académicas
y/o re presenta nte s gre mial es y re present antes
gubernamentales de cualquiera de los tres ór-
denes de gobierno. Por otra parte, esta fi gura
asociativa y organizativa, goza de benefi cios fi s-
cales tales como la deducibilidad de impuestos
(siempre y cuando se trate de una organización
sin fi nes de lucro); también si su objeto lo per-
mite puede recibir donativos. Para este caso,
la fi gura de OPD ofreció un esquema de co-
operación–asociación claro, donde se pueden
fortalecer tanto las capacidades institucionales
de los municipios que lo integran, como de los
distintos actores de la sociedad civil que parti-
cipan en este esfuerzo. En materia presupues-
tal, se podrán administrar recursos públicos y
privados, se garantiza la rendición de cuentas,
la transparencia y el acceso a la información
pública.
Para este caso, la fi gura de OPD es más conve-
niente que el de una Asociación Civil, ya que
opera principalmente con recursos públicos.
Por otra parte, la asociación civil no podría
ofrecer esos atributos, porque en principio, los
municipios no podrían formar parte de ésta,
debido a que sólo pueden crearse por perso-
nas físicas, es decir ciudadanos comunes.
En el cuadro 2 se muestra en resumen el modelo
de institucionalización seguido en la IIGICRA. La
primera etapa se consolida mediante un acuerdo
político (la carta de intención fi rmada por los 10
alcaldes) y la creación de un mecanismo de fi nan-
ciamiento (fi deicomiso privado), que permitió la
deliberación basada en un presupuesto común.
Hasta este momento, el proceso dependió fuer-
temente de la presencia y activismo de las insti-
tuciones de acompañamiento, especialmente de
MABIO A.C. y el IMECBIO, situación que compro-
metía su viabilidad en el largo plazo.
En la segunda etapa, se logró la consoli-
dación de la fi gura institucional de carácter in-
termunicipal para la gestión del medio ambiente
mediante el establecimiento de un acuerdo le-
gislativo (acuerdo de cabildos) y la consecuente
creación del organismo público descentralizado
denominado Junta Intermunicipal de Medio Am-
biente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja
del Río Ayuquila (JIRA).

28
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
El nuevo modelo organizacional adoptado es su-
mamente fl exible, y se crea con la fi nalidad de
dotar con capacidades institucionales a los mu-
nicipios, en el marco de la competencia que fi jen
los ordenamientos legales federales, estatales y
municipales sobre coordinación y/o asociación
intermunicipal y medio ambiente.
El Convenio de creación de la JIRA es-
tablece que el Consejo de Administración lo
conforman los 10 Presidentes municipales de
los Ayuntamientos signatarios, junto con un re-
presentante de la Secretaría de Desarrollo Rural
y uno de la Secretaría de Medio Ambiente para
el Desarrollo Sustentable (SEMADES) ambas del
Gobierno de Jalisco, un representante de la Se-
cretaria de Medio Ambiente y Recursos Natura-
les (SEMARNAT), un represente de la Universidad
de Guadalajara (IMECBIO) y un representante de
la Fundación Manantlán para la Biodiversidad de
Occidente AC (MABIO). Por otro lado, el Consejo
Ciudadano estaría integrado por dos represen-
tantes de cada municipio, con reconocida calidad
moral (Cuadro 3).
Se plantea que la junta funcione como instancia
de asesoría técnica especializada para que los
municipios puedan cumplir a cabalidad con las
atribuciones en materia de ordenamiento ecoló-
gico del territorio, ordenamiento urbano, impac-
to ambiental, restauración ecológica, creación y
manejo de áreas naturales protegidas, manejo y
protección de cuencas, información ambiental
a sus habitantes, educación ambiental, mejora-
miento de la prestación de los servicios públicos
municipales relacionados con el medio ambiente.
Tambié n p od rá n reali za r e st ud ios , p royec tos, pr o-
gramas y dictámenes ambientales que las leyes
les confi eren y sean necesarios, en el entendido
que la mayor parte de los municipios que la inte-
Cuadro 2. Modelo de institucionalización del proceso de consolidación de la
JIRA a partir de la IIGICRA, Sosa J, et al 2007

29
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
gran no cuentan con infraestructura fi nanciera y
humana para mantener en forma individual una
ofi cina especializada en materia ambiental (Graf
y Zamora 2007). De esta manera, con la creación
de la JIRA, se estableció una estructura adminis-
trativa básica integrada por Director, Coordina-
ción Administrativa, Coordinación de Planeación
y Jefatura de proyectos (Cuadro 3).
La JIRA es un ejemplo de cómo es posible
la asociación de municipios para atender agendas
complejas, que transciendan administraciones
en un contexto de alternancia política. Además
demuestra cómo los ayuntamientos, cuando se
asocian, pueden hacer frente a las limitantes eco-
nómicas y de capacidad institucional para realizar
las acciones de gestión ambiental. Si además ge-
neran alianzas con grupos ciudadanos o institu-
ciones académicas, se pueden detonar procesos
que generan soluciones innovadoras para viejos
problemas. La implementación de programas co-
munes genera los benefi cios de economías de
escala y aumenta la capacidad de acción en cada
uno de los municipios (por ejemplo, el Programa
Intermunicipal de Educación Ambiental, la crea-
ción del sistema de Información geográfi ca muni-
cipal o los programas de saneamiento del río).
Esta nueva gobernanza para la susten-
tabilidad, nos permite contar con instrumentos
innovadores de políticas públicas, que integran
los tres órdenes de gobierno y fomentan la trans-
versalidad de políticas. También aporta a la cons-
trucción de una cultura de la sustentabilidad, al
contar con una ciudadanía más activa y partici-
pativa. De esta manera se crean las condiciones
propicias para poner en marcha prácticas urbanas
y rurales sustentables que nos permitan revertir
los procesos de deterioro y conservar el capital
natural para un desarrollo regional más equitati-
vo.
Cuadro 3. Estructura de organización de la JIRA, de acuerdo con el convenio
de creación (POEJ 2007)

30
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
Un aspecto importante a resaltar de la
experiencia asociativa de la JIRA, es el hecho que
los municipios integrantes decidieron la creación
de dos OPD a vocación única denominados Sis-
tema Intermunicipal para el Manejo de Residuos
(SIMAR) para la construcción y administración de
rellenos sanitarios regionales, así como un OPD
más, denominado Sistema Intermunicipal del
Agua El Grullo, El Limón, Autlán (SIMAGAL), que
obtienen recursos económicos complementarios
para la resolución de problemas comunes. El con-
tar con una capacidad instalada para la gestión
operativa y política a través de la Dirección de la
JIRA permitió consolidar estos procesos.
El fortalecimiento de la alianza estratégica
del conjunto de los municipios con otras instan-
cias gubernamentales, instituciones académicas
y civiles, ha permitido brindar un mayor sopor-
te público, político, fi nanciero y de información
para la consecución de los planes y objetivos
de desarrollo trazados. La negociación del pre-
supuesto 2009 ante el H. Congreso local es un
ejemplo fehaciente del valor de estas alianzas. El
soporte ciudadano, el de los partidos políticos
minoritarios pero con poder de veto en la actual
legislatura y de las instituciones aliadas, permi-
tieron negociar un incremento signifi cativo en el
presupuesto nominal al fi deicomiso.
Reconocimiento y Aplicación del mo-
delo en los ámbitos nacional e interna-
cional
La experiencia de la JIRA no ha pasado desaperci-
bida como proceso de aprendizaje en la creación
de nuevos mecanismos de gobernanza para el
desarrollo territorial y la descentralización de la
gestión ambiental en dos dimensiones: municipal
y de cuencas regionales. La iniciativa y los pro-
gramas educativos vinculados a ella, han ganado
distinciones como el Premio en Vinculación de la
Universidad de Guadalajara (2003), la de fi nalista
en el Premio Reto de Estocolmo (2007), ganadora
del premio Gobierno y Gestión Local (2005) otor-
gado por el CIDE A.C. y Fundación Ford, y poste-
riormente en 2008 recibir un reconocimiento es-
pecial en este mismo Premio Gobierno y Gestión
Local otorgado por el CIDE AC, COLEF y la UdeG,
seleccionada como estudio de caso por el Foro
Mundial del Agua 2006, y la Conferencia de las
Partes del Convenio de Biodiversidad (COP9) en
Bonn 2008, y diversos programas de capacitación
como aquellos desarrollados por el Instituto Na-
cional de Ecología, el consorcio internacional Lea-
dership in Environment and Development (LEAD)
y El Colegio de México en 2005-2006, la Univer-
sidad de las Naciones Unidas 2005, la Universidad
de Wisconsin-Madison, la UNAM, Universidad de
Veracruz, Universidad Autónoma de Sinaloa y la
Society for Conservation Biology, entre muchos
otros. Pero lo más signifi cativo es que ha servido
como modelo para la creación de otros esque-
mas de asociación intermunicipal, como la Alian-
za para la gestión integral de la costa norte de
Yucatán y para creación de los Sistemas Intermu-
nicipales de Gestión Integral de Residuos Sólidos
(SIMAR) impulsado por la SEMADES en Jalisco. El
modelo en el plano de subcuenca tiene mucha
aplicabilidad en casos complejos como el de la
cuenca del Lerma-Chapala.

31
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
Refl exiones fi nales
Como se ha documentado en el campo interna-
cional, en numerosos procesos de descentraliza-
ción, las dependencias gubernamentales interme-
dias (entre estatales o federales), generalmente
perciben estas innovaciones institucionales ge-
neradoras de capacidades locales como dañinas
a su intereses, ya que temen que se desdibujen
sus funciones, pierdan pertinencia, se debiliten
sus nexos políticos con las poblaciones locales,
se reduzca su presupuesto, inclusive que se cues-
tionen su propia existencia institucional. Esta es
una percepción errónea, ya que en realidad lo
que se crean son nuevas posibilidades de alianzas
para potenciar ante la ciudadanía los proyectos
y programas ya existentes que implementan esas
agencias intermedias.
El caso de la JIRA no fue una excepción,
algunos sectores o individuos en Jalisco se opu-
sieron a su creación, y una vez creada, a que pu-
diera operar efi cientemente. Un ejemplo de esto
fue el proceso de asignación presupuestal en el
año 2008. Los sectores opuestos a la descentra-
lización lograron que el ejecutivo estatal propu-
siera una reducción del presupuesto operativo de
la JIRA de 3 y medio millones de pesos en 2007
a solo millón y medio en 2008. Esto condenaba
la JIRA al fracaso, ya que sólo se cubrían los sala-
rios y la operación de la ofi cina, sin embargo en
el transcurso de una semana, durante el proceso
de debate del presupuesto estatal en el H. Con-
greso del Estado, se presentaron para expresarse,
los presidentes municipales, las instituciones y
los ciudadanos asociados a la JIRA para explicar
la problemática a los diputados. También se ge-
neraron en solo dos días más de 1,100 fi rmas de
ciudadanos residentes en la cuenca que apoya-
ban a la JIRA. Esto provocó que los diputados se
convencieran del valor de la iniciativa y el amplio
apoyo civil con que contaba, lo que condujo a
una negociación para aprobar un incremento pre-
supuestal de 2.5 millones de pesos y se logró una
asignación presupuestal para el año 2009 de 4
millones de pesos.
Para lograr una mayor efectividad y siner-
gias positivas con las dependencias estatales, yu
para disminuir la posibilidad de que este tipo de
confl ictos resurjan, la JIRA debe funcionar con un
mayor grado de coordinación y vinculación con
la dependencia responsable de articular la políti-
ca ambiental del Estado de Jalisco (SEMADES), así
como con la responsable del desarrollo rural (SE-
DER), y debe continuar estrechamente vinculada
con la población regional y sus representantes
políticos en el H. Congreso del Estado.
La consolidación de espacios para la par-
ticipación organizada de los ciudadanos constitu-
ye un elemento esencial para una adecuada go-
bernanza hacia la sustentabilidad del desarrollo.
El éxito en el largo plazo para esquemas como el
que hemos abordado en la asociación intermu-
nicipal del río Ayuquila, dependen en buena me-
dida del soporte ciudadano y de su empodera-
miento y de la capacidad para incidir en el diseño
y evaluación-vigilancia de las políticas públicas
locales.
La experiencia desarrollada a lo largo de
estos años, el exitoso proceso de institucionali-
zación de la IIGICRA y el impulso de otras asocia-
ciones como la de la Costa de Yucatán, demues-
tran que el modelo propuesto es viable para ser

32
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
replicado en otras regiones de México, especial-
mente en cuencas donde los procesos de dete-
rioro de los recursos naturales y la confl ictividad
social por el uso del agua es más crítica, como la
cuenca del Lerma–Chápala o el sistema Cutza-
mala. Sin embargo, es necesario que los munici-
pios cuenten con el apoyo del gobierno federal
y los gobiernos estatales para su impulso. En este
sentido, es necesario explorar una posible agen-
da legislativa que facilite e incentive los procesos
asociativos entre municipios.
Por último, es importante remarcar las
virtudes del modelo institucional puesto en
práctica en la cuenca del Río Ayuquila–Armería,
en la creación de capacidades de los gobiernos
locales rurales para insertarse adecuadamente en
el proceso de las reformas administrativas para la
nueva gestión pública (muy avanzada en las gran-
des urbes). El trabajo de la Dirección de la JIRA
ha demostrado que la creación de capacidades
de gestión operativa y política, en una institución
local-regional basada en la planeación estratégi-
ca y la gestión de calidad, permite la creación de
nuevos valores públicos para la sociedad.
Reconocimientos
Este trabajo es una contribución a la tesis doc-
toral de S. Graf Montero en el programa de pos-
grado Ciudad, Territorio y Sustentabilidad del
Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Di-
seño de la Universidad de Guadalajara. El desa-
rrollo de la iniciativa intermunicipal fue posible
gracias al compromiso y la visión de los presi-
dentes municipales de las últimas tres adminis-
traciones que fueron presididas por; Armando
Pérez Oliva, Carlos Meillón Johnston, y Francisco
Fernando Guerrero Moreno (Autlán de Navarro);
Armando Núñez Ramos, José Antonio Mendoza
Olivares, y Enrique Guerrero Santana (El Grullo);
Narciso Michel Zamora+, Daniel Ramírez Sánchez
y Jaime Hernández Camacho (El Limón); Salva-
dor Núñez Sandoval, Joel Llamas Uribe y César
Eduardo Hereford Larios (Unión de Tula); Justo
Mejía Ortega, Armando Corona Radillo, y Rafael
Leal Quiles (Tonaya); Enrique Guerrero Santana,
Jaime Almaraz Garibay y Ramón Reynaga Araiza
(Tuxcacuesco); José René Durán Venegas, Leóni-
des Gómez Ceballos y Carlos Navarrete Navarre-
te (Tolimán); Rogelio González Álvarez, Rogelio
Nava Magaña y Alfonso Arias Velazco (Zapotitlán
de Vadillo); Jorge González Zarate, y J. Jesús Gon-
zález Murillo (Ejutla); Javier Ramos Flores y Juan
Carlos Rodríguez Gómez (San Gabriel). También
jugaron un papel importante colaboradores de
diferentes instituciones acompañantes como Ta-
nia Román Guzmán de la Comisión de Cuenca del
Río Ayuquila-Armería, Salvador García Rubalcava,
Gabriela Pérez Carrillo, Luis Manuel Martínez Ri-
vera, y Ramón Cuevas Guzmán del DERN-IMEC-
BIO-UdG; Juan José Llamas Llamas de la Comi-
sión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. En
especial ha sido fundamental la participación de
todos los voluntarios ciudadanos a través de los
grupos SUMATE. El proyecto ha recibido impor-
tantes apoyos de la Comisión de Medio Ambien-
te del H. Congreso del Estado de Jalisco, SEDER,
SEMARNAT, SEMADES, USAID, Fondo Canadá,
Credit Vallety Conservation Authority, Universi-
ty of Wisconsin-Madison, University of Guelph,
United Nations University, Fundación Ford, Con-
sejo Civil Mexicano de Silvicultura Sostenible,

33
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
National Fish and Wildlife Foundation, RARE, Uni-
versidad de Guadalajara y Fundación Manantlán
para la Biodiversidad de Occidente AC,
Referencias
Acosta Romero, México, D.F. 1996. Compendio de
Derecho Administrativo. Ed. Porrúa. Pp 211-215
Carabias, Julia y Landa, Rosalva. 2005. Agua Medio
Ambiente y Sociedad. Hacia la gestión integral de
los recursos hídricos de México, Con la colabora-
ción de Jaime Collado y Polioptro Martinez. 1ª Ed.
México, D.F. Universidad Nacional Autonóma de
México, El Colegio de México, Fundación Gonza-
lo del Río Arronte.
García R.,Salvador. 2002. “Reciclaje y saneamien-
to del río Ayuquila en la Reserva de la Biosfera
Sierra de Manantlán”. Revista DaVinci Vol. 4(9):
23-41
Graf-Montero S.H. y Rosales-Adame J.J. 1995.
Diagnóstico sociodemográfi co de la Sierra de
Manantlán y su región de infl uencia. Secretaría
de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca e
Instituto Manantlán de Ecología y Conservación
de la Biodiversidad, Universidad de Guadalajara.
Reporte técnico (inédito)
Graf S. Aguilar César. y García S. 1996. The Con-
servation and Development of the Ayuquila Ri-
ver in the Sierra de Manantlan Biosphere Reserve.
Modifi ed version of the paper presented at ACSP-
AESOP Joint International Congress, Local Plan-
ning in a Global Environment, Toronto, Canadá
July 25-28 1996 (Translated by Daniel Schneider,
edited by Eduardo Santana C.)
Graf, M S., Jardel E,J., Santana C. E. y Gómez M.
2001. “Instituciones y gestión de reservas de la
biosfera: el caso de la Sierra de Manantlán”, Méxi-
co. Pp. 93-108 en: A.E. Toribio y C. Soruco (Eds.) La
investigación interdisciplinaria en las reservas de
la biosfera. Comité MABArgentino–Secretaría de
Desarrollo Sustentable y Política Ambiental. Bue-
nos Aires. Argentina.
Graf M., S., E. Santana C., E. Jardel P., M. Gómez y
S. García R. 2003. “Vinculación social y arreglos
institucionales para la gestión de las áreas natura-
les protegidas: El caso de la Reserva de la Biosfe-
ra Sierra de Manantlán”, México. En Capacidades
Necesarias para el Manejo de Áreas Protegidas
en América Latina (J. Carabias, J. de la Maza y R.
Cadena, eds.) The Nature Conservancy, México.
Graf Montero, Sergio; Eduardo Santana Castellón,
Luis Manuel Martínez Rivera, Salvador García Ru-
valcaba and Juan José Llamas. 2006. “Collabora-
tive governance for sustainable water resources
management: the experience of the Inter-muni-
cipal Initiative for the Integrated Management
of the Ayuquila River Basin, Mexico”, en Environ-
ment & Urbanization. International Institute for
Environment and Development (IIED). Vol. 18(2):
297–313
Graf M., S y Zamora V,A. 2007 Estudio Justifi ca-
tivo para la creación del Organismo público Des-
centralizado (OPD) “Junta Intermunicipal de Me-
dio Ambiente para la Gestión de la Cuenca Baja
del Río Ayuquila”. Fundación Manantlán para la
Biodiversidad de Occidente AC. 18 pp.
Henne, L.J., D.W. Schneider, L.M. Martinez. 2002.
“Rapid assessment of organic pollution in a west-
central Mexican river using a family-level biotic
index”. Journal of Environmental Planning and
Management, 45(5)613-632.

34
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
Lyons, J., S. Navarro-Pérez, P. A. Cochran, E. San-
tana C., and M. Guzmán-Arroyo. 1995. “Index of
biotic integrity based on fi sh assemblages for the
conservation of streams and rivers in west-cen-
tral México”. Conservation Biology 9:569-584.
León D.C., Sosa, J y Graf, M.S 2007. “Alianzas Inter-
municipales en México: Alternativas y ejemplos
para la descentralización”. En Fraga, J., G. J. Villalo-
bos, S. Doyon, y A. García (eds), 2007. Gobernanza
Costera en México: Descentralización y Manejo
Ambiental en la Península de Yucatán. Universi-
dad Autónoma de Campeche. Plaza y Valdés. Uni-
versidad Autónoma de Campeche 296 p
Martínez, R., L.M., E. Santana C. Y A. Carranza M.
1998. Informe sobre la derrama de melaza oca-
sionado por el Ingenio Melchor Ocampo el día
20 de marzo de 1998 y los resultados de los es-
tudios y acciones complementarias. Universidad
de Guadalajara. Instituto Manantlán de Ecología
y Conservación de la Biodiversidad. 28 de Mar-
zo. 16 p.
Martínez, R., L.M., A. Carranza M., Ángel Aguirre
G., G. González, J. Lyons, D.; Schneider y L. Henne.
1999. Evaluación del Impacto del siniestro ocurri-
do por la descarga de melaza del Ingenio Mel-
chor Ocampo sobre el río Ayuquila, Reserva de
la Biosfera Sierra de Manantlán. Universidad de
Guadalajara. Instituto Manantlán de Ecología y
Conservación de la Biodiversidad. 18 p.
Martínez R.,L.M., A. Carranza y Micaela. García.
2000a. “Aquatic ecosystem pollution of the
Ayuquila River, Sierra de Manantlán Biosphere Re-
serve”, México. In: M.Munawar, S.G. Lawrence, I.F.
Munawar and D.F. Malley (Ed.). Aquatic Ecosyste-
ms of Mexico: Status and Scope. Ecovision World
Monograph Series. Backhuys Publishers, Leiden,
The Netherlands. Páginas 165–181
Martínez R., L.M., E. Santana C., L.I. Íñiguez Dá-
valos, J. Francisco Santana M. 2000b. Programa
de acciones del Ingenio Melchor Ocampo para
la restauración del Río Ayuquila. Universidad de
Guadalajara. Instituto Manantlán de Ecología y
Conservación de la biodiversidad. 45 p
Martínez R.,L.M., E.Santana C. y S. Graf M. 2002.
“Una visión del manejo integrado de cuencas”.
Curso Manejo Integrado de Ecosistemas. Coelgio
de Posgraduados. México, 25 Febrero–Marzo. 26
p.
Moreno Carlos. 2004. “Fiscal performance of
local governments in Mexico under decentrali-
sation: a political explanation”. Presented at the
2004 Meeting of the Latin American Studies As-
sociation, Las Vegas, Nevada, October 7-9
Moreno, Luis Alberto. 2006. Implementation of
Integrated Water Resources Management. In-
ter-American Development Bank. 4th WORLD
WATER FORUM . March 16- 20, M éxico.
Sánchez Bernal, A. 1999. “Las posibilidades del
desarrollo económico local en México”. En: Go-
biernos Locales; El futuro Político de México. Ins-
tituto Tecnológico de Estudios Superiores de Oc-
cidente. Septiembre 23 y 24, 1999. Guadalajara, Jal.
Memoria en Extenso. 12 p. Santana, E., S. Navarro,
L.M. Martinez, A. Aguirre, Pedro. Figueroa, César.
Aguilar. 1991. “Contaminacion, aprovechamien-
to y conservacion de los recursos acuaticos del
rio Ayuquila, Reserva de la Biosfera Sierra de
Manantlan”, Jalisco Colima. Tiempos de Ciencia
30:29 38
Santana C., E. y S. Graf M. 2001. Iniciativa local
para el manejo integral de la cuenca del río Ayu-

35
Gobernanza para el desarrollo territorial en el contexto
de manejo de cuencas: el caso del Río Ayuquila
quila: Contribución al Programa de Desarrollo
Regional Sustentable (PRODERS) región Sierra de
Manantlán. Instituto Manantlán de Ecología y
Conservación de la Biodiversidad. Universidad de
Guadalajara. Documento Inédito. 6 p.

37
La cesión de las tareas gubernamentales es
uno de los valores fundamentales de la
gobernabilidad democrática y se sustenta
en la asignación de poder, de carácter compen-
satorio a los municipios frente a los gobiernos
estatales y el federal. Las prioridades del Estado
mexicano, en las últimas décadas, se expresan en
las reformas descentralizadoras hechas al Artícu-
lo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en 1983 y 1999, las cuales se
han orientado esencialmente a dotar de mayores
atribuciones a los municipios en los procesos de
gobierno. Este hecho histórico nos ha permitido
ser testigos de una transición de carácter muni-
cipalista, a partir de un sistema de gobierno des-
centralizado.
En un sistema federal como el nuestro,
donde cada orden de gobierno tiene una esfera
de soberanía, la manera de coordinarse es a partir
de un sistema de planeación del desarrollo local
y regional, derivado del mandato expresado en el
Artículo 26 de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, que expresamente señala
la obligación del Estado de organizar un Sistema
Nacional de Planeación Democrática (SNPD). En él
sistema se prevé una estructura de instituciones
en los ámbitos municipal y estatal para elaborar
los planes de desarrollo y servir de enlace con los
otros órdenes de gobierno. La transición hacia un
sistema de gobierno descentralizado y municipa-
lista no anula de forma alguna la conformación
de espacios para la acción coordinada de dos o
más ámbitos de gobierno con el fi n de obtener
mejores resultados, sino que la fortalece.
En el contexto sociopolítico actual, los
municipios determinan y vigilan la ejecución de
los trabajos de la federación y del estado en su
jurisdicción, asegurando que sus acciones se rea-
licen de acuerdo con las preferencias locales. De
esta forma la coordinación intergubernamental,
idealmente, aprovecha la planeación, conjunta
para contribuir al objetivo de facilitar el uso ra-
cional de los recursos públicos y tomar un punto
de vista, de largo plazo, que benefi cie a todas las
instancias. Ahora bien, para hacer efectivo este
ideal, de las relaciones entre la federación y los
municipios, es deseable que se incorporen en la
agenda de la reforma del Estado tres aspectos
José Luis Valencia Abundis

38
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
que son prioritarios: la coordinación interguber-
namental para el desarrollo regional, el gasto y
el fi nanciamiento público y los instrumentos y
criterios para la adecuada coordinación y esta-
blecimiento de políticas públicas. En ese sentido,
la coordinación intergubernamental, para ad-
ministrar espacios supramunicipales de política
pública, debiera inducir a la regionalización de
los procesos de planeación del desarrollo social,
económico y territorial. Esto es a territorializar
las asignaciones presupuestales que se derivan de
los instrumentos de políticas públicas.
La regionalización es una herramienta de
la planeación y de la administración pública, con
dos grandes cualidades: por una parte es de gran
versatilidad, ya que permite adecuar los objetivos
concretos del territorio y por la otra, es dinámica,
en virtud de que se ajusta a las transformaciones
socio-espaciales y permite aplicarla de manera
que cumpla con propósitos de desarrollo para
distintos plazos. Así, una regionalización puede
cambiar y ajustarse en el tiempo o bien pueden
coexistir varias regionalizaciones cada una cum-
pliendo con un objetivo específi co.
El propósito primordial de la regionaliza-
ción es entonces establecer y mantener meca-
nismos de operación, que permitan descentrali-
zar y desconcentrar funciones sectoriales de la
administración pública federal y/o estatal hacia
los municipios y atender coordinadamente las
demandas de infraestructura, de equipamiento y
de servicios de la población, en el menor tiempo
posible, al más bajo costo, por entidad munici-
pal, y por supuesto con una mayor calidad que la
obtenida parcial e independientemente por cada
municipio.
Siguiendo ese mismo orden de ideas,
podemos distinguir dos tipos de regiones: una
orientada a coordinar políticas públicas para un
desarrollo integrado y, otras, las administrativa,
que permite organizar la construcción de obras,
la dotación de servicios y/o el desarrollo de ac-
ciones de los sectores de la administración esta-
tal y/o federal. Está claro, pueden que existir tan-
tas regionalizaciones como objetivos o acciones
públicas existan o se requieran para el desarrollo,
no obstante, también es necesario establecer una
regionalización básica territorial municipal, que
permita al gobierno establecer sus políticas ge-
nerales de desarrollo, así como coordinar sus es-
fuerzos sectoriales con los territoriales y orientar
la inversión pública de acuerdo con estrategias
particulares en cada región, lo que da origen a
la intermunicipalidad como base territorial de la
organización y administración regionales.
Luego entonces, la intermunicipalidad se
establece como un mecanismo institucional de
gobernanza política y administrativa para orga-
nizar la cooperación entre municipios vecinos
que haga posible la realización de una obra o la
administración de un servicio público de carác-
ter supramunicipal, es decir, regional. Este es un
modelo distinto de organización administrativa
debidamente sustentado en la Constitución Po-
lítica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM),
en la que se expresa que la intermunicipalidad
tiene por objeto estricto convenir entre dos o
más unidades político-administrativas y activar la
construcción, convalidación o validación de los
mecanismos técnicos, presupuestales y ejecuti-
vos para el cumplimiento de acciones de cober-
tura regional, orientadas a satisfacer demandas o
necesidades de una población que radica en más
de un municipio.

39
La intermunicipalidad en contextos metropolitanos
Los gobiernos municipales involucrados
en una asociación municipal, se enfrentan al reto
–derivado el objetivo anterior- de administrar ar-
mónicamente cinco aspectos principales: 1) los
mecanismos de gobierno y toma de decisiones;
2) la permanencia de la cohesión social y cultu-
ral; 3) el modelo de desarrollo económico y pro-
ductivo; 4) la gestión de recursos y la integración
de presupuestos regionales, y 5) la necesidad de
contar con una organización y administración te-
rritorial moderna y efi ciente.
Por todo lo anterior, es fundamental ana-
lizar la intermunicipalidad como la organización
administrativa idónea, que coordine las políticas
públicas con enfoque regional para el desarrollo,
como alternativa para un contexto metropolita-
no en el país. En consecuencia, en el marco del
desarrollo nacional, la intermunicipalidad se con-
vierte en un referente administrativo-territorial
que permite promover, mediante una real trans-
ferencia de poderes, el fortalecimiento de los go-
biernos municipales y la oportunidad de dar un
impulso sustancial a la participación social que
aseguren los contenidos políticos, plurales y téc-
nicos, en un espacio de equilibrio y conciliación
política (ideológica) que permita la formulación
de un modelo nacional diferente de desarrollo
metropolitano.
Es importante especifi car qué entende-
mos por metropolización. Este fenómeno es visto
como un proceso de intensa urbanización que no
sólo se inscribe en el factor de crecimiento po-
blacional, sino en todos aquellos indicadores que
dan muestra de la intensa dinámica de relaciones
y expresiones sociales, económicas y culturales
que afectan el continuo urbano, constituyendo,
en su conjunto, una nueva realidad urbana.
Ahora bien, el fenómeno metropolitano
en México se puede entender a partir del proceso
creciente de urbanización acaecido a lo largo del
siglo XX, que tuvo su fase más confl ictiva hacia
fi nales del siglo, debido al ineludible incrementó
en más de siete veces la población mexicana, has-
ta alcanzar los 106 millones de personas, lo que
convierte a nuestro país en la undécima nación
más poblada del mundo.
Veamos algunos detalles. En la actualidad,
el 65% de la población total del país reside en 368
ciudades mayores a 15 mil habitantes, las cuales
conforman el Sistema Urbano Nacional (SUN). Las
diferencias de tamaño poblacional, y su conse-
cuente extensión territorial entre estas ciudades
son abismales: en sólo 9 grandes zonas metropo-
litanas (de más de un millón de habitantes cada
una) residen 35.6 millones de personas, lo que re-
presenta el 53% de la población urbana del país;
por otra parte, en 18 metrópolis de menos de un
millón de habitantes residen otras 11.9 millones de
personas (esto es, el 17.7% del total urbano), y en
79 ciudades menores a 500 mil habitantes residen
17.1 millones de personas (el 25.4% del total urba-
no del país). El resto de la población urbana (3.9%)
reside en ciudades de menor población.
Ciertamente, la concentración masiva de
la población nacional, en las áreas urbanas, es un
fenómeno relativamente reciente; no obstante,
por su magnitud y el ritmo acelerado de creci-
miento, la urbanización rebasó la capacidad gu-
bernamental en materia de planeación, atención
y administración del crecimiento de las ciudades.
Como pudimos ver, este proceso marcó el patrón
actual de distribución de la población: poco más

40
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
de la mitad de la población total se localiza en
sólo siete entidades federativas: Distrito Federal,
Estado de México, Veracruz, Jalisco, Puebla, Gua-
najuato y Michoacán.
Las formas que han adoptado los proce-
sos de metropolización están en relación direc-
ta con la diversidad y magnitud de los siguientes
aspectos: el peso demográfi co, la especializa-
ción económica, la competitividad y cualquier
otro atributo, lo que hace necesario clasifi car el
universo de zonas metropolitanas en el país. La
identifi cación del número y tamaño de las zonas
metropolitanas es fundamental para la toma de
decisiones, especialmente al diseñar e instrumen-
tar políticas de desarrollo social y económico a
partir de un referente territorial.
En 2005, la Secretaría de Desarrollo So-
cial (SEDESOL), el Instituto Nacional de Estadís-
tica, Geografía e Informática (INEGI) y el Consejo
Nacional de Población (CONAPO), elaboraron un
estudio de delimitación de las zonas metropo-
litanas de México. El resultado de este esfuerzo
conjunto permitió identifi car y acordar el núme-
ro de zonas metropolitanas que forman parte del
sistema urbano nacional, el cual presentamos a
continuación en forma abreviada.
Se identifi caron 56 zonas metropolitanas
en total, cuya población en el año 2005 ascen-
dió a 57.9 millones de personas, quienes repre-
sentan el 56.0 por ciento de la población total
del país. De éstas, nueve zonas metropolitanas
tienen más de un millón de habitantes: Valle de
México, Guadalajara, Monterrey, Puebla-Tlaxcala,
Tolu ca , Tijua na, L eón, Ciu dad Ju árez y La L ag una ,
donde residen 36.6 millones de personas, más de
la tercera parte del total nacional (35.4%); suce-
sivamente se encuentran 18 zonas metropolita-
nas con poblaciones entre 500 mil y un millón de
habitantes: San Luis Potosí–Soledad de Graciano
Sánchez, Querétaro, Mérida, Mexicali, Aguasca-
lientes, Tampico, Cuernavaca, Acapulco, Chihu-
ahua, Veracruz, Morelia, Saltillo, Villahermosa, Re-
ynosa-Río Bravo, Xalapa, Cancún, Tuxtla Gutiérrez
y Oaxaca, cuya población en conjunto asciende
a 13.5 millones (13.0% del total). Las restantes 29
zonas metropolitanas se ubican en el rango de
100 mil a 500 mil habitantes, con excepción de la
zona metropolitana de Moroleón-Uriangato con
poco menos de 100 mil habitantes, y en todas
ellas residen 7.8 millones de personas, cifra equi-
valente a 7.6 por ciento de la población del país.
Entre 2000 y 2005 la población de las 56
zonas metropolitanas aumentó de 53.3 a 57.9 mi-
llones de habitantes, con una tasa de crecimien-
to de 1.5 por ciento de promedio anual, medio
punto por arriba del promedio nacional (1.0%) y
un punto mayor al del resto del país (0.5%). Du-
rante este quinquenio el peso relativo de las 56
zonas metropolitanas ascendió de 54.7 a 56.0 por
ciento de la población nacional, lo que signifi ca
casi el ochenta por ciento (79.3%) del incremento
poblacional y da cuenta de su importancia en la
dinámica demográfi ca, social, económica y políti-
ca de México.
Tomando en consideración la importan-
cia y esa dinámica que signifi can las zonas metro-
politanas en el desarrollo nacional, se considera
fundamental el analizar la intermunicipalidad,
desde la perspectiva del contexto metropolitano
con un enfoque regional del desarrollo territorial
y ambiental.

41
La intermunicipalidad en contextos metropolitanos
De acuerdo con los criterios institucio-
nales, una zona metropolitana se defi ne como el
conjunto de dos o más municipios, localizados en
una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área
urbana, funciones y actividades rebasan el límite
del municipio que originalmente la contenía. Esta
zona admite además, como parte de sí misma o
de su área de infl uencia directa, a municipios ve-
cinos, predominantemente urbanos, con los que
mantiene un alto grado de integración socioeco-
nómica. En esta defi nición se incluye además a
aquellos municipios que por sus características
particulares son relevantes para la planeación y
la política urbanas. Adicionalmente, se defi nen
como zonas metropolitanas todos aquellos mu-
nicipios que contienen una ciudad de un millón o
más habitantes, así como aquellas ciudades con
250 mil o más habitantes que comparten proce-
sos de conurbación con otras ciudades.
Aceptando que las zonas metropolitanas
son, por principio, un espacio regional integrado
por dos o más municipios y que implica que un
municipio no es equivalente a una región, expo-
nemos a continuación diversos criterios de inter-
municipalidad metropolitana, referidos a los ám-
bitos federal, estatal y local:
• Primer criterio. Es una combinación de
factores y características geográfi cas, socio-
económicas y de valoraciones de la vocación
productiva, turística o de localización estra-
tégica de infraestructuras regionales o de de-
sarrollo tecnológico. A partir de estos aspec-
tos se han generado las grandes iniciativas del
gobierno federal para crear e impulsar polos
regionales de desarrollo económico y social,
generadores de riqueza con fuerte incidencia
en las zonas metropolitanas.
• Segundo criterio. Corresponde a la iden-
tifi cación de organizaciones intermunici-
pales, en un territorio metropolitano, que
claramente tienen como objetivo la materia-
lización de determinadas acciones de orden
público para disponer o ampliar los sistemas
urbanos de escala regional. En este escenario
la intermunicipalidad tiene una fuerte pre-
sencia estatal.
• Tercer criterio. Como producto de la defi -
nición de propósitos específi cos de desarro-
llo local para la ejecución de obras o la pres-
tación de determinados servicios de orden
público. Conscientes de que los municipios
por sí mismos no pueden ser autosufi ciente
ni permanecer aislados de su contexto me-
tropolitano, se asocian con otros municipios
vecinos para dar respuesta a determinadas
demandas de la población, derivadas de la
interacción regional entre el campo y la ciu-
dad.
En México, el universo de zonas metropolitanas
se clasifi ca básicamente en dos grupos según su
tamaño y grado de metropolización: el primero
se conforma de 9 zonas metropolitanas, las cua-
les se caracterizan por estar en un continuo cre-
cimiento físico y económico, incrementando sus
sistemas de conocimiento, innovación y desarro-
llo tecnológico sustentable. Este grupo además se
identifi ca por haber alcanzado capacidades pro-
ductivas ventajosas e ingresos estables, mismas
que les permiten ir concentrando capital territo-
rial con infraestructura y equipamiento especiali-

42
Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial
zado. El segundo grupo lo conforman las 47 zonas
restantes, aquellas de menor tamaño poblacional
y económico, las cuales van consolidando, con
menor intensidad, su papel como proveedoras
de bienes, servicios y empleo regional; al tiempo
que se constituyen como garantes del acceso a
servicios especializados para poblaciones que las
circundan.
El término región, en nuestro país, tiene
estricto carácter funcional, ya que nuestro sis-
tema político vigente no contempla la realidad
político-administrativa del ámbito de gobierno
regional (como también es el caso de la Unión
Europea, dicho sea de paso). La estructura Fede-
ralista de nuestra nación, como una realidad de
organización territorial, ha adoptado esta noción
para efectos programáticos en la aplicación de re-
cursos, sin llegar todavía a articular un verdadero
proceso de toma de decisiones de índole regio-
nal. Muestra de ellos, es que la adopción de refe-
rentes regionales sólo obedecen a una nomencla-
tura geografía referencial –región económica,
histórica, cultural, hidrológica, neoeconómica,
funcional bipolar, metropolitana, entre otras–, y
no a una transferencia razonada de poder en la
toma de decisiones locales reales.
Entonces, los territorios metropolitanos
sólo se conciben como regiones funcionales pro-
gramáticas y operativas, bajo una organización
y administración intergubernamental. Lo que
proponemos es que la intermunicipalidad, en
un contexto metropolitano, sea vista como mo-
delo de organización administrativa signifi cativa
y signifi cante, transformadora crítica de las dife-
rentes dimensiones o componentes del sistema
de planeación estratégica regional, que implique
asimismo, una conversión en la asignación de las
inversiones, en los cambios institucionales y ope-
racionales de las políticas públicas en México,
lo cual no necesariamente involucra el estable-
cimiento de un sistema nacional de planeación
metropolitana, en virtud del riesgo inminente de
que solo sea otra forma de mantener la situación
actual.
Con este objetivo en mente, el Senado de
la República, con el apoyo técnico de la Universi-
dad de Guadalajara, tiene el propósito de formu-
lar y presentar una iniciativa de ley general que
establezca las bases de la coordinación intergu-
bernamental para el desarrollo de las zonas me-
tropolitanas y áreas de conurbación en México,
que tiene como meta central generar una política
nacional en materia de desarrollo metropolitano
cuya base organizacional sea la fi gura de la inter-
municipalidad.
El propósito de consolidar un marco jurí-
dico estatutario nacional, sobre la intermunicipa-