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Kosten eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Atomenergie - Überlegungen im Spannungsfeld zwischen Kernenergie- und Entschädigungsrecht

July 2016

In book: Verwaltungsorganisationsrecht - Staatshaftungsrecht - öffentliches Dienstrecht (SVVOR Jahrbuch 2015) (pp.211-253)
Chapter: Kosten eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Atomenergie - Überlegungen im Spannungsfeld zwischen Kernenergie- und Entschädigungsrecht
Publisher: Stämpfli
Editors: Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht (Peter Hänni/Andreas Stöckli

Authors:

Reto Patrick Mueller

ZHAW Zurich University of Applied Sciences

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Association suisse du droit public de l’organisation

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Verwaltungsorganisationsrecht – Staatshaftungsrecht –

öffentliches Dienstrecht

Droit public de l’organisation – responsabilité des

collectivités publiques – fonction publique.

Die Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht (SVVOR) legt den zehn-

ten Band ihrer Jahrbuchreihe vor. Mit der in den Vorjahren begründeten Tradition be-

zweckt sie auch in diesem Jahr, den raschen Wandel des Verwaltungsorganisationsrechts

wissenschaftlich zu begleiten und Fragen zu den dogmatischen und praktischen Entwick-

lungen in den Bereichen Verwaltungsorganisationsrecht, öffentliches Dienstrecht und

Staatshaftungsrecht darzustellen und zu erörtern. Das Jahrbuch gliedert sich in drei Tei-

le: Der erste Teil setzt sich aus aktuellen wissenschaftlichen Beiträgen von ausgewiesenen

SpezialistInnen zusammen, die sich nicht nur mit den Schwerpunktthemen Gesundheit

am Arbeitsplatz und parlamentarische Oberaufsicht über unabhängige Regulierungs- und

Aufsichtsbehörden befassen, sondern auch weitere Themen wie etwa die Kosten- und

Entschädigungsfolgen eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Atomenergie behandeln. Der

zweite Teil legt die Gerichts- und Verwaltungspraxis des Bundes und der Kantone konzis

dar, was den Interessierten einen schnellen Zugriff auf die neueste Rechtsprechung er-

möglicht. Im dritten Teil werden schliesslich die gesetzgeberischen Aktivitäten im Bereich

des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsrechts auf Bundes- und Kantonsebene auf-

gezeigt.

L’Association suisse du droit public de l’organisation (ASDPO) présente ici la dixième édi-

tion de son Annuaire. Les buts traditionnellement poursuivis n’ont pas changé depuis des

années : il s’agit d’apporter l’éclairage des milieux universitaires sur les changements par-

fois abrupts qui frappent le droit public de l’organisation, mais également de présenter,

de documenter et d’étudier scientifiquement des questions touchant aux développements

théoriques et pratiques dans les domaines du droit public de l’organisation, du droit de

la fonction publique et du droit de la responsabilité des collectivités publiques. L’annuaire

se divise en trois parties. La première rassemble des contributions scientifiques inédites

rédigées par des spécialistes reconnus qui ne se préoccupent pas seulement de ces deux

thèmes centraux que sont la santé au travail et la haute surveillance des parlements sur

les organes indépendants de surveillance et de régulation, mais qui abordent également

d’autres sujets tels que les coûts et les indemnités liés à un abandon prématuré de l’énergie

nucléaire. La deuxième partie présente de manière concise la pratique des tribunaux et

de l’administration, ce qui permet au lecteur d’accéder très facilement aux jurisprudences

les plus récentes. La troisième et dernière partie de son côté répertorie les activités légis-

latives de la Confédération et des cantons dans le domaine de l’organisation gouverne-

mentale et administrative.

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Jahrbuch · Annuaire

2015

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Staatshaftungsrecht – öffentliches

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publiques – fonction publique

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Prof. Dr. iur. Peter Hänni und

Ass.-Prof. Dr. iur. Andreas Stöckli

(Herausgeber)

Jahrbuch / Annuaire

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211

Kosten einesvorzeitigen Ausstiegs

ausder Atomenergie

Überlegungen im Spannungsfeld zwischen

Kernenergie-und Entschädigungsrecht

ENRICO RIVA*UND RETO PATRICK MÜLLER**

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung..................................................................................... 212

II.Rechtlicher Rahmen fürden Bau- und Betriebvon Kernanlagen

in der Schweiz.............................................................................. 214

1. Bundeskompetenz ............................................................... 214

2. Früheres Recht:Das Atomgesetz und der

Bundesbeschlusszum Atomgesetz...................................... 215

3. Geltendes Recht:Das Kernenergiegesetz............................ 217

III.Bewilligungen fürAtomkraftwerkenach KEG........................... 217

1. Mehrstufiges Bewilligungsverfahren .................................. 217

2. Befristung............................................................................ 218

IV.Staatliche Entschädigung: Grundsätzliches................................. 221

1. Staatshaftung –Struktur ...................................................... 221

2. Legalitätsprinzip.................................................................. 221

3. Haftung fürrechtswidriges bzw. fürrechtmässiges

Staatshandeln....................................................................... 222

4. In casu: Anwendungsfall der Entschädigung aus

rechtmässigemStaatshandeln..............................................222

5. Kein Entschädigungsanspruchaus dem Grundrecht der

Wirtschaftsfreiheit............................................................... 223

V. Eigentumsgarantie –Enteignung ................................................. 224

1. Allgemeines.........................................................................224

2. Nachträgliche Begrenzungder Betriebsdauerals

Eigentumseingriff................................................................ 224

3. Prüfung dermateriellenEnteignung.................................... 226

*Em. Ordinarius füröffentliches Recht an derUniversitätBasel,Advokaturbüro Krneta,

Münzgraben 6, Postfach,3001Bern, riva@kglaw.ch

** LehrbeauftragerfürSicherheits-und Polizeirechtander UniversitätBasel,Wiesenweg 6,

8115 Hüttikon,reto.mueller@unibas.ch

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212

VI.Vertrauensschutz.......................................................................... 235

1. Allgemeines.........................................................................235

2. Anspruch auf Vertrauensschutz der AKW-Betreiber?........ 237

3. Beurteilung der Rechtsfolge................................................239

VII. Entschädigung.............................................................................. 241

1. UngeklärtesVerhältnis zwischen Entschädigung aus

materiellerEnteignungund Entschädigung aus

Vertrauensschutz ................................................................. 241

2. Eintritt eines durchden staatlichen Eingriffverursachten

Schadens alsVoraussetzung einer Entschädigung .............. 242

3. Entschädigungsbemessung.................................................. 246

VIII.Zusammenfassung ....................................................................... 247

Literatur................................................................................................ 251

Materialien............................................................................................ 252

Erlasse .................................................................................................. 253

I. Einleitung

Im Kontext des mitder Energiestrategie20501vorgesehenen langfristigen

«Ausstiegs»der Schweizaus der Nutzung der Kernenergieist einVerbot

vonRahmenbewilligungen zur Erstellung neuerAtomkraftwerke(AKW)

vorgesehen2.Darüber hinaus wird ein Übergang zu festen Laufzeitenfürdie

bestehendenSchweizer AKWdiskutiert.Die «Abschalttermine»würden

gemäss einer Volksinitiative der Grünen Partei3auf Verfassungs-oder nach

den in denRätenerwogenenVorschlägenauf Gesetzesstufeverankert4.Die

Betreibergesellschaftenführen dagegenins Feld,dasssie bei nachträglich

angeordneten festen LaufzeitenfürihreWerke Entschädigungsansprüche

gegenden Bund geltend machen würden.

DasinKraft stehende Kernenergierecht –niedergelegt hauptsächlichin

Art. 90 der Bundesverfassungder SchweizerischenEidgenossenschaftvom

18. April1999 (BV, SR 101) sowieimKernenergiegesetzvom 21. März

2003 (KEG,SR732.1) mitden zugehörigenNeben- undAusführungserlas-

sen –legt keine festen Laufzeitenfürden Betriebvon Kernanlagen fest.

1BotschaftES2050, BBl20137561ff.

2Änderung von Art. 12 undArt.106 KEGgemäss Vorschlagdes Bundesrats,BBl 20137794.

BeideRäte habeneinem Verbot künftigerRahmenbewilligungen fürAKW zugestimmt.

3Eidgenössische Volksinitiative «Fürden geordnetenAusstiegaus derAtomenergie (Atomaus-

stiegsinitiative)»BBl 2011 3983(Initiativtext)sowie 2013615 (Zustandekommen).

4DerNationalrat hattesichals ErstratimRahmeneines «Langzeitbetriebskonzepts»fürfeste

Laufzeitenfürdie älteren AKW im Gesetz ausgesprochen; fürdie neuerenWerke hätten de fac-

to ebenfalls festeLaufzeitenresultiert.Der Ständrat lehntedas Langzeitbetriebskonzeptals

Zweitrat ab.Inder Differenzbereinigung hatsichnun der(neuzusammengesetzte)Nationalrat

ebenfalls dagegenausgesprochen.

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213

Heuteverfügen alle schweizerischen AKW übereineunbefristete Betriebs-

bewilligung5.

Verwaltungsrechtlichqualifiziert sich eine neu einzuführende festeLauf-

zeit(Maximalfrist)fürdie in BetriebstehendenAKW alsein vomVerfas-

sungs-oder Gesetzgeberangeordneter undunmittelbar wirksamer, zeitlich

aufgeschobener Entzug derunbefristetenBetriebsbewilligung6.Bei Erlass

einer solchen Vorschriftstellen sich keine übergangsrechtlichen Fragen;sie

istunmittelbar anwendbar.

Wenn dasBundesamtfürJustiz in seiner Stellungnahmevom September

2012 vom übergangsrechtlichenCharakter derBefristungimRahmeneines

allgemeinen «Atomausstiegs»spricht7,ist dies funktionalgesehen zwar zu-

treffend.Das Verbot derErstellung neuerAKW unddie Festlegung einer

maximalenBetriebsdauer fürdie bestehendenAKW hängen sachlich zu-

sammen. Siestellenabervoneinander unabhängige Vorschriften dar. Die

Befristung derBetriebsdauer fürdie bestehendenAKW hatselbstständigen

Charakterund hängtrechtlichnicht vomallgemeinenAtomausstieg(Verbot

desBausneuer sowieder grundlegenden Erneuerung bestehenderWerke

gemäss bundesrätlichemVorschlag)ab.

AKWkönnen aus technisch-betrieblichen Gründen nurwährend einer

beschränkten Zeit genutzt werden –am Ende ihrerLebensdauer angekom-

menmüssensie aus «systemimmanenten»Gründen ausserBetrieb genom-

menund dann stillgelegt werden8.Ihrefaktische maximale Betriebsdauerist

im Voraus nicht genau bekannt und vonWerkzuWerkverschieden9.So-

wohl international alsauch in der Schweizwerden dieErfahrungen aus dem

Langzeitbetrieb vonAKW erst sukzessive gesammelt.IngewissenGrenzen

scheint es zudem möglich, dieBetriebsdauer unter Respektierung der An-

forderungen der Sicherheitzuverlängern. MassgeblichsinddafürNachrüs-

tungsmassnahmen –oder betriebswirtschaftlichgesprochen: neue Investitio-

nen in diebestehendenWerke.

5Art. 21 Abs. 2KEG siehtdie Möglichkeit einerBefristung derBetriebsbewilligung vor.Zwei

derfünf in derSchweiz bestehendenAKW sind ursprünglich,aufgrundder damals geltenden

Gesetzgebung,mit einerBefristungbewilligt worden (vgl.zum Ganzen Ziff.III./2.); sieheauch

JAGMETTI,Energierecht, Rz.5464(mitAnm.611).

6DieEinführungeiner maximalenBetriebsdauer fürdie bestehendenAKW liegtausserhalbdes

Anwendungsbereichsvon Art. 67 KEG, derden Entzug kernenergierechtlicher Bewilligungen

regelt.Der Entzug gemäss Art.67ist an bestimmteVoraussetzungen gebunden undmussim

AnwendungsfallinFormeiner Verfügung ausgesprochenwerden.

7BJ,Prise de position, S. 2und 7.

8SCHMOCKER/KALKHOF,Langzeitbetrieb,S.7(keine SeitenangabeimDokument),nennenals

Gründe dafürprimärdie Versprödung desReaktordruckbehältersdurch Neutronenbestrahlung,

Materialermüdung,Spannungskorrosion,Flächen-, Mulden-und Lochkorrosion sowieBorsäu-

rekorrosion.Diese Prozesse werden im Rahmen derbestehenden Alterungsüberwachungvon

Atomanlagen überwacht. –DieGutachter verfügenzudiesenAspekten überkeine eigene Fach-

kompetenz.

9ZumEinen handeltessichumunterschiedlicheLeichtwasserreaktorsysteme (Druckwasser-

/Siedewasserreaktoren), zumAnderenumverschiedeneHerstelleraus verschiedenenLändern.

Zudemwurdenjeweils unterschiedlicheNachrüstungenvorgenommen.

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214

Mitder Ausserbetriebnahmeund anschliessenden Stilllegung verliert ein

AKWjedenWert, da es vondaanwederzur Stromerzeugungnoch zu ir-

gendeinem anderen wirtschaftlichen Zweck mehr «gebraucht»werden kann.

Denkbar istsogar,dassesdanneinen negativen Wertaufweist, etwa weil

noch Kosten der Stilllegung sowieder Entsorgung gedeckt werden müssen.

Daher istaus entschädigungsrechtlicher Sicht dietechnisch-betriebliche

Lebensdauereines solchen Werkes relevant.Einenachträglichinder Form

einer Rechtsvorschriftfestgelegtefeste Laufzeit kann mitder maximalen

Betriebsdauernachtechnisch-betrieblichen Gesichtspunkten –finanziell

gesehenalsomit der Amortisationsdauer –einigermassen übereinstimmen.

Wird etwasangeordnet,was in ungefähr gleicher Weisesowieso eingetreten

wäre,nämlichder Endpunktdes Betriebes,fehlt es an einem vomStaat

verursachten Schaden. In dieser Situationkann sich dieFrage einer staatli-

chen Entschädigungspflicht vonvornhereinnicht stellen. Anderskann es

sich nurdannverhalten, wenn eine festeLaufzeitkürzer alsdie faktische

Betriebsdauerausfällt.

Dervorliegende Aufsatz –welcher auf einRechtsgutachten10 zurückgeht

–untersucht unterden Aspektender Enteignungsowie desVertrauensschut-

zesmögliche Rechtsgrundlageneiner allfälligen Schadenersatzpflicht des

Bundes.Dabeifindet eine Auseinandersetzung mitden bereits angetönten

Besonderheitendes vorliegendenRegelungsgegenstandsstatt. In einem

weiterenSchritt wird der Frage nach einem möglichen Schadennachgegan-

gen, wobei in zeitlicher Hinsicht zu differenzieren sein wird.

II. RechtlicherRahmenfürden Bau- und Betriebvon

Kernanlageninder Schweiz

1. Bundeskompetenz

DieKompetenzdes Bundes auf dem Gebiet der Kernenergiewurde im Jahr

1957 in Art. 24quinquies der Bundesverfassung derSchweizerischen Eidgenos-

senschaft vom29. Mai1874(BV 1874) verankert. DieBestimmung fand,

redaktionellangepasst aber ohne inhaltliche Änderung, alsArt.90Eingang

in diegeltende BV.

Der «nachgeführte»Kernenergieartikel verankerteineumfassende, nach

einem Teil der Lehre(voll ausgeschöpfte)konkurrierende, nach einem ande-

renTeileineausschliessliche Zuständigkeitdes Bundes11.Die Bundeskom-

petenz erstreckt sich sowohl auf dienukleareEnergieerzeugung alsauch auf

10 RIVA/MÜLLER,Gutachten, passim.Die Autorenhaben ihrRechtsgutachten untervollerWah-

rung derWissenschaftsfreiheiterstellt.

11 Vgl. JEAN-FRANÇOIS AUBERT,in: Petit Comm.,Art.90Cst., Rz.4;JAGMETTI,Energierecht,

Rz.5201; BIAGGIN I,BVKomm.,Art.90, Rz.2.

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215

dieNuklearforschung sowiedie Verwendung vonNukleartechnologienin

der Industrie oder im Medizinalbereich12.

2. Früheres Recht: DasAtomgesetzund der Bundesbeschluss zum

Atomgesetz

ZurErstellung und zum Betriebvon Kernanlagen13 verlangte bereits das

frühereBundesgesetz überdie friedliche Verwendungder Atomenergievom

23. Dezember 1959 (AtG,AS1960 541) eine Polizeibewilligung (Art.4

Abs. 1lit. ai.V.m.Art.6AtG)14.Obwohldas Gesetz voneiner Bewilligung

(Einzahl)sprach,unterschieden diemit dem Vollzug beauftragten Behörden

in ihrerPraxiszwischen der Standortbewilligung, der (nuklearen) Baubewil-

ligung sowieder Inbetriebnahme- und der Betriebsbewilligung15.Die Bau-

bewilligung wurdezudem in Teilbewilligungen aufgeteilt.

Aufder Rechtsgrundlage desAtomgesetzesund derbehördlichen Praxis

dazusinddie fünf SchweizerLeistungsreaktoren gebaut undinBetrieb ge-

nommenworden.Diesgeschah teilweiseauch aufgrund übergangsrechtli-

cher Bestimmungen des Bundesbeschlusseszum Atomgesetzvom

6. Oktober 1978(BB AtG, AS 1979 816),welcherdas AtGergänzte16.Mit

dem Bundesbeschluss wurdedie Pflicht zu Einholungeiner Rahmenbewilli-

gung17 eingeführt, welche den Standorteiner Kernanlage sowiedas Projekt

in den Grundzügen festlegte(Art. 1Abs.3BBAtG). Nebenden Schutz-

und Sicherheitserfordernissen(Art. 3Abs.1lit. aBBAtG i.V.m. Art. 5

AtG)18 wurdeein «Bedarfsnachweis»(Art.3Abs. 1lit. bBBAtG)19 ver-

langt.Zur Vermeidung vonBewilligungsersuchen auf Vorratwar dieRah-

menbewilligung zu befristen(Art. 2Abs.1BB AtG)20.Die Rechtsnatur der

damaligen Rahmenbewilligung bliebumstritten, da denBehörden bei der

Beurteilung des Bedarfsnachweisesein gewisserenergiepolitischer Ermes-

sensspielraum zustand21.Der Bundesbeschlussvon 1978 nahm «Atomanla-

gen, dieimBetrieb stehen oder fürdie eine Baubewilligung nachdem

12 ZumGanzen MÜLLER,Ausstiegaus derKernenergie,S.658 f.

13 Zur «Anlagenbezogenheit»desSchweizer Kernenergierechtsvgl.MÜLLER,Nuklearaufsicht,

S. 194.

14 ZumGanzen auch MARTI,in: Kratzetal.,Kommentar zumEnergierecht, Art.19KEG,Rz. 1

sowieMÜLLER,in: Kratzetal.,Kommentar zumEnergierecht, Art. 12 KEG, Rz.1f.

15 Vgl. RAUSCH,Atomenergierecht, S. 55 sowieRHINOW,Verfahren,S.76ff.

16 Dazu dieBotschaft ErgänzungAtG,BBl 1977III 293 ff.,333 ff. sowieMÜLLER,in: Kratzet

al., Kommentar zumEnergierecht, Art. 106KEG,Rz. 1. DerBBAtG hätte als Übergangslö-

sung biszueiner Totalrevisiondes AtGdienensollen(BotschaftErgänzungAtG,S.300 f.).

17 Vgl. zumGanzen MÜLLER,in: Kommentarzum Energierecht,Art.12KEG,Rz. 3ff.

18 Dazu RAUSCH,Atomenergierecht, S. 70 f.

19 Vgl. BotschaftErgänzungAtG,S.322 f. und303 ff. sowieeingehend FISCHER,Atomanlagen,

S. 97 ff.;zudem RAUSCH,Atomenergierecht, S. 71 ff.

20 ZumGanzen dieBotschaft Ergänzung AtG, S. 336ff.

21 Vgl. MÜLLER,in: Kommentarzum Energierecht,Art.13KEG,Rz. 5(m.w.H.). ZurEntwick-

lung desBewilligungssystemssiehe weiterführendJAGMETTI,Energierecht, Rz.5410.

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216

Atomgesetzerteilt worden ist»vomErfordernisder neuenRahmenbewilli-

gung aus(Art. 12 Abs. 1BBAtG)22.

Das(neben dem BB AtGweiterbestehende)AtG hatte Entschädigungen

fürden Entzug vonBewilligungen vorgesehen, wenn dieBewilligungsinha-

ber den Bewilligungsentzug nicht selber zu vertretenhatten23.Nach dem

ergänzenden Recht warder Widerrufeiner bestehenden Standortbewilligung

unter den Voraussetzungenvon Art. 9AtG zulässig(Art. 12 Abs. 3

BB AtG),wenn sie «auf Grund unrichtiger oder unvollständiger Angaben

erlangt wurdeoder wenn dieVoraussetzungen dafürnicht oder nicht mehr

erfüllt sind»(Art.9 Abs. 2AtG)24.Dem «Inhabereiner Standortbewilli-

gung, demdie Rahmenbewilligung aus Gründen, fürdie er nicht einzustehen

hat,verweigertwird»,stand einAnspruchauf angemessene Entschädigung

zu (Art.12Abs.4BB AtG)25.

Reaktor Typ Bruttoleistung Betrieb Betreiberin

Beznau I Druckwasser-

reaktor;

Westinghouse

380 MWel seit 1969 AXPO

PowerAG

(ehem.

NOK)

Mühle-

berg

Siedewasser-

reaktor;

GeneralElectric

(BWR-4)

390 MWel seit 1972 BKWEner-

gieAG

Beznau

Druckwasserre-

aktor;

Westinghouse

380 MWel seit 1971 AXPO

PowerAG

(ehem.

NOK)

Gösgen Druckwasserre-

aktor,

Siemens

1075 MWel seit 1979 Kernkraft-

werk

Gösgen-

DänikenAG

Leibstadt Siedewasserre-

aktor,

GeneralElectric

(BWR-6)

1245 MWel seit 1984 Kernkraft-

werk

Leibstadt

22 Dazu dieBotschaft Ergänzung AtG, S. 333 ff. sowieMÜLLER,in: Kommentarzum Energie-

recht, Art. 106KEG,Rz. 1.

23 Art. 9Abs.5AtG: «Mussdie Bewilligung ausGründen widerrufenwerden, fürdie derBewilli-

gungsinhaber nichteinzustehen hat, so leistetihm derBundeineangemessene Entschädigung

fürden ausdem WiderruferwachsenenSchaden.»

24 Dazu dieBotschaft ErgänzungAtG,S.342 f.

25 Dazu dieBotschaft ErgänzungAtG,S.343.

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217

3. GeltendesRecht: DasKernenergiegesetz

Dasvon der Bundesversammlung am 21. März 2003verabschiedeteKern-

energiegesetzwurde politisch alsindirekter Gegenvorschlag zu den zweiten

sog. «Zwillingsinitiativen»betrachtet26.Estratam1.Februar2005 in Kraft.

Mitdem KEGfandauchdie seit den 1970er Jahren angestrebteTotalrevisi-

on des Atomgesetzesihren Abschluss. Formellersetzte das KEGsowohl das

AtGals auchden BB AtG. Materielltratenandie Stelle der in vielen Punk-

tennur rudimentärenfrüherenErlasse detailliertere, teilweiseweiterrei-

chende Bestimmungen.

III. Bewilligungen fürAtomkraftwerkenachKEG

1. Mehrstufiges Bewilligungsverfahren

DasKEG hält an einem mehrstufigen Bewilligungsverfahren fürKernanla-

gen fest.Die Erteilung derRahmenbewilligung (Art.12ff. KEG) bildet die

Voraussetzungzur Erteilung einer Bau- (Art.15ff. KEG) undeiner Be-

triebsbewilligung (Art.19ff. KEG).

DerGesetzgeber hatauf einenBedarfsnachweis verzichtet mitder Begrün-

dung,ein solchersei in einemliberalisierten Markt nichtaufrechtzuerhal-

ten27.Auf dieErteilung einerRahmenbewilligungbesteht indeskeinRechts-

anspruch (Art.12Abs.2KEG)28,und an dasRahmenbewilligungsverfahren

(Art.48Abs.1–3KEG)schliesst dieMöglichkeit einesfakultativenObjek-

treferendumsan(Art. 48 Abs. 4KEG).

Da ausserdem ZwischenlagerinWürenlingen (ZWILAG)29 keine der in

Betriebstehenden Kernanlagen übereineRahmenbewilligung verfügte,

warenbeimErlassdes KEG übergangsrechtliche Bestimmungen vorzuse-

hen. Nach Art. 106 Abs. 1KEG dürfenin«Betriebstehende, nach diesem

Gesetz rahmenbewilligungspflichtigeKernanlagen (…)ohne entsprechende

Bewilligung weiterbetrieben werden, so lange keine Änderungen vorge-

nommen werden, dienachArtikel 65 Absatz 1eine Änderung derRahmen-

bewilligung erfordern»30.Diese Norm verlangt, dassgrundlegende Ände-

rungen der Rahmenbewilligung nachdem Verfahren zu erfolgen haben, das

fürderen Erteilung massgebendist.Diesgilt «füreine Änderungdes

26 Volksinitiative «Stromohne Atom –FüreineEnergiewende undschri ttweiseStilllegung der

Atomkraftwerke (Stromohne Atom)»sowie «Moratorium Plus –Fürdie Verlängerung des

Atomkraftwerk-Baustoppsund dieBegrenzungdes Atomrisikos(MoratoriumPlus)»;beide

wurden mitder Volksabstimmung vom18. Mai2003abgelehnt.

27 BotschaftKEG,S.2736.

28 BotschaftKEG,S.2764.Mit dieser explizitenRegelung werde «klar festgehalten,dassimFall

einerNichterteilung derRahmenbewilligung keineHaftpflichtansprüchegeltend gemachtwer-

denkönnen»;Votum Forster-Vannini (Kommissionssprecherin),AB2001SR1017.

29 Vgl. dieBotschaft ZWILAG, passim.

30 ZurEntstehung MÜLLER,in: Kommentarzum Energierecht,Art.106,Rz. 15 f.

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218

Zwecks oder der Grundzüge einer rahmenbewilligungspflichtigen Kernanla-

ge»(wobei nachlit.a dieStilllegung oder der Verschlussausgenommen

bleiben) sowie «füreinegrundlegendeErneuerung einesKernkraftwerkes

zur massgeblichen Verlängerung seiner Betriebsdauer, insbesonderedurch

den Ersatz des Reaktordruckbehälters»(lit.b)

31.

Demgemäss können diebestehenden, unter früherem Recht errichteten

Kernanlagen ohne eine Rahmenbewilligung grundsätzlich solange weiterbe-

trieben werden, bisihretechnische Lebensdauererreicht ist32.Allerdings

unterliegen dieAnlagenbetreiber weit reichendenPflichten; namentlichsind

siegesetzlichverpflichtet,die Anlage ständig auf dem Stand der aktuellen

Sicherheitsanforderungen zu halten(Art. 22 Abs. 2KEG).

DieBestimmungen zu möglichen Entschädigungspflichten (Art.9Abs. 5

AtGund Art. 12 Abs. 4BBAtG)wurden nichtindas KEG übernommen33.

Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen hätte einAntragvon Stände-

ratReimann dieWiederaufnahme einer entsprechenden Regelungvorgese-

hen. Er zog seinen Antrag aber zurück,daseitens der Kommission insFeld

geführtwurde, dass eine solche Bestimmung nicht mehr nötig sei. Ständerat

Schweiger legtefürdie Kommission dar,der Entzug einer Bewilligung aus

politischen Gründenwürdezueiner Haftung nach Art. 3des Bundesgesetzes

überdie Verantwortlichkeitdes Bundes sowieseiner Behördenmitglieder

und Beamtenvom 14. März 1958 (VG, SR 170.32) führen; er wies weiter

auf den allfälligen Bestand wohlerworbener Rechte sowieauf den Vertrau-

ensschutzhin34.BundesratLeuenberger bestätigte dieseAussagen35.

2. Befristung

Nach Art. 21 Abs. 2KEG kann dieBetriebsbewilligungbefristetwerden.

Verschiedene Anträge im Parlament,welche dieVorschriftverschärft

(zwingende Befristung) oder eingeschränkt(Befristung nuraus Sicherheits-

gründen; Befristung nur bei nicht vollständig erfülltenBewilligungsvoraus-

setzungen) hätten, blieben erfolglos36.

DieBestimmung entspricht gemäss JÜRG MARTI keiner gesetzlichen Be-

fristung der Betriebsbewilligung im Sinneeiner generellenBegrenzungder

Lebensdauereiner Kernanlage, da das Parlament einen entsprechendenAn-

trag explizit abgelehnthat37.Vielmehr handle es sich «um eine polizeirecht-

31 Dazu eingehendMÜLLER,in: Kommentar zumEnergierecht, Art. 65 KEG, Rz.13ff.

32 VglJAGMETT I,Energierecht, Rz.5465.Nachder Botschaftwäre es «unangemessen,inBetrieb

stehende Kernanlagenneu einerRahmenbewilligungspflicht zu unterstellen»;Botschaft KEG,

S. 2801.

33 Dazu dieBotschaft KEG, S. 2790(m.H.).

34 VotumSchweiger,AB2001 SR 1027.

35 VotenLeuenberger (Bundesrat)und Reimann, AB 2001SR1027.

36 Vgl. dazu MARTI,in: Kommentar zumEnergierecht, Art. 21 KEG, Rz.3(m.w.H.).

37 MARTI,in: Kommentar zumEnergierecht, Art. 21 KEG, Rz.3und 13 (m.H.auf dieBotschaft

KEG, S. 2770 sowieauf BGE139 II 185, E. 4.3S.190 f.).

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219

liche Befristung, dienur auspolizeilichen Gründenangewendetwerden

darf. Siekommt in Betracht fürSituationen, in welchen bestimmte Fragen

offenbleiben, diefürden Betriebnicht vongrundsätzlicher Bedeutungsind,

aberabgeklärt werden müssen»38.

Die AKWBeznauII(nichtaberBlock I) undMühleberghattennochunter

früheremRecht nurbefristeteBetriebsbewilligungen erhalten, da zumZeit-

punktder Bewilligungserteilung Fragen zurWirksamkeit derNotkühlungof-

fengebliebenwaren39.Die Befristung wurdeanschliessend aber übereine

längere Zeit aufrechterhalten40.

FürBeznau II wurdedie Bewilligungauf Antrag derBetreiberin41 im Jahr

2004 unter Auflagen in eine unbefristeteBetriebsbewilligung umgewan-

delt42.Das Gesuch warzusammenmit ausführlichen, «einerPSÜ[Perodi-

sche Sicherheitsüberprüfung]entsprechendenUnterlagen»43,alsoeiner um-

fangreichenSicherheitsüberprüfung, eingereichtworden.

Fürdas AKWMühlebergreichte dieBetreiberin aufAnordnung desBun-

desrates im Jahre2001 dieDokumentationzueiner PSÜein44.Die damalige

AufsichtsbehördeHSK beurteilte diePrüfung grundsätzlich positiv, schlug

aber auch Verbesserungen vor45.Die Aufhebungder Befristung wardann

vonGerichtsurteilengeprägt.Einen Antrag derBetreiberin,einepolitisch

motivierteBefristung seimit demErlassdes KEGnichtig geworden,wies

dasBundesverwaltungsgericht ab46.Hingegenhiess es denEventualantrag

aufAufhebung derBefristung teilweisegut,daeine «Prüfung desGesuches

um Aufhebungder Befristung im Lichte derGrundsätzedes Zurückkom-

mens aufeinerechtskräftigeVerfügung»durchdas UVEKnicht stattgefun-

denhatte47.Das Bundesgerichtbestätigte denEntscheid48.

BeideInstanzen erkannten, dass im Fall desAKW MühlebergArt.65KEG

nichtanzuwendensei:DieserArtikel regelt «(…)einzigdie Frage, inwie-

38 MARTI,in: Kommentarzum Energierecht,Art.21KEG,Rz. 15 f.;imSinne einerPolizeibewil-

ligung äussern sich auch WEBER/KRATZ,Elektrizitätswirtschaftsrecht, §6, Rz.164,sowie

JAGMETTI,Energierecht, Rz.5764.

39 SCHMOCKER/KALKHOF,Langzeitbetrieb,S.2(keine SeitenangabeimDokument).

40 So hatder Bundesratnoch1994 fürdas KKWBeznauIIeineprovisorische,auf 10 Jahrebefris-

tete Betriebsbewilligung erteilt; vgl.Bericht desBundesrates überseine Geschäftsführung und

dieGeschäftsführung derEidgenössischenVerwaltung im Jahre1994vom 22. Februar1995,

S. 24.

Gemäss SCHMOCKER/KALKHOF,Langzeitbetrieb,S.2 (keine SeitenangabeimDokument),

wurdedie Befristung auspolitischen Gründennicht aufgehoben.

41 Abgedruckt in:BBl 2002 1822.

42 Verfügung betreffend dasGesuchder Nordostschweizerischen Kraftwerke (NOK) vom

17.November 2000 um Aufhebungder Befristung derBetriebsbewilligung fürdas KKW Bez-

nauIIvom 3. Dezember2004, BBl20047201.

43 NAEGELIN,Sicherheitsaufsicht,S.275 (m.w.H.).

44 NAEGELIN,Sicherheitsaufsicht,S.275.

45 HSK, StellungnahmePSÜMühleberg2002, S. 10-1 ff.

46 BVGer, UrteilA-2089/2006vom 8. März 2007(=BVGE2008/8), E. 6.3.

47 BVGer, UrteilA-2089/2006vom 8. März 2007(=BVGE2008/8), E. 12.

48 BGer,Urteil2C_170/2007 vom 21.Januar2008.

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220

weit Änderungen vonAnlagen undBetriebsabläufen eine entsprechende

Anpassungder Bau- oderBetriebsbewilligungerfordern beziehungsweise

inwieweiteineblosse FreigabeverfügungodereineMeldung an dieAuf-

sichtsbehörden genügt.Auchder Beschwerdeführer verkennt dies nicht, ist

jedoch derAuffassung, dass auch eine Änderung derBetriebsbewilligung,

dienicht aufbauliche oderbetriebliche Vorkehrungenzurückgehe,von

Art. 65 Abs. 2KEG erfasstwerde.Füreinesolche überden Wortlaut und

denZweck dergenannten Norm hinausreichendeAuslegung bestehtindes-

senkeinAnlass, zumaldie Anwendungallgemeiner verwaltungsrechtlicher

Grundsätzeauf denfraglichenSachverhaltkaumzueinem anderenErgebnis

führtals dessen Erfassung durchArt.65Abs.2KEG(…)»

49.

DasUVEKerteilte fürdas AKWMühleberg2009 eine unbefristeteBe-

triebsbewilligung; es publiziertedie Entscheidgründesummarisch: «Nach

demneuen Kernenergiegesetz(…)sindBetriebsbewilligungen fürKern-

kraftwerke unbefristetzuerteilen. Eine Befristung istaus Sicherheitsgrün-

den, nichtjedochaus politischen Überlegungenzulässig.Fürdas Kernkraft-

werk Mühlebergliegenzurzeitkeine Gründevor,die eine Befristung erfor-

derlichmachenwürden.Kernkraftwerkedürfen in derSchweiz nur solange

betriebenwerden, alsihreSicherheitgewährleistetist.Das ENSI überprüft

im Rahmen derlaufenden Aufsicht,dassdie Bewilligungsinhaberihrege-

setzlichenPflichten einhalten.Esordnetalle fürdie nukleareSicherheitund

Sicherungnotwendigen und verhältnismässigen Massnahmen an.Erfüllt ein

Kernkraftwerkdie Bewilligungsvoraussetzungennicht odernicht mehr,

muss es ausser Betriebgenommen werden bzw. istihm dieBewilligung zu

entziehen. Kriterien fürdie Ausserbetriebnahme,sogenannteAbschaltkrite-

rien,sindinder Kernenergieverordnungund in derdaraufgestütztenDepar-

tementsverordnungdes UVEK festgelegt»50.

Anschliessend hattendie Gerichte denFallerneutzubeurteilen: Eine vom

Bundesverwaltungsgericht verlangteBefristung derBetriebsbewilligung

wurdevom Bundesgerichtabgelehnt51.

Wiebereits erwähnt(vorneZiff. III./2.),kennt das KEGkeine nachträg-

liche Befristung der Betriebsbewilligung fürbestehende AKW(zum Entzug

einer Bewilligung vgl. Art. 67 KEG).

49 BGer,Urteil2C_170/2007 vom 21.Januar2008,E.2.3.

50 UVEK, Medienmitteilungvom 21. Dezember 2009: KernkraftwerkMühlebergerhält unbefris-

tete Betriebsbewilligung.

51 BVGer, UrteilA-667/2010 vom 1. März 2012 undanschliessend BGE139 II 185.

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221

IV.Staatliche Entschädigung:Grundsätzliches

1. Staatshaftung –Struktur

DieEntschädigungspflicht des Bundes gehört in den Rechtsbereich der

Staatshaftung. In der Staatshaftung habenzweiStrukturprinzipien wesentli-

che Bedeutung, das Legalitätsprinzipund dieUnterteilung der Haftungnach

widerrechtlichem und rechtmässigemStaatshandeln. BeidePrinzipien sind

im Rahmen der nachfolgenden Ausführungen relevant.

2. Legalitätsprinzip

DasLegalitätsprinzip(Art. 5Abs.1BV) gilt auch fürdie Staatshaftung. Der

Staat haftetfürSchädigungen,die er Drittenzufügt,grundsätzlichnur in den

vomGesetzvorgesehenenFällenund nur in jenemUmfang,den das Gesetz

vorsieht.

DasErfordernisder gesetzlichen Grundlage wurdelangesoverstanden

undgehandhabt,dassder Staat nurbeimVorliegen einerausdrücklichen,

geschriebenenGesetzesvorschriftzur Zahlung vonEntschädigungen ver-

pflichtet sei52.Das Bundesgericht hat diesen Grundsatzpunktuellinder

Weiseabgeschwächt, dass es eine Entschädigungspflicht des Staats unmit-

telbar aus –teilweisedamalsnicht einmal geschriebenen –Grundrechten

der Bundesverfassung ableitete.Der erstedurch richterliche Rechtsschöp-

fung aus der Verfassungabgeleitete Haftungstatbestand istdie materielle

Enteignung. In Analogie zurformellenEnteignunghat das Bundesgericht

zwischen 1930 und1945 ausder Eigentumsgarantie dieRechtsfigur der

materiellenEnteignungabgeleitet, also des sich intensiv auf dieprivaten

Eigentümerrechteauswirkenden Eingriffs mitenteignungsgleicherWir-

kung53.Den zweitenHaftungstatbestand hatdas Bundesgericht aus dem

Grundsatzdes Vertrauensschutzes abgeleitet54.

Aufgrund des Legalitätsprinzips istzuerst zu prüfen, ob im geltenden

Recht eine besondereGesetzesvorschriftvorhanden ist, dieden Bund ver-

pflichten würde, allfälligeSchädenabzugelten, welche dieBetreiber der

bestehendenAKW durchdie Einführung einer maximalenBetriebsdauer

erfahren. Dies istzuverneinen. Im geltenden Bundesrechtgibteskeine Ent-

schädigungsnorm, diehieranwendbarwäre55.

52 Zu diesem «Entschädigungspositivismus»MOOR/POLTIER,Droitadministratif II, S. 880ff.

53 RIVA,Hauptfragen, S. 35–77.Vgl.hintenZiff. V./1.und V./3.

54 Nachweisebei WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.145.

55 DerBundesgesetzgeber könnteselbstverständlichzusammenmit dernachträglichenFestlegung

einermaximalen Betriebsdauerfürdie bestehendenAKW eine geeigneteEntschädigungsnorm

neuschaffen. Dasfrühere Atomenergierecht enthielt mitArt.9Abs. 5AtG («Unübertragbarkeit

undWiderrufvon Bewilligungen»)sowie Art. 12 Abs. 4BBAtG eine Entschädigungsver-

pflichtung zulasten desBundesfürden Fall einesEntzugs derBewilligung ausGründen,fürdie

derBewilligungsempfänger nichteinzustehen gehabt hätte (siehe oben Ziff. II./2.). Eine nach-

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222

Damitmussweitergeprüft werden, ob generelle Haftungsvorschriften

(materielle Enteignung; Vertrauensschutz) vorhanden sind,die den Bund zur

Leistung einer Entschädigung verpflichten.

3. Haftungfürrechtswidriges bzw. fürrechtmässiges Staatshandeln

DieStaatshaftung unterteilt sich in zwei getrennteBereiche,einerseits die

Haftung fürwiderrechtliches Handelndes Staats undandererseits dieHaf-

tung fürrechtmässiges Handelndes Staats.

DerStaat wird entschädigungspflichtig,wenn er –durchdie fürihn han-

delnden Behörden undPersonen –widerrechtlich, also in Verletzungdes

geltenden Rechtsgehandelt und dadurch Privategeschädigt hat.Diese Haf-

tung istauf Bundesebene im VG und in Art. 21ades Bundesgesetzes über

dieBundesversammlung vom13. Dezember 2002 (ParlG,SR171.10) gere-

gelt.

Ausnahmsweiseentsteht eine Entschädigungspflicht des Staates auch

dann, wenn er zwar rechtmässighandelt, dabei aberPrivate in einer Weise

schädigt,die es alsunannehmbar erscheinen liesse,dassdie betroffenen

Privaten den Schadenselber tragen müssten. Hauptfälle dieser Haftung des

StaatesfürseinrechtmässigesHandelnsinddie Enteignung und dieVerlet-

zungschutzwürdigen Vertrauens.Die Entschädigungspflicht bei einer Ent-

eignungist bereits durch dieBundesverfassung vorgeschrieben (Art.26

Abs. 2BV).Fürdie Entschädigungspflicht des Staatesinden Fällender

Vertrauensverletzunggibteswederinder Bundesverfassung nochineinem

Bundesgesetzeineausdrückliche Grundlage; sieist vomBundesgericht

unmittelbar aus dem grundrechtlichen Anspruch der Privaten auf Vertrau-

ensschutz(Art. 9BV) hergeleitetworden56.

4. In casu: Anwendungsfall derEntschädigung aus rechtmässigem

Staatshandeln

Wechselt der Verfassungs-oder der Gesetzgeber zu einem System fester

Laufzeitenfürdie bestehendenAKW,fällt dieaus diesem gesetzgeberischen

Aktallenfalls folgendeEntschädigungspflicht unter dieHaftung des Staats

fürsein rechtmässiges Verhalten. Denn dieBegrenzungder Betriebsdauer

wäre dann Teil des geltendenRechtsund damitetwas Rechtmässiges57.

träglicheingeführte Anordnung einermaximalen Betriebsdauerfürbereits erstellteAKW

kommt einem –zeitlichaufgeschobenen –Entzug derohne Befristungerteilten Bewilligung

gleich.

56 WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.145.

57 Vorausgesetztwirddabei,dasszulässigerweiseeinemaximaleBetriebsdauer fürdie bestehen-

denAKW festgelegt werden darf. Fürden Verfassungsgeber istdiesselbstverständlich, weil es

in seiner Machtsteht,inder Verfassung Normen zu setzen,die möglicherweiseanderenNor-

mender Verfassung widersprechen. ÜbergeordneteszwingendesVölkerrechtist beidieserFra-

ge nichtbetroffen. Wird diemaximaleBetriebsdauer aufder Ebenedes Bundesgesetzes ange-

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223

Eine allfälligeEntschädigungspflicht des Bundes müsstesichdamit ent-

weder aus der Eigentumsgarantie oder aus dem Vertrauensschutzherleiten

(dazu Ziff. V. undVI.).

5. Kein Entschädigungsanspruchaus demGrundrechtder

Wirtschaftsfreiheit

DieErzeugung vonEnergie isteineTätigkeit, diegrundsätzlich unterdem

Schutzder Wirtschaftsfreiheit(Art. 27 BV)steht58.Die Wirtschaftsfreiheit

gewährt fürdie in ihremSchutzbereich liegendenTätigkeitenjedoch keinen

absoluten Schutz. Vielmehr istdas Gemeinwesenbefugt,wirtschaftliche

Tätigkeitenzuregulierenund zu beschränken. Dasgeltende Kernenergiege-

setz enthält fürdie Erstellung und den Betriebeines AKWzulässigerweise

zahlreiche einschränkende Regeln, so namentlichdie Pflicht zur Einholung

der Rahmen-,der Bau- und der Betriebsbewilligung (vgl.Ziff. III./1.).Die

nachträgliche Einführung einer festen Laufzeit (und damit einer maximalen

Betriebsdauer) fürAKW würdeeinen neuen Eingriffindie Wirtschaftsfrei-

heitbedeuten59.Obder Eingriffgemessenanden Voraussetzungen fürEin-

griffe in dieWirtschaftsfreiheitzulässigwäre oder nicht,hätte fürdie Frage

der Entschädigung keineBedeutung. DerGrund liegt im Umstand,dasseine

allfälligeVerletzungder Wirtschaftsfreiheitnicht zu einer Entschädigungs-

pflicht des Staatesführen kann; alsSanktionfürdie Verletzungen der Wirt-

schaftsfreiheitkommt einzigdie Aufhebung desEingriffs in Frage60.Diese

Sanktionstündehiernicht zur Verfügung.Bei einer in der Bundesverfas-

sung selber angeordnetenmaximalenBetriebsdauer(wiesie etwa diehängi-

ge «Atomausstiegsinitiative»vorsieht61)ist dieWirtschaftsfreiheitvon vorn-

hereinnicht verletzt,sondernesliegt allenfalls nur einWiderspruch zwi-

schen gleichrangigen Normen vor, wobei dieBefristung alsLex specialis

vorgeht.Wird diefeste Laufzeit auf der Stufedes Bundesgesetzes angeord-

net,ist dieses füralle rechtsanwendenden Behörden verbindlich; eine Auf-

hebung der allfälligen Verfassungsverletzungist nicht möglich(vgl.

Art. 190 BV).

ordnet, hatder Gesetzgeberzuprüfen, ob sie übergeordnetemVerfassungsrecht –namentlich

denGrundrechten –widerspricht.Diestrifftnachhiervertretener Auffassung nichtzu. DieFra-

ge derZulässigkeiteines solchengesetzgeberischen Entscheids wird jedochvorliegendnicht

weiterbehandelt.

58 JAGMETTI,Energierecht, Rz.5215 f.,mit demHinweis,dassder Bund dasRecht hätte, die

Erzeugung von Kernenergieeinem Bundesmonopolzuunterstellen, waserabernicht getanhat;

vgl.auchVALLENDER/HETTICH /LEHNE,Wirtschaftsfreiheit, §5, Rz.89und 152f.

Istdie Betreiberineines AKW einreinstaatliches oder einstaatlichbeherrschtesUnternehmen,

stellt sich dieFrage,obsie Trägerinder Wirtschaftsfreiheitist und sich aufdiesesGrundrecht

berufendarf; vgl.dazuVALLENDER,in: St.GallerKommentar,Art.27BV, Rz.54f. –Vorlie-

gend kann dieseFrage offengelassenwerden, da dieWirtschaftsfreiheitkeine Relevanz fürdie

Frageder Staatshaftung hat.

59 Gleich dasBJ, Prisedeposition, S. 3.

60 Vgl. BGE118 Ib 241, E. 5b S. 249.

61 Text wiedergegebeninder BotschaftES2050, S. 7605 f.

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224

V. Eigentumsgarantie –Enteignung

1. Allgemeines

DieEigentumsgarantie der Bundesverfassung (Art.26BV) schütztdas pri-

vate Eigentum vorBeeinträchtigungen durchden Staat. Unterdas geschützte

Eigentum fallendie dinglichen Rechtedes Privatrechts(Eigentum, be-

schränktedingliche Rechte, Pfandrechte),RechteanimmateriellenGütern,

Rechteaus Vertrag, sogenanntewohlerworbene Rechte und –unter be-

stimmten Umständen –faktische Vorteile,die sich aus einer Eigentumsposi-

tionergeben.

Dervon der Eigentumsgarantie vermittelte Schutz gegenstaatliche Be-

einträchtigung gilt nicht absolut.Das Gemeinwesenverfügtvielmehr über

dieBefugnis, Eigentum einzuschränken. Verlangtwirddabei, dassdie Ein-

schränkungauf einer gesetzlichen Grundlage steht,ein öffentliches Interesse

verfolgtund dieAnforderungen derVerhältnismässigkeiteinhält (Art. 36

BV).

Art. 26 Abs. 2BVermächtigtden Staatzudem,zur Verwirklichung von

Werken öffentlichen Interesses privateEigentumsrechtegegenvolle Ent-

schädigung zu entziehen,wenn es ihmnicht möglichist,diese Rechteauf

anderem Weg (namentlichdurch Kauf)zubeschaffen(formelle Enteig-

nung).

Eine besondereSchranke fürstaatliche Eingriffe in das Privateigentum

bildet das Rechtsinstitutder materiellenEnteignung.Verkürztder Staatmit

seinen Massnahmen –unterWahrungder Anforderungenvon Art. 36 BV –

dieEigentumsbefugnisse desPrivatenderartintensiv,dassdieserimErgeb-

niswie alsenteignet erscheint,mussdas Gemeinwesenebenfalls volle Ent-

schädigung leisten(Art. 26 Abs. 2BV).

2. Nachträgliche Begrenzung der Betriebsdauerals

Eigentumseingriff

Führtder Verfassungs-oderGesetzgeberinÄnderungder bisherigen

Rechtslage eine festeLaufzeit fürdie bestehendenAKW neu ein, greift er

damit in diegeschütztenEigentumsrechteder Werkeigentümer62 ein. Auf-

grund des heutegeltendenRechtsunterliegen dieEigentümerkeiner solchen

Einschränkung. DieAnordnung einer maximalenBetriebsdauerbeschränkt

sieinden Möglichkeiten, ihrEigentum im Rahmen derbisher geltenden

Ordnung freizubenützen unddarüberfreizuverfügen.Damit läge also ein

Eingriffinden Schutzbereichder Eigentumsgarantie vor63.

62 DerEigentümereines AKW istauchInhaberder Betriebsbewilligung (Art.20Abs.1lit.a

KEG).

63 Nichtvon einemEigentumseingriffliesse sich jedoch sprechen,wennder Gesetzgeberfürerst

noch zu erstellende AKW eine maximale Betriebsdauerfestlegen würde. Eine derartigegesetz-

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225

Dieser Eingriffwürde «normales»PrivateigentumimSinndes Sachen-

und Obligationenrechtsbetreffen. Es stehenkeine öffentlichrechtlichen

Eigentumspositionen –also namentlichkeine wohlerworbenen Rechte –im

Spiel.Denndie Bewilligungen, welche der Bund den Betreibernder AKW

erteilt hat,habenkeine wohlerworbenen Rechtebegründet64.

DieFrage, ob dieEinführung fester Laufzeitenfürbestehende AKWim

Licht der Eigentumsgarantie und des Art. 36 BV zulässigist,lässt sich

gleich beantwortenwie fürdie Wirtschaftsfreiheit(vgl. Ziff. IV./5.).Würde

dieMassnahmeauf der Stufeder Bundesverfassung angeordnet,wäre sie

vonvornhereinzulässig. Erfolgtsie auf der Stufedes Bundesgesetzes, wären

dievon Art. 36 BV aufgestelltenVoraussetzungen dergesetzlichen Grund-

lage und des öffentlichen Interesses zweifelloserfüllt. Diskutiert werden

könnte dieVerhältnismässigkeitder Massnahme, wobei zu beachten wäre,

dassder Gesetzgeber selber dieseFrage in Form der Gesetzesänderungposi-

tiv –im Sinn derbejahten Verhältnismässigkeit –beantwortet hätte.Prak-

tisch gesehen hat dieFrage der Zulässigkeitaber keine Relevanz, da der

Entscheiddes Gesetzgebers aufgrundvon Art. 190BVinjedem Fall Befol-

gung verlangt.

Zu untersuchen bleibt,obdie nachträglicheingeführte Höchstdauer des

Betriebs vonAKW sich alsEnteignung auswirken undden Staatzueiner

Entschädigung verpflichten würde.

Eine formelle Enteignung fällt ausserBetracht.Mit der Anordnung einer

festen Laufzeit fürAKW würden keine Eigentumsrechtevon den heutigen

Eigentümern auf den Bund übertragen oder zugunsten desBunds aufgeho-

ben;die Werkeigentümerbliebenunverändert Eigentümerihrer Anlagen.

DieEinschränkung beträfe ausschliesslichderen Befugnis,mit diesem Ei-

gentum selbstbestimmtumzugehen.Bei dieser Wirkung istdie Möglichkeit

einermateriellenEnteignunggegeben. Darauf istimFolgenden näher ein-

zugehen.

licheBestimmung wäre alsneueModalitätdes an AKW bestehendenEigentums,alsoals neue

Inhaltsbestimmung zu qualifizieren(dazu auch Ziff. V./3./a./ff.). Wird dieErstellung neuer

AKW vollständigverboten, wiedas «Massnahmenpaket I»zurEnergiestrategie2050esvor-

sieht, hatdiese Fragekeine Relevanz.

64 Gleich JAGMETTI,Energierecht, Rz.5466.Die im Zusammenhangmit wohlerworbenen Rech-

tendiskutiertenFragender Gesetzesbeständigkeit undder Widerrufsfestigkeit sind fürAKW

deshalbvon vornhereinohne Bedeutung.ImÜbrigen sind auch wohlerworbeneRechtenur in

sehr beschränktemUmfanggesetzesbeständig und widerrufsfest;vgl.RIVA,Wohlerworbene

Rechte,S.127 f.

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3. Prüfung dermateriellenEnteignung

a. Bundesgerichtliche Rechtsprechung alsMassstab

aa.Allgemeines

DasRechtsinstitutder materiellenEnteignung –also des enteignungsähnlich

wirkenden staatlichen Eingriffs mitEntschädigungsfolge –istursprünglich

vomBundesgericht geschaffenund erst anlässlichder Verfassungsrevision

von1969, welche dieEigentumsgarantie und den Raumplanungsartikel

(Art.22

ter und 22quarter BV 1874) einfügte, in diegeschriebeneVerfassung

aufgenommenworden.Der Gesetzgeber hat bisheute davonabgesehen, die

Modalitätenzuumschreiben, unterwelchenein Eigentumseingriffsichent-

eignungsähnlich auswirkt.Diesbleibtder Rechtsprechung und damit im

wesentlichen dem Bundesgericht alsder höchsten Gerichtsinstanz der

Schweiz überlassen.

bb. DieFormelBarret

Im Zentrumder bundesgerichtlichen Rechtsprechungsteht diesogenannte

Formel Barret,die in ihrenGrundzügenineinem Urteil des Jahres 1965

festgelegt wurde:

«Eine materielle EnteignungimSinne vonArt.26Abs.2BV undArt.5

Abs. 2des Bundesgesetzes vom22. Juni 1979 überdie Raumplanung(RPG,

SR 700) liegt vor, wenn demEigentümerder bisherigeoderein vorausseh-

barerkünftigerGebraucheiner Sacheuntersagt oderineiner Weiseeinge-

schränkt wird,die besondersschwerwiegt,weilder betroffenenPersoneine

wesentliche ausdem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird.

Geht derEingriffweniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteig-

nung angenommen,falls einzelne Personen so betroffenwerden, dass ihr

Opfergegenüberder Allgemeinheit unzumutbar erscheintund es mitder

Rechtsgleichheit nichtvereinbarwäre,wennhierfürkeine Entschädigung

geleistetwürde.

In beiden Fällenist dieMöglichkeit einerkünftigenbesserenNutzung der

Sacheindessennur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt

anzunehmen war, sielasse sich mithoher Wahrscheinlichkeitinnaher Zu-

kunftverwirklichen. UnterbessererNutzung einesGrundstücksist in der

Regeldie Möglichkeitseiner Überbauungzuverstehen»65.

DieFormel Barret lässt dieEnteignungsähnlichkeitvon der Intensität

des Eigentumseingriffs abhängen. SieunterscheidetdreiIntensitätsstufen:

(1)Entziehtder Eingriffeinewesentliche Eigentumsbefugnis, isteinemate-

rielle Enteignung ohne Weiteresgegeben. (2)Ist der Eingriffwenigerein-

65 BGE131 II 728,E.2S. 730(WetzikonZH).

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227

schneidend, abernicht geringfügig, liegt eine materielle Enteignung vor,

wenn den betroffenen Eigentümern –falls siekeine Entschädigung erhielten

–einnicht akzeptables Sonderopfer auferlegt würde. (3)Eigentumseingriffe,

dienicht dieEingriffsintensitätder Stufen 1und 2erreichen, kommeneiner

Enteignungnicht gleich undmüssenvon den Eigentümern entschädigungs-

loshingenommenwerden.

Mitder Formel Barret allein lässt sich dieAbgrenzungzwischen ent-

schädigungspflichtigen undentschädigungslosenEigentumseingriffennicht

vornehmen. Weitere Beurteilungselementesindimkonkreten Einzelfall

beizuziehen66,namentlichder Gesichtspunkt des Vertrauens,fiskalische oder

unternehmerische Interessen des Staats, diehinterdem Eingriffstehen kön-

nen undeinemögliche polizeiliche Zielsetzung.

cc.Vertrauen

Obwohl der Anspruch der Bürgerinnen und Bürger auf Schutzdes Vertrau-

ens,das der Staatihnen gegenüberbegründet hat,eineeigenständige grund-

rechtliche Ausprägung aufweist(Art. 9BV; unten Ziff. VI./1.),hat der Ge-

sichtspunkt des Vertrauens auchbei der Beurteilung der Enteignungsähn-

lichkeiteines staatlichen Eigentumseingriffs erhebliche Bedeutung. Mit

einem Eigentumsrecht istdie Erwartung verbunden, dieses Recht entspre-

chendder geltenden rechtlichen Ordnungbenützen unddarüber verfügen zu

können.Die vomStaat ausgehenden Eigentumsbeschränkungenkönnenein

berechtigtesVertrauen der Eigentümerindie Beständigkeit ihresEigentums

zerstören; darin kann einIndizfüreinematerielleEnteignung liegen67.

dd. Infrage stehende Interessen

Relevanz hat sodann dieFrage, ob der Staat mitder vonihm angeordneten

Eigentumsbeschränkungeinen AusgleichzwischenentgegengesetztenInte-

ressen herbeiführt oder ob er seineHoheitsgewalteinsetzt, um eigenefiska-

lische oder unternehmerische Anliegen zu verfolgen. Eine Indienstnahme

privaten Eigentums, wiesie im zweitenFallvorliegt,spricht tendenziell für

dieEnteignungsähnlichkeitder Massnahme.

66 ZumGanzen RIVA,Hauptfragen, S. 259–350.

67 In derbundesgerichtlichenRechtsprechung äussert sich dieses Kriterium namentlich in Nicht-

einzonungsfällen, beidenen besondere Umständenvorliegen.EineNichteinzonungmussim

Normalfall entschädigungsloshingenommenwerden. Hatte dasplanendeGemeinwesen aber ei-

ne besondereVertrauenssituationgeschaffen, aufgrund welcherder Eigentümerdie Aufnahme

seines Grundstücksindie Bauzoneerwartendurfte, kann eine entschädigungspflichtige materi-

elle Enteignung verwirklicht sein.Vgl.als Beispiel BGE132 II 318,E.6 S. 228 ff. (StadtZü-

rich,Kürberghang).

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228

ee.Massnahmenzur Gefahrenabwehr

In einer ungebrochenen Linieseiner Entschädigungsrechtsprechung vertritt

das Bundesgericht diePosition, dass Eingriffe in das Eigentum,die der Ge-

fahrenabwehr dienen –diealso polizeilichmotiviert sind –,nicht zu einer

materiellenEnteignungführen. DerGrundsatzder Entschädigungslosigkeit

polizeilicher Eingriffe in das Eigentum findet seineRechtfertigung darin,

dassimEigentum nicht das Rechtmiteingeschlossenist,andereMenschen

oder das Eigentum Dritterzuschädigen. Verbietetder Staat einen in dieser

Weiseunzulässigen Gebrauch des Eigentums, kann derEigentümernicht

verlangen, dafürentschädigt zu werden68.

DerGrundsatzdes entschädigungslosenPolizeieingriffs wird allerdings

durch mehrereVorbehalte relativiert,die das Bundesgericht im Verlauf der

Zeit dazuangebracht hat:(1) Es muss einPolizeieingriff im engen Sinn

vorliegen, also einEingriffzum Schutz der wichtigsten Rechtsgüterwie

namentlichvon Leib und Leben oder der öffentlichen Gesundheit(Polizei-

güter). Verfolgtdie Massnahme nebenpolizeilichen noch weitere Zwecke,

istsie nicht vonvornhereinentschädigungsloshinzunehmen; dieFrage nach

einer materiellenEnteignungist vielmehr gestütztauf dieallgemeingelten-

den Kriterien zu beantworten69.(2) DerEingriffmussdarauf gerichtet sein,

eine unmittelbare, konkrete Gefahr fürdie Polizeigüterabzuwenden.Soller

blosseineabstrakteGefahrverhindern, gilt der Grundsatz der Entschädi-

gungslosigkeithingegen nicht70.Vielmehr istdann anhand der auchsonst

geltenden Kriterien zu prüfen, ob sich der Eingriffmateriell enteignend

ausgewirkt hat oder nicht.(3) Wird mit der polizeilichenMassnahmeeine

bereits ausgeübteEigentumsbefugnis unterbunden, kann –entgegendem

Grundsatz –entsprechendden Umständen trotzdemeineEntschädigungs-

pflicht des Staatesgegebensein. WanneinesolcheSituationeintritt,hat das

Bundesgericht bisheutejedochoffengelassen71.

ff. Neubestimmung desEigentumsinhalts

KeineEntschädigungspflicht besteht im Grundsatz, wenn dieBeschränkung

des Eigentumsnicht aus einem Rechtsanwendungsaktwie einer Verfügung

oder einem Nutzungsplan herrührt, sondernaus einem Aktder Gesetzge-

bung. Neue generell-abstrakteRegelungen derEigentumsrechtekönnen sich

negativ auf dieden Privaten bislang zustehenden Eigentumsrechteauswir-

ken. DasBundesgericht hat in einer weiterenungebrochenenLinie seiner

68 BGE96I350 (MaschwandenZH); 106Ib330,E.4 S. 333 ff. (Röschenz); BGer,Urteil

2C_461/2011vom 9. November 2011, E. 4.2und 4.3(Brienz BE;Zusammenfassung derRecht-

sprechung und Übersicht überdie Au ffassungen derLehre), in:URP 2012,S.255 sowie

ZBl2012, S. 617.

69 BGE96I350, E. 4S.359 (Maschwanden ZH); 105 Ia 330, E. 3b S. 335(Zizers GR); 106Ib

330, E. 4S.333 ff. (Röschenz).

70 BGE96I350, E. 4S.359 (MaschwandenZH); 105Ia330,E.3bS.335 (ZizersGR).

71 BGE96I350, E. S. 359(MaschwandenZH); 106Ib330,E.4S. 335(Röschenz).

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229

Rechtsprechung festgehalten, dassNeubestimmungen des Eigentumsinhaltes

vonden davonBetroffenengrundsätzlichohne Entschädigungsanspruch

hingenommenwerden müssen72.Das Gericht hat jedoch auchanerkannt,

dassdie Umständedes Einzelfalls berücksichtigtwerden müssenund dass

ausnahmsweise eine allgemeine Neufestlegungdes Eigentumsinhalts einen

Eigentümerbesondersstark treffenund eine entschädigungspflichtigemate-

rielle Enteignung bewirken kann. DasBundesgericht hat namentlich die

Situationvorbehalten, in welcher einPrivatervon den –durch den Aktder

Rechtsetzungaufgehobenen –Möglichkeitender Eigentumsnutzung bereits

Gebrauch gemacht hatte;der Privatehat dannAnspruchauf Schutz dieser

bereits insWerkgesetzten Positionund gegebenenfalls auf Entschädigung73.

b. Entzug einesbisherigen Gebrauchs

In der erwähnten Formel Barret unterscheidet das Bundesgericht dieSitua-

tion, bei welcher diestaatliche Massnahmeden «bisherigen Gebrauch»einer

Sache untersagt oder einschränkt,von jener,inder sieeinen «voraussehba-

renkünftigen Gebrauch»verunmöglicht74.

Sollteder Verfassungs-oder Gesetzgeberfürdie bestehenden AKWfes-

te Laufzeitenanordnen, würdeden Eigentümern der Werke eine künftige

Nutzungihres Eigentums überein bestimmtesDatum hinaus untersagt,die

siebisher rechtmässigausgeübt haben. Es fändeein Eingriff in diebisherige

Nutzungbzw.inden bisherigen Gebrauchstatt.

Es entspricht einem allgemeingeteiltenGerechtigkeitspostulat,dassder

Staatmehr Rücksicht nehmen muss, wenn er in bereits insWerkgesetzte,

ausgeübtePositionen der Privaten eingreiftals in Positionen, diebisher

blossals Möglichkeitgegeben, aber nicht verwertetsind. Dementsprechend

wird dieEnteignungsähnlichkeiteines staatlichen Eigentumseingriffs der

Tendenz nacheherbejaht, wenn der Eingriffden bisherigen Gebrauch ver-

unmöglicht oder einschränkt,als wenn er eine bisher nicht verwirklichte,

künftigeGebrauchsmöglichkeituntersagt75.

72 RIVA,Hauptfragen, S. 22–27,54–57 und146–157.

73 BGE Weinmann c. Luzern,44I158 (Bodenschätze; 1918), E. 3S.171; Meyenberg c. Zug,48I

580(Nutzungder Wasserkraft;1922),E.2 S. 600 ff.; Statodel CantoneTicino,123 III454,

E. 5b S. 459(Abgrenzung des öffentlichen Gewässers vom Uferbereich;1997).

74 Beispiele: DasEigentumaneiner Sacheverschafft demEigentümerzahlreicheMöglichkeiten

desGebrauchs,der Nutzungund derVerfügung.Der Eigentümereines Gemäldes hatden Ge-

nussdes darinverkörpertenKunstwerks;erkanndas Gemäldeaberauchverkaufen und damit

seinen finanziellenWertrealisieren,alsoeinebishernicht genutzteMöglichkeitwahrnehmen.

DieEigentümerineiner Villa in einerWohnzonefürBautenmit vier Geschossen übt denbishe-

rigenGebrauchaus,wennsie im Haus selber wohnt oder dieses vermietet; siehat aber auch die

Möglichkeit, denzukünftigen,bishernur potenziell vorhandenenGebrauchwahrzunehmen,

wenn siedas bestehende Haus abreisst und darauf einMehrfamilienhaus erstellenlässt,das die

baurechtlichenMöglichkeitenmaximal ausnutzt.

75 RIVA,Wohlerworbene Rechte,S.72–76.

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230

DerGedanke,dassbereits ausgeübteEigentumsbefugnisse einenbesonderen

Schutz beanspruchen sollen, äussert sich in derRechtsordnung an verschie-

denenOrten:

DieRechtsprechungdes Bundesgerichtszur gesetzlichenNeubestimmung

desEigentumsinhaltswurde bereits erwähnt(vgl. Ziff.V./3./a./ff.).Der Ge-

setzgeberverfügt übergrosse Freiheiten, dieEigentumsordnung neuzuge-

staltenund dabeiauchEigentumsbefugnisse aufzuheben,die demEigentü-

mergemäss derbisherigenGesetzgebungzustanden.Solchegesetzgeberi-

sche Neuumschreibungen desEigentums müssenvon denEigentümern

grundsätzlich entschädigungsloshingenommenwerden. DasBundesgericht

hatabergeradedie Situationdes bereits ausgeübten Gebrauchsvorbehalten:

DerGesetzgeber istzur Rücksichtnahme aufjenePrivatenverpflichtet,die

vonden bisherigen Möglichkeitender Eigentumsnutzung Gebrauch gemacht

haben; dieAufhebungder entsprechendenPositionenkannzur Entschädi-

gungspflicht desStaates führen.

DieBesserstellungdes bisherigen Gebrauchs äussert sich sodann in derso-

genanntenBesitzstandsgarantie.Die Besitzstandsgarantie bewahrtbestehen-

de Bauten und Anlagen, dieunter einem älteren Rechtsregime rechtmässig

erstellt wurden,vor derAnpassung an spätererlassene,strengere Rechtsvor-

schriften, welche dieErstellungder gleichen BauteoderAnlagenicht mehr

zulassen würden76.

Die Anwendungneuen Rechts aufbereits insWerkgesetzten Rechtspositio-

nenPrivaterwirdoft miteiner verpönten RückwirkunginVerbindung

gebracht. Rechtlichgesehen liegtzwarnicht dieSituation derechtenRück-

wirkung vor, sondernjeneder –grundsätzlich zulässigen –unechtenRück-

wirkung77.Überdas Grundrechtdes Vertrauensschutzes erhaltendie schon

ausgeübten Positionenjedocheinen gewissenSchutzvor zu abrupt wirken-

denRechtsänderungen(vgl. Ziff.VI./1.mit Nachweisen.).

Wo genau dieGrenzezwischen entschädigungspflichtigem undentschä-

digungslosemEntzug eines bisherigen Gebrauchs zu ziehen ist, istheute

nicht klar.Der Gesetzgeberund dierechtsanwendenden Behörden scheuen

76 ZurBesitzstandsgarantie MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET,Droit administratif I, S. 189 f.;GRIF-

FEL,Intertemporales Recht, S. 23–25;PFISTERER,Bauvorschriften, passim;WILLI,Besitz-

standsgarantie, passim.

77 ZurRückwirkung HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,Verwaltungsrecht,S.61–67;MOOR/FLÜCKIGER/

MARTENET,Droit administratifI,S.190–202. Eine echte Rückwirkung liegtvor,wennein

Rechtssatz aufeinen Sachverhaltangewendetwird, derbereits vorInkrafttretendiesesRechts-

satzes vollständig abgeschlossenwar.Die Situationder unechten Rückwirkung verwirklicht sich

beizeitlichoffenenDauersachverhalten, wenn sich diemassgebendenRechtsvorschriften än-

dern.Dauersachverhalte werden typischerweise durch eine staatliche Bewilligung geschaffen.

DieBewilligung wird untereinem bestimmten Rechtsregime erteilt; spätererlässt derStaat neue

Vorschriften,mit denendie Positiondes BewilligungsempfängersinWiderspruch steh t. Die

neuenVorschriftengeltenabihrem Inkrafttreten.Der Bewilligungsempfänger muss ihnenim

Grundsatznachleben.Jenachden Umständenhat er jedoch Anspruch aufangemessene Berück-

sichtigungder besonderenSituation, in derersichnun befindet.Dafürbietensichals Instru-

ment namentlich übergangsrechtliche Regelungen an.

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231

meistdavor zurück, bereits ausgeübteEigentumsbefugnisse nachträglich

erheblichzubeschränken oder aufzuheben. Dementsprechendgibteskeine

bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Frage, unterwelchenUmständen der

Entzug einer bereits ausgeübten Nutzung sich alsmaterielle Enteignung

auswirkt.

DieGrundgedanken, welche allgemeinfürdie Abgrenzung der entschä-

digungspflichtigen vonden entschädigungslosenEigentumseingriffenmass-

gebend sind, behaltenauchindiesemZusammenhang ihre Bedeutung. Die

Formel Barret macht klar,dass einzentralesKriterium jenes der Intensität

des Eingriffs ist. Um enteignungsgleich zu wirken, muss dieEinschränkung

des bisherigen Gebrauchs «besondersschwer»wiegen, «weil der betroffe-

nen Personeinewesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnisentzo-

gen wird»(vgl.das Zitatder Formel Barret unter Ziff. V./3./a.).Diestrifft

nicht fürjede Eigentumsbeschränkungzu. EinleichterEingriffkann einem

Eigentümerentschädigungsloszugemutet werden, auch wenn er einen be-

reits ausgeübten Gebrauchbetrifft.Einen gewichtigen, tendenziell entschä-

digungspflichtigen Eingriffwirdman jedoch annehmen müssen, wenn das

Verbot des bisherigen Gebrauchs dazu führt, dassrechtmässiggetätigte oder

vomGesetzgar verlangte Investitionen wertloswerden. VonBedeutungist

sodann, ob derStaat mit dem Verbot eines bisherigen Gebrauchs ein

schutzwürdiges Vertrauen desEigentümers enttäuscht.

c. Beurteilung

DieAnordnungfesterLaufzeitenfürdie bestehendenAKW greift in die

Eigentumsrechteder Betreiberein (vgl.Ziff. V./2.).Weiterzuuntersuchen

ist, ob der Eingriff «einer Enteignunggleichkommt»,alsoeineentschädi-

gungspflichtigematerielle Enteignung beinhaltet.

aa. Eingriffsintensität

DieAnordnungeiner festen Laufzeit entzieht einem Werkauf einen be-

stimmten Zeitpunkt hinseine Raison d’être.Mit ihrerWirksamkeitwirdein

weitererBetrieb, also der gegenwärtigeGebrauch,unzulässig. Fürsichal-

lein genommenwirddamit eine grössere Eingriffstiefe indiziert, alssie in

den Fällenvorliegt,indenenbloss einpotenzieller,bisher nichtausgeübter

Gebrauch fürdie Zukunftuntersagt würde. Je nachSituationzieht eine

nachträglicheingeführte festeLaufzeitgrosse finanzielle Einbussenfürdie

Betreiber nachsich, da ab demZeitpunkt der Ausserbetriebnahmedes Wer-

kes damit keine Erträge mehr generiertwerden können –andererseits wei-

terhin Aufwendungen anfallen(insbesondereKostenfürdie Stilllegung des

Werkes undfürdie Entsorgung der radioaktiven Abfälle).

Allerdings hängt dieEingriffsintensitätentscheidend davon ab, in wel-

chem Verhältnis eine neu eingeführte festeLaufzeitzur betrieblich-

technischen Lebensdauerdes Werks steht.AKW sind auf eine begrenzte

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232

Lebensdauerausgelegt,und entsprechendwirdbei Projektierungen auchdie

Investitionsrechnungkalkuliert.Ermöglicht dieverbleibendeLaufzeit, das

Werk nochsolangezubetreiben, wieesseiner voraussichtlichen, nachob-

jektiven Kriterienzubemessenden technisch-betrieblichen Auslegung ent-

spricht,fügt eine entsprechende festeLaufzeitden Betreibernkeinen öko-

nomischen Schadenzu

78.Der Gesetzgeberordnet dann nuran, wassichde

factosowieso ergeben hätte; es fehltaneinem vomStaat verursachten Scha-

den. Verpflichtet dieBefristung dieBetreiber jedoch dazu, den Betriebdes

Werksvor Erreichen seines technischen Lebensendeseinzustellenmit der

Folge, dassdie erwarteten Erträge nicht mehr erzieltwerden können, er-

reicht der EingriffeinegrosseIntensität.

DieAnordnungfesterLaufzeitenzeitigtzudem dieWirkung, dasssie die

heuteeingeschränkt gegebene Möglichkeitunterbindet,die Lebensdauer

einesbestehenden AKWweiterzuverlängern. DerEntzug dieser Möglich-

keithebt nicht den gegenwärtigen,sonderneinen künftigen Gebrauch des

Eigentumsauf.Die IntensitätdiesesEingriffs istklein.Das Werkmuss,

wenn seinebetrieblich-technische Lebensdauerabläuft, amortisiertsein(vgl.

bereits Ziff. I.). DieVerlängerungder Betriebsdauererfordertinder Regel

Nachrüstungen und damit neue Investitionen. Es geht nicht um eine Nut-

zung, vonder –wiedie Formel Barret es ausdrückt –«anzunehmen war, sie

lasse sich mithoher WahrscheinlichkeitinnaherZukunftverwirklichen»

(vgl.Ziff. V./3./a.).Wennder Gesetzgeber dieVerlängerungsmöglichkeit

aufhebt, entzieht er dem Betreiber des Werks keine wesentliche Eigentums-

befugnis.

bb. Sonderopfer

Eine materielle Enteignung kann auchvorliegen, falls eine Eigentümerinzu

einem «Opfer»gegenüber der Allgemeinheitgezwungen wird,welches

«unzumutbar erschiene und es mitder Rechtsgleichheitnicht vereinbar wä-

re,wenn hiefürkeine Entschädigung geleistet würde»(vgl.oben zur Formel

Barret, Ziff. V./3./a.)79.Das Bundesgericht stellt fürdie Beurteilung eines

solchen Sonderopfersnicht auf dieSituationbeliebiger Eigentümerab, son-

dernnur aufdiejenige vonEigentümern,die sich in der gleichen Ausgangs-

lage befinden. DieHauptbeispiele seiner Rechtsprechungbilden diedenk-

malpflegerisch begründetenEigentumseingriffe80.

78 Vorzubehalten istdie Situation, beiwelcher eine Nachrüstung desWerks die Lebensdauerum

eine bestimmteZeitspanne verlängerthat.Massgebendfürdie Beurteilungist dann dieerstreck-

te Lebensdauer.

79 HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,Verwaltungsrecht,S.553,Rz. 2476 undS.557,Rz. 2490f.

80 Vergleichsgruppe fürdie Beurteilung derSonderopfersituationist nichtdie Gesamtheit der

Liegenschaftseigentümer, sondern allein dieGruppe derEigentümervon denkmalpflegerisch

wertvollen Gebäuden. Die üblichendenkmalpflegerischenEingriffe,welcheauchrecht weit ge-

henkönnen (Schutzdes Äussern einesGebäudesund seiner wesentlichen Innenteile,inVerbin-

dung mitBauverbot fürden unüberbautenRestdes Grundstücks) belasten deshalbnachder

bundesgerichtlichenRechtsprechungdie Eigentümernicht miteinem Sonderopferund führen

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233

DieEinführung einer festen Laufzeit fürAKW würdealle heutebeste-

hendenWerke treffen. Diesebilden dieVergleichsgruppe. Da siegrundsätz-

lich alle gleich behandeltwerden, entsteht keine Sonderopfersituation.

cc.Zielrichtungdes Eingriffs

Klar istsodann, dassder Bund mitder Einführung fester Laufzeitenfürdie

bestehendenWerke kein «eigennütziges»Interesseverfolgt. Er würdedie

Eigentumsrechteder AKW-Betreiber nicht aus einem eigenen unternehme-

rischen oder fiskalischen Interessebeschränken,sonderneineregulatorische

Massnahmetreffen, dieder politische Prozessals erforderlichfürdie Wah-

rung der öffentlichen Interessen erachtet.Aus diesem Blickwinkel liegt kein

Anzeichen füreinematerielleEnteignung vor.

Aufder anderen Seite kann dieBefristung derLaufzeitenauchnicht als

eine polizeiliche Massnahmeimengen Sinn qualifiziert werden. Zwar be-

zweckt dieBefristung dieVerbesserung der Sicherheitfürdie Bevölkerung

derSchweiz81.Nach hier vertretener Einschätzung wird mitder Befristung

jedoch nicht eine unmittelbar drohendekonkreteGefahrabgewendet.Die

Massnahmewill vielmehr derabstrakten Gefahr des Schadensfalls an einem

AKWbegegnen.Soweiteshingegen um dieBelangeder konkreten Gefah-

renabwehr geht,ist es Aufgabe der Aufsichtsbehörden, alle nötigen Mass-

nahmen zu ergreifen; diesekönnen bishin zu einer Betriebseinstellung rei-

chen (vgl.Art.72KEG)82.Tritt ausserhalbdes Werks eine akute Gefahren-

lage ein, steht dem Bundesrat überdies dieMöglichkeitoffen, das Werk

vorsorglichabzustellen(vgl. Art. 25 KEG).Aufgrund des Gesagten kann

u.E.einematerielle Enteignung nicht wegen der polizeilichen Naturdes

Eingriffs vonvornhereinverneint werden.

dd.Vertrauensschutz

Diebestehenden AKW, welche vonder nachträglichen Befristung der Be-

triebsdauerbetroffenwären, verfügen heutealle über unbefristete Betriebs-

bewilligungen (vgl.vorne Ziff. III./2.).

Bewilligungen –also rechtsverbindliche, individuell-konkreteAnord-

nungen des Staates, diedem Empfängerbestimmte Rechteeinräumen und

Pflichten auferlegen –bilden eine Grundlage,die beimBewilligungsemp-

fänger einschützenswertesVertrauen begründen kann. Allerdings kannder

nichtzueiner materiellenEnteignung. Vgl. dazu etwa BGE112 Ib 263, E. 5S.268 (St.Gallen,

Reburg);BGer, Urteile1A.210/1993vom 23. Mai1995, E. 5e (MännedorfZH), in:ZBl 1997,

S. 183; 1A.19/2004 vom 25.Oktober 2004,E.3.2 (MaurZH), in:ZBl 2006, S. 41 ff;

1C_487/2009vom 10.August2010, E. 7(Bülach ZH,SpinnereiJakobstal).

81 In dieser Weisehat sich namentlichNationalrat Stefan Müller-Altermattals Kommissionsspre-

cher in derDebatte vom 8. Dezember2014 geäussert;vgl.AB2014 NR 2202.

82 Kritisch zumAuseinanderfallenvon Bewilligungs- und Aufsichtsbehördeinder SchweizMÜL-

LER,Nuklearaufsicht, S. 199 ff.

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234

Berechtigte,namentlichbei einer Dauerbewilligung, nicht darauf bauen,

dassdie einmal unbefristeterteilte Bewilligung füralle Zukunftunverändert

bestehen bleibt.Ermussvielmehr mit Änderungen der Rechtslage undda-

mitauch mitgewissen Änderungen der Bewilligung rechnen. Soweiter

jedoch gestütztauf dieBewilligung Dispositionen getroffen undnamentlich

Investitionen getätigthat,hat er Anspruch auf Schutz seines Vertrauens.Die

Besitzstandsgarantie (vgl.Ziff. V./3./b.) istein –primärauf insWerkge-

setzte Eigentumsrechtebezogener –Ausdruck dieses Gedankens.Der

Grundsatzdes Investitionsschutzes äussert sich auch sonstdurchgehend in

der Rechtsordnung83.

Übertragen auf den hier diskutierten Zusammenhang führendiese Prin-

zipien zum Ergebnis, dassjedenfalls in dem Umfange, alsdie nachträgliche

Befristung der Betriebsdauerdie in guten Treuen84 getätigtenInvestitionen

wertlosmacht,einematerielle Enteignung zu bejahenist.

ee. Kein Fall der Inhaltsbestimmung

Wiebereits dargelegt (vorne Ziff. I.), wird diskutiert,feste Laufzeiten für

diebestehenden AKW übereineVerfassungs-oder Gesetzesänderungein-

zuführen. DieHandlungsform wäre also jene der Rechtsetzungund nicht

jene der Rechtsanwendung.Dieslegt aufden ersten Blickeine Änderung

der generell-abstrakten Eigentumsordnung, also eine neue (einschränken-

den) Inhaltsbestimmung des Eigentumsnahe.Daraus kann aber nicht auf

eine prinzipielle Entschädigungslosigkeitder Massnahmegeschlossenwer-

den. Zwei Elementesprechen dagegen:Zum einenhandeltessichgerade

nicht um eine allgemeine Änderungder Eigentumsordnung, sondernviel-

mehr um eine spezifischauf dieheuteinder Schweizoperierenden AKW

ausgerichteteMassnahme; biszueinem gewissenGradliesse sich voneiner

Einzelfall-Gesetzgebung sprechen.Zum anderen würden dieneu angeordne-

tenfestenLaufzeitenfürAKW gelten, dieerstelltund in Betriebsind. Die

Rechtsänderungbeträfe also Positionen, diebereits insWerkgesetzt worden

sind. Dieallgemeine Entschädigungslosigkeiteiner Neubestimmung des

Eigentumsinhalts gilt fürdiese Situationnicht,wie dasBundesgericht in

seiner ständigen Rechtsprechungfestgehaltenhat (vgl.Ziff. V./3./a./ff.).

83 RIVA,Wohlerworbene Rechte,S.80–84.

84 DerinZiff. VI./2. in fine gemachte Vorbehaltgiltauchhier. Investitionen, die nach demJanuar

2013 (Zustandekommender Atomausstiegsinitiative) getätigtwurdenund dienicht demUnter-

halt oder derSicherheitdienten,könnenkeinenSchutzbeanspruchen. DieBetreiber habendies-

bezüglichauf Risikogehandelt.

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235

ff. Ergebnis

DieEinführungeiner maximalenBetriebsdauerfürdie bestehendenAKW

führtnicht ohne Weitereszueiner materiellenEnteignung85.Entsprechend

der konkreten Ausgestaltung und ihrerAuswirkungen auf das betroffene

Werk kann eine maximale Betriebsdaueraber eine materielle Enteignung

zur Folgehaben.

VI.Vertrauensschutz

1. Allgemeines

a. Tatbestand

DieBundesverfassung enthält allgemeininArt.5Abs.3(«Staatliche Organe

und Privatehandelnnach Treu undGlauben»)und spezifischgrundrechtlich

in Art. 9(«Jede Personhat Anspruch darauf,von den staatlichen Organen

ohne Willkürund nachTreuund Glauben behandeltzuwerden»)Aussagen,

diedas Vertrauen in den Beziehungen zwischen verschiedenenSubjekten und

insbesonderezwischen dem Staat undden Rechtsunterworfenen zum Gegen-

stand haben.

In seiner Untersuchungzuden wohlerworbenen Rechten (2007) hat der

Erstautor den Tatbestand der Vertrauenslage allgemeinwie folgtumschrie-

ben:

«Ausgangspunktist eine durchein staatlichesOrgan gesetzte Vertrauens-

grundlage,die in einemförmlichen Einzelakt(Verfügung,verwaltungsrecht-

lichenVertrag), in einemfaktischenVerhalten(z.B. einerbehördlichenAus-

kunft) undbis zu einemgewissenGradauchineinem Aktder Rechtsetzung

bestehen kann.Die Vertrauensgrundlageschafft beim Privaten dieErwar-

tung undein Vertrauen darauf,dasssichder Staat bzw. seineOrganeinbe-

stimmter Weiseverhaltenwerden. Gestütztauf diegeschaffene Erwartung

trifft derPrivate gutgläubig gewisse Dispositionen(Vertrauensbetätigung).

NachträglichesHandeln desStaates führtdazu,das dieerweckten Erwartun-

gen enttäuscht werden oderenttäuschtwerdenkönnten.

In solchenSituationen öffnetsichrechtlichdie Möglichkeit, dass derPrivate

in seinen Erwartungengeschütztwird. Ob im konkretenFallein Anspruch

aufVertrauensschutz besteht, istaufgrundeiner Abwägung derentgegenste-

hendenInteressen zu entscheiden. Istder Anspruch zu bejahen, muss die

85 Im Unterschieddazubejahen JAGMETTI,Energierecht, Rz.5467, undWEBER/KRATZ,Elektrizi-

tätswirtschaftsrecht, §6, Rz.164,generelleinematerielleEnteignungals Folgeder Einführung

maximalerLaufzeiten, allerdings ohne eine Begründung fürihreAuffassung zu geben. JAG-

METTI,a.a.O., relativiert seineAussage insofern,als er dieEntschädigung aufden Wert derAn-

lage beiInkrafttreten derMassnahme beschränkt.

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236

angemessene Rechtsfolge bestimmt werden.InFrage kommen dieBindung

an dieVertrauensgrundlage (Bestandsschutz)oderein Ausgleichdes durch

dieVertrauensenttäuschungentstandenenNachteils»86.

Gemäss WEBER-DÜRLER und HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN kommt der

Interessenabwägung dieBedeutung einer Schranke zu; fällt dieAbwägung

zuungunstendes Privaten aus, entfällt der Anspruch auf Vertrauensschutz87.

Nach Auffassung derAutoren istein Anspruch auf Vertrauensschutzgrund-

sätzlichgegeben, sobalddie erwähnten Voraussetzungen vorliegen. Die

Interessenabwägung istein Faktor,umdie Rechtsfolgezubestimmen. Die

Abwägung kann zum Ergebnisführen, dassder Privatesichmit der Vertrau-

ensenttäuschungabfinden, also das staatliche Handelnohne milderndeoder

ausgleichende Massnahmehinnehmen muss.

b. Vorbehalte

Nicht jede gutgläubigeErwartung der Privaten gegenüberdem Staat ge-

niesst Anspruch auf Schutz.Die einmal gegebenen Verhältnisse können sich

ändern, insbesondereentstehen neue öffentliche Interessen undbestehende

können an Bedeutung verlieren. DerStaat muss in der Lage bleiben, auf

diese Änderungen zu antworten undseinHandelnauf derEbene derRecht-

setzung wieauch jener derRechtsanwendung auf dieneuenBedürfnisse

auszurichten. Er wird auf dieseWeise zwangsläufig gewisse Beständigkeits-

erwartungen der Bürgerinnenund Bürger enttäuschen müssen. Vertrauens-

schutzkann dahernie absolut und umfassend gewährtwerden.

Entsprechend können sich Privateauch gegenüber dem Gesetzgeber nur

beschränkt auf den Grundsatzdes Vertrauensschutzesberufen. Es gibt kein

Recht auf Beibehaltung einer einmal bestehendenRechts- und Gesetzeslage.

DerGesetzgeberhat dieHandlungsfreiheit, bestehende Normen entspre-

chendden Verhältnissenund Ergebnissendes politischenProzesseszuän-

dern88.Erist dabeiaber zu einer gewissenRücksichtnahme auf dieberech-

tigtenErwartungen der Bürger verpflichtet89.

«(L)e principe de la bonne foi... ne saurait, en règleordinaire, êtreinvoqué

en cas de changement de législation(...). Toutefois, dans certaines circons-

tances,doctrineetjurisprudence déduisentdudroit àla protectiondela

bonne foique l'adoptionderègles transitoires doitpermettreaux administrés

de s'adapter àla nouvelle situationlégale,même si unegrandelibertédoit,

en ce domaine, êtrereconnue au législateur(...)»90.

86 RIVA,Wohlerworbene Rechte,S.77f.

87 WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.112;HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,Verwa ltungsrecht,

S. 151,Rz. 664.

88 MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET,Droitadministratif I, S. 192 f.

89 WEBER-DÜRLER,Entwicklung Vertrauensschutz,S.307 f.

90 BGE Caisse-maladieUniversa,122 V405,E.3b/bb S. 409;vgl.auchBGE Verband Schweize-

rischerAssistenz- undOberärzte,Sektion Zürich,130 I26, E. 8.1S.60.

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237

c. Rechtsfolge

Wird der Anspruch aufSchutzdes Vertrauens bejaht,ist dieangemessene

Rechtsfolgezubestimmen91.

Wenn dieUmständeeszulassen, istdas enttäuschteVertraueneinzulösen.

DerPrivate wirddann so gestellt, wieesseinen Erwartungen entspricht92. Es

istdem Staat aber nicht immermöglich, das Vertrauen derPrivatenzuhono-

rieren. Namentlichkönnen entgegenstehende öffentlicheInteressenderart

gewichtig sein,dassder Staattrotz des Anspruchs des Privaten auf Vertrau-

ensschutzgegen dessenErwartungen handelnmuss. In dieser Situationbe-

steht dieRechtsfolgeineinem Ausgleichder Nachteile,die der Privateaus

der Vertrauensenttäuschung erfährt. Er wird so gestellt, wiewenn er sich auf

dievom Staat gesetzteVertrauensgrundlagenicht eingelassenhätte.Dieser

AusgleichkanninFormvon Übergangsmassnahmen oder einer Entschädi-

gung verwirklicht werden93.

2. Anspruch aufVertrauensschutzder AKW-Betreiber?

Nachfolgend istnäherzuprüfen, ob dieBetreiber der bestehenden AKW

sich gegenüber dem Bund aufden Vertrauensschutz berufen können,wenn

in der Bundesverfassung oder im Gesetz neu eine festeLaufzeitfürihre

Werkevorgesehen wird.

a. Befund

Eine vomBund gesetzteVertrauensgrundlageist gegeben. DieBetreiber der

Werke haben Bewilligungen erhalten, diekeine Befristung der Betriebsdau-

er vorsehen, bzw.Bewilligungen, deren ursprüngliche Befristung später

aufgehoben wurde94.Aufgrund dieser Bewilligungen durften dieBetreiber

erwarten, bei stetiger Erfüllung allerSicherheitsanforderungen ihre AKWso

lange betreiben zu können, wieesbei der Erarbeitung undbei der Ausfüh-

rung der Projektevorgesehen worden war. DieBetreiber durften namentlich

erwarten, so lange, alsessichaus der technischen undbetrieblichen Ausle-

gung der Werke ergab,Strom erzeugen unddafüreinen Ertrag erzielen zu

können.Entsprechend diesen Erwartungenhaben dieKraftwerkbetreiber

disponiert: Siehaben dieWerke erstellt und unterhalten, und siehaben die

91 Zu denMöglichkeitenund Problemen derRechtsfolge in Vetrauensschutzfällen grundlegend

WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.128–146.

92 EinBeispielist diefalsche Rechtsmittelbelehrung,welcheeinebehördlicheodergerichtliche

Instanzineinem Entscheidgegeben hat. Hatdie privateParteiein Rechtsmittel entsprechend

dieser Belehrung eingereicht, gilt dasRechtsmittelals gültig erhoben, auch wenn es diegesetz-

lichen Erfordernisse nichterfüllt.

93 WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.135 f. und138–144.

94 Dieursprünglich vorgenommenenBefristungenfürBeznau II und Mühlebergwurdenaufgeho-

ben, weil denBetreibernneuestrenge Sicherheitsauflagen gemachtwurden, welche eine erneute

Befristungder Bewilligung alsentbehrlich erscheinen liess(vgl.Ziff. III./2.).

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Werkeentsprechend ihrereigenen, gesetzlichverankertenVerantwortung

(vgl.Art.22KEG)sowie auf Weisung der Aufsichtsbehördeauf dem ver-

langten Sicherheitsstand gehalten.

Befristetder Verfassungs-oder Gesetzgeber nachträglichfürdie erstell-

tenWerke dieBetriebsdauer, werden dievom Staatgeweckten Erwartungen

in mehr oder weniger grossemUmfang enttäuscht.Die Betreiber sehen sich

verpflichtet,die Energieerzeugungvorzeitig einzustellen. Es wird ihnen

verunmöglicht,noch Erträge zu erzielen, obwohl nach ihrenErwartungen

und Dispositionen der Betriebfüreinen –durch dietechnischenund betrieb-

lichen Verhältnisse,alsowerkseitig bestimmten –weiterenZeitraum hätte

fortgesetzt werden können95.Dasomit dieElementeeiner Vertrauenslage

und einer Vertrauensenttäuschung vorliegen, istgrundsätzlichein Anspruch

auf Schutz des Vertrauens gegeben.

b. Vorbehalte

Allerdings sind zwei gewichtigeVorbehalte anzubringen.(1) Dienachträg-

liche Anordnungeiner festen Laufzeit führtnur dann zu einer Vertrau-

ensenttäuschung, wenn der Betreiber gezwungenwird, sein Werk vorzeitig

ausserBetrieb zu nehmen.Resultiert aus der staatlichen Anordnung ein

Betriebsende,das ungefähr mitjenemzusammenfällt, aufwelchesdas Werk

gemäss der ursprünglichen Projektierung oder aufgrund einer in guten Treu-

en getätigtenNachrüstungausgelegtwar,enttäuschtder Staatkeine schüt-

zenswerten Erwartungendes Betreibers. (2)Einen Anspruch auf Vertrau-

ensschutzkann sodann nur erheben, werbezüglichseinerErwartungen und

der Betätigungdes Vertrauens gutgläubig war. Die «Atomausstiegsinitiati-

ve»,welche eine Laufzeitbeschränkung fürdie bestehenden AKWvon

45 Jahren einführen will, wurdeimNovember 2012eingereicht,und die

Bundeskanzleistellte ihrZustandekommenmit Verfügung vom15. Januar

2013 fest96.Von diesem Zeitpunkt an sind Investitionen, dieohne Veranlas-

sung derAufsichtsbehörden in einbestehendes AKWgeflossensind, auf

Risiko getätigtworden;dennmit der Annahmeeiner zustande gekommenen

Initiative muss gerechnet werden. Fürdiese InvestitionenkannkeinVer-

trauensschutzbeansprucht werden.

95 Anders wäre derFallzubeurteilen, wenn dieNuklearaufsichtbegründeterweise denBetrieb

einstellenlässt oder wenn dieauf Verordnungsstufeverankerten Abschaltkriterien erfüllt sind.

DieUnterlassung desWeiterbetriebes isthiervon derRechtsordnung bereits vorgesehen. Sie

zeitigt –ausserbei Fehlverhaltender Behörden –keineEnttäuschung desVertrauens oder Ent-

schädigungsfolge.

96 BBl 2013 615.

©Stämpfli Verlag AG Bern

239

3. Beurteilung derRechtsfolge

a. FesteLaufzeit

In der laufendenpolitischen Diskussion (vgl.inder Einleitung, Ziff. I.)ste-

hen festeLaufzeitenvon 45, 50 oder 60 Jahren zur Debatte97.Nicht in Be-

tracht gezogen wird dieOptioneiner individuellpro Werk –aufgrund seiner

Eigenheitenund seines aktuellenZustands –festgesetzten maximalenBe-

triebsdauer.

DieseOptionspricht dasBundesamt fürJustiz in seiner Prisedeposition

vomSeptember 2012 alsMöglichkeitan

98.Esschlägt eine gesetzliche Rege-

lung vor, dieeine «massgeschneiderte»Festlegungder höchstzulässigenBe-

triebsdauerermöglicht.Die konkrete Festlegung müsste in Form eines

Rechtsanwendungsakts,alsoeiner Verfügung,ergehen.Diese Lösung wäre

inhaltlichund vorgehensmässig vollständig verschiedenvon jenerdes hier

untersuchten, in derVerfassung oderimGesetzangeordneten uniformen

Abschalttermins, derunmittelbar verpflichtendenCharakter hatund keines

ausführendenRechtsanwendungsaktesmehrbedarf.

Miteiner individuell-konkreten, werkbezogenen Festlegung derfesten

Laufzeit wäre es möglich, jedem WerkeineRestlaufzeit zu gewähren,mit

der alle Ansprücheauf Vertrauensschutzerfülltwärenund es zu keiner ma-

teriellenEnteignungkäme.Die Werkbetreiber würden so in dieLage ver-

setzt, während der verbleibenden Betriebsdauerdie Entstehung eines aus-

gleichspflichtigen Schadens abzuwenden.

ErörtertwirdimFolgenden nur nochdie Optioneiner in generell-

abstrakter Weise,imGesetzselber fest angeordnetenmaximalenBetriebs-

dauerfürdie bestehendenAKW.

b. Entschädigung alseinzigmögliche Rechtsfolge

Wieobenerwähnt(Ziff. VI./1.c.),kann in Vertrauensschutzfällendie

Rechtsfolgeverschiedene Gestaltenannehmen. Entweder honoriertder Staat

das beimPrivatenerweckteVertrauen,oder er stellt den Privaten so,dass

dieser aus der Vertrauensenttäuschung keine Nachteile erleidet.Die Ver-

meidung vonNachteilenlässt sich mitgeeigneten Übergangsmassnahmen

oder in Form einer Entschädigung bewerkstelligen.

In der vorliegendenFragestellung schränkt sich der Fächer der Rechts-

folgen jedoch starkein.EineEinlösung des Vertrauens und dieFestlegung

angemessener Übergangsmassnahmen sind nicht möglich, weil siedem mit

der AnordnungfesterLaufzeitenverfolgten öffentlichen Interesseentgegen-

stehen:EineHonorierung desVertrauens müsstejadarin bestehen, denbis-

97 Vgl. auch dieFragestellung in RIVA/MÜLLER,Gutachten, S. 3.

98 BJ,Prise de position, S. 1–2.

©Stämpfli Verlag AG Bern

240

herigen Rechtszustand,der keinemaximalenBetriebsdauernvorsah, weiter-

dauern zu lassen; der Gesetzgeberordnet abergerade dasGegenteilan, und

dies in verbindlicher Weise ohne Ausnahmevorbehalt. Aufgrund der ange-

nommenen gesetzlichen Regelung entfällt auch dieMöglichkeitfüreineauf

dieeinzelnen Werke zugeschnittene Übergangsregelung, welche dieNach-

teile der festen Laufzeit ausschliesst.

AlsRechtsfolgebleibtdamit allein dieEntschädigung.Die Entschädi-

gung soll denWerkbetreiber so stellen, wiewenn er in seinem Vertrauen

nicht enttäuscht worden wäre.Erhat Anspruch auf Ersatz der finanziellen

Einbussen, diekausal davon herrühren, dasserdie Energieproduktionzu

einem früheren Zeitpunkt beendigen muss, alseresaufgrund der technisch-

betrieblichen Auslegung undder bisherigen Rechtslage (die keine feste

Laufzeit kannte) erwarten konnte.Abzugeltenist der Vertrauensschaden99.

Nach der Auffassungvon WEBER-DÜRLER untersteht allerdings auchdie

Rechtsfolgeder Entschädigung einer Interessenabwägung:

«Auch wenn derVertrauensschutzdurch Entschädigungals einziger Ausweg

bleibt,darfman nichtohne Weiteresauf einenAnspruchdes Bürgersauf

vollenVermögensausgleichschliessen. DieEntschädigungspflicht könnte

genausowie derBestandsschutz eine Blockierungder staatlichenAktivität,

besondersvon Gesetzgebung und Planung,bewirken. EinVertrauensschutz,

derdie Verwirklichungwichtiger staatlicherAufgabenverunmöglicht,ist

undenkbar; auchdie Entschädigungsfolgemussdeshalbdem Vorbehalt

überwiegender öffentlicherInteressenunterstellt werden»100.

c. Ergebnis

Werden in Änderungder bisherigen Rechtslage in einem Erlass festeLauf-

zeitenfürdie bestehenden AKWangeordnet,kanndiesjenachAusgestal-

tung und konkreter Auswirkung auf einbestimmtesWerkden Anspruch der

Betreiber auf Vertrauensschutzverletzen. DieNormstufe des Erlasses –

Bundesverfassung oder Bundesgesetz –istdabeinicht relevant101.

Tritt dieseSituationineinem konkreten Fall ein, kanndie Rechtsfolge

nur in einer Entschädigung bestehen. DieEinlösung des Vertrauens kommt

wegen der Artder Regelungnicht in Betracht.

Auch dieRechtsfolgeder Entschädigung unterliegt einer Interessenab-

wägung.Deshalbkönnen u.E. kleine Vermögensschädengrundsätzlichun-

berücksichtigtbleiben. Füreinen Ausschlussder Bagatellschädenspricht im

99 WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz, S. 145 f.;BGer, Urteil 2C_960/2013vom 28. Oktober

2014, Kt.Solothurnund Gemeinde Deitingen,E.3.5.1 und4.5,in: ZBl2015,S.376.

100 WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.143,Hervorhebungen undFussnoten desOriginals

weggelassen; sichtbareHervorhebung nichtimOriginal.

101 ZurVollständigkeit seidaraufhingewiesen,dassdie Verordnungsstufefüreinen solchenErlass

nichtausreichenwürde.

241

Übrigen auch dieParallelwertung mitder materiellenEnteignung(vgl. Ziff.

V./3./b.);wenigintensiveEigentumseingriffe müssen vonden betroffenen

Eigentümern vonvornhereinentschädigungsloshingenommenwerden.

DieInteressenabwägung fällt allerdings zugunstendes Vertrauensschut-

zesund der Entschädigung aus, wenn der PrivateimVertrauen auf diebe-

stehende Rechtslage relevanteInvestitionen getätigthat,deren Amortisation

das vertrauensverletzendeHandelndes Staates verunmöglicht.Diese Situa-

tionkann fürdie Betreiber der älteren AKWvorliegen, wenn der Verfas-

sungs-oder Gesetzgeber diemaximale Betriebsdauerzeitlichsoknapp an-

setzt, dassder in guten Treuenfürdie Amortisationangenommene Zeitraum

verkürztwird.

VII. Entschädigung

1. Ungeklärtes Verhältnis zwischen Entschädigung aus materieller

Enteignung und Entschädigung aus Vertrauensschutz

DieAnordnung fester Laufzeitenfürdie bestehendenAKW kannsowohl

nachden Regelnzur materiellenEnteignung alsauchdes Vertrauensschut-

zesEntschädigungstatbeständeerfüllen(vgl. vorneZiff. V. und VI.).Zur

Bestimmung des Umfangs einer Entschädigung erweistessichals besonde-

re Herausforderung, dassdas Verhältnis zwischen den beiden Entschädi-

gungstatbeständenungeklärt ist und dassgrundsätzliche Unterschiede in der

Bemessung der Entschädigung bestehen.

Wiegezeigt (vgl.Ziff. V./3./a.) gehört der Gesichtspunkt des Vertrauens

bzw.einer möglichen Vertrauensenttäuschung zu den Kriterien, welche das

Vorliegen einer materiellenEnteignungmitbestimmen. Offenist zunächst,

ob dem Vertrauensschutz überhaupt noch eine eigenständigeBedeutung

zukommt, wenn dieFrage der Entschädigungspflicht des Staatesunter dem

Aspekt derEigentumsgarantie und der Rechtsfigur dermateriellenEnteig-

nung geprüft und beantwortet wird.

Zwischen materiellerEnteignungund Vertrauensschutzgibtessodann

einen Unterschied in der Entschädigungsbemessung102:

–Nach der grundrechtlichen Eigentumsgarantie (Art.26Abs.2 BV)be-

gründen beideArten derEnteignung, dieformelle wiedie materielle,ei-

nen Anspruch auf volle Entschädigung.ImEnteignungsrecht bedeutet

volle Entschädigung denErsatzdes Verkehrswerts sowieder weiteren

Nachteile,die der Enteigneteinseinem Vermögen erleidet103.Die so be-

stimmteAbgeltung schliesst begründeteGewinnerwartungen ein. (1)Da

im Verkehrswert(Marktwert) dieGewinnerwartungen zum Ausdruck

102 Dazu RIVA,Wohlerworbene Rechte,S.124–126.

103 AlsBeispielArt.19EntG; EGGS,Autrespréjudices, S. 117f.

242

kommen, dieder Marktmit der enteigneten Sache verbindet,beinhaltet

der Ersatz des Verkehrswerts auch einen allfälligen entgangenen Ge-

winn104.Diesgilt auch fürdie Entschädigungsbemessung beider materi-

ellenEnteignung. Massgebendist diesbezüglichdie Differenzmethode.

Verglichen werden dieVerkehrswerte des betroffenen Eigentumsobjekts

ohne den staatlichen Eingriff und mitdem staatlichen Eingriff; dieEnt-

schädigung besteht in der Differenz der beiden Werte105.(2) Mitder Ent-

schädigung fürdie «weiterenNachteile»werden –in bestimmtenGren-

zen –entgangeneGewinne und zusätzliche Aufwendungen kompensiert,

welche dieEnteignung verursacht106.

–DieEntschädigung alsFolge enttäuschten Vertrauens zieltdemgegen-

über grundsätzlich aufden Ersatz des Vertrauensschadens107.Der Ent-

schädigungsberechtigte soll so gestellt werden, wiewenn er sich auf die

Vertrauensgrundlage nicht eingelassenhätte.Abgegoltenwirddas soge-

nanntenegativeInteresse.

Liegt wiehierdie Situationvor,dassgleichzeitig eine materielle Enteig-

nung und einFalldes Vertrauensschutzesverwirklicht wäre,verbleibt somit

eine relevanteUngewissheitbezüglichder Frage, nach welchen Grundsätzen

dieEntschädigung bemessenwerden soll.

2. Eintritt einesdurch denstaatlichenEingriffverursachten Scha-

dens alsVoraussetzungeiner Entschädigung

a. Grundvoraussetzungen einerstaatlichen Entschädigung

Unbesehenumdie soeben geschilderte UnsicherheitsindinallenHaftungs-

fällenzweiDinge gewiss: Erstens kannein Entschädigungsanspruch bzw.

eine Entschädigungspflicht nur gegeben sein,wenn undsoweitein Schaden

eingetretenist.Zweitens kann den StaateineEntschädigungspflicht nur

treffen, falls sein Handelndie Ursachefürden eingetretenen Schadengewe-

senist108.

b. Fehlen eines Schadens

Ob dieEinführung fester Laufzeitenbei den Betreibernder bestehenden

AKWkausalzueiner Vermögensschädigung führt, steht nicht vonvorne-

104 HESS/WEIBEL,Kommentar Enteignungsgesetz,N.50ff. zu Art. 19 EntG;EGGS,Autrespréju-

dices, S. 131f.

105 BGE93I130,E.7bS.145 (Forch ZH); BGE98Ia381, E. 2c S. 386 (BachtelZH); BGE122 II

326, E. 6c S. 335 (Dietikon ZH).

106 EGGS,Autrespréjudices, S. 123, 266und 352–370.

107 WEBER-DÜRLER,Vertrauensschutz,S.145 f.;Ber,Urteil2C_960/2013 vom28. Oktober2014,

Kt. Solothurnund Gemeinde Deitingen,E.3.5.1 und4.5,in: ZBl2015,S.376.

108 Dazu ausdem Blickwinkelder Enteignung EGGS,Autrespréjudices, S. 263ff.

243

hereinfest. Wiebereits dargelegt könnenAKW aus technisch-betrieblichen

Gründen nur während einer begrenztenZeitbetrieben werden. Andersals

einGrundstück,welchesimGrunde «ewig»bebaut werden könnte,kannein

AKWnicht «ewig»in Betriebstehen –zumindestnicht,ohne früheroder

später(teilweise dynamische)Sicherheitsanforderungenzuunterlaufen (da-

zu unten, d.).

Ordnet der Bund eine festeLaufzeitan, diemit der «werkimmanenten»

Betriebsdauerungefähr übereinstimmt, führtdie Anordnung nicht zu einem

ausgleichspflichtigen Schaden109.Das Werk hätte seinen Betriebsowieso auf

diesen Zeitpunkt hineingestellt. DiefinanziellenFolgen derAusserbetrieb-

nahme liegen im Verantwortungsbereich des Betreibers.

Allerdings müssenzweiBesonderheitenberücksichtigtwerden: Zumei-

nen istdie Betriebsdauer,die aus den technisch-betrieblichen Faktoren bzw.

aus der Auslegung des Werksfolgt,nicht absolut fest (dazu unten, c.). Zum

anderen verpflichtet das Kernenergiegesetzdie Betreiber zur Wahrunghoher

undlaufendanneue Erkenntnisse angepasster Sicherheitsstandards mitent-

sprechendenKostenfolgen (dazu unten, d.).

Möglichist sodann, dasseinedurch dieFestlegung maximalerLaufzei-

tenerzwungene vorzeitigeBetriebseinstellung den Schaden im Vergleich

zur Situation, diebei der Fortführung des Betriebs einträte,verkleinert.Da-

zu kommt es,wenn derimWerkerzeugteStrom nur zu einem Preisabge-

setztwerden kann, der unterden unmittelbar fürdie Stromerzeugunganfal-

lenden Kosten liegt110.Sinddie zu erzielendenStrompreisederarttief, dass

ausden Erlösenkeine Deckungsbeiträge mehr an die übrigen (fixen) Kosten

des Werks geleistet werden können, wirktsichdie vomStaat erzwungene

Betriebseinstellung schadensmindernd aus.Ein Entschädigungsanspruch

besteht dann nicht.

c. Situationbei Verlängerungder Betriebsdauer

DieBetriebsdauereines AKWlässt sich durcheinesorgfältigeBetriebsfüh-

rung, einen sorgfältigen Unterhaltund durch Nachrüstungen in gewissem

Umfang über diebei Betriebsaufnahmeangenommene Zeitspanne verlän-

gern. Entscheidend sind insbesondereder beimWerkgegebeneStand der

Technik und der Zustand seiner Systemesowie das Mass der eingetretenen

Alterungsfolgen.

Im Fall einer Verlängerunggeltenbezüglichdes Schadens diegleichen

Überlegungen, wiesie oben (b.) gemacht wurden: Belässt diedurch Verfas-

sung oder Gesetz angeordnetemaximale Betriebsdauerdem Werk eine

Laufzeit, dieauchdie Verlängerungeinschliesst,tritt keinSchaden ein.

109 Gleich JAGMETTI,Energierecht, Rz.5467.

110 NichtzudiesenKostengehöreninsbesondere dieFixkosten,Beiträge an denStilllegungs- und

denEntsorgungsfonds oder Abgaben.

244

Wäre dieerstrecktebetrieblich-technische Laufzeit jedoch länger alsdie

angeordnetefeste Laufzeit, kann bei den Betreibernein Schadeneintreten.

Er liegt vor, wenn der Wegfallvon Einkünftenaus der Stromproduktiones

verunmöglicht,die fürdie Betriebszeitverlängerunggetätigten Investitionen

vollständigzuamortisierenund –je nach den Verhältnissen –einenBe-

triebsgewinnoder jedenfalls einen Deckungsbeitrag an dielaufendenKosten

zu erzielen. Dieser Schaden istder Betreiberin zu ersetzen.

d. Zusätzliche Sicherheitsmassnahmen

DasKernenergiegesetzmacht dieBetreiber eines AKWfürdie Sicherheit

derAnlageund des Betriebs verantwortlich undverpflichtet sie, Sicherheits-

standards umsetzen, dielaufendanneueErkenntnisse angepasst –aus prak-

tischer Sicht also aucherhöht –werden (vgl.Art.22KEG)111.Diesmacht

unterUmständen kostspieligeNachrüstungendes Werksnötig112.Die Be-

treiber können sich dieser Verpflichtung nicht entziehen. Vielmehr müssen

siedie Kosten der Nachrüstung in ihre Kalkulationeinbeziehen unddafür

sorgen, dassdie zusätzlich anfallenden Investitionen ebenfalls biszum er-

warteten Ende der Betriebsdauer amortisiert werden. Eine gesetzlichange-

ordneteVerkürzung der Betriebsdauerkann zur Folgehaben, dassdie

Amortisationszeit fürdiese Nachrüstungen verkürztund eine vollständige

Amortisationverunmöglicht wird.BeimBetreiber tritt dann einSchaden

ein, derersetztwerden muss.

e. Verpflichtungengegenüber dem Stilllegungs-und dem Entsorgungs-

fonds

DasKernenergiegesetzverpflichtet dieBetreiber der bestehendenAKW so-

dann, nachdem VerursacherprinzipBeiträge an den Stilllegungsfonds und an

den Entsorgungsfonds zu leisten(Art. 77 ff. KEG).Die Beiträge sind nach

Artikel 8der Stilllegungs-und Entsorgungsfondsverordnung vom7.De-

zember 2007 (SEFV, SR 732.17)sozuberechnen, dass bei der endgültigen

Ausserbetriebnahme einer Kernanlage das jeweiligeFondskapitalunter Be-

rücksichtigung der Anlagerendite und der Teuerungsrate dievoraussichtlichen

Stilllegungs-und Entsorgungskosteneinschliesslichdes Sicherheitszuschlags

decken kann (vgl.auchArt.8aSEFV).Gemäss Art. 8Abs.3SEFV wird als

Berechnungsgrundlage eine Betriebsdauer der AKWvon 50 Jahren ange-

nommen. Wird einAKW endgültig ausserBetrieb genommen, bevor es

dieseBetriebsdauererreicht hat,mussder Betreiber Beiträge in jener Höhe

111 Dazu auch JAGMETTI,Energierecht, Rz.5453 f.,sowie MARTI,in: Kommentarzum Energie-

recht, Art. 22 KEG, Rz.5ff.

112 Dies unterscheidet dieAKW grundsätzlich von Bauten undAnlagen,fürwelcheeinegrosse

Anfangsinvestitiongeleistet werden muss, späteraber überden laufendenUnterhalt kaum noch

Kosten anfallen.

245

weiterhin entrichten, wiesie sich aufgrundder angenommenen Betriebsdau-

er von50Jahren ergeben würden (vgl.Art.9cAbs.1SEFV).

Wird miteiner festen Laufzeit dieBerechnungsgrundlage gemäss den

Fondsverordnungen unterschritten, erwächstden AKW-Betreibernaus der

Beitragsverpflichtung einSchaden. Obwohl siekeine Erträge mehr erzielen,

müssen siedie Beiträge an diebeiden Fonds in jener Höhe bezahlen, wiesie

nachder Verordnung errechnet worden sind. Fürdie Deckung dieses Scha-

dens habensie in dieser SituationgrundsätzlichAnspruchauf Entschädigung.

f. Pflicht zur Stromlieferung

DieAKW-Betreiber unterliegen möglicherweisevertraglichen Verpflich-

tungen, währendeiner bestimmtenZeitdauerStrom zu einemimVoraus

bestimmtenPreis zu liefern.Die EinführungfesterLaufzeitenkann zur Fol-

ge haben, dassein Betreiber seiner Verpflichtung künftig nicht mehr nach-

zukommenvermag.

Dieser Zustand führtindes nicht zwangsläufig zu einemSchaden.Der

Abnehmer istvielleicht bereit, auf dieLieferung zu verzichten, da er sich

auf dem freienStrommarkt zu den gleichen oder besseren Konditionen

Strombeschaffenkann. UnterUmständen istesfürden Lieferverpflichteten

gar vorteilhafter, Stromauf dem Marktzukaufen unddiesenzuliefern,als

den Stromselber zu produzieren113.Eslässt sich aber auchnicht vonvorne-

hereinausschliessen, dass dieUnmöglichkeit, dievertragliche Verpflichtung

zu erfüllen, einen lieferpflichtigen AKW-Betreiber schadenersatzpflichtig

macht.Die daraus resultierende Vermögenseinbusse istein Schadensposten,

der im Rahmen der Entschädigung wegen materiellerEnteignungbzw.Ver-

letzung des Vertrauensschutzesabgegoltenwerden muss114.

g. Beweislast

Entsprechend dem –auchimBereich derHaftpflicht geltenden –Grundsatz,

dass «derjenige das Vorhandenseineiner behaupteten Tatsache zu beweisen

[hat], der aus ihrRechteableitet»(Art.8 des Schweizerischen Zivilgesetz-

buchesvom 10. Dezember 1907 [ZGB,SR210]), liegt dieBeweislastfür

das Vorhandensein undden Umfang des eingetretenenSchadensbei den

Betreibernder Werke115.

113 Im Zuge derStrommarktliberalisierung seit 2009sowie derinternationalenEntwicklungen

befindet sich derSchweizer Strommarktderzeitvor allemfürNetzbetreiber sowiegrosse End-

verbraucherineiner Phasedes Umbruchs.

114 Im Rahmender materiellenEnteignung erfolgtdies überdie Abgeltung der übrigen Nachteile.

115 SieheauchEGGS,Autrespréjudices, S. 353.

246

3. Entschädigungsbemessung

DieErmittlung der finanziellenVerhältnisse bei den AKW-Betreibernim

allgemeinen sowieder finanziellenAuswirkungen, welche sich aus einer

festen Laufzeit ergäben, liegt ausserhalbder Fachkompetenz der Autoren.

Ausrechtlicher Sicht lassensichimmerhinallgemeine Überlegungenanstel-

len, diebei der Entschädigungsbemessung zu berücksichtigen sind.

Bewirktdie Einführung einerfestenLaufzeitfürein bestehendes Werk

eine materielle Enteignung –wasder Fall ist, wenn das Werk seinen Betrieb

einstellenmuss, bevor es sein technisch-betriebliches Lebensende erreicht

hat (vgl.Ziff. V./3./c.) –,bemisst sich dieEntschädigung nachenteignungs-

rechtlichen Grundsätzen.Zur Anwendung gelangt dieDifferenzmethode116:

Zu ermitteln isteinerseits derWertder Anlage,wie er sich ohne dieBefris-

tung ergibt,und andererseits der Wert unter Berücksichtigung der Befris-

tung. DieDifferenz bestimmt dieHöhe der Entschädigung.

Es wird schwerfallen, dieseWerte fürein AKWzubestimmen. Wieweit

voneinem Verkehrs- bzw. Marktwert gesprochenwerden kann, istunge-

wiss. Einsolcher Wert hängtunter anderemvom regulatorischen Umfeld in

der Schweizund, mitBezug auf dieStromhandelskonditionen, in Europa ab.

U.E. istesnicht ausgeschlossen, dassein solcher Wert heutebei bestimmten

Werken im negativen Bereichliegt117.DennochkannesSinnmachen,die

beiden Werte (mögen sieauch negativ lauten) zu ermitteln.Eskann sich

eine Differenz unddamit einSchaden fürdie Betreiber ergeben. Im entspre-

chenden Betrag käme zum Ausdruck, dassder Weiterbetrieb des Werks bis

zum «werkimmanenten»Betriebsende es ermöglicht hätte, ausden fortdau-

ernden Erträgen diebisher nochnicht abgeschriebenenInvestitionen zu

amortisierenund dieKostenganzoderteilweisezudecken,die fürdas Werk

weiteranfallen, nachdem dieElektrizitätserzeugungeingestellt ist. Dieser

Schadenwäre selbst dann zu ersetzen, wenn der ermittelte Verkehrs- bzw.

Marktwertnegativ wäre.

Zu prüfenwäre zudem,welche Entschädigung sich ergibt,wenn sievoll-

ständig aufgrunddes subjektiven Schadens ermittelt wird,die der Werkbe-

treiber erleidet.Die subjektiveMethode berücksichtigtden Wert, den die

enteigneteSache spezifischfürden betroffenenEigentümerhat und der ihm

erhaltenbliebe, wenn es nicht zur Enteignung käme118.Liegt dieser Wert

höherals dieBerechnungaufgrunddes Verkehrswerts,kann der Enteignete

beanspruchen, entsprechend dem Verlustdes subjektiven Werts entschädigt

116 BGE93I130, E. 7b S. 145(ForchZH); 98 Ia 381, E. 2c S. 386 (Bachtel ZH); 114Ib174,E.3a

S. 177 (SchaffhausenSH);122 II 326,E.6c/bb S. 335 (Dietikon ZH). DieUrteile beziehen sich

aufplanerische Eingriffe in dieGrundstücksnutzung;ihremethodischenAussagenhaben aber

allgemeine Geltung.

117 In Berücksichtigungder gegenwärtigen und künftigenKosten, diebeimBetrieb einesAKW

anfallen, undder zurzeiterzielbaren Preisearbeitendie bestehendenAKW heute vermutlich

zumTeilimVerlustbereich, vermögenaberDeckungsbeiträge an diefixen Kosten zu leisten.

118 HESS/WEIBEL,Kommentar Enteignungsgesetz,N.10f.zuArt.19EntG; EGGS,Autrespréju-

dices, S. 125f.

247

zu werden. Aber auch dieAbgeltung des subjektiven Schadens findet ihre

Grenze an der Höhe derVermögenseinbusse,die der Eigentümerkausal aus

dem Eingriffdes Staats erlitten hat.

Unterdem Haftungstatbestand des verletzten Vertrauens bemisst sich die

Entschädigung nach dem erlittenen Vertrauensschaden. Dieser Schaden

entspricht den Einbussen, welche der Betreiber des betreffenden AKWdar-

aus erleidet,dasserden Betriebvorzeitig einstellenmussund der Erträge

verlustig geht,die ihmbis zumerwartetentechnisch-betrieblichBetriebsen-

de noch zugeflossenwären. Dieser Schaden umfasstnamentlich dieverun-

möglichten Amortisationen auf den nicht bereits abgeschriebenen Investiti-

onen undden Verlustvon Deckungsbeiträgen an dieweiterlaufenden, nicht

vermeidbaren Kosten aus dem Werk.

DieSchadensberechnungen aus materiellerEnteignungund aus verletz-

temVertrauensschutzdürften aufgrunddieserGegebenheitenzueinem ähn-

lichen Ergebnisführen.

VIII. Zusammenfassung

In der Schweizist im Zuge des «MassnahmenpaketsI»zur Energiestrategie

2050 in den eidgenössischenRätenerwogen worden, maximale Betriebs-

dauern fürbestehende AKWfestzulegen.Zur Debatte standen festeLaufzei-

tenvon 50 oder 60 Jahren, welche auf dem Wege einer Revision des Kern-

energiegesetzes eingeführtworden wären. Auch dieimJahr 2013 gültig

zustande gekommene «Atomausstiegsinitiative»der Grünen Partei Schweiz

verlangteineBeschränkung der Laufzeit allerAKW,indem eine Verfas-

sungsvorlage eine Limite vonjeweils maximal45Jahrenvorsieht.

Diefünf SchweizerAKW werden heute auf der Grundlageunbefristeter

Bewilligungen betrieben.Die allfälligenachträgliche Anordnungfester

Laufzeitenineinem Erlass bildet einen Aktder Rechtsetzung. Dieser würde

zum Untergang der bestehenden Betriebsbewilligungen auf einen bestimm-

tenTerminhin führen. Eine spezifische gesetzliche Haftungsnorm, wiesie

das frühereRecht noch kannte,fehltimgeltenden Kernenergiegesetz. Es

stellt sich daher dieFrage, ob der Bund alsanordnendes Gemeinwesenden

AKW-BetreiberngleichwohlEntschädigungen leistenmüsste.

Ob eine Laufzeitbeschränkungauf demWege einer Revision der BV oder

mit einer Revision des Kernenergiegesetzes geschaffenwird, istunerheblich.

Denn bezüglichmöglicher Entschädigungsansprüche besteht keinUnter-

schied, auf welcher der beiden Normstufen eine entsprechende unmittelbar

anwendbareBestimmung verankertwird. Mitder fraglichen Rechtsetzung

sind mögliche Entschädigungsansprüche unter demAspekt des rechtmässigen

Staatshandelnszuprüfen. DieBetreiberin eines AKWkanngrundsätzlich

Entschädigungsansprüche geltend machen,wenn einRechtssatz dieBe-

triebsdauernachträglichbefristetund das Werkdiese Betriebsdauererreicht.

248

DieseAnsprüche leitensichaus der materiellenEnteignungund demVer-

trauensschutzher.

Einallfälliger Entschädigungsanspruch kann aberinjedem Fall nur so-

weit gegeben sein,als dieBefristung bei der Eigentümerineinen Schaden

verursacht.Dabeiist zu berücksichtigen, dassAKW Anlagen auf Zeit sind,

welche am Ende ihrerLebensdauer keinen oder allenfalls sogar einen nega-

tiven Wertaufweisen. Aufgrund technisch-betrieblicher Gegebenheiten

habensie eine begrenzte,imVoraus allerdings nurungefähr bekannteLe-

bensdauer.Bis zu einem gewissenGradlässt sich dieseLebensdauer durch

technische Nachrüstungen (betriebswirtschaftlichhandelt es sich dabei jeweils

um grössere Investitionen) verlängern. DieLebensdauer wird bestimmt durch

dieursprüngliche Auslegung des Werks,durch dieBetriebsführung und durch

nachträglichgetroffene Massnahmen, welche dieursprüngliche Lebensdauer

verlängerthaben.

Eine Entschädigungspflicht zulastendes Bunds kann nur entstehen,wenn

derVerfassungs-oder Gesetzgeberfeste Laufzeitenanordnet,welche die

Betreiber zwingen, ihrWerkvor Ablauf seiner betrieblich-technischen Le-

bensdauerausserBetrieb zu nehmen –also dieStromproduktioneinzustel-

len –undanschliessend stillzulegen. Miteiner vorzeitigen Ausserbetrieb-

nahme kann dasWerkals Eigentum nicht mehr bestimmungsgemäss genutzt

werden, undeskönnen getätigte Investitionen (insbesondereinNachrüstun-

gen) nicht mehr amortisiertwerden. Einsofestgesetztes zeitliches Be-

triebsmaximumverwirklicht grundsätzlich dieTatbeständeder materiellen

Enteignung(Art. 26 Abs. 2BV) und der Verletzungdes Anspruchs auf Ver-

trauensschutz(Art. 9BV).

Gemäss der «Atomausstiegsinitiative»müssten dieAKW Beznau Iein

Jahr nachAnnahmeder Initiative (also2016/17),BeznauII2016 (realisti-

scherweiseaber analog zu BeznauI), Mühleberg 2017,Gösgen 2024 und

Leibstadt 2029 ausserBetrieb genommenwerden. Beieinem bundesgesetz-

lichfestgelegten Abschaltdatum käme es darauf an, wieweitdiesesinder

Zukunftläge und wieweiteineAKW-Betreiberin –insbesonderebezüglich

ihrerInvestitionszyklen und Amortisationsdauern –sich darauf einstellen

könnte.

Beieiner Verpflichtung zu einer baldigen Abschaltung liegt dieAnnah-

me nahe,dassdie BetreiberihreWerke vorErreichendes technisch-

betrieblichen LebensendesausserBetrieb nehmen müssen(wobei das fürdie

jüngeren Werke Gösgen undLeibstadt wohl in höherem Masse zuträfe als

fürdie älterenReaktoren119). DieBetreiber verlierenfürjenenZeitraum

sämtliche Erträge aus dem Stromabsatz. JüngereInvestitionenkönnen nicht

mehr amortisiert werden. Zudem müssenBeiträge an den Stilllegungs-und

119 Fürdas AKWMühlebergwäre zu beachten, dass dieBKW EnergieAGbeschlossenhat,esim

Jahre2019 sowiesoausserBetrieb zu nehmen.Daher wäre zu prüfen, inwieferndadurch eine

allfällige Schadenspositionverringertwird.

249

den Entsorgungsfonds nochbis zum Erreichen des rechnerischen 50.Be-

triebsjahres jedes AKWgeleistet werden (Art.8Abs. 3SEFV).

DieBetreiber haben Anspruch darauf,jenenSchadenersetzt zu erhalten,

der ihnen daraus entsteht,dassdie biszum Ablauf der technisch-betrieblichen

Lebensdaueraus der Stromproduktionerzielbaren Erträge wegfallen, während

in diesem Zeitraum(also von der verlangtenAusserbetriebnahme biszum

realistischerweiseanzunehmenden technisch-betrieblichenLebensende) wei-

terhin Aufwendungen auflaufen. Es geht also um Ersatz eines Schadens,der

kausal darauf zurückzuführen ist, dassder Bund mittelseiner Verfassungs-

oder Gesetzesvorschriftdie Betriebszeit verkürzt, dieaufgrund der betrieb-

lich-technischen Gegebenheitennutzbargewesen wäre.Die Beweislast für

den Eintritt eines derartigen Schadens liegt bei den AKW-Betreibern.

DerEintritt eines durchden Staat verursachten Schadens kann fürein-

zelne AKWjedoch fraglichsein: Es istanzunehmen, dasseinzelne AKW

um das 60.Betriebsjahr herum ihre technisch-betriebliche Lebensdauer

erreicht habenwerden. In diesen Fällen kannesaneinem vomStaat verur-

sachten Schadenfehlen.Bei den anderen AKWsinddarüber hinaus rei-

chende Verlängerungen der Betriebsdauer wohl nur durch Nachrüstungen

und damitdurch neue Investitionen zu erreichen. Wird eine festeLaufzeit

von60Jahren verankert, kann einAnspruchauf Vertrauensschutzaber nur

noch im Rahmen dieser neuen Ordnung gegebensein. Diefeste Laufzeit

muss bei künftigen Investitionen im Voraus berücksichtigtwerden.

Zu bedenkenist,dasssogar in der erwähnten Konstellation –Verkürzung

der betrieblich-technischen Betriebsdauerinfolge derEinführung fester

Laufzeiten –dieSituationeintreten kann,dassein vomBundverursachter

Schadenfehlt. Kann der produzierte Stromnur zu einemPreis abgesetzt

werden, der unterden unmittelbar fürdie Stromerzeugunganfallenden Kos-

tenliegt,führtdie vorzeitigeEinstellung desBetriebs nicht zu einem Scha-

den. Aufgrund derallgemeinen Kostenstruktur vonAKW kanndieserFall

indes nicht leichthinangenommen werden.

Führtder Verfassungs-oder GesetzgebermaximaleLaufzeitenein,gelten

dieseabsolut.Damit wird auch dieheute beschränkt gegebene Möglichkeit

aufgehoben, dieLebensdauer eines bestehenden AKWdurch Nachrüstungen

zu verlängern. DieAufhebung dieser Möglichkeit zieht keine Entschädigungs-

folgen zulastendes Bundes nachsich.

Bezüglichdes Vertrauenselements, welches sowohl bei der materiellen

Enteignungals auch beimgrundrechtlichen Vertrauensschutzeinewesentli-

che Rolle spielt, istdie jeweiligepolitische Entwicklung zu berücksichtigen.

So istdie Atomausstiegsinitiative im Januar 2013 alsgültig zustande ge-

kommenerklärt worden. VondiesemZeitpunkt wegmussten dieAKW-

Betreiberinnen mitder Möglichkeitrechnen, dass derVerfassungsgebereine

maximale Laufzeit von45Jahren anordnet.Soweitsie ab diesem Zeitpunkt

neue Investitionen fürihreWerke beschlossenhaben, dienicht ausschliess-

lichdem Unterhaltoder der Erhaltung der gefordertenSicherheitsstandards

250

dienten, können siedafürkeinen Schutzbeanspruchen. Solche Investitionen

sind auf eigenesRisikogetätigt worden.

*****

Insgesamtzeigt sich einkomplexes Bild.Während dierechtlichen

Grundlagen allfälliger Entschädigungsforderungeninder materiellenEnt-

eignung und im Vertrauensschutzzufindensind, istdas Verhältnis der bei-

den Haftungstatbestände –allgemeinwie auch bezüglichder vorliegenden

Fragestellung –noch ungeklärt.

Dervon den AKW-Betreiberinnen geltend zu machende Schadenhängt

vonder individuellenSituationjedesWerkes ab.Sowäre insbesonderedie

ihmverbleibendetechnisch-betriebliche Lebensdauerzuermitteln und es

wärendie zu erwartenden Deckungsbeiträge zu berechnen.Dabeiwirdso-

wohl technisch alsauchbetriebswirtschaftlichnotwendigerweiseauf Hypo-

thesen abzustellensein.

Auspolitischer Sicht könnte es alsattraktiv erscheinen, nicht blossfeste

Laufzeitenzuverankern, sondernauchdie Entschädigungsfragen gesetzlich

oder «rechtsgeschäftlich»(etwamit individuellenAusserbetriebnahmever-

einbarungenund Abgeltungen) zu lösen.

251

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Erlassverzeichnis

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BV 1874Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaftvom

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SR 170.32.

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2002,SR171.10.

ZGBSchweizerisches Zivilgesetzbuch vom10. Dezember 1907,

SR 210.

RPGBundesgesetzvom 22. Juni 1979 über dieRaumplanung,

SR 700.

EntG Bundesgesetz überdie Enteignung vom20. Juni 1930, SR 711.

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SEFV Verordnung über den Stilllegungsfondsund denEntsorgungs-

fonds fürKernanlagen vom7.Dezember 2007,SR732.17.

AtGBundesgesetz überdie friedliche Verwendung der Atomenergie

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BB AtGBundesbeschlusszum Atomgesetzvom 6. Oktober 1978,

AS 1979 816.

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Gutachten zuhanden der Sozialdemokratischen Fraktion der schweizerischen Bundesversammlung betreffend «mögliche Entschädigungsforderungen von AKW-Betreibern»

Technical Report

Full-text available

Sep 2015

Rechtsgutachten zu nachfolgenden Fragen: Kann die Betreiberin eines Atomkraftwerks (AKW) Entschädigungsansprüche geltend machen, wenn der Verfassungs- oder der Gesetzgeber die Betriebsdauer nachträglich befristet und das Werk die gesetzlich festgelegte maximale Betriebsdauer erreicht? Im Rahmen der Hauptfrage sind Entschädigungsanspruch und Bemessungsgrundlage insbesondere für die folgenden Varianten zu prüfen: - dass die Volksinitiative «Für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie (Atomausstiegsinitiative)» der Grünen Partei angenommen wird (Abschaltung des AKW Beznau I ein Jahr nach Annahme der Volksinitiative und Festsetzung einer maximalen Betriebsdauer von 45 Jahren für die vier weiteren AKW auf Verfassungsebene); - dass das Parlament mit einer Revision des KEG für alle AKW eine maximale Betriebsdauer von 50 Jahren auf Gesetzesebene festlegt; - dass das Parlament mit einer Revision des KEG für alle AKW eine maximale Betriebsdauer von 60 Jahren auf Gesetzesebene festlegt. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass sich aus dem Tatbestand einer materiellen Enteignung oder aus dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz Schadenersatzansprüche ergeben können. Einen Schaden könnte entstehen, wenn die AKW vor dem Ende ihrer technisch-betrieblichen Lebensdauer ausser Betrieb genommen werden müssen. Ein Ersatzanspruch muss von den AKW-Betreiben nachgewiesen werden und kann nur insoweit bestehen, als Schäden kausal auf eine Rechtsänderung zurückzuführen sind.

Energiewende: Neue Politik in altem Kleid? Verfassungsrechtliche Aspekte eines Ausstiegs aus der Kernenergie

Article

Full-text available

Dec 2013

Reto Patrick Mueller

Les «autrespréjudices» de l'expropriation, Diss

Jan 2013

Eggs Raphael

EGGS RAPHAEL,Les «autrespréjudices» de l'expropriation, Diss. Universität Freiburg i.Ü., Genf/Zürich/Basel2013 (Autres préjudices).

Kommentarz um Energierecht,A rt.1 3K EG,R z. 5( m.w.H.). ZurE ntwicklung desBewilligungssystemssiehe weiterführendJAGMETTI

5410

Vgl
Müller

Vgl. MÜLLER,i n: Kommentarz um Energierecht,A rt.1 3K EG,R z. 5( m.w.H.). ZurE ntwicklung desBewilligungssystemssiehe weiterführendJAGMETTI,Energierecht, Rz.5410.

Kratze ta l.,K ommentar zumE nergierecht

Marti Zumg Anzen Auch

ZumG anzen auch MARTI,i n: Kratze ta l.,K ommentar zumE nergierecht, Art.1 9K EG,R z. 1 sowieMÜLLER,in: Kratzetal.,Kommentar zumEnergierecht, Art. 12 KEG, Rz.1f.

ff.,3 33 ff. sowieM Ü LLER,i n: Kratze t al

Oct 1977

Dazu Dieb Otschaft Ergänzunga Tg

Dazu dieB otschaft ErgänzungA tG,B Bl 1977I II 293 ff.,3 33 ff. sowieM Ü LLER,i n: Kratze t al., Kommentar zumE nergierecht, Art. 106K EG,R z. 1. DerB BA tG hätte als Übergangslösung biszueiner Totalrevisiondes AtGdienensollen(BotschaftErgänzungAtG,S.300 f.).

KollerH einrich/MüllerG eorg/ Rhinow René/ZimmerliU lrich( Hrsg

Jagmetti Riccardo

JAGMETTI RICCARDO,E nergierecht,i n: KollerH einrich/MüllerG eorg/ Rhinow René/ZimmerliU lrich( Hrsg.),S chweizerisches Bundesverwaltungsrecht,Bd. VII, Basel2005(Energierecht).

BUNDESAMTFÜRJUSTIZ,S ortie anticipéed un ucléaireStellungnahmev om 12

Oct 2007

Biaggini Literaturverzeichnis
Giovanni
Bvkommentar

Literaturverzeichnis BIAGGINI GIOVANNI,BVKommentar,Zürich 2007 (BV Komm.). BUNDESAMTFÜRJUSTIZ,S ortie anticipéed un ucléaire,Stellungnahmev om 12. September 2012, www.bfe.admin.ch >D okumentation>Publikationen >D atenbank allgemeine Publikationen, besuchta m1.M ä rz 2016 (Prisedeposition).

Geschichte der Sicherheitsaufsicht überdie schweizerischen Kernanlagen

Jan 1960

Naegelin Roland

NAEGELIN ROLAND,Geschichte der Sicherheitsaufsicht überdie schweizerischen Kernanlagen 1960-2003, Villigen 2007 (Sicherheitsaufsicht).

Dokument ohne Datumsangabe, onlineu nter www.ensi.ch >Dokumente>Referate und Artikel >L angzeitbetrieb der schweizerischen Kernkraftwerke

Schmocker Ulrich
Kalkhof Dietmar
Der Schweizerischen Kernkraftwerke

SCHMOCKER ULRICH/KALKHOF DIETMAR,L angzeitbetrieb der schweizerischen Kernkraftwerke, Dokument ohne Datumsangabe, onlineu nter www.ensi.ch >Dokumente>Referate und Artikel >L angzeitbetrieb der schweizerischen Kernkraftwerke, besucht am 8. März 2016 (Langzeitbe- trieb).

Kosten eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Atomenergie - Überlegungen im Spannungsfeld zwischen Kernenergie- und Entschädigungsrecht

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