Content uploaded by Björn Hasselgren
Author content
All content in this area was uploaded by Björn Hasselgren on Aug 16, 2016
Content may be subject to copyright.
GRÄNSÖVERSKRIDANDE
TRANSPORTPLANERING I NORDEN
Utvärdering av det nordiska samarbetet kring
transporter och transportinfrastruktur
2
Gränsöverskridande transportplanering i Norden
Utvärdering av det nordiska samarbetet kring
transporter och transportinfrastruktur
Björn Hasselgren
Anna Lundgren
KTH Royal Institute of Technology
School of Architecture and the Built Environment
Division of Urban Planning and Environment
ISBN 978-92-893-4677-1 (PRINT)
ISBN 978-92-893-4678-8 (PDF)
http://dx.doi.org/10.6027/ANP2016-755
ANP 2016:755
© Nordiska rådet 2016
Layout: Mette Agger Tang
Omslagsfoto: Karin Beate Nøsterud/norden.org
Foto: Scanpix
Denna rapport är utgiven med finansiellt stöd från
Nordiska rådet. Innehållet i rapporten avspeglar inte
nödvändigtvis Nordiska rådets synpunkter, åsikter
eller rekommendationer.
www.norden.org/nordpub
Det nordiska samarbetet
Det nordiska samarbetet är ett av världens mest omfattande regio-
nala samarbeten. Det omfattar Danmark, Finland, Island, Norge och
Sverige samt Färöarna, Grönland och Åland.
Det nordiska samarbetet är politiskt, ekonomiskt och kulturellt
förankrat och är en viktig partner i europeiskt och internationellt
samarbete. Den nordiska gemenskapen arbetar för ett starkt Nor-
den i ett starkt Europa.
Det nordiska samarbetet ska stärka nordiska och regionala intres-
sen och värderingar i en global omvärld. Gemensamma värderingar
länderna emellan bidrar till att stärka Nordens ställning som en av
världens mest innovativa och konkurrenskraftiga regioner.
Nordiska rådet
Ved Stranden 18
DK-1061 København K
Telefon (+45) 3396 0200
www.norden.org
3
INNEHÅLL
Sammanfattning s. 4
1. Inledning s. 6
2. Bakgrund till det nordiska samarbetet s. 9
2.1 Samarbetets historia och form s. 9
2.2 Nordiska ministerrådet reformeras s. 11
2.3 Det nordiska perspektivet förskjuts mot ett Östersjöperspektiv
och många aktörer tillkommer s. 11
3. Det nordiska samarbetet kring infrastruktur och transporter s. 13
3.1 Vid sidan av Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet s. 13
3.2 Inom Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet s. 14
3.3 Många fora och bristande politiskt intresse för fler s. 15
4. Nordiskt samarbete i ett institutionellt ramverk s. 19
5. Slutsatser och rekommendationer s. 23
5.1 Allmänna slutsatser s. 23
5.2 Framtida samarbetsformer – olika alternativ s. 25
5.3 Fortsatt nordiskt samarbete kring transportpolitik och infrastruktur s. 28
Referenser s. 31
Bilaga
Bilaga 1: Intervjuguide s. 32
Bilaga 2: Förteckning över intervjuade s. 34
4
KTH har på uppdrag av Nordiska rådets kontrollkommitté
utvärderat effekterna av nedläggningen av Ministerrådet
för Transporter (MR-Transport) år 2005. En genomgående
iakttagelse att det är relativt få idag aktiva personer inom
de organisationer där vi intervjuat olika företrädare, som
har egna erfarenheter från den organisation som gällde
fram till år 2005 och därmed kunnat göra jämförelser med
situationen idag.
Vår slutsats är att det inte är möjligt att ge en tydlig bild av
om beslutet att lägga ner MR-Transport ska anses ha fått
positiva eller negativa effekter. Det är en ny tid nu jäm-
fört med första halvan av 2000-talet då ställning togs till
omorganisationen. Från att ha haft en inriktning på trans-
portforskning och trafiksäkerhet har nu istället tillväxt-,
tillgänglighets- och hållbarhetsfrågor i relation till infra-
struktursystemen kommit i fokus.
Vi har konstaterat att samarbetet kring transportfrågorna
i Norden är splittrat och mångfacetterat, samtidigt som
det tycks finnas en insikt om att de alltmer gränsöverskri-
dande perspektiven talar för att på något sätt samla och
strukturera samarbetet. Stödet för en ökad grad av forma-
liserat samarbete inom ramen för det officiella nordiska
samarbetet är samtidigt svagt.
I den situationen bedömer vi att ett antal tänkbara alter-
nativ, snarare än en given lösning, kan vara ett sätt att
bredda diskussionen och skapa öppenhet för olika vägar
framåt. Vi menar att det går att strukturera diskussionen
utifrån tre alternativa organiserings-modeller:
1. ”Fortsatt pluralism”.
2. ”Ministerrådsmodellen”.
3. ”Nordiska strategimodellen”.
I alternativ 1 bör utgångspunkten vara att se de samar-
betsformer och fora inom infrastruktur- och transport-
området som vuxit fram över tid och som de nordiska
länderna samverkar inom, som en tillgång. Ett så stort
politikområde och en så flerbottnad sektor som transpor-
ter och infrastruktur låter sig helt enkelt inte struktureras
inom ramen för en mötesform, en nivå eller en organisati-
on. Just det mångfacetterade, flexibla och organiska i den
nuvarande strukturen står istället för ett värde i sig. Nordi-
ska ministerrådet skulle dock kunna ha en mer aktiv roll i
att stödja andra samarbetesformer.
Ska man istället följa ambitionen att ha en tydlig och för-
ståelig organisation för medborgarna och för aktörer i
sektorn kan det enligt alternativ 2 vara rimligt att trots allt
återinföra ett ministerråd för transportfrågor och trans-
portinfrastruktur. För att få legitimitet och prioritet hos
ministrarna är det sannolikt nödvändigt att på dagord-
ningen lyfta fram frågor om strategier och visioner, men
också frågor om borttagande av gränshinder.
Samtidigt som flertalet av de intervjuade är mycket tvek-
samma till en utveckling i linje med alternativ 2 tycks det
finnas ett visst stöd för att ta steg i riktningen mot fördju-
pat samarbete när det gäller att dra upp gemensamma
visioner, eller en ”nordisk transportstrategi” för hur in-
frastrukturen och transportsystemet bör utvecklas, enligt
alternativ 3. Denna vision skulle kunna innefatta ett antal
utpekade gränsöverskridande projekt som har betydelse
för tillväxtförutsättningar och omställning till ett mer hål-
lbart samhälle.
En nordisk transportstrategi skulle också med fördel kun-
na knyta an till samarbets-ministrarnas vision om det
gränslösa Norden. I denna ingår arbetet med att reducera
gränshinder, som är ett av de områden som de intervjua-
de i stort sett enigt pekat ut som bland det mest viktiga i
det nordiska samarbetet.
Exempel på infrastrukturobjekt att lyftas fram för en ge-
mensam prioritering är:
•Förbättrad järnvägskapacitet Oslo – Köpenhamn.
•Förbättrad järnvägskapacitet Kiruna – Narvik (Malm-
banan, Ofotbanen).
•Förbättrad järnvägskapacitet Oslo – Stockholm.
•Höghastighetståg – i allmänhet.
•Elektrifiering av banan Åre – Trondheim.
•Förbättrad/ny hamn Narvik.
SAMMANFATTNING
5
•Vägförbindelser och gränsövergångar längs gränsen
Sverige – Norge – Finland.
•HH–förbindelsen.
•Fördjupat samarbete om utnyttjande av luftrummet.
Vår rekommendation är att man inom Nordiska rådet och
Nordiska ministerrådet, tar vår rapport som utgångspunkt
för en diskussion om vilken strategisk inriktning man vill
se när det gäller infrastruktur och transporter. Det gäller
både att pröva målsättningar och formen för det fortsatta
arbetet. Det finns mycket, menar vi, som talar för att man
bör avstå från att (åter)införa nya organisatoriska lösningar
som ett ministerråd för transporter. Det finns en stor risk
att ett sådant förslag kommer att möta tydligt motstånd.
I Nordiska ministerrådet har man under senare år gen-
omfört strategiska genomlysningar av befintliga verk-
samhetsområden. Ett liknande arbetssätt som tar sitt avs-
tamp i en politisk beställning från de nordiska ministrarna
för transport, skulle sannolikt kunna ge ett väsentligt bi-
drag till att flytta fram frågorna om ambitionsnivå med det
nordiska samarbetet kring infrastruktur och transporter.
6
1. INLEDNING
Den tilltagande globaliseringen ger som en effekt ökande
godsflöden, till följd av ökad specialisering i ekonomin.
Ett annat kännetecken på en alltmer internationaliserad
ekonomi är förstorade arbetsmarknadsregioner som stäl-
ler ökade krav på mobilitet över större områden och över
nationsgränser. Transporter och att det finns en väl fun-
gerande transportinfrastruktur är något som alltfler har
fått ett ökat intresse för. Norden berörs i allra högsta grad
av denna utveckling. De nordiska ekonomierna är import-
och exportorienterade och handlar både inbördes och
med andra regioner.
I takt med denna utveckling har ett ökat politiskt fokus
riktats mot transportsystements funktion och frågor kring
infrastruktur och transporter, inte minst mot transporter
på järnväg som på många sträckor kan erbjuda ett både
snabbare och mer miljövänligt alternativ till transport på
väg. Men även hamninfrastruktur, effektiva sjötransporter
och flygtrafikfrågor engagerar alltfler.
Öresundsbron mellan Danmark och Sverige som öppna-
des 2000 är ett exempel på en infrastrukturpolitisk åtgärd
som gett stora effekter på gränsregionala flöden, och
Svinesundsbron mellan Norge och Sverige är ett annat så-
dant exempel som förändrat hur vi färdas i Norden. Trans-
porter och transportinfrastruktur har blivit något av det
mest centrala i tillgänglighets- och tillväxtpolitiken i stort.
Den ökande globaliseringen har lett till ökat behov av
internationellt samarbete, och sedan 1990-talet har
EU-samarbetet kommit att spela den viktigaste rollen som
plattform för Europeiskt samarbete och koordinering. På
senare tid har gränsregionala infrastruktur- och transport-
frågor i Norden uppmärksammats i Joint Barents Transport
Plan framtagen av Barentsrådet och i det arbete som be-
drivits inom Nordic Dimension Partnership on Transports
and Logistics (NDPTL). Nordiska rådet och Nordiska mini-
sterrådet förefaller dock stå utan en effektiv plattform för
att diskutera transporter och transportinfrastruktur.
Det är i ljuset av den här utvecklingen och den nuvarande
situationen, som Nordiska rådets kontrollkommitté har
givit KTH Royal Institute of Technology Institutionen för
samhällsplanering och miljö uppdraget att göra en studie
av arbetet inom det officiella nordiska samarbetet1 med
infrastruktur och transportfrågor, med avseende på kon-
sekvenserna av nedläggelsen av ministerrådet för trans-
porter (MR Transport) år 2005. Rapporten har författats av
Björn Hasselgren, PhD och Anna Lundgren, Phd Candida-
te. Slutsatserna i rapporten är författarnas egna.
I samband med en större omorganisation av Nordiska mi-
nisterrådet 2005 minskades antalet ministerråd från 18
till 11. I dag finns 10 fackministerråd samt Ministerrådet
för samordning (MR-SAM), som står för samordningen av
Nordiska ministerrådets verksamhet. Infrastruktur och
transportfrågorna har idag inget permanent ministerråd.
Frågorna fördelas istället på de övriga ministerråden.
I uppdraget ingår följande delmoment:
a) En historisk tillbakablick på det nordiska samarbetet
om transportpolitik.
b) Beskriva direkta och indirekta effekter av nedläggelsen
av MR Transport med avseende på regeringarnas sam-
arbete, behandlingen av Nordiska rådets rekommen-
dationer och de nordiska ländernas samarbete för att
utöva inflytande på internationella processer på trans-
portområdet.
c) Bedöma i vilken grad det informella nordiska samarbe-
tet på transportområdet och samarbetet i andra fora har
kunnat täcka behovet av samordning och samarbete om
1. Det officiella nordiska samarbetet bedrivs inom ramen för Nordiska ministerrådet, där regeringarna samarbetar, och Nordiska rådet där parlamentari-
ker från medlemsländerna sammanträder och samarbetar i olika former.
7
utbyggnad av nordisk transportinfrastruktur, forskning
på transportområdet, samt möjligheten att ha inflytande
på transportpolitiska beslut i andra relevanta internatio-
nella fora som bl.a. EU.
d) Att ge rekommendationer om vad Nordiska rådet kan
göra för att stärka det nordiska samarbetet på det trans-
portpolitiska området.
Studien har genomförts under tiden februari – april 2016
i form av dokumentstudier och muntliga och skriftliga
intervjuer kring ett antal diskussionsfrågor (bilaga 1). De
intervjuade representerar olika funktioner och roller i det
nordiska samarbetet; parlamentariker, representanter för
ministerier och företrädare för myndigheter och näringsliv,
från Sverige, Norge, Danmark, Finland och Island. Av re-
sursskäl har Åland, Färöarna och Grönland inte inkluderats
i studien. Totalt har 26 intervjuer genomförts (bilaga 2).
Intervjupersonerna har valts ut för att ge en bild av par-
lamentariker verksamma på nationell nivå, t.ex. i tra-
fikutskott el. motsvarande, samt parlamentariker verk-
samma i Nordiska rådets parlamentarikerförsamling. De
intervjuade parlamentarikerna kommer från olika politiska
grupperingar. Därtill har företrädare för trafik/transport-
ministerierna intervjuats, samt myndighetsföreträdare i
trafik/transportmyndigheter. Näringslivsföreträdare före-
kommer därtill liksom företrädare för Nordiska ministerrå-
dets kansli.
Avsikten har varit att intervjupersonerna samlat ska kun-
na ge en överblick över olika synpunkter på det officiella
nordiska samarbetet. Huruvida intervjuerna samlat ger en
god representativitet kan givetvis diskuteras. Det är möj-
ligt att en annorlunda bild skulle tona fram om fler ”exter-
na” aktörer intervjuades, som företrädare på regional och
lokal nivå, liksom fler näringslivsföreträdare. Vi har dock
gjort bedömningen att vår uppdragsgivare varit primärt
intresserad av synpunkter från de kategorier av personer
som vi valt att intervjua. Uppdragets omfattning har hel-
ler inte tillåtit ett väsentligt större antal intervjuer som en
bredare uppläggning skulle ha krävt.
Vi har uppfattat uppdraget så att det ska omfatta frågor
som gäller både transporter och transportinfrastruktur.
Det innebär ett mycket brett spektrum av politikområden.
Näringspolitiska, arbetsmiljö- och arbetsrättsliga aspek-
ter, hållbarhet, finansiering och finansiell styrning, liksom
samhällsplanering och ekonomisk effektivitet i transport-
systemet såväl som i ett tillväxtperspektiv är några av de
aspekter som berörs. Vi uppfattar också att samtliga trans-
portslag berörs av studien, även om fokus ofta kommer att
ligga på de tunga områdena; vägar och järnvägar. Det som
är specifikt för perspektivet i studien är att den fokuserar
på de gränsöverskridande transportfrågorna, inte på de
nationella.
I vår studie har vi vidare tagit empirin i intervjuer och
skriftliga källor som utgångspunkt för att beskriva våra
iakttagelser. När vi i de avslutande avsnitten går över
till att beskriva slutsatser och rekommendationer har vi
gjort en bedömning av ”framkomligheten” hos väsentliga
aktörer för att få gehör, primärt i enighet mellan länder-
na, för de rekommendationer vi skisserar. Vi har således
inte primärt tagit de formella mandaten för det officiella
nordiska samarbetet som det uttrycks t.ex. i Helsingfors-
avtalet som utgångspunkt för normativa förslag, i termer
av hur det ”borde” vara, utan mer sökt det som förefaller
lämpligt och genomförbart.
I rapportens andra kapitel ges en bakgrund till det nordi-
ska samarbetet inom transportområdet. I kapitel tre redo-
visas iakttagelser om det mångfacetterade samarbetet om
transportfrågor som idag bedrivs i Norden, Östersjöom-
rådet och inom EU. Några mer generella iakttagelser om
transportområdets egenheter och vilka effekter dessa får
redovisas också. I kapitel fyra ger vi en relativt kort intro-
duktion till området ny institutionell teori, som vi menar
kan användas som en ram för att diskutera hur man kan
analysera och bygga upp ett framgångsrikt samarbete
mellan länder, t.ex. om transportfrågor. I det avslutande
kapitlet för vi en diskussion om några tänkbara utveck-
lingsvägar för det nordiska samarbetet om gränsöverskri-
dande transportfrågor.
8
9
2. BAKGRUND TILL DET NORDISKA
SAMARBETET
2.1 Samarbetets historia och form
Det nordiska samarbetet har en historia som går långt til-
lbaka i tiden, och som genom åren också kunnat visa på
viktiga resultat till gagn för medborgarna i Norden. Nordi-
ska rådet, som är ett samarbete mellan Danmark, Finland,
Island, Norge och Sverige, formaliserades genom under-
tecknandet 1962 av Helsingforsavtalet. Men redan tidi-
gare, på 1950-talet, hade viktiga steg tagits genom etab-
lerandet av den nordiska passunionen och Norden som
en gemensam arbetsmarknad. Gemensam utbildnings-
marknad i Norden och miljö- och kvalitetsmärkningarna
Nyckelhålet och Svanen hör till några av initiativen som
följde därpå.
1971 inrättades Nordiska ministerrådet som ytterligare
ett organ inom ramen för det nordiska samarbetet. Suc-
cessivt har sedan det nordiska samarbetet breddats och
fördjupats, och 1983 knöts samarbetsområdena Färöar-
na, Åland och Grönland till det nordiska samarbetet.
Det formaliserade nordiska samarbetet drivs huvud-
sakligen genom Nordiska rådet som är parlamentariker-
församlingen och Nordiska ministerrådet som utgörs av
ministrarna från respektive land. Nordiska rådets parla-
mentarikerförsamling som består av 87 parlamentariker
från de fem nordiska länderna och de tre samarbetsom-
rådena, sammanträder i plenum och i fyra olika utskott:
•Utskottet för ett hållbart Norden.
•Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden.
•Utskottet för välfärd i Norden.
•Utskottet för kunskap och kultur i Norden.
Nordiska rådets roll är att initiera förslag och anta rekom-
mendationer som ställs till Nordiska ministerrådet. Nordi-
ska rådets ledamöter kan också ställa frågor till Nordiska
ministerrådet eller de enskilda regeringarna. Nordiska
rådets parlamentarikerförsamling ska också höras och
kan föreslå omfördelning inom ram för Nordiska minister-
rådets budget.
Arbetet i Nordiska ministerrådet drevs 2015 inom ett fler-
tal samarbetsområden, vart och ett kopplat till ett mini-
sterråd (MR):
•Utbildning och forskning (MR-U).
•Social- och hälsopolitik (MR-S).
•Kulturpolitik (MR-K).
•Fiskeri, havsbruk, jordbruk, livsmedel och skogsbruk
(MR-FJLS).
•Jämställdhet (MR-JÄM).
•Närings-, energi och regionalpolitik (MR-NER).
•Miljö (MR-Miljö).
•Arbetslivspolitik (MR-A).
•Ekonomi- och finanspolitik (MR-Finans).
•Lagstiftning (MR-Lag).
•Samordning (MR SAM).
Inom ramen för ministerrådssamarbetet drivs också ar-
bete i s.k. ämbetsmannakommittéer där företrädare för
ministerierna i de nordiska länderna sammanträder. Äm-
betsmannakommittéerna har till uppgift att bistå Nordiska
ministerrådet med att förbereda och följa upp ärenden.
Budgeten för ministerrådets verksamhet uppgår till totalt
drygt 900 miljoner DKK/år och finansierar också ett antal
gemensamma nordiska institutioner, bl.a. Nordforsk, Nor-
diska kulturhus och Nordisk välfärdscenter. Sekretariat,
gemensamma aktiviteter och verksamhetsutveckling (MR-
SAM) tillsammans med utbildning och forskning (MR-U) är
de verksamhetsområden som tar störst andel budgetme-
del i anspråk, ca hälften av den totala budgeten.
Man kan notera att Helsingforsavtalet ger ett tydligt stöd
för samarbete på transportområdet:
”Artikel 26: De fördragsslutande parterna skola efter-
sträva att befästa det samarbete som tidigare inletts på
samfärdselns område samt söka utveckla detta samarbete
i syfte att underlätta förbindelserna och varuutbytet mel-
lan länderna och erhålla en ändamålsenlig lösning av de
problem, som må förefinnas på detta område.
10
Artikel 27: Byggandet av samfärdselled, som berör två
eller flera fördragsslutande parters områden, skall ske i
samråd mellan de berörda parterna.
Artikel 28: De fördragsslutande parterna skola söka
bevara och ytterligare utveckla det samarbete som lett till
att deras territorier utgöra ett passkontrollområde. Kon-
trollen av resande, som passera gräns mellan nordiska
länder, skall även i övrigt förenklas och samordnas.
Artikel 29: De fördragsslutande parterna skola samordna
arbetet för ökad trafiksäkerhet.”
2.2 Nordiska ministerrådet reformeras
I samband med en större reform 2005 av Nordiska mini-
sterrådets struktur reducerades antalet ministerråd från
18 till 11, varvid fackministerrådet för transportpolitik, MR
Transport, upphörde som eget ministerråd, en förändring
som började gälla från 2006.
Flera utredningar föregick den omfattade reformen, bl.a.
den s.k. Vismandsrapporten ”Öppenhet för världens
vindar” och ”Nordisk ministerråds struktur” från 2005. I
den senare skissade man på flera möjliga organisations-
former i syfte:
”… at Nordisk Ministerråd (NMR) er så fleksibelt og effek-
tivt som muligt, så det kan anvendes som et politisk rele-
vant och brugbart instrument for de nordiske regeringer. ”
(Nordisk ministerråds struktur, 2005, sid 2).
Helsingforsavtalet som ligger till grund för det nordiska
samarbetet har reviderats vid flera tillfällen, och alltefter-
som omvärldsförutsättningarna ändrats har också pra-
xis för samarbetet ändrats. När det gällde den formella
strukturen av Nordiska ministerrådet konstaterades att
vid jämförelser med andra internationella organisationer,
i första hand EU och OECD, föreföll det som om Nordiska
rådet hade en stor formell byråkratisk överbyggnad.
”Med mange fagministerråd och embedsmandskomitéer
kommer samarbejdsstrukturen i ministerrådet til at virke
komperet, og der er svaert at få et overblik over arbejde
og eventuelt dobbeltarbejde i fagministerråd og komi-
téer, herunder i det store antal nordiske arbejdsgupper,
styregrupper, udvald mv. Disse systemer er blandt andet
opstået som fölge af dels behovet for nordiske netvaerk,
dels uddeingen av projektmidler fra det nordiske budget.”
(Nordisk ministerråds struktur, 2005, sid 9)
Bl.a. konstaterades det att medan Nordiska rådet hade 18
ministerråd hade EU 9. Detta trots att EU är ett överstatligt
politiskt samarbete som också stiftar gemensamma lagar,
medan det nordiska samarbetet är ett politiskt mellan-
statligt samarbete med långt mer begränsade befogenhe-
ter och vars budget 2005 uppgick till en halv promille av
EU:s budget (Nordisk ministerråds struktur, 2005).
Under perioden 2002–2004 hölls totalt 91 minister-
rådsmöten varav fyra med MR-Transport. När det gäl-
ler Transportministerrådets frågor, framgår av verk-
samhets-berättelsen att verksamhetsåret 2004, var
trafiksäkerhet det viktigaste området i Nordiska minister-
rådet. Frågor anknutna till transportforskning har varit
ett annat samarbetsområde. Trafiksäkerhet och ansluten
forskning var ett område som hade hög relevans under
den tid då det officiella nordiska samarbetet byggdes
upp inom transportområdet. Antalet skadade och döda
var mycket högt i vägtrafiken och samordnade insatser
krävdes. Numer är skadefrekvensen, bl.a. också till följd
av ett lyckat nordiskt samarbete, lägre och andra frågor
har kommit fokus.
Närvaron vid det stora antalet ministerrådsmöten hade
generellt kommit att bli ett problem, och vid elva procent
av tillfällena var närvaron för låg för att ministerrådsmötet
skulle vara beslutsmässigt. Man kan således se nedläg-
gningen av MR Transport som en del i en större process.
Visserligen valdes detta ministerråd bort vid omorganisa-
tionen år 2005, men det var flera andra ministerråd som
också prioriterades bort. En faktor att ta med i bedömnin-
gen är också hur man inom Nordiska ministerrådets kansli
valt att prioritera kansliresurserna. En nedprioritering av
11
resurserna till Transportministerrådet under åren före ned-
läggningen av MR Transport bidrog till svårigheten att få
möten och agendor att framstå som tillräckligt intressanta.
När det gäller omstruktureringen av Nordiska ministerrå-
det pågår det alltjämt ett reformarbete. 2014 antog sam-
arbetsministrarna en moderniseringsreform vars syfte är
att stärka det nordiska samarbetet på ministernivå, effek-
tivisera sekretariatet och skapa bättre nytta från den pro-
gram-, projekt- och institutionsverksamhet som bedrivs.
Formerna för det formaliserade nordiska samarbetet är
således löpande föremål för diskussion och åtgärder.
2.3 Det nordiska perspektivet förskjuts mot
ett Östersjöperspektiv och många aktörer
tillkommer
I Nordiska ministerrådets verksamhetsberättelse från
2004 framgår att det inte enbart var av effektiviseringsskäl
som antalet ministerråd reducerades och som ledde till att
fackministerrådet för transporter lades ned:
”Genom de baltiska ländernas medlemskap i EU har det
uppstått ett ökat behov av kontakter mellan de nordiska
och de baltiska länderna om transportpolitik. Ministerrå-
det har under 2004 och 2005 utarbetat ett förslag om en ny
struktur för samarbetet mellan i första hand de baltiska och
nordiska länderna men även för övriga Östersjöländer. Ett
nordiskt baltiskt ministermöte hölls i augusti 2005 för att
besluta om det framtida samarbetet.”
(Nordisk samarbejde 2004, ANP 2005:767)
EU-medlemskapet Berlinmurens fall 1989 öppnade för
samarbete över Östersjön, vilket också kom att påverka
samarbetsformerna. Formerandet av Östersjöstaternas
råd (Council of the Baltic Sea States, CBSS) 1992 som til-
lkom på initiativ av de båda utrikesministrarna Uffe Elle-
mann-Jensen från Danmark och Hans-Dietrich Genscher
från Tyskland bidrog till en förskjutning av frågorna från
ett nordiskt perspektiv till ett Östersjöperspektiv.
År 1999, genom ett finskt initiativ, etablerades samarbe-
tet Nordliga dimensionen (The Northern Dimension) också
det på utrikesministernivå. Både Östersjöfrågorna och
den nordliga dimensionen har senare delvis blivit en del
i EU-samarbetet, de förra genom EU:s strategi för Öster-
sjöregionen (EU Strategy for the Baltic Sea Region EU-BSR)
som antogs 2009. Ett större antal projekt inom EUs Inter-
reg-program har drivits och drivs alltjämt där flera aktörer
på nationell, regional och lokal nivå deltar, varav flera inom
transportområdet. Det är ett exempel på ytterligare arenor
för nordiskt samarbete i en vidare geografi som idag spelar
en väsentlig roll för kontakterna mellan länderna och med
EU-nivån, men som ligger vid sidan om det officiella nordi-
ska samarbetet.
År 1989 formerades ett samarbete mellan Baltic Assembly
(de tre baltiska staterna) och Nordiska rådet och 1992 det
samarbete på stats- och utrikesministernivå som utveck-
lats parallellt mellan de nordiska och de baltiska länderna,
NB8 (Nordic-Baltic NB8). NB8 samarbetet handlar huvuds-
akligen om samarbete på utrikes- och det säkerhetspoliti-
ska området.
Ytterligare andra aktörer i Östersjökontexten är Helsing-
forskommissionen (HELCOM) som ansvarar för Helsing-
forskonventionen angående skyddande av Östersjön.
Baltic Development Forum (BDF) tillkom 1998 för att byg-
ga nätverk mellan offentlig och privat sektor och stärka
Östersjöregionens konkurrenskraft i ett europeiskt och
globalt perspektiv.
Flera av de transnationella organisationerna delar övergri-
pande målsättningar som handlar om ekonomisk utveck-
ling, hållbarhet och utbildning och kultur. Inom ramen för
dessa fora har utvecklats ett brett samarbete mellan myn-
digheter, näringsliv, intressegrupper, civilsamhälle och
finansiella institutioner och utvecklingsbanker. Vi kan så-
ledes konstatera att infrastruktur- och transportfrågor dis-
kuteras i flera transnationella fora där länderna i Norden
ingår, och som sträcker sig över en geografi som är större
än den nordiska.
12 13
13
3. DET NORDISKA SAMARBETET KRING
INFRASTRUKTUR OCH TRANSPORTER
13
Sedan MR-Transport lades ned 2005 har det nordiska
samarbetet på ministernivå kring infrastruktur och trans-
porter fortsatt på flera olika arenor, inom och utom den
nordiska geografin.
3.1 Vid sidan av Nordiska rådet och Nordiska
ministerrådet
Här kommenterar vi fyra av de viktigaste arenorna på hög-
nivå och ministernivå; informella nordiska MR-Transport
möten, nordisk-baltiska transportministermöten, Ba-
rentsrådet och Nordliga Dimensionens Transportpartner-
skap (NDPTL).
a) Informella MR-Transport möten
Sedan det MR-Transport lades ned 2005 har de nordiska
ministrarna fortsatt träffas informellt och i andra samman-
hang. Det är emellertid viktigt att notera att de nordiska
transportministrarna möts i många olika sammanhang,
EU:s ministerråd inte minst, och i andra EU-relaterade
fora. De intervjuade har i allmänhet givit en bild av de
informella ministermötena i den nordiska kretsen som
givande ur ett ”goda grannar”-perspektiv, men inte som
möten som gett förutsättningar för ett mer utvecklat sam-
arbete.
b) Nordisk-baltiska transportministermöten NB8
Nordisk-baltiska transportministermötena (NB8) startade
1991, som ett sätt att knyta Baltikum närmre Norden. På
ministernivå träffas Nordic Baltic Transport Ministers en
gång om året och på agendan finns bl.a. EU:s transportpo-
litik, gemensamma kommunikationsfrågor, gemensamma
deklarationer och memorandum. NB8 lämnade också en
gemensam deklaration om revideringen till TEN-T till
EU-kommissionen innehållande en karta med förslag till
framtida stomnät i Östersjöregionen. Detta visar på möj-
ligheten att driva transportrelaterade frågor med relevans
för Norden i denna mer utvidgade geografi.
c) Barentsrådet
Barentsrådet som upprättades 1993 är ett regionalt samar-
bete mellan de nordiska länderna, Ryssland och EU-kom-
missionen och består av ett mellanstatligt forum och ett
regionalt forum. Under Barentsrådet har Steering Com-
mittee for the Barents Euro-Arctic Pan-European Transport
Area (BEATA) etablerats. Den rapport som 2015 tagits fram
av Barentsrådet för Norra periferins gränsöverskridande
transporter ”Joint Barents Transport Plan. The Update of
the Cross-Border Road Corridors in the Barents Region”
lyfts av flera av de intervjuade fram som en mycket gott
exempel på gränsöverskridande planeringsdokument.
Huruvida detta dokument kommer att överföras till natio-
nell planering och praktiskt genomförande återstår att se.
Man kan dock konstatera att det inte finns någon direkt
kanal mellan arbetet i Barentsrådet och ett genomförande
av åtgärder.
d) Nordliga Dimensionens Transportpartnerskap (NDPTL)
Nordliga dimensionen är ett mellanstatligt samarbete
mellan de EU, Norge, Island och Ryssland som geografiskt
täcker ett bredare geografiskt område än Barentsrådet.
Inom ramen för Nordliga dimensionen, har NDPTL ansva-
rat för flera studier om transportförbindelser mellan de
ingående länderna som utgår från TEN-T. En gemensam
fond för finansiering har även inrättats. Nordliga dimensi-
onens transportpartnerskap initierades under 1990-talets
senare del efter det att fler av de nordiska länderna blivit
medlemmar i EU.
Flera av de intervjuade vittnar om att samarbetet inom
Nordliga dimensionens transportparterskap har gått i stå
och är föremål för utvärdering. Ambitionerna och målsätt-
ningarna för transportpartnerskapet var mycket högt stäl-
lda, och det förefaller enligt vår studie som man har haft
svårt att leverera resultat som motsvarar dessa, samtidigt
som förväntade ekonomiska resurser inte skjutits till. En
del i denna utveckling är de ansträngda relationerna mel-
lan EU och Ryssland som lett till att intresset för denna
typ av samarbeten, och tillåtligheten av att satsa medel i
Ryssland begränsats.
Till kategorin fora för transnationellt samarbete kring
infrastruktur och transportfrågor hör naturligtvis EU:s
transportministerråd, förmodligen det viktigaste forumet
av dem alla, där de nordiska länderna deltar tillsammans
14
med övriga EU-medlemmar. Norge som inte är medlem i
EU ges möjlighet att delta i bl.a. fackgrupper och inbjuds
ofta till förmöten till EU-mötena. I vissa fall med transport-
ministrarna. Dessa möten har till del övertagit rollen som
ministerrådsmöten för de nordiska länderna.
Därutöver finns flera projekt eller prioriterade infrastruk-
turinsatser som drivs gemensamt i transnationellt sam-
arbete, t ex: EU:s transeuropeiska nätverk för transporter
(TEN-T), Östersjöstrategins Priority Area 11 Transport, pro-
jektet Baltic Transport Outlook (BTO), som syftar till att ge
förutsättningar för långsiktig infrastrukturplanering för
ökad konkurrenskraft i Östersjöregionen, samarbete på
luftfartsområdet inom Skandinaviska luftfartssamarbetet
och samarbete på sjöfartsområdet genom Helcom Mariti-
me, under Helsingforskommissionen.
3.2 Inom Nordiska rådet och Nordiska
ministerrådet
I det Nordiska ministerråd som ligger närmast infrastruk-
tur och transporter, dvs. det för näringsliv, energi och
regionalpolitik (MR-NER), har under perioden 2010–2015
infrastruktur och transporter inte behandlats på dagord-
ningen. Däremot har angränsande frågor, såsom ny energi
till transport och sjöfart samt gränsöverskridande regio-
nalpolitik, varit föremål för gemensamma diskussioner.
Den parlamentariska församlingen Nordiska rådet, har un-
der perioden 2005–2016 behandlat 13 ärenden gällande
infrastruktur och transporter:
Tabell 1. Ärenden om transporter i Nordiska rådet 2006–2015.
De officiella beteckningarna på utskotten har ändrats under år 2016,
här används de beteckningar som var aktuella respektive år
2015 Medlemsförslag om flygsäkerhet och arbetsvillkor inom flyget Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
Utvalgsforslag om flammepunkt for marint diesel Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
Utskottsförslag om gränskryssande järnvägsförbindelser för tillväxt
och bättre klimat Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
2013 Utvalgsforslag om tiltak for å lette implementeringen av EUs svoveldirektiv Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
Medlemsförslag angående utvecklad och förstärkt säkerhet vid
Öresundspassager Utskottet för ett hållbart Norden
2012 Utvalgsforslag om tiltak for å styrke nordisk transportsamarbeid om
infrastruktur og miljø Utskottet för ett hållbart Norden
Medlemsförslag om nordiskt samarbete om infrastruktur Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
2011 Utvalgsforslag om økt sjøfartssikkerhet og miljøvern i Arktis Utskottet för ett hållbart Norden
2010 Medlemsforslag om å styrke den felles innsatsen for å bygge ut jernbane
og togtilbud mellom de nordiske land Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
2009 Medlemsförslag om en aktiv trafikinfrastruktur i Mittnorden Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
2008 Medlemsforslag om en nordisk handlingsplan for klimavenlig transportpolitik Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
2007 Medlemsforslag om bekæmpelse af røveri og overfald af vognmænd i Norden Utskottet för välfärd i Norden
2006 Udvalgsforslag om nordisk samarbejde om biobrændsler i transportsektoren Utskottet för tillväxt och utveckling i Norden
15
Samtliga Nordiska rådets rekommendationer ska behand-
las av Nordiska ministerrådet innan de sänds tillbaka till
Nordiska rådet som svar. Nordiska ministerrådet sänder
i allmänhet förslagen till ministerierna i respektive land,
som får kommentera förslagen. I ett flertal av svaren hän-
visar ländernas regeringar till pågående insatser i anslut-
ning till de frågor som framförts. Det är å ena sidan ett
uttryck för att det faktiskt pågår arbete inom de områden
som parlamentarikerna tar upp. Å andra sidan kan det vara
ett det ett sätt för ministerierna att ”hantera” frågorna
utan att behöva fördjupa sig i frågeställningarna. Det på-
går ju i allmänhet något slags aktivitet inom de frågor som
parlamentarikerna har rest under de aktuella åren, utan att
det är uttryck för någon mer omfattande grad av ambition
eller reformagenda.
År 2013 mottog Nordiska ministerrådet totalt 65 rekom-
mendationer, varav mer än hälften var återkommande och
gällde samma ärende. Några av de frågor som rests från
parlamentarikerna har också lämnats utan åtgärd av mi-
nisterrådet, eller så har man helt enkelt fattat beslut att
avstå från att vidta ytterligare åtgärder. Detta senare ett
uttryck för att man kanske inte ser det möjligt eller relevant
att komma vidare med åtgärder inom flera av områdena. I
viss mån får vi ett intryck av att ministerrådet och de nati-
onella ministerierna inte delar parlamentarikernas ambi-
tionsnivå och intresse för de frågeställningar som reses.
En annan tolkning är givetvis att Nordiska rådets parla-
mentariker har just den roll som man utnyttjat; att rekom-
mendera regeringarna respektive Nordiska ministerrådet
att vidta åtgärder. Att se över proceduren för hantering av
rekommendationer är en del i den moderniseringsprocess
som pågår inom Nordiska rådet.
Sammanfattningsvis kan vi redan nu konstatera att nor-
disk transportinfrastruktur och transportfrågor finns på
dagordningen i flera olika typer av internationella fora; av
överstatlig karaktär som i EU:s transportministerråd, av
mellanstatlig karaktär som Nordiska rådet, Nordiska mini-
sterrådet eller NB8 och i mer regionalt inriktade samarbe-
ten som i Barentsrådet och Nordliga dimensionen.
Transportområdet förefaller vara en relativt genomorgani-
serad del av det nordiska samarbetet där många olika di-
mensioner på frågorna kan diskuteras i flera olika konstel-
lationer. Flera fora har tillkommit de senaste 10–15 åren
och EU-nivån har utan tvekan stärkts i betydelse. Utrym-
met för och behovet av att också samarbeta inom ramen
för Nordiska rådet är sannolikt begränsat. Det förefaller
finnas fog för den avvaktande syn på ett utökat samarbete
inom Nordiska rådet inom området som vi mött hos de fle-
sta, utom hos en del parlamentariker.
En fråga i sig är huruvida samverkan inom transportom-
rådet har förskjutits till samverkansformer där insynen
och möjligheterna att utöva parlamentarisk kontroll har
försämrats. Här får man sannolikt göra en avvägning
mellan effektivitet i möjligheten att lösa uppgifter och
möjligheten till insyn. De mer specialinriktade samarbets-
former som vuxit fram under senare tid har inneburit att
departement och ministerier getts ett utökat mandat där
de nationella parlamenten i de nordiska länderna har en
viktig roll då det gäller att utkräva ansvar från sina respek-
tive regeringar som deltar i dessa och andra fora. Förlägger
man en större del av samverkan till organ som Nordiska
rådet kan insyn utövas genom den parlamentariska för-
samlingen inom Nordiska rådet. Detta skulle emellertid
innebära att en väsentlig resursförstärkning till Nordiska
rådet kom till stånd. Med bibehållande av dagens struktu-
rer skulle detta dock sannolikt ske till priset av en mindre
effektiv samverkan, om man ska döma efter de svar och
kommentarer våra intervjuer gett.
3.3 Många fora och bristande politiskt intresse
för fler
Det nordiska samarbetet kring infrastruktur och trans-
portfrågor är idag som redovisats ovan fragmentiserat
och i hög grad främst en nationell angelägenhet. Det finns
mycket gemensamt mellan de nordiska länderna, såsom
likartade planeringssystem om än med landspecifika drag,
och liknande strategiska framtidsutmaningar, t.ex. beho-
vet av hållbarhetsanpassning och av att utveckla förfinade
styr- och finansieringsmodeller.
16
Ett förhållande som skiljer sig åt mellan de nordiska län-
derna är transportplaneringens uppläggning. Sverige
har en 12-årig planeringshorisont som liknar det norska
planeringssystemet, medan Finland för närvarande inte
har en fastställd långsiktig infrastruktur- och transportin-
vesteringsplan som sträcker sig bortom 2016. Inte heller
Danmark arbetar utifrån en explicit plan för transportinfra-
strukturen, men strategiska transportanalyser har utarbe-
tats som ligger till grund för den transportpolitiska över-
enskommelse som slöts i Folketinget 2009.
Det nordiska samarbetet är institutionaliserat genom att
det finns ett stort antal fora att mötas i på olika politiska
och administrativa nivåer. Samsyn, samverkan och sam-
arbete när det gäller infrastruktur och transporter är dock
inte alltid en självklarhet och koordineringen mellan de oli-
ka samarbetsfora som finns är inte alltid tydlig.
Flertalet av de intervjuade menar att nedläggningen av
MR-Transport 2005 sannolikt inte har haft någon större be-
tydelse i den samlade bedömningen av samarbetsformer
och innehåll i samarbetet. Snarare är det kanske bristen
på politisk prioritering av gränsöverskridande och gemen-
samma Nordiska infrastruktur och transportfrågor som för-
klarar varför infrastruktur och transportfrågorna intar en
undanskymd roll i det nordiska samarbetet genom Nordi-
ska rådet och Nordiska ministerrådet än just förekomsten
av ytterligare en mötespunkt som Ministerrådet för Trans-
porter var fram till 2005.
Några aspekter på samarbetsformerna går igen i de in-
tervjuer vi har utfört i denna studie:
– Begränsat intresse av att utöka samverkan
På frågan vilken vikt de intervjuade tillmäter det nordiska
samarbetet kring infrastruktur och transporter, väljer inte
några svarsalternativet ”mycket stor betydelse”, utan sva-
ren pendlar oftast mellan ”litet” och ”mitt emellan”.
Det är det bristande politiska intresset för en fördjupning
av det nordiska samarbetet kring infrastruktur och trans-
porter, som av ett flertal av de intervjuade lyfts fram som
den främsta förklaringsfaktorn till varför inte mer gemen-
samma prioriteringar och satsningar görs kring nordisk
infrastruktur och transportplanering. I vår undersökning
har det varit svårast att få departementen att medverka i
intervjuer eller att svara på frågor, vilket vi tolkat som en
indikation på den vikt man tillmäter frågorna.
Till försvar för det som här uppfattas som bristande poli-
tiskt intresse, bör dock frågornas komplexitet lyftas fram
och de många alternativa forumen som tidigare nämnts.
Om Nordiska ministerrådet inte prioriterar samarbetet
genom att anslå kansliresurser är det svårt att bli en in-
tressant mötesplats för transportfrågor. En tendens till att
ministerier och departement inte ”släpper fram” de ver-
kligt intressant och relevanta frågorna på dagordningen
för ministermötena är en annan synpunkt som finns på
det officiella nordiska samarbetet. Man bör sammanfatt-
ningsvis hålla i minnet att samarbetsstrukturen helt enkelt
är mycket komplex och att det kan finnas flera olika motiv
bland aktörerna på den nordiska arenan som styr priorite-
ringar och fokus på olika mötesfora.
– En nationell angelägenhet
Infrastruktur och transportplanering är i allt väsentligt en
nationell angelägenhet som prioriteras, drivs och finansie-
ras nationellt. Den karta man ofta har som utgångspunkt i
den nationella infrastruktur- och transportplaneringen är
t.ex. i allt väsentligt nationell. Men det innebär också att
de prioriteringar som görs, inte alltid, och kanske till och
med mer sällan, överensstämmer med hur prioriteringarna
skulle se ut om man agerade utifrån en nordisk karta och
agenda. Därtill tillkommer att de olika länderna gör olika
prioriteringar, baserat på geografiska, ekonomiska och
politiska hänsyn i respektive land.
– Det bilaterala enklare
Infrastrukturprojekt som är transnationella, dvs. sträcker
sig över en nationsgräns, är i allmänhet bilaterala. Norden
är ett stort geografiskt område med olika nationer och
självstyrelseområden, och infrastruktur och transportpoli-
tiska projekt med nyttoeffekter på kort sikt för samtliga är
svåra att finna. Man måste således ha ett mer långsiktigt
perspektiv i samarbetet om man ska kunna fokusera på
gränsöverskridande projekt och aktiviteter. Detta är något
17
som inte alltid underlättas i ett samarbete som drivs av po-
litiska företrädare med relativt korta mandatperioder och
olika tidpunkter för allmänna val i de olika länderna.
Att finna stöd och genomförandekapacitet för bilaterala
projekt uppfattas i allmänhet som en mer framkomlig och
önskvärd väg än att samplanera med samtliga andra nor-
diska länder. Samarbete mellan de nordiska länderna på
bilateral bas om konkreta projekt anses ofta fungera re-
lativt bra. I Norges fall t.ex. lyfter man fram infrastruktur-
samarbetet på sträckan Oslo – Göteborg, men också det
bilaterala erfarenhetsutbytet med Danmark kring signalsy-
stem och samarbetet med Finland kring gruvtransporter.
Det bilaterala samarbetet är också i linje med den önskan
om konkret samarbete med kortsiktiga nyttoeffekter och
undvikande av ”onödig byråkratisering”, som flera av de
intervjuade gav utryck för.
– Ett mellanstatligt samarbete byggt på relationer
Det nordiska samarbetet genom Nordiska rådet är ett sam-
arbete som grundar sig på mellanstatlighet, detta i motsats
till EU-samarbetet som är överstatligt och där länderna är
ålagda att implementera EU-lagstiftning. I internationellt
samarbete är samverkan och relationer det centrala, och
till stor del byggs relationer mellan organisationer och
aktörer genom personer. Att bygga relationer tar tid och de
blir ofta personbundna. Flera intervjuade har framhållit att
det varit en hel del byten på transportministerposterna i de
nordiska länderna under senare år. Det har inte underlättat
det långsiktiga relationsbyggandet.
På tjänstemannanivå är det ofta längre kontinuitet och av
intervjuerna vittnar om att man här ser goda exempel på
framgångsrik samverkan. Den svenska myndigheten Tra-
fikanalys genomförde 2010–2014 en seminarieserie kring
gemensamma nordiska infrastruktur- och transportfrågor.
Huvudsaklig målgrupp var representanter för ministeri-
er, myndigheter och forskningen. Seminarierna har varit
ambitiösa och vad vi förstår i allt väsentligt uppskattade.
P.g.a. begränsat intresse för seminarieserien anordnades
inget seminarium 2015 och inte heller 2016. Det är ett teck-
en på att det är svårt att få intresset att hållas uppe, ens i
dessa specialinriktade diskussioner.
18
4. NORDISKT SAMARBETE I ETT
INSTITUTIONELLT RAMVERK
I vår studie har det blivit tydligt att man sannolikt bör skil-
ja mellan två olika inriktningar; politik- eller policyutveck-
ling å ena sidan, och förvaltning och samarbete kring
redan etablerade konkreta projekt å andra sidan. Vad vi
ser idag i det nordiska samarbetet kring infrastruktur och
transporter är mer av förvaltning; informations- och erfa-
renhetsutbyte, harmonisering och tekniksamarbete, än
gemensam politikutveckling inom området transportin-
frastruktur och transporter.
Vilken inriktning man väljer är en prioriteringsfråga som
handlar om vad man vill fokusera på. Om man väljer poli-
tik och policyutveckling, handlar det också om vilken ge-
mensam politik man vill se, t.ex. gemensamma visioner,
strategier och gemensamt prioriterade objekt. Alternativt
anser man att gemensamt prioriterad teknikutveckling, el-
ler att fokusera på bättre synkroniserad förvaltning för att
underlätta harmonisering av lagstiftning, ta bort gräns-
hinder och skapa effektivare förvaltning i respektive land
är det viktigaste. Därtill kanske att arbeta med konkreta
projekt i det mer vardagsnära än de mer visionära stra-
tegierna.
Vilken inriktning man väljer på samarbetet påverkar i sin
tur vilka fora som är mest relevanta. Idag kan vi se att det
officiella nordiska samarbetet äger rum i olika fora som
samlar representanter för de nordiska länderna med olika
roller och funktioner.
Som vi har sett tidigare, har den nationella nivån en
mycket viktig roll för politik- eller policyutveckling när det
gäller infrastruktur och transporter, vilket innebär att om
man väljer att prioritera den inriktningen, är det viktigt att
ministerierna och ministrarna för infrastruktur och trans-
porter ges en central roll och är drivande. I teorin borde
också parlamentarikerna i Nordiska rådet rimligen spela
en viktig roll för politik och policyutveckling, men med
den organisationsstruktur Nordiska rådet har idag, visar
också intervjuerna att parlamentarikernas roll i det nordi-
ska samarbetet är begränsad. Om man väljer att prioritera
den förvaltande inriktningen är det istället de nationella
myndigheterna som har en nyckelroll, med stöd från de
nationella ministerierna.
En teoretisk ansats för att skapa förståelse för olika funk-
tioner och roller kan vara genom den nya institutionella
teorin, som menar att institutioner i form av normer och
regler skapar ett ramverk inom vilket organisationer och
aktörer har att handla. I en bredare institutionell ansats
presenterar Williamson (2000) en modell som beskriver
institutioner på fyra olika ”nivåer”2.
Figur 1. Samarbetsformer och företrädare i det nordiska samarbetet.
Parlamentariker Ministrar Tjänstemän
Nordiska rådet x
Nordiska ministerrådet x
Myndigheter x
2. Andra teoretiker inom nya institutionella teorin är t.ex. North (1999) och Ostrom (2005). Denna teori har också tillämpats vid studier av gränsregionala
samarbeten och transportsystem Rietveld (2012), Rietveld & Stough (1997) och Bjuggren & Ekelund (2012). Analysramen har också använts vid utvärde-
ringar av Öresundssamarbetet inom transportområdet (KTH, 2014).
19
20
Modellen innehåller fyra ”nivåer” av institutionella förhål-
landen, som på olika sätt påverkar både aktörers och orga-
nisationers handlingsutrymmen. På den ”översta” nivån
(nivå 1) finner vi kulturella normer och värderingar, språk,
kultur, religion och sedvänjor. Det är institutioner eller för-
hållanden som ändras mycket långsamt och över mycket
långa tidshorisonter. Samhörigheten mellan de nordiska
länderna är ett uttryck för att vi i stor utsträckning delar
en gemensam kultur och gemensamma värderingar, något
som alltså återfinns på den första institutionella nivån i
modellen. Flera av de nordiska språken är besläktade, och
en liknande naturgeografi baserad på gleshet och periferi,
har också bidragit till att skapa en gemenskap som ligger
till grund för bilden av en gemensam kultur och värde-
ringar.
På nästa nivå (nivå 2) återfinns stora delar av de grundläg-
gande formella institutionerna i samhället, t.ex. grundlag-
stiftning, lagstiftning och formella långsiktiga regler. Insti-
tutionerna på den här nivån kan antingen anses vuxit fram
över tid, eller vara ändamålsenligt tillskapade och gällan-
de för tidshorisonter på 10 år eller mer. När det gäller insti-
tutionella ramverk finns även här stora likheter mellan de
nordiska länderna som har en lång tradition av demokrati,
öppenhet, jämlikhet och välfärdssamhällen. Formaliseran-
det av det nordiska samarbetet genom Helsingforsdekla-
rationen, Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet kan
sägas höra hemma på den här institutionella nivån.
Om den andra institutionella nivån (nivå 2) speglar ”the
rules of the game” så återspeglas på den tredje institu-
tionella nivån (nivå 3) ”the play of the game”. Här åter-
finns vad vi kallar governance och politikutveckling.
Förändringstakten är upp till 10 år och det är här vi finner
det nordiska samarbetet kring sakfrågor, t.ex. de aktuel-
la strukturreformer som tas upp i rapporten Nyt Norden
(2014) liksom de frågor som är i fokus för vår undersök-
ning om hur det nordiska samarbetet kring infrastruktur
och transporter kan utvecklas.
Medan det från 1950–1960-talet fanns stora visioner och
ambitioner med det nordiska samarbetet som också om-
sattes i konkret sakpolitik av ihärdiga politiker och tjän-
stemän, har det nordiska sakpolitiska samarbetet sedan
1990-talet fått stå tillbaka för ett ökat fokus på sakpolitiskt
samarbete inom EU och i en Östersjökontext.
På den fjärde institutionella nivån (nivå 4), fångar model-
len slutligen den dagliga praktiken, d.v.s. hur aktörer utif-
rån givna ramar på de andra institutionella nivåerna och
en given organisatorisk ram, väljer att agera. Det kan i det
här aktuella fallet representeras av samarbete på tjänste-
Figur 2. Institutionell nivå och förändringstakt (efter Williamson 2000, översatt Bjuggren & Ekelund 2012).
Informella institutioner Nivå 1 Kontinuerlig, icke-kalkylerad,
som kultur, normer värderingar, religion -1000 år spontan ordning
Institutionell miljö: Nivå 2
formella regler (politiska, rättsliga -100 år
och byråkratiska system) Nordiska rådet, Nordiska ministerrådet Få rätt design på den
Ministerier, myndigheter institutionella miljön
Strukturer och organisation Nivå 3
(t.ex. hantera principal-agent problem) -10 år Få rätt design på
Politikutveckling governance-strukturerna
Resursallokering och anställning Nivå 4
(priser, kvantiteter och incitamentsstrukturer) -1 år Uppfylla marginalvillkoren
Genomförande för optimering
21
mannanivå om tekniska frågor i t.ex. vägsystemen, men
också om hur man använder en gemensam anläggning,
som Öresundsbron eller Svinesundsbron på bästa sätt.
De olika nivåerna påverkar varandra löpande i båda rikt-
ningar. Medan förändringar på de högre nivåerna sätter
randvillkor för processer och agerande på de lägre nivå-
erna, påverkar erfarenheteter från processer och verk-
samhet på lägre nivåer i modellen hur institutionella ramar
utformas på högre nivåer. Det bör dock påpekas att den-
na form av institutionellt och organisatoriskt lärande kan
fungera såväl främjande som hämmande för utvecklingen.
Sett i ljuset av denna analysram av olika institutionella
nivåer, befinner vi oss idag i en situation där vi har en tyd-
lig gemensam nordisk värdegemenskap där vi i viss mån
också delar gemensamma institutioner (nivå 1–2). Vi ser
också att det finns flera bra exempel på konkret, praktiskt
tekniskt samarbete (nivå 4 och i viss mån nivå 3). Det är
således nivå 2 och 3 som är de minst utvecklade, och det
är på dessa nivåer av ”the rules of the game” och ”the play
of the game” som vi skulle behöva se förändringar komma
tillstånd för att det nordiska sakpolitiska samarbetet ska
kunna utvecklas. Samarbetet liknar ett ”timglas” till for-
men om man ritar in det i Figur 2.
Syftet med att presentera denna teoretiska analysram,
är att den hjälper oss att förstå på vilken nivå olika argu-
ment ligger och vilken potential de kan tänkas ha att skapa
förändring och påverkan i nuet. Det är inte givet vilken väg
man ska välja framåt. Vi diskuterar några alternativ i nästa
avsnitt som har bäring på analysramen.
22
23
5. SLUTSATSER OCH
REKOMMENDATIONER
5.1 Allmänna slutsatser
Den studie som vi genomfört har visat på att det finns fle-
ra olika perspektiv på hur det nordiska samarbetet inom
transportområdet har fungerat tidigare men också på hur
det skulle kunna fungera framöver.
Utöver de perspektiv som redan nämnts, kan också näm-
nas distinktionen mellan formellt samarbete i form av in-
stitutionaliserat och formaliserat samarbete inom ramen
för Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet å ena sidan,
och det informella samarbetet å andra sidan. I forsknin-
gen är det vanligt att man talar om att det i takt med glo-
balisering och ökad grad av komplexitet i samhället från
1990-talet och framåt har skett ett skifte från government
till governance, ett skifte som innebär att den demokrati-
ska arenan har vidgats. Fler aktörer deltar i processer som
karakteriseras av mångfald, tillit och ömsesidigt beroen-
de, och ett ökande behov av s.k. network management
har uppstått (Hajer och Wagenaar, 2003, Dryzek, 2000). I
andra sammanhang när det gäller Östersjösamarbetet har
man också använt termen ”multi level governance” för att
fånga en liknande föränderlig organisatorisk miljö (www.
transgovernance.eu, 2014) .
När det gäller synen på vilka effekter avvecklingen av
MR-Transport haft, är en genomgående iakttagelse att
det är relativt få idag aktiva personer inom de organisa-
tioner där vi intervjuat olika företrädare som haft egna
erfarenheter från den organisation som gällde fram till år
2005 och därmed kunnat göra jämförelser med situatio-
nen idag.
Vi kan också konstatera att det tycks ha skett en förskjut-
ning i fokus när det gäller transportfrågor under det se-
naste decenniet. Från att ha haft en inriktning på trans-
portforskning och trafiksäkerhet har nu istället tillväxt-,
tillgänglighets- och hållbarhetsfrågor i relation till infra-
struktursystemen kommit i fokus för det politiska intres-
set i såväl ett Nordiskt som Europeiskt sammanhang.
Vår slutsats är att det helt enkelt inte är möjligt att ge en
tydlig bild av om beslutet att lägga ner MR-Transport ska
anses ha fått positiva eller negativa effekter. Det är en ny
tid nu jämfört med första halvan av 2000-talet då ställning
togs till organisationen och nya omvärldsförutsättningar,
värderingar och intressen styr prioriteringarna.
I det samarbete inom transportområdet som bedrivs mel-
lan de nordiska länderna idag har vi noterat att konkret
expertsamarbete som har bäring på teknisk utformning
och operabilitet av olika system, t.ex. inom Nordiskt Väg-
forum är väl utbyggt med många olika expertkommittéer
och med flera olika specialområden inom samarbetet. Det
är något som återkommer vid våra intervjuer i samtliga
länder att detta, mer ”tekniska”, samarbete upplevs vara
viktigt, värdefullt och av intresse att driva. Inte minst ur ett
gränshinderperspektiv, då det är vid gränsövergångarna
mellan länderna som gränshinder-problematiken tar sig
tydligast uttryck med frågor kring normer och regler för
passage av såväl individer (t.ex. numera krav på identi-
tetshandlingar) som gods (t.ex. regler på väg om tonnage
och arbetstidsvila, och på järnväg frågor om spårbredder
och elektrifiering).
Att arbeta för att ta bort gränshinder har ett brett stöd hos
de intervjuade. Ett flertal av de intervjuade framhåller just
att det nordiska samarbetet måste vara konkret och kun-
na visa på resultat i form av förbättringar för människor
och företag i Norden, och att lösa gränshinderfrågor lyfts
fram som just sådana frågor som kan ha stor betydelse för
enskilda individer, särskilt för dem som bor eller är verk-
samma i gränsregionerna. Gränshinderrådet fyller här en
mycket viktig funktion enligt de intervjuade.
Nordiska ministerrådet ger även stöd till 12 gränskommit-
téer, från Öresundsregionen i söder till Nordkalottrådet
och Tornedalsrådet i norr, som spelar en viktig roll för att
knyta samman det gränsöverskridande regionala sam-
arbetet. Bara ett fåtal av de intervjuade har lyft fram det
regionala samarbetet och den utvecklingskraft som finns
här. Det är också viktigt att erinra sig att stora delar av
infrastrukturplaneringen de facto ligger på regional nivå,
24
även om den för att nå giltighet måste sanktioneras på na-
tionell nivå.
Bilaterala kontakter mellan de nordiska transportministe-
rierna förekommer också i specifika frågor av gemensamt
intresse, och det bilaterala samarbetet kan ibland få en
viktig roll som form för att driva samarbetet. Direkta sam-
verkansprojekt kan också ibland drivas t.ex. när det gäller
en studie av hur en bättre järnvägstrafik (i kombination
med andra transportslag) mellan Stockholm och Oslo skul-
le kunna utformas, som det svenska Trafikverket arbetar
med just nu, under medverkan från norska statliga aktörer.
Den nordiska seminarieserie som den svenska myndighe-
ten Trafikanalys arrangerat under ett antal år från 2010 är
ett gott exempel på ett konkret försök att diskutera plane-
rings-frågor på policynivå mellan länderna. Det intryck vi
fått är att detta samarbete varit uppskattat från de trans-
portministerier, myndigheter och forskare som medverkat,
men att Trafikanalys för närvarande överväger om detta
är en aktivitet som ska förlängas ytterligare. Kanske har
man helt enkelt uttömt potentialen vad gäller allmänt kun-
skaps-uppbyggande om samarbetet inte går in i en mer
konkret fas.
På en övergripande nivå kan man också nämna att det
finns en diskussion om och vilja att ta initiativ till en höjd
ambition när det gäller infrastruktur och transporter hos
parlamentariker i Nordiska rådets parlamentarikerförsam-
ling. Det förefaller dels finnas en önskan att kunna driva
”nordiska transportfrågor” i denna miljö, dels hos vissa
en önskan om att utveckla Nordiska rådet till en starkare
internationell aktör.
Parlamentarikersamarbetet, samarbetet på ministernivå
och samarbetet mellan ländernas myndigheter har en
varierande grad av konkretion och sannolikt också en
varierande potential att verkligen leda till åtgärder och
förändring. Det mer ”basala” och verklighets-nära sam-
arbetet på tjänstemannanivå mellan myndigheterna är
konkret och leder till klara samordningsvinster och ett
gemensamt lärande. I samarbetet på högre nivåer i myn-
dighetsorganisationerna, menar flera av de intervjuade,
upplevs det dock ofta som att man ”trampar vatten” och
kanske är det för att det har en mer förtroendeskapande
karaktär än att det verkligen leder till resultat.
De instrument parlamentarikerna i Nordiska rådet förfogar
över är dels möjligheten att ställa frågor, dels att utfärda
rekommendationer. Frågor och rekommendationer kan
ställas till länderna och/eller till Nordiska ministerrådet,
Nordiska rådet avgör själva till vem. Genom att det inte
finns ett MR-Transport saknas mottagare i Nordiska mini-
sterrådet, och möjligheten att föra upp frågor till Nordiska
ministerrådets agenda gällande infrastruktur och trans-
porter måste därför anses vara begränsad. Därutöver är
det ofta inte de sakområdeskunniga företrädarna för t.ex.
Trafikutskott, som driver transportfrågor i Nordiska rådet,
utan parlamentsledamöterna kan komma från vilket områ-
de som helst. Det bidrar sannolikt inte till att främja Nordi-
ska rådets genomslags-kraft i transportfrågor.
Några av de intervjuade pekar på bristande sakkunskap
hos Nordiska rådet i komplexa frågor som infrastruktur
och transportpolitik, vilket gör det svårt för Nordiska rå-
det att träffa rätt i sina rekommendationer och att spela en
konstruktiv roll. Utöver tidigare skäl, är det sannolikt att
det också är en fråga om resurser, ekonomiska och per-
sonella, för att ta fram kvalificerade underlag. Från myn-
dighetsnivå är det flera som har svårt att se att Nordiska
rådet skulle ha någon konkret roll, däremot kan rådet ge
råg i ryggen till prioriteringar som görs nationellt och ha en
roll som forum för diskussion när det gäller omställningar
och mer långsiktiga strukturomvandlingar.
När det gäller ministeriernas inställning till det nordiska
samarbetet är bilden delad. Norge och Finland verkar på
denna nivå vara angelägna om att bibehålla och utveckla
ett samarbete på policynivå inom infrastruktur- och trans-
portområdet, under förutsättning att samarbetet har som
målsättning att leda till konkreta åtgärder. Intresset från
svensk och dansk sida måste dock på ministerienivå i
dagsläget beskrivas som begränsat för att diskutera dessa
frågor eller att engagera sig i en vidareutveckling av det
nordiska transportsamarbetet.
25
5.2 Framtida samarbetsformer – olika
alternativ
Så här långt har vi konstaterat att samarbetet kring trans-
portfrågorna i Norden är splittrat och mångfacetterat
samtidigt som det tycks finnas en insikt om att de alltmer
gränsöverskridande perspektiven talar för att på något
sätt samla och strukturera samarbetet. I termer av den in-
stitutionella analysramen förefaller ”mellannivåerna” vara
de svagaste. Stödet för en ökad grad av formaliserat sam-
arbete inom ramen för det officiella nordiska samarbetet
är samtidigt svagt.
I den situationen bedömer vi att ett antal tänkbara alter-
nativ, snarare än en given lösning, kan vara ett sätt att
bredda diskussionen och skapa öppenhet för olika vägar
framåt. Vi menar att det går att strukturera diskussionen
utifrån alternativen:
1. ”Fortsatt pluralism”.
2. ”Ministerrådsmodellen”.
3. ”Nordiska strategimodellen”.
Alternativ 1 – ”Fortsatt pluralism”
I det här alternativet bör utgångspunkten vara att se de
samarbetsformer och fora inom infrastruktur- och trans-
portområdet som vuxit fram över tid och som de nordiska
länderna samverkar inom, som en tillgång. Ett så stort
politikområde och en så flerbottnad sektor som transpor-
ter och infrastruktur låter sig helt enkelt inte struktureras
inom ramen för en mötesform, en nivå eller en organisati-
on. Här bör man istället ta den nuvarande något spretiga
samarbetsstrukturen som en utgångspunkt för det fortsat-
ta arbetet och acceptera att alla delar av samarbetet inte
alltid framstår som ”rationella” och målstyrda. Just det
mångfacetterade, flexibla och organiska i den nuvarande
strukturen står istället för ett värde i sig.
För att möta de utmaningar som de nordiska länderna står
inför inom transportområdet, såsom hållbarhetsanpass-
ning, resultatinriktning och allmän ”ordning och reda”
i de offentliga verksamheterna, bedömer vi att en bättre
genomlysning och kartläggning av de olika aktiviteter som
pågår skulle vara bra. Här skulle t.ex. Nordiska minister-
rådet kunna ta en roll genom att sätta upp en webb-plats
där man samlar information om hur det gränsöverskridan-
de samarbetet inom transportområdet i Norden är orga-
niserat. Det skulle ge ökade möjligheter till överblick och
kunna bidra till resursbesparing och effektivisering. Just
bristen på överblick och att kunna ”förstå vad som pågår”
i olika fora uppfattar vi vara en av bristerna med dagens
splittrade samverkansmodell.
Nordiska ministerrådet skulle även inom detta alternativ,
som innebär att bygga vidare på befintliga strukturer, kun-
na bidra till att stärka NB8- sekretariatet som ett forum för
strategiska transportpolitiska överväganden i förhållande
till EU:s transportpolitik och mer specifikt kommande för-
handlingar kring TEN-T 2021.
Alternativ 2 – ”Ministerrådsmodellen”
Nordiska rådet och Nordiska ministerrådet arbetar efter
en relativt traditionell modell för hur mellanstatligt sam-
arbete inom offentlig sektor brukar läggas upp. Man har
i denna modell valt att ”kopiera” de nationella demokrati-
ska arenorna och institutionerna, med en parlamentariker-
församling och en ”regering” i form av ett ministerråd för
olika områden. Man kan diskutera hur relevant en sådan
organisationsmodell är i dagens komplexa värld där allt-
fler frågor hanteras i governance strukturer som bygger på
nätverk, mångfald och ömsesidighet snarare än linjära och
hierarkiska maktförhållanden. I vår studie har vi kunnat
dra slutsatsen att det nordiska samarbetet kring transpor-
ter och infrastruktur i vår analysram är starkare på nivåer-
na 1 och 4, och betydligt svagare på nivå 3 och framförallt
svagt på nivå 2, ”politikutveckling”.
26
Om man accepterar att innehållet i verksamheten är huv-
udsakligen förtroendeskapande och förutsättningsgivan-
de för andra verksamheter kan det vara relevant. En orga-
nisation av Nordiska rådets och Nordiska ministerrådets
snitt är sannolikt relativt väl lämpad för det som man i
organisationsteoretiska sammanhang brukar kalla ”talk”,
dvs. diskussioner och brytning av åsikter och ideologi mer
än praktiska resultat.3
Det som är tydligt i vår studie är dock att det är mycket
få företrädare för olika organisationer som vi träffat som
uttrycker ett intresse för just den aspekten på samarbetet
kring transporter i Norden. Man vill hellre se beslut och
handling (”action” i Brunssons bok) än mera ”prat”. Det-
ta gäller utan tvekan de personer med ministererfarenhet
som vi träffat. De som valt att arbeta med politik och ideo-
logi verkar helt enkelt mer intresserade av att se handling,
än att medverka till mer diskussioner och möten.
Ska man följa ambitionen att ha en tydlig och förståelig
organisation för medborgarna och för aktörer i sektorn
kan det av detta skäl vara rimligt att trots allt återinföra
ett ministerråd för transportfrågor och transportinfrastruk-
tur. Ska detta få en legitimitet så att ministrarna väljer att
prioritera dessa möten är det dock sannolikt nödvändigt
att fylla dagordningen med sådant som kan passa in både
inom ramen för Nordiska rådet, dvs. kanske frågor om
strategier och visioner men också frågor om reducering av
gränshinder, en aktivitet som får mycket positiva omnäm-
nanden i vår studie.
Att förbereda gemensamma ståndpunkter inför behand-
ling inom EU av olika transport-relaterade frågor är en an-
nan uppgift som transportministrarna skulle kunna ha och
där ett ministerråd skulle kunna utgöra en nod för kraft-
samling.
Ministrarna har också en viktig roll i att verka förtroende-
skapande; genom att mötas kring en gemensam nordisk
agenda och skapar man förväntningar och ger vägledning
för övriga aktörer i det nordiska samarbetet. Det är något
som idag saknas och som illustrerar effekten av att samar-
betet är svagt på nivåerna 2–3 i analysmodellen.
Alternativ 3 – ”Nordiska strategimodellen”
Samtidigt som flertalet av de intervjuade är mycket tvek-
samma till en utveckling i linje med alternativ 2 med en
återgång till en formell ministerrådsmodell, tycks det fin-
nas ett visst stöd för att ta steg i riktningen mot fördjupat
samarbete när det gäller att dra upp gemensamma visi-
oner för hur infrastrukturen och transportsystemet bör
utvecklas. Denna vision skulle kunna innefatta ett antal
utpekade gränsöverskridande projekt som har betydelse
för tillväxtförutsättningar och omställning till ett mer håll-
bart samhälle.
En sådan vision skulle kunna ta sin utgångspunkt i aktu-
ella samhällsutmaningar med växande arbetsmarknads-
regioner, ökade krav på mobilitet och långsiktiga och av
ekonomiska och geopolitiska skäl förändrade godsflö-
den. En nordisk transportstrategi skulle också med fördel
kunna knyta an till samarbetsministrarnas vision om det
gränslösa Norden. I denna ingår arbetet med att reducera
gränshinder, som är ett av de områden som de intervjuade
i stort sett enigt pekat ut som bland det mest viktiga i det
nordiska samarbetet.
Också innovativa lösningar lyftes fram i de nordiska samar-
betsministrarnas visionsförklaring 2014, där man pekar på
Nordens redan idag starka plattform inom innovationer på
olika områden och understryker vikten av att gemensamt
hantera framtidsutmaningar för att uppnå högre kvalitet
och effektivitet. Det finska ordförandeskapet i Nordiska
ministerrådet 2016 prioriterar innovationstanken genom
att lyfta fram digitaliseringens möjligheter. Behovet av en
innovationskraftig miljö är utan tvekan stort inom trans-
portområdet, inte minst om hållbarhetsutmaningarna ska
kunna mötas. Olika typer av forskningssamarbeten är där
viktiga, och är en del av det nordiska samarbetet.
3. Se t.ex. Brunsson (2007).
27
Alternativ 3 med en nordisk transportstrategi kan till en
del ses som en parallell till det medlemsförslag som lades
fram av en grupp ledamöter i Nordiska rådets parlamenta-
riska församling år 2012 om förstärkt nordiskt infrastruk-
tur- och transportsamarbete.4 Detta innehöll förslaget att
Nordiska ministerrådet skulle göra en ”…genomgång och
jämförande analys av de nordiska ländernas planer för in-
frastruktur i syfte att identifiera viktiga gränsöverskridan-
de stråk och strategiska framtidssatsningar…”. Förslaget
lämnades dock utan åtgärd.
Det finns ett antal gränsöverskridande infrastrukturobjekt
och transportpolitiska frågor som naturligen varit och är
helt beroende av gemensam prioritering från mer än ett
av de nordiska länderna. Det mest tydliga exemplet är
kanske Öresundsbron, som inte bara utgör en regional
angelägenhet mellan Skåne och Själland, utan i hög grad
en nationellt svensk och dansk sådan. Utan tydlig natio-
nell prioritering från de båda regeringarnas sida, skulle
Öresundsbron inte varit möjlig att bygga. Svinesunds-
bron med passagen mellan Norge och Sverige är ett annat
liknande exempel.
När det gäller gemensamma prioriteringar av objekt kan
det vara svårt att hitta objekt där alla Nordiska länder har
något att vinna. En gemensam ”lista” med fler objekt en
framkomlig väg för att alla ska uppleva att just deras in-
tressen tas till vara. Tydliga kopplingar till en gemensam
vision och övergripande målsättningar, skulle också göra
det enklare att få acceptans för enskilda prioriteringar av
objekt där man inte ser den omedelbara nyttan för det
egna landet.
Exempel på infrastrukturobjekt som nämnts av de in-
tervjuade som större gränsöverskridande och möjligen
lämpliga projekt att lyftas fram för en gemensam priorite-
ring är:
•Förbättrad järnvägskapacitet Oslo – Köpenhamn.
•Förbättrad järnvägskapacitet Kiruna – Narvik (Malm-
banan, Ofotbanen).
•Förbättrad järnvägskapacitet Oslo – Stockholm.
•Höghastighetståg – i allmänhet.
•Elektrifiering av banan Åre – Trondheim.
•Förbättrad/ny hamn Narvik.
•Vägförbindelser och gränsövergångar längs gränsen
Sverige – Norge – Finland.
•HH–förbindelsen.
•Fördjupat samarbete om utnyttjande av luftrummet.
Denna förteckning över tänkbara projekt att lyfta fram i en
nordisk transportstrategi gör inte anspråk på att vara ut-
tömmande. Den ger dock en indikation på att det finns ett
antal projekt där nuvarande organisering av infrastruktur-
och transportplanering och genomförande inte förmår att
hantera frågor av detta slag, annat än undantagsvis och
ofta till följd av speciella händelser som den strukturkris i
Malmö/Köpenhamn som delvis motiverade tillkomsten av
Öresundsbron.
En viktig parameter att ha med i diskussionerna kring in-
riktning och förväntade resultat, oavsett om det gäller
steg i riktning mot gemensamt strategiarbetete kring infra-
struktur och transporter eller gemensamma prioriteringar
av infrastrukturobjekt, är tidsperspektivet. Vi har tidigare
pekat på att planeringshorisonterna i de nationella infra-
strukturplaneringarna skiljer sig väsentligt. Därtill tillkom-
mer olika politiska majoriteter i de nationella parlamenten
och regeringarna, något som kan skifta också det med oli-
ka intervall.
Detta sammantaget gör att gemensamma prioriteringar
behöver bottna i breda överenskommelser, som i sin tur
för att vara robusta tar tid att mejsla fram. Sannolikt har en
nordisk transportstrategi som bygger på ett fåtal tydliga
målsättningar en större chans att kunna utarbetas och få
stöd än en strategi som är alltför explicit i många frågor.
4. Medlemsförslag om nordiskt samarbete om infrastruktur, 2012, J.nr. 12-00161-1.
28
Alternativ 3 representerar ett arbetssätt som är mer fo-
kuserat på innehållet i det man samverkar om, än på hur
samverkan organiseras, som kan sägas ligga i fokus i de
två andra alternativen ovan. I det fall man inom ramen
för det nordiska samarbetet skulle kunna nå fram till ett
strategidokument för Nordens gränsöverskridande trans-
portsystem skulle detta kunna fastställas genom att Nor-
diska ministerrådet och Nordiska rådet gemensamt ställde
sig bakom det. Man skulle kunna välja att ge något av de
befintliga ministerråden uppgiften att tillse att strategin
fullföljdes och att eventuella gemensamma åtgärder vidtas
när behov av detta finns. Alternativ 3 är således en annan
metod för att möta den brist på tydlighet på nivåerna 2 och
3 i analysmodellen i avsnitt 4 som vi tidigare pekat på.
En annan typ av viktig prioritering ur ett nordiskt perspek-
tiv, som knyter an till de tidigare, men har en annan utg-
ångspunkt, är gemensam prioritering av stråk och objekt
inför nästa planeringsomgång av EU:s TEN-T 2021. NB8s
remissvar från en tidigare omgång av TEN-T, är ett exempel
på detta. Konkreta uppdrag som detta, med extern konkur-
rens om resurser och fastställda tidsramar att förhålla sig
till kan ofta vara befrämjande för samarbetsviljan.
Vi menar att de tre alternativ som vi här skisserar sannolikt
behöver kombineras. Man kan t.ex. se att det pluralistiska
alternativet 1 kommer att finnas sida vid sida med alter-
nativ 2. Det är något som man troligen måste leva med.
Transportområdet har en stor komplexitet.
5.3 Fortsatt nordiskt samarbete kring
transportpolitik och infrastruktur
Vår rekommendation är att man inom Nordiska rådet och
Nordiska ministerrådet, sannolikt i flera olika samman-
hang och fora, tar vår rapport som utgångspunkt för en
diskussion om vilken strategisk inriktning man vill se när
det gäller infrastruktur och transporter. Det gäller både att
pröva målsättningar och formen för det fortsatta arbetet.
Det finns mycket, menar vi, som talar för att man bör avstå
från att (åter)införa nya organisatoriska lösningar som ett
ministerråd för transporter. Det finns en stor risk att ett så-
dant förslag kommer att möta tydligt motstånd.
I Nordiska ministerrådet har man under senare år gen-
omfört strategiska genomlysningar av befintliga verk-
samhetsområden som man har velat utveckla. För närva-
rande pågår en genomlysning av nordiskt samarbete på
energiområdet. En framgångsfaktor för dessa strategiska
genomlysningar är att det finns en tydlig beställare och
mottagare i form av ländernas ministrar för att nå gen-
omslag. Ett liknande arbetssätt som tar sitt avstamp i en
politisk beställning från de nordiska ministrarna för trans-
port, skulle sannolikt kunna ge ett väsentligt bidrag till att
flytta fram frågorna om ambitionsnivå med det nordiska
samarbetet kring infrastruktur och transporter.
29
30
31
REFERENSER
Bjuggren, PO & Ekelund JE (2012), Barriärer för utveckling. Transaktionskostnader i Öresundsregionen.
http://www.handelskammaren.com/uploads/media/Barri%C3%A4rer_f%C3%B6r_utveckling_120807.pdf
Brunsson, N (2007), The Organization of Hypocrisy, Abstrakt.
BSR Transgovernance (2014), Final report Baltic Sea Region Transgovernance Project,
Applying multi-level governance in transportplanning and management in the Baltic Sea Region.
http://www.transgovernance.eu/media/436426/ok_final_report_bsr_transgov_141023.pdf
Cars G, Hasselgren B, Hansen M & Rostvik M (2014), Vision och verklighet i Öresundssamarbetet Forskningsrapport om
samarbete och utvecklingspotentialer i Öresundsregionen, KTH, Skolan för arkitektur och samhällsbyggnad, Stock-
holm.
Dryzek, J (2009), Deliberative Democracy and Beyond. Liberals , Critics, Contestations, Oxford University Press.
Hajer, M & H. Wagenaar (2003), Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the network society,
Cambridge University Press.
Nordiska ministerrådet (2004), Nordisk samarbejde 2004, Beretning om Nordisk ministerråds virksomhed,
ANP 2005:767.
Nordiska ministerrådet (2005), Nordisk ministerråds struktur, Bakgrundsmaterial utarbetat inom Nordisk ministerråds
sekretariat under ledning av Thomas Alslev Christensen 2005-02-01.
Nordiska ministerrådet (2015), Planer och budget 2015.
Nordiska ministerrådet (2014), Nyt Norden, Afrapportering på generalsekretaerens moderniseringsopdrag.
Williamson, Oliver E, The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead, Journal of Economic Literature,
Vol XXXVIII (September 2000), pp.595-613.
Webb-sidor:
http://www.nordgen.org
http://www.nordicom.gu.se
http://nordregio.se
http://nordforsk.org
http://www.nordicinnovation.org/sv
32
BILAGA 1
1. Det Nordiska samarbetet kring infrastruktur och
transportpolitik
The Nordic cooperation in infrastructure and trans-
ports
A. Vilken betydelse har det Nordiska samarbetet kring
infrastruktur och transporter idag?
(1= mycket liten betydelse, 10 = mycket stor betydel-
se)
How important is the Nordic cooperation in infrastruc-
ture and transportation today?
(1= not important, 10 = very important)
B. Vilka är de viktigaste aktörerna för det nordiska sam-
arbetet? Motivera
Which are the most important players for the Nordic
cooperation? Please motivate.
C. Vilka övriga viktiga samarbetsfora finns det för trans-
portrelaterade frågor:
Which other fora for cooperation are relevant for trans-
portrelated issues?
i) Bilaterala kontakter mellan länderna?
i) Bilateral direct contacts between the countries?
ii) Möten mellan fackmyndigheter?
ii) Cooperation between agencies?
iii) Speciella projekt som Nordkalotten eller NDPT?
iii) Special projects like North Calotte and the NDPTL?
2. Nordiska rådets arbete med infrastruktur och trans-
portfrågor
The Nordic council’s work on infrastructure and trans-
port related issues
A. Vilken är Nordiska rådets roll för transportpolitik idag?
Which role does the Nordic Council have for infrastruc-
ture and transport politics today?
B. Nordiska fackministerrådet för transportfrågor lades
ned 2005. Hur har det påverkat det nordiska samarbe-
tet kring infrastruktur och transportfrågor?
The Nordic Council of Ministers for Transport was
suspended in 2005. How has that affected the Nordic
cooperation regarding infrastructure and transports?
i) Hur har det påverkat samarbetet mellan regeringar-
na?
i) How has that affected the cooperation between the
governments?
ii) Hur har det påverkat behandling av Nordiska rådets
rekommendationer?
How has that affected working with recommendati-
ons from the Nordic Council?
iii) Hur har det påverkat gemensam forskning på
transportområdet?
How has that affected common research on infra-
structure and transport?
iv) Hur har det påverkat samordning mellan de Nordi-
ska länderna för att utöva inflytande på internati-
onella processer inom infrastruktur och transport-
området, bl.a. inom EU?
How has that affected coordination between the
Nordic countries aiming at influencing internati-
onal processes, i.e. within the EU with regard to
infrastructure and transportation?
FRÅGOR ANG. NORDISKT SAMARBETE KRING INFRASTRUKTUR OCH TRANSPORTER
QUESTIONS REGARDING NORDIC COOPERATION IN INFRA-STRUCTURE AND TRANSPORTATION
33
3. Ett förstärkt nordiskt samarbete inom infrastruktur
och transportpolitik
A stronger Nordic cooperation in infrastructure and
transport related issues
A. Vilka är de viktigaste transportpolitiska frågorna i
Norden idag?
Which are the most important infrastructure and trans-
portation issues in the Nordic countries today?
B. Bör det nordiska samarbetet inom transportpolitik
stärkas? Motivera varför.
Should the Nordic cooperation in infrastructure and
transportation be strengthened? Please motivate.
C. Vilka är de viktigaste aktörerna för att stärka det
nordiska samarbetet?
Which are the most important players to strengthen
the Nordic cooperation?
D Hur kan samarbetsformerna utvecklas för att stärka
det nordiska samarbetet kring transportfrågor?
How can the forms for cooperation be developed to
strengthen the Nordic cooperation in infrastructure and
transports?
KTH Royal Institute of Technology (Björn Hasselgren, PhD
och Anna Lundgren, PhD candidate) har fått i uppdrag av
Nordiska rådets kontroll kommitté att utreda konsekven-
serna av att lägga ned fackministerrådet för transport
under Nordiska ministerrådet. Inom ramen för uppdraget
genomförs muntliga och skriftliga intervjuer med rele-
vanta aktörer.
Ev. frågor och intervjusvar sändes till:
Anna Lundgren, PhD candidate
anna.lundgren@abe.kth.se
Björn Hasselgren, PhD
bjorn.hasselgren@abe.kth.se
KTH Royal Institute of Technology (Björn Hasselgren, PhD
and Anna Lundgren, PhD candidate) have been assigned
by the Control committee of the Nordic Council to investi-
gate the consequences of suspending the Nordic Council
of Ministers for transports. Within the framework of the
assignment oral and written interviews are conducted
with relevant actors. Please send questions and respon-
ses to:
Anna Lundgren, PhD candidate
anna.lundgren@abe.kth.se
Björn Hasselgren, PhD
bjorn.hasselgren@abe.kth.se
34
Sverige
•Annika Hahn Englund, Ambassadör, Nordiska
ministerrådets Samarbetskommitté (NSK)
2016-03-22
•Catharina Elmsäter Svärd, f d Infrastrukturminister
(Moderaterna) 2016-02-09
•Pyri Niemi, Ledamot av Riksdagen och Nordiska
Rådet (Socialdemokraterna) 2016-02-26
•Annelie Nylander, Strateg, Trafikverket 2016-03-15
•Britta Saxton, Generaldirektör, Trafikanalys
2016-01-27
•Suzanne Svensson, Ledamot av Riksdagen och
Nordiska Rådet (Socialdemokraterna) 2016-03-10
Norge
•Anders Buttedahl, Expeditionschef, Samferdsel-
departementet 2016-02-17
•Floire Nathanael Daub, f.d. Projektledare ”8 million
city” 2016-02-17
•Öyvind Halleraker, Ledamot av Stortinget och
Nordiska rådet (Höyre) 2016-02-17
•Paul Iverson, Seniorrådgivare, Samferdseldeparte-
mentet 2016-02-17
•Grete Mathisrud, Seniorrådgivare, Samferdseldepar-
tementet 2016-02-17
•Anita Skauge, Plan- och utvecklingsdirektör, Jernba-
neverket 2016-02-17
Danmark
•Henrik Backteman Larsen, Projektledare, Vejdirekto-
ratet 2016-02-08
•Henrik Dam Kristensen, Ledamot av Folketinget,
ordförande Nordiska Rådet (Socialdemokraterna)
2016-03-31
•Lennart Damsbo Andersen, Ledamot av Folketinget
(Socialdemokraterna) 2016-03-31
•Marianne Worm, Specialkonsulent, Vejdirektoratet
2016-02-08
Finland
•Suvi Anttila, Överinspektör, Kommunikationsmini-
steriet 2016-02-23
•Oddgeir Danielsen, Direktör, Sekretariatet för Nord-
liga dimensionen (skriftligen)
•Ari Jalonen, Ledamot av Riksdagen och Ersättare
Nordiska rådet (Sannfinländarna) 2016-02-23
•Veera Kojo, Regeringssekreterare, Kommunikations-
ministeriet 2016-02-23
•Rami Metsäpelto, Överdirektör, Trafikverket
2016-02-23
•Anne Ranta-Aho, Närings- trafik och miljöcentralen
2016-02-23
•Kari Saari, Trafikråd sakkunnig, Kommunikations-
ministeriet 2016-02-23
Island
•Sigurbergur Björnsson, Direktör, Inrikesdeparte-
mentet (skriftligt)
Övriga
•Risto E.J. Penttilä, VD, Centralhandelskammaren
och ordförande i Nordiska rådets Gränshinderråd
2016-02-23
•Annika Rosing, Avdelningschef Tillväxt och Klimat,
Nordiska ministerrådets sekretariat 2016-04-13
*) Transportministerierna i Danmark och Sverige har
tillfrågats att medverka men har avböjt eller inte svarat.
BILAGA 2
INTERVJUER
35
Ved Stranden 18
DK-1061 København K
www.norden.org
ANP 2016:755
ISBN 978-92-893-4677-1 (PRINT)
ISBN 978-92-893-4678-8 (PDF)
2005 lades ministerrådet för transport ned. Nordiska rådets Kontrollkommitté
har därför låtit KTH i Stockholm utreda om detta har fått några negativa konse-
kvenser samt om det finns behov av att förstärka det nordiska transportsam-
arbetet framöver. Resultatet presenteras i denna rapport. Slutsatsen är att det
inte är möjligt att ge ett tydligt svar på frågan. Situationen ser annorlunda ut
idag jämfört med 2005. Från att ha haft en inriktning på transportforskning och
trafiksäkerhet har nu istället tillväxt-, tillgänglighets- och hållbarhetsfrågor
kommit i fokus. Det konstateras att samarbetet idag är splittrat och mångfa-
cetterat, samtidigt som mycket talar för att på något sätt samla och strukturera
samarbetet. Rapporten innehåller olika förslag på hur detta kunde göras.
