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Historia de la tributación en Ecuador: cambios sociales y organizacionales

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Una Nueva Política
Fiscal para el Buen Vivir
La equidad como soporte
del pacto fiscal
Servicio de Rentas Internas
2012
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
La equidad como soporte del pacto fiscal
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Este documento fue co-financiado por la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
(GIZ) GmbH por encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno
Federal de Alemania.
Las ideas y las opiniones expresadas y la información de esta publicación representa la posición del
Servicio de Rentas Internas
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Christian Breustedt
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Edición: Nadesha Montalvo R.
Diseño y diagramación: Martha Vinueza
Diseño de portada: Santiago Cárdenas
Impresión: Ediciones Abya-Yala
Derechos de autor: 039281
ISBN: 978-9942-07-275-7
Publicación de distribución gratuita. Los contenidos del libro se pueden difundir y reproducir, siempre
que sean sin fines comerciales y con la condición de reconocer los créditos correspondientes refiriendo la
fuente bibliográfica.
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Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Capítulo Historia de la
tributación en Ecuador:
cambios sociales
y organizacionales
Diana Chiliquinga Carvajal
Investigadora del Centro de Estudios Fiscales del Servicio de Rentas Internas
Carlos Marx Carrasco Vicuña
Director General del Servicio de Rentas Internas
José Ramírez Álvarez
Investigador del Centro de Estudios Fiscales del Servicio de Rentas Internas
La historia en general ha demostrado que todo acontecimiento político,
económico y social se encuentra interrelacionado, y la tributación del Ecuador
no se excluye de esta realidad. En las épocas de la Colonia y la República, la
carga impositiva, además de constituir una herramienta gubernamental de ge-
neración de ingresos, sirvió como instrumento de dominación. Décadas más
adelante, el esquema tributario empezó a configurarse, siendo sujeto de varias
reformas y estructuraciones que respondían a la coyuntura, especialmente po-
lítica y social de cada época. Todo este proceso sirvió como antecedente de las
actuales modificaciones tributarias, cuyo fin último no sólo es la captación de
ingresos, sino llegar a un conjunto de tributos progresivos y equitativos que
sea un elemento para la construcción del bienestar de la población de acuerdo
con el postulado del Buen Vivir plasmado en la Carta Magna vigente.
Un rasgo determinante de la tributación en Ecuador, desde la Colonia
hasta el primer lustro del siglo XXI, fue la inclinación de la evolución doctri-
naria hacia las tendencias internacionales. Es decir, la evolución del conjunto
de impuestos respondía a un proceso exógeno: las tendencias tributarias de
las grandes economías mundiales fueron implantándose en nuestro país, y el
debate, la reflexión y la investigación sobre temas tributarios y fiscales esta-
ba en manos de los expertos internacionales que opinaban y asesoraban a los
hacedores de política (hecho que comenzó con la Misión Kemmerer). Esta
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158 Servicio de Rentas Internas
realidad comenzó a cambiar desde el año 2007, con una nueva constitución
y un nuevo modelo de convivencia que han generado un proceso endógeno
en el que la política tributaria precautela la justicia y la redistribución de la
riqueza. Si bien, no se deja atrás completamente modelos internacionalmente
establecidos como la tributación de la renta global o las tendencias de impues-
tos ambientales, por poner solo dos ejemplos, sí ha existido un giro en la nueva
filosofía de los impuestos: la construcción de un pacto fiscal sustentado sobre
la distribución de la riqueza a gran escala que promueva el bienestar y genere
oportunidades para todos y todas.
El presente capítulo hace un recorrido histórico de la tributación en
Ecuador, y muestra los rasgos más importantes de cada período.
5.1 Los impuestos en la época colonial (siglo XVI-siglo XIX)
Los primeros indicios de tributación en el país se registran durante la
época de la Colonia. En este periodo se establecieron varios impuestos y, en
ciertos casos, su esencia aún se mantiene vigente como ocurre con los impues-
tos al comercio exterior (exportación e importación), cuyo antecesor colonial
era el impuesto almojarifazgo. Aunque el objeto de gravar a las principales
actividades económicas haya sido el punto de partida en la Colonia y lo sea
todavía en el actual sistema impositivo, la concepción de los tributos es dis-
tinta. Mientras en la época colonial los tributos fueron establecidos como una
imposición del rey a sus vasallos por el uso o explotación de los recursos de
la corona, el sistema actual los concibe como una contribución que los ciu-
dadanos realizan a cambio de una dotación equitativa y eficiente de bienes y
servicios estatales. Es decir, de un sistema tributario plagado de obligaciones
y carente de retribuciones para los contribuyentes (sistema de dominación),
se avanzó a uno que entiende a la tributación como factor de compromiso
ciudadano responsable (instrumento de justicia y libertad).
Uno de los primeros impuestos, que data de inicios del siglo XVI y
que estaba ligado a la principal actividad económica de la época, la minería,
fue el impuesto de los quintos reales. Éste consistía en gravar el 20% de oro,
plata, piedras preciosas, perlas, plomo, estaño, azogue (mercurio) o hierro que
cualquier morador de Indias obtuviese, por la vía de extracción, rescates, con-
quistas o por cualquier modo que fuese (Vargas, 1986).
159
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
El objetivo de la corona española al establecer los quintos reales era de
controlar la cantidad de oro y metales preciosos que se encontraban en cir-
culación y que debían ser reportados al rey. Para esto, se nombraron oficiales
reales, tesoreros, contadores y veedores en Quito y en las principales ciudades,
y además se crearon Casas Reales de Fundición. En estas casas no sólo se fun-
dían los metales para el pago de los quintos, sino también para marcarlos y
convertirlos en circulante.
Hasta la segunda mitad del siglo XVI, los quintos reales constituyeron
la principal fuente de ingresos del fisco, a raíz de la intensiva explotación mi-
nera de estos tiempos. Las minas de Zamora, Popayán y Zaruma fueron las
más productivas y, por tanto, las más significativas para la recaudación de este
impuesto.
Las alcabalas fue otro de los tributos aplicado en la época colonial. Se
originó en España, en el año de 1342, durante el reinado de Alfonso XI. Este
impuesto se definió como un derecho o tributo real que se cobraba sobre las
transacciones comerciales; el vendedor pagaba un tanto por ciento de la can-
tidad de producto importado destinado para la venta.
El cobro de este impuesto en el Quito colonial se postergó hasta finales
del siglo XVI, por órdenes reales, pues la corona expañola exoneró de su pago
a Hernán Cortés (1523) y Francisco Pizarro (1529) por motivo de la conquis-
ta de México y Perú. No obstante, para 1591 tal exoneración llegó a su fin por
decreto del rey Felipe II, quien anunció que ésta ya no procedía por los múlti-
ples gastos en que incurría la Corona para la defensa del reino y las Indias. La
tasa que se dispuso fue del 2% sobre todos los productos destinados a la venta.
El grupo de personas sujetos al impuesto de alcabalas era más amplio
que el grupo obligado al pago del impuesto de los quintos reales. Mientras
los mineros, encomenderos y poseedores de metal eran los contribuyentes de
los quintos reales, el sujeto a tributar las alcabalas era la población en gene-
ral, agricultores, grandes y pequeños comerciantes, vendedores de mercado,
boticarios, carniceros, etc. A consecuencia de ello, el pueblo se sublevó en la
famosa Rebelión de las Alcabalas ocurría entre los años 1592-1593 (Vargas,
1986; Lavallé, 1997).
El almojarifazgo fue con tributo establecido a finales del siglo XVI,
exactamente en el año de 1576. Éste se definía como un impuesto aduanero
160 Servicio de Rentas Internas
que se cancelaba por el traslado de mercaderías que salían y entraban de la
Audiencia de Quito. La tasa de este impuesto era fijada en función del valor
que tenía el producto en las Indias y de la distancia del lugar de destino. Los
responsables de su cobro eran los almojarifes.
El establecimiento de los obrajes durante el siglo XVII abrió las puertas a
una nueva fuente de ingresos para el fisco. Los obrajes de esta época podían ser
instalados por particulares, para cuyo caso necesitaban permisos de la Audiencia,
o estar a nombre de la Corona, la cual los concedía en arriendo a los interesados.
El callejón interandino de la Audiencia de Quito abarcó el mayor nú-
mero de fábricas de telares, por lo que se constituyó en el principal lugar de
recaudación del impuesto a obrajes. Algunos de los obrajes más relevantes de
esta época fueron los de Otavalo y Peguche, Mulaló y Sicchos, Chambo, Licto
y Alausí (Vargas, 1986).
La venta de oficios en la Colonia fue una actividad que también se
encontraba gravada. Algunos otros tributos de la época fueron: los impuestos
para los ingenios de azúcar, para los trapiches productores de raspaduras, para
los molinos, pulperías-covachas, el estanco de pólvoras, entre otros.
En el siglo XVIII, exactamente en 1714, se impuso el estanco al aguar-
diente, mediante una cédula expedida por el rey Felipe V, en la cual se restrin-
gía la fabricación y la venta de aguardiente a los particulares. En 1795, en la
Real Audiencia de Quito se trató de ponerlo en vigencia, dejando que el Estado
asuma el monopolio del expendio de este producto. No obstante, al igual que
en el caso de las alcabalas, la población se alzó en contra de dicha imposición,
aunque sin éxito alguno, pues el estanco quedó establecido a la fuerza.
A parte de los impuestos mencionados, existía otro que, además del
pago monetario, exigía un pago en especies o trabajo: el impuesto de los
indios, el cual nació junto al establecimiento de la encomienda a inicios del
siglo XVI.
La encomienda fue un sistema de colonización español, establecido
como un derecho que el rey otorgaba a sus súbditos españoles denominados
encomenderos. Éstos, como recompensa a los servicios prestados a la corona,
percibían los tributos de los indios y gozaban de su trabajo. A cambio del
pago del impuesto, los encomenderos se encargaban de velar por el bienestar
161
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
de los indígenas en cuanto a lo espiritual (evangelización) y terrenal. Sin em-
bargo, en la práctica no se aplicó de esta forma, sino que se generó un abuso
por parte de los encomenderos al promover un sistema de opresión (trabajo
forzoso).
El diezmo fue también una figura tributaria de la Colonia. Su particu-
laridad fue que su recaudación no sólo se destinaba a la corona, sino también,
y en gran proporción, a las áreas de la Iglesia Católica. Concretamente, los
ingresos por diezmos se distribuyeron así: dos novenos para el fisco y el resto
para el clero, que lo empleaba para las pensiones del obispo y del personal
religioso, ayuda al hospital y al culto en la catedral (Vargas, 1986; Candelo,
2006).
Existieron varios impuestos más durante la época colonial, no obstante
los más relevantes son los mencionados en líneas anteriores. La conceptua-
lización de tributos a partir del término de la Colonia fue desarrollándose y
evolucionando con el paso de los siglos, manteniéndose a inicios de la etapa
republicana hasta nuestros días con distintas formas de aplicación.
5.2 El primer siglo del país como república (1830-1930)
A pesar de que la Colonia constituye un punto de referencia para los
primeros indicios de tributación, la época republicana es el verdadero antece-
dente del actual sistema impositivo del país.
La desarticulación económica y la dispersión del poder político eran
los rasgos más notables del Ecuador durante sus primeras décadas como re-
pública. Las condiciones estructurales de regionalismo, aislamiento y parcial
autosuficiencia de los mercados serranos, economía de subsistencia, barreras
geográficas sobre el flujo de bienes e ideas, y el escaso consenso político fueron
elementos heredados de la Colonia que se perpetuaron como limitantes de las
prácticas fiscales ecuatorianas.
La descentralización en el manejo administrativo fiscal originado en la
Colonia se prolongó a la República. De departamentos grancolombianos, se
pasó a provincias y municipios enfocados a reclamar autonomías, privilegios
que la iglesia también los tenía como instancia de dirección. Esta realidad
fue evidente a través de la compleja proliferación de instituciones locales y
162 Servicio de Rentas Internas
regionales que durante los primeros años republicanos contaban con sistemas
propios de recaudación de tributos y de presupuestos, los cuales en ocasiones
llegaban a ser superiores a los del gobierno central (Ayala, 1989).
En la naciente República, la lucha por el control fiscal entre los regiona-
listas y los nacionalistas era vigorosa. Mientras los primeros deseaban mante-
ner la estructura descentralizada de la administración, los segundos buscaban
extender el poder del Estado a través del control centralizado de los ingresos
gubernamentales.
La legislación impositiva fue uno de los puntos de quiebre entre re-
gionalistas y nacionalistas. Los legisladores regionalistas se encargaron de in-
troducir leyes impositivas que modificaban las antiguas, con el fin de asignar
recursos a proyectos o funciones específicas a través del establecimiento de
juntas autónomas administradoras y recaudadoras de fondos tributarios. Este
tipo de leyes provocaron que el sistema impositivo se volviera aún más com-
plejo, pues adicionalmente a los tributos existentes, se definieron gravámenes
extras (Rodríguez, 1992).
El sistema fiscal ecuatoriano, reflejo del conjunto de arreglos sociales y
económicos, era inadecuado e injusto. Los ingresos tributarios nunca alcanza-
ban a cubrir los gastos ordinarios corrientes, pues los ecuatorianos, en general,
eran renuentes a pagar impuestos.
Los impuestos indirectos generaban las recaudaciones más fructíferas
del país, tal fue el caso de los derechos de aduanas, cuya fuente recaudadora
principal era la Costa. Los impuestos directos, por su parte, tuvieron menos
participación dentro de los ingresos tributarios. La clase dominante aceptó
dos: el tributo a los indios y el diezmo, que gravaban a los más pobres y a la
región costeña menos poblada (Rodríguez, 1992). Esto daba indicios de un
signo claro de injusticia y dominación social, el cual utilizaba al sistema fiscal
como instrumento de poder.
El esquema de recaudación de esta época era el mismo empleado en la
Colonia, el cual consistía en la cesión de los derechos de cobranza a particu-
lares. Este mecanismo, no sólo dejaba en manos privadas la administración
de los recursos públicos, sino también la iniciativa de reprimir a los deudores
(Ayala, 1989).
163
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Al momento de la independencia, la Costa se encontraba en pleno
boom de las exportaciones de cacao, mientras que la Sierra, el área más habita-
da del país, sufría una profunda depresión. Los tejidos, su principal industria
exportadora, dejaron de ser competitivos frente a los mejores y más económi-
cos tejidos europeos. Además, las minas de Perú, su mercado más relevante,
estaban en decadencia. En consecuencia, la economía serrana, lejos de ser una
fuente de ingresos gubernamentales, se convirtió en una partida netamente de
consumo (egresos). Por tal motivo, el gobierno nacional se apoyó en el sector
exportador costeño como fuente principal de impuestos indirectos.
El auge cacaotero, plasmado en el incremento de las exportaciones
ecuatorianas hasta la década de 1920, permitió sostener la expansión del gasto
gubernamental fundamentalmente concentrado en la manutención del ejér-
cito y la alta burocracia, lo cual impidió llegar a un verdadero proceso de
transformación de la nación.
Durante el siglo XIX, los ingresos gubernamentales dependían de los de-
rechos de aduana. De 1830 a 1894 se establecieron veinte leyes tarifarias rela-
cionadas a aduanas, ninguna de ellas se alineaba a fundamentos proteccionistas.
En ciertas ocasiones, los códigos tributarios exoneraban de impuestos a maqui-
narias y bienes necesarios para las industrias locales y los proyectos públicos,
o fijaban tarifas reducidas; sin embargo, su aplicación era de corta duración y
estaba limitada por la inestabilidad política imperante en la nación. El clima de
crisis política y económica obligaba a los distintos gobiernos a gravar nuevamen-
te los bienes antes exentos y a aumentar los gravámenes sobre las importaciones.
A pesar de que los regímenes de esos años pretendían establecer dere-
chos de importación enfocados hacia un sistema tributario productivo y de
fácil administración, los problemas de complejidad tributaria no se hicieron
esperar. Para la década de 1880, el establecimiento de tarifas específicas sobre
el impuesto aduanero se convirtió en una operación dificultosa. En primer
lugar, varios desacuerdos surgieron al momento del cálculo de la tarifa. Los
importadores y funcionarios aduaneros debían consensuar sobre la clasifica-
ción correcta de los artículos imponibles, sin embargo esto no ocurría en la
mayoría de casos y, por ende, se acudía a tribunales o a funcionarios guber-
namentales de mayor rango en busca de una solución. En segundo lugar, una
vez que se acordaba una clasificación, el cálculo de los derechos también con-
llevaba dificultades, a raíz de la serie de operaciones que se requerían para
164 Servicio de Rentas Internas
determinar el monto impositivo a pagar de la importación. Los criterios para
los gravámenes eran diversos: unos eran calculados en función del peso de la
importación, otros en base a las dimensiones de los artículos importados, y
otros según el número de piezas del embarque. Esto generaba espacios para
divergencias entre el importador y el servidor aduanero (Rodríguez, 1992).
Los impuestos directos disminuyeron en importancia para el siglo XIX. El
tributo de los indios y el diezmo, fueron los dos impuestos directos coloniales
que perduraron después de la independencia, pero con menor relevancia de la
que tenían para las arcas de la Colonia. Los opositores de este tipo de impuestos
alegaban que eran totalmente inequitativos y que representaban una traba para
el desarrollo nacional. No obstante, el tributo de los indios estuvo vigente hasta
1857, mientras que los diezmos fueron abolidos apenas en 1889 (Ayala, 1990).
El tributo de indios, el impuesto directo más productivo de este perio-
do, era recaudado exclusivamente en la Sierra, pues en la Costa no había sido
cobrado desde 1820. Durante la primera década republicana, el tributo de los
indios representó entre un tercio y un quinto del total de los ingresos ordina-
rios del gobierno (tabla 5.1). No obstante, su importancia descendió para los
años siguientes, hasta que fue eliminado en 1857, durante la presidencia de
Francisco Robles (Rodríguez, 1992).
Tabla 5.1
Evolución y participación del tributo de indios
en los ingresos ordinarios gubernamentales 1830-1857 (en pesos y %)
Año Cantidad en pesos Participación en los ingresos
ordinarios gubernamentales
1830 201,379 28.40%
1831 205,652 26.40%
1832 197,000 35.60%
1839 176,845 20.30%
1847 168,188 15.20%
1855 150,558 15.20%
1856 156,995 14.90%
1857 147,289 12.60%
Fuente: Rodríguez, 1992.
165
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
La campaña por la abolición del tributo a los indios y la lucha por
mantenerlo vigente constituyó uno de los elementos de discrepancia regiona-
lista que fragmentó más a la nación. Los costeños estaban en contra de este
impuesto; argumentaban que los indios de la Costa, al estar libres de esta
carga impositiva, eran más productivos que sus similares serranos, por lo que
afirmaban que la eliminación de este impuesto permitiría generar una mayor
producción e integración indígena a la economía. Sin embargo, estas afirma-
ciones no consideraban dos realidades ajenas a la coyuntura serrana de esos
años: 1) la población indígena era escasa en la Costa, y 2) la existencia de una
mayor integración económica por ser el centro económico de exportación.
Por su parte, los principales argumentos que daban los políticos y los
terratenientes de la Sierra para defender la vigencia de este tributo eran dos:
1) consideraban que los indios, por naturaleza, eran perezosos, por lo que
afirmaban que éstos no trabajarían a menos que se les obligara a pagar un
tributo; y, 2) el Estado no podía darse el lujo de renunciar a tan importante
fuente de ingresos.
Los legisladores serranos lograron estancar las intenciones de varios
gobiernos de eliminar el tributo de los indios. No obstante, gracias a los es-
fuerzos combinados de las administraciones del presidente José María Urvina
(1851-1856) y del presidente Francisco Robles, se abolió este impuesto en
1857. La clave de que estos gobernantes hayan conseguido tal objetivo fue que
ambos eran militares con fuertes vínculos en la Costa.
El diezmo era otro impuesto directo heredado de la Colonia que se
mantuvo a inicios de la época republicana. Los ingresos por concepto de
este tributo eran repartidos entre la iglesia y el Estado. Hasta 1867, dos
tercios del total recaudado se destinaban a la iglesia y un tercio al gobierno.
Sin embargo, con la firma del Concordato de 1862, durante el gobierno
del presidente Antonio Flores Jijón, la parte del gobierno aumentó a la mi-
tad. Además, para los años de 1863 a 1866, el Vaticano cedió al gobierno
ecuatoriano una donación especial de diezmos, elevando transitoriamente la
porción estatal a dos tercios. A partir de 1872, el gobierno recibió el 60% de
su recaudación (tabla 5.2).
166 Servicio de Rentas Internas
Tabla 5.2
Evolución y participación de los diezmos en los ingresos ordinarios
gubernamentales 1830-1889 (en pesos y %)
Año Cantidad absoluta Participación en los ingresos
ordinarios gubernamentales
1830 60.138(a) 8.50%
1832 37,820 6.90%
1846 37,634 3.40%
1854 57,075 5.60%
1855 43,107 4.10%
1857 81,334 6.30%
1861 117,723 8.10%
1862 92,537 8.20%
1863 200.518(b) 14.90%
1864 152.881(b) 10.60%
1865 431.089(b) 27.20%
1866 66.109(b) 4.80%
1867 326,279 20.20%
1868 36,166 2.50%
1869 100,712 6.10%
1870 118,666 5.30%
1871 181,632 7.30%
1872 228,478 7.80%
1873 296,882 9.60%
1874 347,039 11.20%
1875 141,007 4.90%
1876 367,496 15.40%
1877 224,497 10.40%
1878 266,269 10.80%
1882 187,132 8.50%
1884 308,223 9.70%
167
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Año Cantidad absoluta Participación en los ingresos
ordinarios gubernamentales
1885 390.008(c) 15.50%
1886 448,378 14.10%
1887 451,656 10.10%
1888 392,150 9.70%
1889 363,754 11.70%
Notas:
1. Pesos hasta 1884 y sucres para los años siguientes.
a. Estimación oficial a 1831.
b. Los ingresos gubernamentales por diezmos aumentaron en esos años por una donación especial de la Iglesia
Católica, impuesta por la enmienda al Concordato del 26 de septiembre de 1862
c. Rentas gubernamentales estimadas. El total recaudado por diezmos en 1885 fue de 686,663 sucres
El Estado, al no contar con el suficiente número de burócratas para
la administración y recolección de los diezmos, confiaba en la delegación
a contratistas particulares. Este sistema era ineficaz y estimulaba la proli-
feración de abusos, pues mientras el Estado recibía una ínfima parte de lo
recaudado, los recaudadores particulares solían robar a los indios y pequeños
propietarios rurales.
Los diezmos recibieron varias críticas por su regresividad en el sector
agrícola, sin embargo, estas no eran consideradas seriamente, pues no existía
una alternativa que los reemplazara y generara el mismo nivel de ingresos. Fi-
nalmente, en la década de 1880, los terratenientes conservadores de la Sierra,
inducidos por el poder económico, apoyaron a sus contrapartes liberales de
la Costa para suprimir el diezmo. En 1889, el gobierno ecuatoriano y el Va-
ticano llegaron a un acuerdo que abolía los diezmos y creaba un impuesto de
tres sucres por mil al valor de la propiedad rural destinado al financiamiento
de la iglesia.
La abolición de los diezmos contrajo el ingreso gubernamental, obli-
gando al Estado a cubrir sus déficits vía préstamos bancarios e impuestos adi-
cionales sobre el cacao, factores que promovieron la dependencia del país de
la deuda interna y la complejidad del sistema tributario.
El bajo rendimiento del nuevo impuesto directo establecido sobre la
propiedad rural demostraba que los grandes terratenientes serranos se rehusa-
168 Servicio de Rentas Internas
ban a sufragarlo, pues a través de su poder evitaban su pago o subestimaban
sus posesiones (Rodríguez, 1992).
Los estancos fueron otra fuente de ingresos públicos que fue objeto de
constantes y fallidas modificaciones en su reglamentación por parte de los dis-
tintos ministros de hacienda. Las intenciones de incrementar el rendimiento
tributario, y así financiar los servicios públicos que promulgaban tales cam-
bios, nunca llegaron a su cometido por varios problemas en su aplicación. Este
tipo de impuestos fueron establecidos sobre los artículos de primera necesidad
(sal, tabaco, aguardiente, pólvora) y constituyeron la fuente más notable de
enriquecimiento de particulares.
Uno de los estancos más recordados en la historia del país, tanto por
las modificaciones de legislación tributaria que experimentó, como por los
problemas que implicó, fue el estanco al aguardiente local, elaborado de caña
de azúcar.
En el seno gubernamental, había una discrepancia entre la necesidad de
imponer algún gravamen al aguardiente y el deseo de limitar su uso. Existía un
repudio generalizado al consumo de este producto, pues lo calificaban como
un vicio que atacaba a la clase más baja inutilizando a los trabajadores. Sin em-
bargo, la abolición del estanco al aguardiente no aplicaba como opción viable,
pues era considerado como fuente potencial de recursos, por el alto grado de
comercialización que representaba el alcohol en la época (Rodríguez, 1992).
Los primeros cambios en la legislación tributaria, de todos los que se
desarrollaron en torno a este estanco, se dieron durante los dos primeros pe-
riodos presidenciales del país, es decir con los presidentes Juan José Flores y
Vicente Rocafuerte, gobernantes que buscaron incrementar los ingresos fis-
cales, sin llegar a tener éxito en sus intenciones. En detalle, las principales
modificaciones al estanco de aguardiente con los respectivos problemas que
presentaron y sus fechas de abolición se exponen a continuación (tabla 5.3):
169
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Tabla 5.3
Principales cambios de legislación tributaria realizados al estanco
de aguardiente durante los dos primeros gobiernos del Ecuador
1830-1839
Periodo
presidencial
Fecha de
aplicación Cambio Problema Fecha de
abolición
“uan José Flores
(1830-1834)
1830
Abolición del monopolio es-
tatal del alcohol e imposición
de licencia a los productores
como un requisito.
Difícil aplicación
por topografía acci-
dentada del país.
Ley no especificó la
forma de aplicación.
junio
1831
1831
Impuesto a la caña de azúcar
a nivel local basado en la can-
tidad de tierra cultivada.
Autoridades cantonales au-
torizadas a recaudar este im-
puesto y retener 5%.
Propietarios se ne-
garon a registrar sus
tierras.
Vínculos entre fun-
cionarios cantona-
les y terratenientes
locales impidió la
aplicación correcta
de la ley.
noviem-
bre 1831
noviembre
1831
Cargo mensual de entre 1 y
6 pesos para destiladores, im-
portadores y distribuidores
de alcohol según la magnitud
de las operaciones y las cir-
cunstancias locales.
No generó suficien-
tes ingresos. 1835
Vicente Rocafuerte
(1834-1839)
1835
Imposición nuevamente del
estanco a la producción de
azúcar en la Sierra, mante-
niendo en la Costa el sistema
de cargo mensual modificado.
Fracaso. 1837
1837
Se volvió a la política de re-
gular la producción y la ven-
ta de aguardiente.
– 1839
Fuente: Rodríguez, 1992.
170 Servicio de Rentas Internas
Para las siguientes décadas, los gobiernos promovieron un sin número
de enfoques con el propósito de hallar el mejor método para extraer ingresos
del comercio de aguardiente. Sin embargo, todos resultaron inadecuados, a
pesar de las 14 leyes que fueron aprobadas durante 1830 y 1893. También se
intentó frenar el tráfico de alcohol con la esperanza de ponerle fin al fraude y
al contrabando y así aumentar los ingresos gubernamentales; no obstante, los
cambios legales emprendidos en este tema tampoco tuvieron éxito.
Las leyes y sus constantes modificaciones no fueron el único problema
ligado a la tributación del estanco al aguardiente, otros problemas de evasión
que complicaban la administración de este gravamen fueron:
• La actitud recia del público hacia la tributación en general.
• La incapacidad de los funcionarios públicos para imponer las leyes
fiscales, tanto por el escaso número de personal, como por el bajo
nivel de preparación y paga, que provocaba a que los funcionarios
accedieran a los deseos de los regulados y no obedecieran las instruc-
ciones del gobierno.
• Los vínculos familiares o de amistad entre funcionarios reguladores
y los destiladores clandestinos que impedían el castigo efectivo a la
producción ilícita de gran escala, pero que apoyaban la imposición
de este tributo a los pequeños productores y transgresores.
• El poder de mercado de los recaudadores independientes del estanco,
pues el Estado, al no disponer de datos sobre la producción y el con-
sumo de aguardiente, no podía establecer un precio mínimo basado
en una estimación real del rendimiento del impuesto, y por tanto
estaba obligado a aceptar la oferta más alta dada por un recaudador
específico.
• El poder de los recaudadores independientes para impedir que el
gobierno los reglamente o cree competencia.
• La capacidad de los recaudadores particulares de vender sus derechos
de recaudación a otras personas particulares.
171
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
El esquema impositivo durante los inicios de la etapa republicana se ca-
racterizó por estar plagado de discordancias legales y administrativas, creando
un sinfín de problemas en la generación de recursos fiscales. Esta situación
se empeoró por la dificultad de modificar las actitudes de la población hacia
el pago de impuestos, y la incapacidad del Congreso de crear una burocracia
adecuada, bien remunerada y preparada, necesaria para hacer cumplir con sus
obligaciones tributarias a una población renuente.
5.3 Evolución del sistema tributario a partir de la crisis de
los treinta
Para llegar a su conformación actual, el esquema de tributación ecua-
toriano ha experimentado varias reformas y reestructuraciones a lo largo de
la historia, ligadas a la actividad política y a la realidad económica de cada
época. Sucesivos cambios han definido la trayectoria evolutiva de los ingresos
de fuente directa e indirecta en el sistema tributario.
5.3.1 Una visión de conjunto: 1930-2011
Los problemas tributarios y la crisis económica de los años 30 contribu-
yeron para que la famosa Misión Kemmerer (1925) llegue al país y realice sus
recomendaciones de ajuste fiscal. Tales cambios fueron aplicados a partir de la
década de los 50 hasta los 60, promovieron la unificación y simplificación del
sistema impositivo ecuatoriano e hicieron que el componente de tributación
directa crezca para estos periodos (gráfico 5.1).
La década de los 70, con el boom petrolero y la ola de ingresos que
significó para el país, permitió que, por una parte, se recaudara mayores
montos por concepto de impuestos directos (gráfico 5.1) y, por otra, se
impulsara el incremento del gasto público y el acceso a créditos internacio-
nales. Esto generó que el Estado ganara más protagonismo y que el sistema
tributario adquiriera matices de progresividad, aunque sin aplicar una ver-
dadera reforma impositiva que impulsara el cambio esencial requerido.
172 Servicio de Rentas Internas
Gráfico 5.1
Participación y crecimiento de los impuestos directos
1950-2011
51-52
53-54
55-56
57-58
59-60
61-62
63-64
65-66
67-68
69-70
71-72
73-74
75-76
77-78
79-80
81-82
83-84
85-86
87-88
89-90
91-92
93-94
95-96
97-98
99-00
01-02
03-04
05-06
07-08
09-10
-100%
-50%
0%
50%
100%
150 %
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
195 0
1952
195 4
195 6
195 8
1960
196 2
1964
1966
196 8
1970
1972
19 74
1976
1978
1980
198 2
1984
1986
1988
1990
199 2
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
% Variación
% Participación
Participación Crecimiento
Promedio
1950 - 1959
34.31%
Promedio
1960 - 1969
43.06%
Promedio
1970 - 1979
57.72%
Promedio
1980 - 1989
45.78%
Promedio
1990 - 1999
36.42%
Promedio
2000 - 2011
35.50%
Promedio
1950 - 1959
12.66%
Promedio
1960 - 1969
8.92%
Promedio
1970 - 1979
28.76%
Promedio
1980 - 1989
6.04%
Promedio
1990 - 1999
13.50%
Promedio
2000 - 2011
16.26%
Fuente: Servicio de Rentas Internas, Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical muestra la participación acumulada de los impuestos directos frente a la recau-
dación tributaria (recaudación de impuestos directos sobre los ingresos tributarios totales).
Notas técnicas29
29 Notas técnicas del gráfico 5.1:
Años 1950-1969: a) Se consideraron todos los impuestos presentados en el presupuesto
del gobierno central como el total de ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la
exportación e importación. b) Los impuestos considerados como directos fueron: al capital,
utilidades (renta) y otros impuestos.
Años 1970-1993: a) Se consideraron todos los impuestos presentados en el presupuesto
general del Estado como el total de ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la ex-
portación e importación. b) Los impuestos considerados como directos fueron: a la renta,
al patrimonio, transmisiones de dominio, transacciones financieras, y otros ingresos tributarios.
Años 1994-2010: Se consideró la información presentada en la recaudación del Servicio
de Rentas Internas (consolidado nacional) tomando como total de ingresos tributarios a la
recaudación total neta (incluye devoluciones).
Años 1994-1998: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta
global, impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la salida del país, intereses por mora
tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
173
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Los años de bonanza terminaron en la década de los 80 y llegaron tiem-
pos de profunda inestabilidad: la crisis de la deuda, pobre gestión fiscal y
crecientes necesidades financieras. Estos aspectos impulsaron al Estado a ini-
ciar un proceso de reforma fiscal, basado en el fortalecimiento del esquema
de tributación indirecta por ser de rápida recaudación. El conjunto de estos
factores, y otros más, provocaron que los impuestos indirectos crezcan en par-
ticipación y volumen dentro del sistema tributario de esos años (gráfico 5.2).
Año 1999: Los impuestos considerados como directos fueron: 1% circulación de capitales,
impuesto a la renta global, impuesto a los vehículos motorizados, imp. prop. vehículos Decreto
1012, imp. patrim. sociedades Decreto 1013, impuesto a la salida del país, intereses por mora
tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
Años 2000-2004: Los impuestos considerados como directos fueron: imp. circulación de
capitales, impuesto a la renta global, impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la salida
del país, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
Años 2005-2007: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta
global, impuesto a los vehículos motorizados, intereses por mora tributaria, multas tributarias
fiscales, y otros ingresos.
Año 2008: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta global,
impuesto a los vehículos motorizados, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales,
impuesto a la salida de divisas, RISE, y otros ingresos.
Año 2009: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta recaudado,
impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la salida de divisas, imp. activos en el exterior,
RISE, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
Años 2010-2011: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta
recaudado, impuesto ingresos extraordinarios, impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a
la salida de divisas, imp. activos en el exterior, RISE, regalías y patentes de conservación minera,
tierras rurales, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
174 Servicio de Rentas Internas
Gráfico 5.2
Participación y crecimiento de los impuestos indirectos
1950-2011
51-52
53-54
55-56
57-58
59-60
61-62
63-64
65-66
67-68
69-70
71-72
73-74
75-76
77-78
79-80
81-82
83-84
85-86
87-88
89-90
91-92
93-94
95-96
97-98
99-00
01-02
03-04
05-06
07-08
09-10
-100%
-80%
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
195 0
1952
195 4
195 6
195 8
1960
196 2
1964
1966
196 8
1970
1972
19 74
1976
1978
1980
198 2
1984
1986
1988
1990
199 2
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
% Variación
% Participación
Participación Crecimiento
Promedio
1970-1979
42.28%
Promedio
1980-1989
54.22%
Promedio
1990-1999
63.58%
Promedio
2000-2011
64.50%
Promedio
1950-1959
65.69%
Promedio
1960-1969
56.94%
Promedio
1970-1979
20.42%
Promedio
1980-1989
9.75%
Promedio
1990-1999
7.94%
Promedio
2000-2011
20 .14%
Promedio
1950-1959
8.54%
Promedio
1960-1969
4.21%
Fuente: Servicio de Rentas Internas, Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical muestra la participación acumulada de los impuestos directos frente a la recau-
dación tributaria (recaudación de impuestos indirectos sobre los ingresos tributarios totales).
Notas técnicas30
El panorama de incertidumbre e inestabilidad económica se mantuvo
para la década de los 90 lo que afectó al sistema tributario por los constantes
30 Notas técnicas del gráfico 5.2:
Años 1950-1969: a) Se consideraron a todos los impuestos presentados en presupuesto del
gobierno central como el total de ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la expor-
tación e importación. b) Los impuestos considerados como indirectos fueron: transporte,
ventas y consumos, a las industrias, artículos monopolizados y timbres.
Años 1970-1993: a) Se consideraron a todos los impuestos presentados en presupuesto
general del Estado como el total de ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la
exportación e importación. b) Los impuestos considerados como indirectos fueron: a la
producción y ventas, transporte y comunicaciones, timbres, y contribución especial de mejoras.
Años 1994-2011: a) Se consideró la información presentada en la recaudación del Servicio
de Rentas Internas (consolidado nacional), tomando como total de ingresos tributarios a la
recaudación total neta (incluye devoluciones). b) Los impuestos considerados como indirectos
fueron IVA e ICE.
175
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
ajustes fiscales. El debilitamiento productivo dado por el caótico contexto
político-monetario y la alta exposición a desequilibrios macroeconómicos des-
embocó en una serie de reformas tributarias que abarcaron la reestructuración
de la administración tributaria en el año 1997, con la creación del Servicio
de Rentas Internas (SRI). Por tanto, la primacía de impuestos por fuente in-
directa se mantuvo y se reforzó por constituir la mejor y más rápida forma de
obtener recursos estatales (gráfico 5.2).
A partir del año 2000, la estabilidad económica volvió al país, producto
del proceso de dolarización que se implementó frente a la crisis financiera
del año 1999. La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Trans-
parencia Fiscal31 (2002) colaboró al mejoramiento de la gestión fiscal pues
incorporó elementos de planificación. El inicio del periodo presidencial de
Rafael Correa, la aprobación de la nueva Constitución, la creación de Ley de
Equidad Tributaria (LRET) y su posterior ley reformatoria, han sido hitos en
la transformación del sistema tributario, hacia la progresividad y la redistribu-
ción de la riqueza. Sin embargo, el porcentaje aún significativo de impuestos
indirectos indica que es necesario continuar mejorando en términos de equi-
dad tributaria (gráfico 5.1 y gráfico 5.2). A continuación, detalles de cada
periodo desde el año 1930.
5.3.2 Décadas de los 30 y 40: antecedentes del sistema tributa-
rio ecuatoriano
El origen del esquema tributario ecuatoriano se remonta al año 1925,
durante el cual se esbozó un proceso de grandes reformas institucionales para
el país, entre las cuales se incluye la tributaria (aunque no tan significativas
como las registradas desde 1950). La iniciativa de estos cambios se derivó de
la profunda crisis en la que se encontraba la región durante los años 20, y
que tuvo una mayor duración en Ecuador debido a los problemas en el ni-
vel de producción y exportación de cacao. El aparecimiento de nuevos países
exportadores de cacao provocó un exceso de oferta que redujo los precios
internacionales de este producto y puso fin a la época de bonanza cacaotera
31 Congreso Nacional, Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fis-Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fis-
cal, Ley No. 72, Registro Oficial No. 589, 4 de Junio de 2002.
176 Servicio de Rentas Internas
ecuatoriana. Esta situación generó dos efectos principales en el país: desem-
pleo y reaparición de formas precarias de producción (Acosta, 2006).
Además del declive cacaotero, la dependencia crediticia del Estado en
la banca privada se agravó, no sólo por el hecho de haber sido empleada por
varios años como mecanismo para financiar los pedidos clientelares de los
gobiernos (aumento de burocracia, incremento de personal militar, financia-
miento de obra social, etc.), sino también por la emisión inorgánica de mo-
neda que protagonizaron los bancos de la época. Esta situación envolvió a la
economía ecuatoriana en una crisis de deuda interna y en un crítico proceso
inflacionario. Tal coyuntura fue aprovechada por los bancos privados para
afianzar aún más su poder político (Acosta, 2006; Ayala, 1989).
Los problemas ambientales fueron otro de los determinantes del caóti-
co contexto económico de esos años. Inundaciones, sequías, contaminaciones
o plagas derivadas de los monocultivos y terremotos fueron algunos de los
fenómenos naturales que empeoraron la situación nacional.
Frente a esta realidad socioeconómica, agravada por la inmoralidad del
gobierno, el descontento social fue canalizado por el Ejército, que protagonizó
la famosa Revolución Juliana del 9 de julio de 1925. A partir de este aconte-
cimiento, el Estado empezó a actuar más activamente en la vida económica,
asumiendo una función moderada en el sistema de acumulación capitalista
(Acosta, 2006).
Uno de los ejes que requerían la intervención estatal era la administra-
ción tributaria, pues se identificó la existencia de tres principales problemas
que posteriormente alentaron las primeras reformas de la década de los 30: “1)
multiplicidad de gravámenes que estancaban la regulación y cobro de ingresos
2) evasión de impuestos, principalmente de renta, y 3) deficiente sistema de
fijación y recaudación de gravámenes” (Arias et al, 2008).
Frente a esta problemática tributaria y la realidad macroeconómica expe-
rimentada en el país –déficit presupuestario, inestabilidad económica y alza del
dólar frente al sucre (Andino, 2009)– el gobierno nacional de la época solicitó
la colaboración a la Organización de Naciones Unidas (ONU), la cual envió la
misión de Edwin Kemmerer para que elaborara un plan de trabajo enfocado a
la estabilización económica. Este plan se fundamentó en cinco pilares especí-
ficos: 1) recolección de datos estadísticos, 2) contraste de datos para la identi-
177
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
ficación de elementos de análisis, 3) revisión global de las distintas fuentes de
ingresos que disponía el presupuesto estatal, 4) clasificación de los impuestos
en directos e indirectos, y 5) simplificación del esquema impositivo.
A partir del desarrollo de estos pilares, la misión identificó la necesi-
dad de emprender la construcción de una verdadera organización fiscal en el
Ecuador. Para ello, promovió la elaboración de un proyecto de Ley que rees-
tructurara el sistema tributario y definiera aproximadamente 250 impuestos,
tasas y porcentajes de recargo destinados a los contribuyentes. Uno de estos
impuestos, orientado a dar inicio a la imposición directa, fue el impuesto a la
renta, aprobado en el año 1926, y que gravaba separadamente a las rentas de
trabajo o de servicios y a las rentas provenientes del capital.
Existieron ciertos hechos de la coyuntura internacional y nacional que
actuaron como explicativos e impulsaron la creación del impuesto a la renta
en el país. Entre ellos estaban:
• Aceptación mundial: en América Latina, varios hacedores de política
económica estaban alineados al planteamiento de este tipo de im-
puesto, por lo que su aceptación era general.
• Desarrollo de instituciones democráticas: la propuesta de establecer
un impuesto a la renta coincidió con el desarrollo de instituciones
democráticas.
• Disposición empresarial al pago: según encuestas realizadas por la
Misión Kemmerer a diferentes empresarios, éstos indicaron estar dis-
puestos al pago de un impuesto justo fundamentado en la capacidad
de pago.
• Inconformidad social ante impuestos al consumo (impuestos indi-
rectos).
• Aceptación del sector financiero: el sector económico más represen-
tativo, el sector financiero, estaba de acuerdo con este impuesto.
La aprobación de esta ley se introdujo los términos “contribuyente” y
“agente de retención”. El contribuyente se lo definió como toda persona sujeta
al impuesto y el agente de retención, como cualquier persona no fiduciaria
obligada a deducir y retener el valor de cualquier impuesto que imputara la
178 Servicio de Rentas Internas
renta que llegara a su poder y perteneciera a un tercero. Adicionalmente, se
estableció la declaración informativa y la declaración del impuesto realizada
por el mismo contribuyente y sus retenciones efectuadas como agente de re-
tención (Andino, 2009).
El impuesto a la renta por trabajo o proveniente de servicios profesio-
nales se enfocaba a gravar a todo tipo de remuneración (sueldos, bonos de
utilidades, gratificaciones, comisiones, compensaciones de jornales, pensio-
nes, honorarios arancelarios de funcionarios públicos, entre otros). Los únicos
ingresos que estaban exentos de este impuesto eran los provenientes de in-
demnizaciones, según la ley de trabajo de la época, las becas entregadas por el
gobierno nacional, los sueldos y honorarios de los representantes de gobiernos
extranjeros y las remuneraciones de cualquier índole canceladas a extranjeros
por sus servicios en el país.
Las deducciones que establecía este impuesto oscilaban entre 2,000 y
3,000 sucres y estaban dadas por las características del contribuyente: soltero,
casado, con cargas familiares, por cargas familiares con discapacidad y por an-
cianos bajo custodia. El objeto de este impuesto era la progresividad con tarifas
que aumentaban en función del nivel de ingresos (tabla 5.4).
Tabla 5.4
Impuesto a la renta por trabajo o por servicios profesionales
(en sucres del Ecuador) 1926
Monto en sucres Fracción en sucres Tarifa en %
0 3,000 0 2%
3,001 6,000 70 3%
6,001 9,000 180 4%
9,001 12,000 360 5%
12001 15,000 600 6%
15,001 25,000 900 7%
25,001 en adelante 1,750 8%
Fuente: Misión Kemmerer, 1926.
179
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
El impuesto a la renta de capital se gravaba con una tarifa única del
8% a las rentas de capital, así como también a los dividendos o acciones de
ganancias canceladas a accionistas de bancos, corporaciones, compañías y aso-
ciaciones de cualquier tipo, y además a las ganancias de negocios individuales.
Los rubros que constaban como exentos eran los intereses cobrados por
los bancos en sus operaciones, exceptuando los dividendos o intereses sobre
acciones, cédulas, bonos y otros valores de caja. Otros rubros exentos fueron
los intereses cancelados por los bancos a sus ahorristas con cuentas de ahorro
no superiores a 5,000 sucres del Ecuador y las utilidades individuales prove-
nientes de operaciones exclusivamente agrícolas.
Las deducciones ligadas a este impuesto eran las mismas indicadas en el
impuesto a la renta por servicios profesionales, más un monto de 2,000 sucres
del Ecuador.
En 1937, se realizó una reforma al impuesto a la renta, hecho que se
convirtió en motor de varias reformas sobre el mencionado impuesto hasta
los años 70.
Durante este año se estableció que las empresas o sociedades extranje-
ras que realizan negocios en el país sin poseer establecimientos propios, pero
que mantenían existencias de mercaderías para comercializarlas por medio de
agentes o comisionistas, debían pagar el impuesto establecido en la Ley del
impuesto a la renta. Este hecho indicó la definición, aunque no intencional,
de los conceptos de “renta de la fuente” y de “establecimiento permanente”.
Un primer avance hacia la configuración del impuesto por renta glo-
bal se dio en la reforma del 29 de Marzo de 1941, la cual distinguía al im-
puesto en rentas de servicios personales, rentas de capital con participación
de trabajo y rentas de capital puras. La consecución de este cambio estuvo
influenciado por los nuevos esquemas contables establecidos en otros países
de la región, los cuales se ajustaban sobre avances en finanzas y aperturas
comerciales (Andino, 2009).
Otros elementos que surgieron a partir de esta reforma fueron:
• Exenciones a pequeños comerciantes e industriales con ingresos ex-
clusivos y netamente ligados a su actividad, que laboraran con un ca-
180 Servicio de Rentas Internas
pital menor o igual a 2,000 sucres del Ecuador y cuyas ventas anuales
no superaran los 5,000 sucres del Ecuador.
• Introducción de conceptos como deducciones por amortización, de-
preciaciones del activo y arrastre de pérdidas por años anteriores.
• Obligación de llevar contabilidad para toda persona o sociedad que
realizara cualquier tipo de negocio y que trabajara con un capital
desde 5,000 sucres del Ecuador (Andino, 2009).
En 1945, se crea por decreto el impuesto a las ganancias excesivas y
además el impuesto a la renta global, el antecedente del impuesto a la renta
actual.
El impuesto a las ganancias excesivas nació como respuesta a la coyun-
tura nacional de ese entonces, pues debido a la guerra con el Perú, el sector
comercial del país registró ganancias exorbitantes. El impuesto a la renta glo-
bal, por su parte, pretendía consolidar y codificar todas las rentas que hasta ese
momento se encontraban dispersas y no identificadas. Este último impuesto
eliminó todos los demás que gravaban rentas de capital neto o rentas de capi-
tal y trabajo a nivel nacional y local.
A raíz de la eliminación de los impuestos locales, los municipios se vie-
ron afectados en su nivel de rentas, por lo que se creó un fondo a partir de este
nuevo impuesto a la renta global, así se inicio el proceso de preasignaciones de
ingresos tributarios que durante mucho tiempo impidió la redistribución de
los ingresos fiscales en el Ecuador.
Las décadas de los 30 y 40 se caracterizaron por ser una época de ante-
cedentes para la conformación del sistema tributario ecuatoriano como meca-
nismo para frenar la crisis económica heredada de los años 20 (término de la
bonanza cacaotera, crisis de la deuda interna, emisión inorgánica de moneda,
inflación, desastres naturales). A manera de resumen, en el siguiente cuadro se
recoge la cronología tributaria más relevante de estos años.
181
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Tabla 5.5
Cronología tributaria: décadas de los 30 y 40
Año Acontecimiento tributario
1925 Gobierno solicita colaboración de la ONU, la cual envía una misión técni-
ca, Misión Kemmerer que se encarga de elaborar un plan de trabajo.
1926
Aprobación del impuesto a la renta que grava por separado a las rentas de
trabajo o de servicios profesionales y a las rentas provenientes de capital.
Introducción de los conceptos “contribuyente” y “agente de retención”.
Impuesto a la renta por servicios profesionales de carácter progresivo.
Impuesto a la renta de capital imponía una tarifa única de 8%.
1937
Reforma al impuesto a la renta.
Introducción no voluntaria de conceptos “renta de la fuente” y “estableci-
miento permanente”.
1941
Reforma que distingue al impuesto en rentas de servicios personales, rentas
de capital con participación de trabajo y rentas de capital puras.
Primer avance hacia un impuesto de renta global.
1945 Creación del impuesto a las ganancias excesivas y del impuesto a la renta
global.
Fuente: Arias et al, 2008. Andino, 2009.
5.3.3 Décadas de los 50-60: proceso de consolidación de la tri-
butación directa
Durante las décadas de los 50 y 60, la imposición directa entró a un
proceso de consolidación en el esquema tributario ecuatoriano fundamentado
en la simplificación y unificación tributarias.
Aunque la principal fuente de ingresos tributarios para la década del
50 provenía de los impuestos indirectos, con un promedio de recaudación del
66% frente al valor total de ingresos tributarios, los impuestos directos, que
registraban una participación promedio de 35%, crecieron a un mayor ritmo:
182 Servicio de Rentas Internas
13% promedio frente a 9% de los impuestos indirectos32, demostrando el giro
impulsado hacia la progresividad tributaria en esos años.
La aplicación de las recomendaciones de la Misión Kemmerer relacio-
nadas con el impuesto a la renta representó el punto de partida de dicho cam-
bio. Estas recomendaciones se enfocaron en cinco lineamientos:
• Sustituir los impuestos básicos, especiales y gravámenes por un solo
impuesto general sobre la renta, es decir unificar la carga impositiva.
• Compensar entre los resultados de las actividades del contribuyente,
de manera que el impuesto grave conforme a su capacidad de pago
personal, permitiendo además la compensación de pérdidas experi-
mentadas en un año con las ganancias registradas en los cuatro años
siguientes.
• Aumentar el mínimo de renta no imponible.
• Establecer tarifas uniformes para todas las tasas de renta percibidas
por personas naturales, exceptuando las rentas provenientes del tra-
bajo en relación de dependencia.
• Gravar las rentas de explotación agrícola y pecuaria (propiedades va-
loradas en más de 400,000 sucres del Ecuador) (Arias et al, 2008).
En 1953, a consecuencia de la unificación del impuesto a la renta, los
ingresos tributarios registraron un crecimiento anual del 17%, lo que implicó
un incremento de 3.1 millones de dólares en la recaudación33; es decir un au-
mento de tres puntos porcentuales en su representatividad dentro del sistema
tributario, de 30% a 33% (gráfico 4. 3).
En 1955 se registró un nuevo incremento en la recaudación tributaria de
29% (de 23.7 millones de dólares en 1954 a 30.6 millones en 1955), provocado
principalmente por los impuestos directos, los cuales crecieron a una tasa algo
mayor al doble de la registrada por los tributos indirectos, 45% y 22% respec-
32 Ver gráfico 5.1 Participación y crecimiento de los impuestos directos, 1950-2010 y gráfico
5.2 Participación y crecimiento de los impuestos indirectos, 1950-2010
33 La tasa de variación anual de 17% durante 1952 a 1953 implicó el crecimiento monetario
de 18.8 a 21.9 millones USD (3.1 millones USD).
183
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
tivamente34. Este hecho fue resultado del fortalecimiento de la actividad fiscali-
zadora liderada por la Dirección de Impuesto a la Renta, lo que ayudó a que la
estructura de ingresos tributarios de 1955 se ubique en 35% para la tributación
directa y 69% para la indirecta (gráfico 5.3).
Gráfico 5.3
Crecimiento y composición de los ingresos tributarios
(en porcentajes) 1950-1959
70%
30% 30% 33% 31% 31 % 35% 38% 37% 40% 37%
70% 67% 69% 69% 65% 62% 63% 60% 63%
16%
0%
17%
8%
29%
0%
8% 9%
1%
50-51 51-52 52-53 53-54 54-55 55-56 56-57 57-58 58-59
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
195 0 1951 1952 1953 195 4 1955 1956 1957 195 8 1959
% Variación
% Participación
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la participación acumulada de los impuestos directos e indi-
rectos frente a la recaudación tributaria (ingresos tributarios). El eje vertical de la derecha muestra el porcentaje
de crecimiento o variación de los ingresos tributarios totales.
Nota: Se consideraron a todos los impuestos presentados en presupuesto del gobierno central como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación. Los impuestos considerados
como directos fueron: al capital, utilidades (renta) y otros impuestos. Los impuestos considerados como indirec-
tos fueron: transporte, ventas y consumos, a las industrias, artículos monopolizados, y timbres.
Los años de 1952 y 1956 fueron los únicos que no registraron creci-
mientos de los ingresos tributarios, a causa de las bajas tasas de variación de
los impuestos directos y del decrecimiento de los impuestos indirectos. Este
último factor fue el de mayor impacto por la alta representatividad que tenían
los tributos indirectos en la recaudación tributaria. Para 1952, la caída de la
34 Los impuestos directos crecieron de 7.5 millones USD en 1954 a 10.9 millones USD en
1955 (tasa de 45%); mientras que los impuestos indirectos pasaron de 16.2 millones USD
a 19.8 millones USD (tasa de 22%).
184 Servicio de Rentas Internas
contribución de fuente indirecta se dio por la reducción de los impuestos so-
bre artículos monopolizados, mientras que en 1956 fue por la contracción en
la recaudación del impuesto de ventas y consumos.
Durante la década del 60, el rasgo progresivo de la recaudación tributaria
se amplió en mayor medida, en contraste al observado en los años 50, gracias a
la mayor rigidez en el control administrativo de las declaraciones realizadas por
los contribuyentes y a ciertos cambios tributarios. Tal hecho se verifica al mo-
mento de considerar la recaudación promedio experimentada en esta década
para la carga impositiva directa y para la indirecta, que fueron de 43% y 57%,
respectivamente, lo cual representó un cambio de nueve puntos porcentuales
con respecto a las tasas de participación promedio de la década anterior (34%
imposición directa y 66% imposición indirecta). El crecimiento anual del total
de ingresos tributarios en promedio para los años 60 fue de 6%.
En 1962 se elaboró una nueva Ley de Impuesto a la Renta, tomando
como base el proyecto de ley propuesto por la Misión Kemmerer, cuyos pun-
tos más relevantes fueron los siguientes:
• Incremento de las rebajas de ley y de la estructura progresiva de gra-
vamen para las rentas del sector de mayores ingresos, como factor
de cambio sobre el peso tributario a favor de los contribuyentes de
menores ingresos.
• Obligación de la declaración de renta conjunta de los cónyuges, con
el objeto de mejorar la recaudación a través de la determinación de
un sujeto tributario real.
• Unificación de las distintas tasas impositivas vigentes en una sola.
• Definición concreta del término de fuente y aclaración ejemplificada
de las rentas a considerar de fuente ecuatoriana para evitar confusiones.
• Fijación de los principios de igualdad y universalidad del impuesto.
• Establecimiento como objeto de imposición a todas las actividades
económicas generadoras de ingresos.
• Reducción de la descentralización fiscal que otorgaba autonomía tri-
butaria a nivel seccional, a través de la eliminación de varios impues-
tos provinciales y cantonales (Arias et al, 2008; Acosta, 2006).
185
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Adicionalmente, esta ley elaboró una nueva clasificación de las rentas
en función del origen de los ingresos, identificando los siguientes grupos:
• Rentas provenientes del trabajo en relación de dependencia.
• Rentas derivadas del trabajo o de la actividad profesional generadas
fuera de la relación patronal de dependencia.
• Rentas provenientes del trabajo con el concurso del capital (incluye
las rentas de negocios y de explotación de inmuebles).
• Rentas derivadas del empleo del capital sin el concurso del trabajo
(incluye préstamos, dividendos, utilidades, etc.).
Gráfico 5.4
Crecimiento y composición de los ingresos tributarios
(en porcentajes) 1960-1969
64%
36% 38% 42% 38% 42%
47%
49% 47% 45% 47%
62% 58% 62% 58% 53% 51% 53% 55% 53%
-2% -4% -1% 0%
31%
-9%
3%
9% 9%
24%
59-60 60-61 61-62 62-63 63-64 64-65 65-66 66-67 67-68 68-69
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1960 1961 19 62 19 63 1964 1965 1966 1967 196 8 1969
% Variación
% Participación
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la participación acumulada de los impuestos directos e indi-
rectos frente a la recaudación tributaria (ingresos tributarios). El eje vertical de la derecha muestra el porcentaje
de crecimiento o variación de los ingresos tributarios totales.
Nota: Se consideraron a todos los impuestos presentados en presupuesto del gobierno central como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación.
Los impuestos considerados como directos fueron: al capital, utilidades (renta) y otros impuestos.
Los impuestos considerados como indirectos fueron: transporte, ventas y consumos, a las industrias, artículos
monopolizados, y timbres.
186 Servicio de Rentas Internas
El efecto de una mayor imposición directa que buscaban las anteriores
modificaciones tributarias se evidenció dos años más tarde, en 1964, perio-
do en el cual el gobierno progresista de la Junta Militar, alineado al Plan
Decenal de Desarrollo de la Junta Nacional de Planificación (1964-1973),
elaboró una reforma fiscal. El objeto de esta reforma fue derogar y sustituir
aproximadamente 1,200 impuestos que aún prevalecían a nivel nacional, y
dejar en vigencia 10 impuestos bajo el régimen del gobierno central y una
compensación equivalente a los gobiernos seccionales autónomos afectados
con la eliminación tributaria (Consejo Nacional de Modernización del Estado
Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM, 2006)35.
Durante este año, los ingresos tributarios alcanzaron un crecimiento del
31%, pasando de 34.1 millones de dólares en 1963 a 44.7 millones en 1964,
debido principalmente a la evolución positiva de los impuestos directos, los
cuales crecieron a una tasa anual del 46%. Este hecho afectó a la composición
de los ingresos tributarios, pues durante toda la segunda mitad de la déca-
da del 60 los impuestos directos mantuvieron una representatividad sobre el
45%, demostrando de esta forma el fortalecimiento de la imposición directa
durante estos años (gráfico 5.4).
La evolución tributaria de esta década fue congruente con las instan-
cias y eventos económicos de ese entonces. El Estado adquirió un mayor
protagonismo a través de la centralización y modernización de su funcio-
namiento, evidenciado tanto por los mencionados cambios tributarios de
1962 y 1964, como por el peso político estatal desplegado sobre los precios
relativos básicos de la economía para promover la actividad industrial de la
época (Acosta, 2006).
El mayor protagonismo del Estado no sólo trajo consigo la implemen-
tación de reformas tributarias enfocadas a fortalecer la imposición directa,
sino también el aumento de la burocracia y la implementación de políticas
desarrollistas; hechos que implicaron el incremento de los egresos estatales
(gráfico 5.5) en una tasa promedio anual de 13%.
35 Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM), Síntesis del Diagnóstico de la
Descentralización en Ecuador (2006) y Propuesta de Políticas para la Descentralización Fiscal,
Quito-Ecuador, Octubre de 2006, p.8.
187
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Gráfico 5.5
Egresos estatales anuales 1950-1970
(en miles de millones de sucres)
0.4 0.5 0.5 0.7
0.9
1.1 1.0 1. 0 1.0 1.0
1.2
1.5 1. 4 1.4
1.8
2.1
2.3 2.4
3.1
3.5
4.2
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
195 0
1951
1952
1953
195 4
1955
195 6
1957
195 8
195 9
1960
1961
196 2
196 3
1964
196 5
1966
196 7
196 8
1969
1970
Miles de millones de sucres
Fuente: BCE, 80 años de información Estadística.
Descripción: El eje vertical muestra el monto en miles de millones de sucres de los Egresos Estatales.
Las décadas del 50 y 60 se destacaron por una fuerte participación de
los tributos directos, gracias al intervencionismo estatal que buscaba, por una
parte, la simplificación y unificación de los impuestos y, por otra, la centrali-
zación de la función tributaria.
A continuación se puede observar un cuadro que sintetiza los eventos
tributarios más destacables de este periodo.
188 Servicio de Rentas Internas
Tabla 5.6
Cronología tributaria: décadas de los 50 y 60
Año Acontecimiento tributario
1953 Unificación del impuesto a la renta.
1955 Fortalecimiento de la actividad fiscalizadora de la Dirección de Impuesto a
la Renta.
1962
Nueva Ley del Impuesto a la Renta:
1. Incremento de las rebajas de ley.
2. Aumento de la estructura progresiva de gravamen para las rentas del sector
de mayores ingresos.
3. Obligación de la declaración de renta conjunta de los cónyuges.
4. Unificación de las distintas tasas impositivas vigentes en una sola.
5. Definición concreta del término de fuente y aclaración ejemplificada de las
rentas a considerar de fuente ecuatoriana para evitar confusiones.
6. Fijación de los principios de igualdad y universalidad del impuesto.
7. Objeto de imposición a todas las actividades económicas generadoras de
ingresos.
Clasificación de las rentas en función del origen de los ingresos:
1. Rentas provenientes del trabajo en relación de dependencia.
2. Rentas derivadas del trabajo o de la actividad profesional generadas fuera
de la relación patronal de dependencia.
3. Rentas provenientes del trabajo con el concurso del capital (incluye rentas
de negocios y de explotación de inmuebles).
4. Rentas derivadas del empleo del capital, sin el concurso del trabajo (inclu-
ye préstamos, dividendos, utilidades, etc.).
1964 Eliminación de varios tributos locales.
Fuente: Arias et al, 2008.
5.3.4 Década 70: euforia petrolera, alivio tributario y evolu-
ción de imposición directa
La economía ecuatoriana a inicios de la década de los 70 experimentó
varias innovaciones que fortalecieron la recaudación tributaria, en especial la
de carácter progresivo. Los impuestos directos representaron la fuente de in-
gresos tributarios más significativa del Estado, como resultado de la iniciación
de la explotación petrolífera, la fuerte entrada de capitales, tanto vía inversión
extranjera como por deuda externa (“petrodólares”), y la constante estabilidad
189
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
de la política tributaria (Andino, 2009; Ramírez, 2011). Estos aspectos con-
tribuyeron para que durante esta década los impuestos directos promediaran
una participación del 58% (15 puntos porcentuales más que la registrada en
los años 80), y los indirectos una participación de 42% con respecto al total
de ingresos tributarios.
El aparato productivo del país evolucionó a gran velocidad, básicamen-
te por el boom petrolero que caracterizó a la época. Este hecho fue impulsado
por el descubrimiento del yacimiento petrolífero de Lago Agrio en la Amazo-
nía ecuatoriana, el inicio de las exportaciones de crudo en agosto de 1972 y
el aumento de los precios del barril de petróleo en el mercado internacional.
Además, la estabilidad en el tipo de cambio que se experimentó durante esta
década también contribuyó como otro factor dinamizador, generando ele-
vados niveles de recursos económicos, aunque acompañados por episodios
inflacionarios. Como resultado, el ahorro interno, las reservas internacionales
y el gasto corriente crecieron notoriamente, incrementando de esta manera el
ingreso per cápita y, por ende, los ingresos tributarios de carga directa.
El efecto petrolífero en la década de los 70 fue significativo al considerar
el estado de la balanza comercial. A pesar de que las exportaciones mantu-
vieron una tendencia creciente, iniciando con 189.9 millones de dólares en
1970 y finalizando con 2,172.7 millones en 1979, y en general registrando
tasas de variación positivas que en promedio se ubicaron en 35%; la balanza
comercial se mantuvo en déficit en la mayoría de la década, debido a que las
importaciones crecieron a un ritmo más alto que las exportaciones (crecimien-
to promedio 28%) (gráfico 5.6). Este hecho contrasta con la realidad nacional
de ese entonces y que aún perdura: un país productor y exportador de materia
prima (productos primarios), dependiente del mercado externo para satisfacer
la demanda de productos con valor agregado.
La llamada ola de petrodólares, a pesar de que representó una poderosa
fuente de ingresos para el gobierno central y permitió la dinamización comer-
cial y económica, impidió que el Estado tome una verdadera consciencia de
la necesaria y profunda reestructuración del sistema tributario, dedicándose
únicamente a realizar modificaciones y cambios legales menores, sin llegar
a un cambio estructural, ya que no era una prioridad en ese entonces que el
Estado dispusiera de una fuente segura de recursos.
190 Servicio de Rentas Internas
Gráfico 5.6
Evolución de la balanza comercial
(en porcentajes y millones USD) 1970-1971
25.0%
4.8%
63.9%
63.1%
111.2%
-20.2%
25.7%
27.4%
4.0%
45.5%
13.2%
24.2%
-6.3%
24.7%
141.3 %
-1.6%
5.3%
51.9%
8.1%
21.8%
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
-60%
-10%
40%
90%
140 %
190 %
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
Millones USD
% Variación
Var.% Exportaciones Var.% Importaciones Exportaciones USD Importaciones USD
Fuente: BCE, 80 años de información Estadística.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la variación de la balanza comercial y el eje de la derecha
en millones de USD.
Los cambios tributarios desplegados durante esta década sobre la impo-
sición directa se enfocaron a reclasificar y reconfigurar el impuesto a la renta,
el cual se diferenció en: impuesto a la renta de personas naturales e impuesto a
la renta de personas jurídicas. El primero estaba constituido por escalas estáti-
cas hasta 1981, variando progresivamente del 10% al 42% en nueve intervalos
de ingreso; mientras que el segundo aplicaba tarifas del 20% sobre la utilidad
gravable de empresas nacionales y 40% para las empresas que disponían de
capital extranjero desde el año 197236 (Arias et al, 2008; Ramírez, 2010).
El impuesto a la renta de personas jurídicas consideraba dos tipos de
sociedades: sociedades de personas y sociedades de capital. Esta distinción se
estableció pues el capital de las primeras estaba representado por acciones o
certificados de aportación (rentas del capital puro); mientras que el capital de
36 Antes de 1972, el impuesto a la renta de personas jurídicas distinguía por rentas del trabajo
con el concurso de capital y sin el concurso del mismo a tarifas del 6% y 18%, respectiva-
mente. Además, este impuesto no aplicaba sobre la renta de empresas petroleras, las cuales
disponían de un sistema especial de tributación.
191
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
las segundas estaba constituido por el trabajo, capital o ambos (rentas con o
sin concurso de capital), de un grupo de personas cuyos ingresos eran fuente
exclusiva del trabajo (Arias et al, 2008).
En cuanto a tributación indirecta, los cambios realizados en la época
estuvieron plasmados sobre el impuesto a las ventas, el cual fue reemplazado
en 1970 con el impuesto a la producción y ventas, por recomendación del
Centro Interamericano de Administración Tributaria (CIAT). Este impuesto
se caracterizó por aislar la tarifa sobre la transacción de bienes y la prestación
de servicios, del impuesto al consumo de cigarrillos, licores, aguas minerales y
gaseosas; lo que en la actualidad, en parte, conforma el impuesto a los consu-
mos especiales (ICE)37.
En un inicio, el impuesto a la producción y ventas funcionaba a través
de dos tipos de tarifas: 4% para las transacciones mercantiles y 10% para la
prestación de servicios. No obstante, para el año 1978, esta distinción des-
apareció y se unificó en un solo porcentaje del 5%, incluyendo además las
importaciones.
A más de estas modificaciones en el campo de imposición directa e
indirecta, el sistema tributario38 experimentó la creación de un gran número
de impuestos que no dieron los resultados esperados, sino por el contrario, au-
mentaron la complejidad del sistema tributario. Entre estas modificaciones39
destacaron:
• La creación de impuestos extras a la renta de personas naturales o
jurídicas a nivel nacional y regional, destinados a financiar organis-
37 El impuesto a los cigarrillos se basaba en una escala de tarifas ad-valorem sobre el precio ex-
fábrica, la cual variaba conforme al tipo de tabaco utilizado en su fabricación. El impuesto
a la cerveza se aplicaba sobre el precio de venta ex-fábrica fijado en función de la capacidad
de la botella. El impuesto a las bebidas gaseosas estaba formado por tres tipos de tarifas ad-
valorem sobre el precio ex-fábrica que se producen y venden en el país. (Arias et al, 2008).
38 Para observar la estructura del sistema tributario de la época, ver ANEXO 1. Estructura del
Sistema Tributario Ecuatoriano, década del 70.
39 El impuesto a las herencias, legados y donaciones (que gravaba todo crecimiento patrimonial
gratuito proveniente de cualquier acto o contrato, incluyéndose los enriquecimientos que
se generan por causa onerosa) y el impuesto al giro de capitales (que gravaba la tenencia de
riqueza, tanto por forma general como de ciertos bienes y derechos en particular) estaban
vigentes desde antes de la década de los 70, y así siguieron durante la misma sin ningún
cambio en particular.
192 Servicio de Rentas Internas
mos como universidades públicas y privadas (tarifas de 10% y 1%
respectivamente), la Comisión de Tránsito del Guayas y el Centro de
Rehabilitación de Manabí (tarifa regional del 8%)40.
• El establecimiento del impuesto a las operaciones de crédito que gra-
vaba a todos los préstamos, descuentos y operaciones hipotecarias
con una tasa del 0.5% anual, y las operaciones quirografarias y pren-
darias con una tasa del 0.25%. En 1976 este impuesto se unifica en
una sola tarifa del 1% anual para todo tipo de operación crediticia.
• El nombramiento, en diciembre de 1971 y junio de 1972, como
agentes de retención a los presidentes y gerentes de las sociedades de
capital, y a los administradores, directores, tesoreros y pagadores de
las instituciones de derecho público y privado (Arias et al, 2008).
El Estado ecuatoriano durante los años 70 diseñó una serie de meca-
nismos destinados a subsidiar al sector privado, uno de ellos fue el tributario.
Durante los años 1972 y 1976, la política tributaria se enfocó a aliviar la carga
impositiva a través del incremento de rebajas y deducciones para la determina-
ción de la base imponible de personas naturales, con el objeto de contrarrestar
el efecto inflacionario sobre los salarios. De igual forma, se aplicó distintas
tarifas a las inversiones o reinversiones en empresas acogidas a las leyes de
fomento conforme a su categoría. Además, se establecieron exenciones aran-
celarias para facilitar la importación de bienes de capital y el establecimiento
de industrias.
Aunque el gobierno no hizo hincapié en el fortalecimiento del sistema
tributario debido a la gran afluencia de ingresos petroleros, para 1975 se dio
el primer paso hacia la unificación y esquematización de la política tributaria.
El gobierno expidió el Código Tributario por decreto supremo, el cual planteó
toda la base normativa para la regulación de las relaciones jurídicas, obligacio-
nes tributarias y administración de los impuestos que se encontraban vigentes
hasta la fecha.
40 Estos impuestos eran empleados enteramente para financiar el funcionamiento de varios
organismos y no formaban parte del presupuesto general del Estado.
193
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Gráfico 5.7
Crecimiento y composición de los ingresos tributarios
(en porcentajes) 1970-1979
56%
44% 48% 53% 58% 64% 61% 68% 63% 56% 60%
52% 47% 42% 36% 39% 32% 37% 44% 40%
0%
37%
35% 35%
48%
9%
20%
15%
19%
25%
69-70 70-71 71-72 72-73 73-74 74-75 75-76 76-77 77-78 78-79
-20%
0%
20%
40%
60%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1970 1 971 19 72 1973 1 974 19 75 1976 1977 1978 1979
% Variación
% Participación
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la participación acumulada de los impuestos directos e indi-
rectos frente a la recaudación tributaria (ingresos tributarios). El eje vertical de la derecha muestra el porcentaje
de crecimiento o variación de los ingresos tributarios totales.
Nota: Se consideraron a todos los impuestos presentados en presupuesto general del Estado como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación.
Los impuestos considerados como directos fueron: a la renta, al patrimonio, transmisiones de dominio, transac-
ciones financieras, y otros ingresos tributarios.
Los impuestos considerados como indirectos fueron: a la producción y ventas, transporte y comunicaciones, tim-
bres, y contribución especial de mejoras.
Al revisar la estructura de los ingresos tributarios de carácter directo e
indirecto, se puede apreciar que la contribución directa prima en todos los años
de la década de los 70, a raíz del alto nivel de renta generado por los ingresos
petroleros que llegaron a la economía ecuatoriana, siendo su participación mí-
nima el 44% (26.7 millones de dólares de 61.21 millones) en 1970 y máxima,
el 68% (198.5 millones de dólares de 293.5 millones) en 1976 (gráfico 5.7).
El impacto de la flexibilización de la política tributaria se efectuó du-
rante la segunda mitad de los años 70, periodo durante el cual la recaudación
tributaria creció de forma más pausada a la observada en los primeros años de
194 Servicio de Rentas Internas
la década: 18% frente a un 31% de tasa de variación promedio por quinque-
nio (gráfico 5.7).
La década del 70 se caracterizó por un acelerado crecimiento econó-
mico generado gracias a las divisas provenientes del boom petrolero, que per-
mitieron el incremento del ingreso per cápita y, por ende, de la tributación
directa. No obstante, no se desarrolló una verdadera restructuración del sis-
tema tributario ecuatoriano, pues, ante la coyuntura, el Estado no tuvo la
preocupación de fortalecer su fuente de ingresos permanentes, los impuestos,
por lo que, durante la época se dieron relativas modificaciones en el campo
tributario y medidas de flexibilización tributaria a favor del sector privado.
A manera de resumen, en la siguiente tabla se puede visualizar los even-
tos relativos al sistema tributario en los años 70.
Tabla 5.7
Cronología tributaria: década de los 70
Año Acontecimiento tributario
1970
Clasificación de impuestos directos: impuesto a la renta de personas
naturales e impuesto a la renta de personas jurídicas.
Impuesto a las ventas reemplazado por el impuesto a la producción
y ventas.
Creación de impuestos extras a la renta de personas naturales o ju-
rídicas a nivel nacional y regional destinados a financiar a ciertos
organismos: universidades públicas y privadas (tarifas de 10% y 1%
respectivamente), la Comisión de Tránsito del Guayas y el Centro de
Rehabilitación de Manabí (tarifa regional del 8%).
Establecimiento del impuesto a las operaciones de crédito.
1971-1972
Nombramiento de los presidentes y gerentes de las sociedades de ca-
pital como agentes de retención, además de los administradores, di-
rectores, tesoreros y pagadores de las instituciones de derecho público
y privado.
1972-1976 Alivio a la carga impositiva mediante incremento de rebajas y deduccio-
nes para la determinación de la base imponible de personas naturales.
1975 Expedición del Código Tributario.
Fuente: Arias et al, 2008; Andino, 2009; Ramírez, 2010.
195
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
5.3.5 Década 80: declive petrolero, crisis de la deuda y reformas
tributarias promovidas por la intervención neoliberal del FMI
La crisis de la deuda, la pobre gestión fiscal y las crecientes necesidades
financieras de la década de los 80 impulsaron al Estado a iniciar un proceso de
reforma fiscal, el más importante de la historia económica del país. Los cam-
bios estuvieron encaminados a fortalecer el esquema de tributación indirecta,
por su naturaleza de ágil y fácil recaudación, pues representaba una respuesta
rápida de generación de ingresos ante el declive económico de ese tiempo. En
esta década, la participación promedio de los impuestos indirectos ascendió a
54% (12 puntos porcentuales más que la registrada en los 70); y descendió a
46% la de los impuestos directos.
Varios fueron los motivos coyunturales internos y externos que inclina-
ron al Estado ecuatoriano a recurrir nuevamente a la fuente de ingresos más
segura y estable, los impuestos, en especial de carácter indirecto, por su senci-
lla administración y control. Entre ellos se destacan (Acosta, 2006):
• Declive del boom petrolero a partir de 1980 como resultado del
deterioro sostenido de los precios internacionales de crudo y la des-
trucción del oleoducto Transecuatoriano en 1987 a causa de un
terremoto.
• Restricción al acceso del crédito internacional por el incremento de
las tasas de interés en Estados Unidos, lo que empeoró la situación de
la deuda externa de los países en desarrollo, entre ellos Ecuador, los
cuales se vieron obligados a recurrir a nuevos créditos para cancelar
el servicio de la deuda.
• Acceso a crédito internacional condicionado a la implementación del
recetario de políticas económicas establecidas en las famosas Cartas
de Intención41 del Consenso de Washington y que se encontraban
41 Ecuador firmó diez cartas de intención con el Fondo Monetario Internacional, las cuales
impulsaban fundamentalmente la aplicación de políticas neoliberales de ajuste estructural.
De éstas, seis se firmaron durante la década de los 80, en las siguientes fechas: marzo 24 de
1983, abril 19 de 1984, enero 9 de 1985, julio 14 de 1986, diciembre 3 de 1987 y agosto 7
de 1989.
196 Servicio de Rentas Internas
alineadas a las medidas ortodoxas del Fondo Monetario Internacio-
nal (FMI) y del Banco Mundial (BM): disciplina fiscal, con reduc-
ción del gasto social a favor del pago de la deuda, reforma tributaria,
liberalización del mercado, no intervencionismo estatal y manejo
competitivo cambiario42.
• Conflicto fronterizo con el Perú, en 1981, que implicó la adquisición
de costosos armamentos43.
• Incremento constante del número de funcionarios públicos.
Todos estos factores se tradujeron a niveles de gasto corriente, precaria
y discrecional política monetaria, desaceleración económica y deterioro de
la balanza comercial, que pusieron en jaque a las actividades del Estado y
que hicieron que los años 80 se los catalogue como la década pérdida, por
registrar un crecimiento promedio del PIB real de apenas el 2% (gráfico 5.8).
Esta situación dio cabida a que los impuestos indirectos ganen espacio dentro
de los ingresos tributarios, como medio para cubrir los profundos déficits
fiscales (Ramírez, 2010). Pero sobre todo, la situación económica deterioró
las condiciones de vida de muchos ecuatorianos que sufrieron en silencio los
efectos de los ajustes estructurales.
42 El recetario de las Cartas de Intención promovidas por el Consenso de Washington se con-
centran concretamente en diez componentes básicos: 1) austeridad y disciplina fiscal, 2)
reestructuración del gasto público; 3) reforma tributaria; 4) privatización de las empresas
públicas; 5) establecimiento de un manejo cambiario competitivo; 6) liberalización comer-
cial; 7) desregulación del mercado financiero y apertura de la cuenta de capitales; 8) apertura
sin restricciones a la inversión extranjera directa; 9) flexibilización de las relaciones económi-
cas y laborales; y, 10) garantía y cumplimiento de los derechos de propiedad privada.
43 El 22 de enero de 1981, el gobierno peruano denunció un ataque a una de sus aeronaves
que se encontraba realizando una misión de abastecimiento en los puestos de vigilancia del
río Comaina (territorio peruano). Por lo que el entonces Presidente del Perú, Arquitecto
Fernando Belaúnde Terry, ordenó la inspección del río Comaina hasta sus nacientes en el
lado oriental de la Cordilla del Cóndor, encontrándose, dentro del territorio peruano, tres
destacamentos militares ecuatorianos, con sus correspondientes instalaciones. Este hallaz-
go provocó acciones de fuerza, mediante las cuales las fuerzas armadas peruanas lograron
desalojar los destacamentos ecuatorianos. Este conflicto entre Ecuador y Perú se constituyó
como un antecedente para la posterior Guerra del Cenepa del año 1995.
197
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Gráfico 5.8
Evolución y crecimiento del producto interno bruto real
(en millones de USD del año 2000) 1980-1989
3.5% 3.4% 2.9%
80-81 81-82 82-83 83-84 84-85 85-86 86-87 87-88 88-89
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
10,000
10,500
11,000
11,500
12,000
12,500
13,000
13,500
1980 1981 19 82 19 83 1984 1985 1986 198 7 1988 1989
% Variación
Millones de USD
PIB Crecimiento
-6.3%
-1.3% -1.4%
3.5%
10.9%
0.3%
Fuente: BCE, 80 años de información estadística.
Descripción: El eje vertical izquierdo se muestra el monto de PIB en millones de USD del 2000 y en el eje
derecho se muestra el porcentaje de crecimiento de este rubro.
En lo que respecta al contexto tributario, los impuestos directos per-
manecieron sin mayores modificaciones hasta 1989, año en el cual se dio una
gran reforma tributaria, que realizó varios cambios estructurales.
El impuesto a la renta de sociedades mantuvo la misma estructura poco
simplificada de la década anterior, que diferenciaba en tres grupos a las socie-
dades: jurídicas, de personas y de capital. Esta clasificación dificultaba la for-
ma de cálculo del impuesto con una tasa inicial de 20% y tasas adicionales de:
10% para universidades y escuelas politécnicas estatales, 8% para la Comisión
de Tránsito del Guayas, 8% para el Centro de Rehabilitación de Manabí y 1%
adicional para universidades y escuelas politécnicas particulares. En 1989, se
unifica el impuesto en una sola tarifa de 25%.
El impuesto a la renta de personas naturales, de igual forma, mantuvo
su estructura compleja durante la época de los 80. Su clasificación estaba dada
por tres grupos, impuestos progresivos, proporcionales y adicionales, que po-
seían tarifas en un rango del 8% al 40%, fijado según el salario mínimo vital.
198 Servicio de Rentas Internas
Este esquema impositivo se cambió en 1989 por un sistema de tasas progresi-
vas que variaban entre 10% y 25%.
Otros cambios adicionales relativos al impuesto a la renta, que se es-
tablecieron en la reforma de 1989, fueron: creación de las retenciones en
la fuente para el pago de impuesto a la renta; unificación de las tasas sobre
diferentes clases de ingresos; integración parcial del impuesto a las utilidades
con el impuesto a la renta personal; eliminación de deducciones al ingreso
personal y de la mayoría de exenciones al impuesto a las utilidades; intro-
ducción del sistema de corrección monetaria integral de los balances de las
empresas; y establecimiento de un sistema simplificado para gravar empre-
sas unipersonales en base a sus ingresos brutos (Arias et al, 2008; Ramírez,
2010).
Por otro lado, los impuestos indirectos experimentaron algunas refor-
mas de relevante importancia. Para 1982, la fragmentada normativa que regu-
laba el impuesto a la producción y ventas se consolidó mediante el impuesto
a las transacciones mercantiles y prestación de servicios (ITM). La tarifa de
este impuesto pasó de 5% a 6% en 1983, y luego del 6% al 10% en 1986.
Durante la reforma de 1989, este impuesto nuevamente cambió al eliminar
ciertas exenciones en servicios, y entró en vigencia como impuesto al valor
agregado (IVA).
Adicionalmente a estos cambios en tributación directa e indirecta, para
1983 se estableció el impuesto a los consumos selectivos, el cual gravaba el
consumo de bienes suntuarios como las armas de fuego, caballos de raza y
bisutería. Con la reforma de 1989, este impuesto junto con otros tributos
específicos sobre el consumo de alcohol, cerveza, cigarrillos (bienes conside-
rados en un inicio por el impuesto a la producción y ventas), conformaron el
impuesto a los consumos especiales (ICE).
La reforma tributaria de 1989 surgió como respuesta para contrarrestar
el déficit fiscal. Ésta se enfocó en dos ejes de trabajo: la reforma administrativa
y la reforma de estructura tributaria. La primera se aprobó a finales 1988 y
buscaba la simplificación de los formularios para las declaraciones, la elimi-
nación de todos los impuestos menores, el incremento de las sanciones y de
199
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
las multas44, la inclusión de la defraudación al fisco como delito penal, y la
introducción de otros mecanismos administrativos. La segunda, por su parte,
fue aprobada en diciembre de 1989, y pretendía la simplificación del sistema
tributario a través de la consolidación del sistema en tres grandes impuestos
(Renta, IVA e ICE), la disminución de las tasas del impuesto a la renta per-
sonal y la eliminación de exenciones y deducciones. Como resultado de esta
gran reforma, se expidió la Ley de Régimen Tributario Interno (Arias et al,
2008; Acosta, 2006).
Gráfico 5.9
Crecimiento y composición de los ingresos tributarios
(en porcentajes) 1980-1989
28%
49%
72%
51%
49%
51%
48%
45% 36% 34% 33% 38%
51% 49% 52% 55% 64% 66%
67% 62%
87%
-41%
-7%
-43%
25%
37%
23% -1%
-16%
8%
79-80 80-81 81-82 82-83 83-84 84-85 85-86 86-87 87-88 88-89
-60%
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1980 1981 19 82 19 83 1984 1985 1986 198 7 1988 1989
% Variación
% Participación
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la participación acumulada de los impuestos directos e indi-
rectos frente a la recaudación tributaria (ingresos tributarios). El eje vertical de la derecha muestra el porcentaje
de crecimiento o variación de los ingresos tributarios totales.
Nota: Se consideró todos los impuestos presentados en el presupuesto general del Estado como el total de
ingresos tributarios exceptuando los impuestos a la exportación e importación. Los impuestos considerados
como directos fueron: a la renta, al patrimonio, transmisiones de dominio, transacciones financieras, y otros
ingresos tributarios. Los impuestos considerados como indirectos fueron: a la producción y ventas, transporte y
comunicaciones, timbres y contribución especial de mejoras.
44 El régimen de sanciones fue fortalecido a través del aumento de las multas y la imposición
de intereses superiores a las tasas de mercado para indexar las obligaciones tributarias.
200 Servicio de Rentas Internas
El impacto de los cambios tributarios relacionados con el desarrollo del
esquema impositivo indirecto y del declive económico experimentado en el
país se constata al analizar cuantitativamente la estructura y la evolución im-
positiva de esos años. Por una parte, de una composición del 28% de impues-
tos indirectos frente a un 72% de impuestos directos, en 1980, para finales de
la década, la representatividad cambia a 62% frente a 38%, respectivamente
(gráfico 5.9); un giro drástico en la estructura de la tributación.
Por otra parte, al observar la tendencia volátil de la recaudación tribu-
taria, se verifica el vínculo directo con la inestable coyuntura económica de la
época. El crecimiento anual promedio de los ingresos tributarios para la déca-
da se promedió en 8% (gráfico 5.9), lo que significó 17 puntos porcentuales
menos a la tasa anual promedio obtenida en la década anterior.
En resumen, la década de los 80 se caracterizó por ser una época de de-
cadencia económica que impulsó al Estado a reforzar la tributación indirecta
como mecanismo de obtención de recursos para el alivio fiscal. Además, la
reforma tributaria de 1989, a más de dividir básicamente la tributación en tres
impuestos (IVA, renta e ICE), constituyó la base para la expedición de la Ley
de Régimen Tributario Interno.
En el siguiente cuadro se esquematiza, de forma resumida, los eventos
más representativos de los años 80 relacionados al sistema tributario.
Tabla 5.8
Cronología tributaria: década de los 80
Año Acontecimiento tributario
1983 Incremento de la tarifa del impuesto a las transacciones mercantiles
(ITM) del 5% al 6%.
1986 Incremento de la tarifa del impuesto a las transacciones mercantiles
(ITM) del 6% al 10%.
1988 Reforma administrativa.
1989
Expedición de la Ley de Régimen Tributario Interno.
Creación del impuesto al valor agregado que sustituyó al impuesto a
las transacciones mercantiles y prestación de servicios con una tarifa
del 10%.
Creación del impuesto a los consumos especiales para agrupar los im-
puestos a consumos selectivos.
201
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Año Acontecimiento tributario
1989
Unificación del impuesto a la renta de sociedades en una sola tasa del
25%.
Simplificación del impuesto a la renta de personas naturales a un es-
quema de tasas progresivas desde 10% a 25%.
Eliminación de un gran número de deducciones y exoneraciones tri-
butarias.
Fuente: Arias et al, 2008; Ramírez, 2010.
5.3.6 Década de los 90: inestabilidad económica y creación del
Servicio de Rentas Internas
La década de los 90 se destacó por presentar un alto grado de inestabi-
lidad e incertidumbre económica, aspectos que afectaron al sistema tributario
de la época, por los constantes ajustes fiscales. El debilitamiento del aparato
productivo, dado por el caótico contexto político-monetario y la alta exposi-
ción a desequilibrios macroeconómicos, desembocó en una serie de reformas
impositivas que culminaron con la reestructuración de la administración tri-
butaria en el año 1997, con la creación del Servicio de Rentas Internas (SRI).
La primacía de la imposición indirecta observada en la década anterior se
mantuvo, constituyéndose como la mejor y más rápida respuesta para obtener
recursos estatales. De esta manera, el promedio de participación de la imposi-
ción indirecta creció a 64% (nueve puntos porcentuales más que la registrada
en promedio en los años 80), y la directa cayó a 36%.
A pesar de las iniciativas por reducir la inflación y aumentar la inversión
extranjera que tenían los gobiernos de turno en sus programas de estabiliza-
ción monetaria,45 existieron varios shocks adversos que afectaron el normal
funcionamiento del aparato productivo nacional. Entre ellos estuvieron: el
enfrentamiento bélico con el Perú (Guerra del Cenepa, 1995), que resultó ser
el más costoso de la historia nacional; la profunda crisis política y energética;
la caída del precio del petróleo y el fenómeno de El Niño. Estos elementos,
45 Los programas de estabilización apuntaban hacia varios objetivos: la reactivación de la eco-
nomía, el desarrollo de una situación fiscal sana, reducción progresiva de la inflación y de
las tasas de interés reales y una evolución controlada del tipo de cambio, que permita el
fortalecimiento de la posición económica del país en el exterior.
202 Servicio de Rentas Internas
conjuntamente con la crisis ética del sector bancario y la desregularización del
sistema financiero en el gobierno de Sixto Durán Ballén, gestaron la crisis fi-
nanciera de 1999, crisis que se evidenció, por primera vez (desde que se inicia
la contabilidad nacional), una contracción del PIB del 6% en términos reales
(gráfico 5.10). Este decaimiento económico obligó al Estado, como en el pa-
sado, a expandir su gestión fiscal a través de nuevas medidas que revitalizaran
el aparato productivo no petrolero, ampliaran el número de contribuyentes y
reforzaran la fiscalización de las obligaciones tributarias (Acosta, 2006; Andi-
no, 2009; Ramírez; 2010).
Gráfico 5.10
Evolución y crecimiento del producto interno bruto real
1990-1999 (en millones de USD del año 2000)
4.3% 4.7%
1.7%
4.1%
90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97 97-98 98-99
-8%
-6%
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
10,000
11,000
12,000
13,000
14,000
15,000
16,000
17,000
1990 1991 19 92 19 93 1994 199 5 1996 1997 1998 1999
% Variación
Millones de USD
PIB Crecimiento
-6.3%
2.1%
2.4%
1.9%
1.5%
Fuente: BCE, 80 años de información estadística.
Descripción: El eje vertical izquierdo se muestra el monto de PIB en millones de USD del año 2000 y en el eje
derecho se muestra el porcentaje de crecimiento de este rubro.
En el tema tributario, específicamente en lo referente a la imposición
directa, las reformas se dirigieron a disminuir su presencia, pese a la intencio-
nalidad latente de reducir la evasión. Con el objeto de incrementar el control
sobre los montos declarados por los contribuyentes, para 1993, el cálculo del
anticipo del impuesto a la renta se cambió a una tasa del 1% sobre los activos
declarados en el período anterior. Sin embargo, en 1999 tal anticipo quedó sin
efecto a raíz del reemplazo del impuesto a la renta por el impuesto a la circu-
lación de capitales (ICC). Este impuesto trabajó bajo un sistema de tarifa del
1% sobre todo movimiento de dinero y capital hasta el año 2000 y con una
tarifa del 0.8% hasta el mes de noviembre del mismo año, fecha en la cual se
203
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
lo eliminó. La eliminación del impuesto a la renta constituye, tal vez, el hecho
más deplorable de la historia tributaria ecuatoriana. Mostró cómo los poderes
económicos habían capturado la política pública, suprimiendo el instrumento
tributario más fuerte para redistribuir la riqueza.
En lo que respecta a la imposición indirecta, las reformas ayudaron a
incrementar el peso contributivo del IVA e ICE en el presupuesto general del
Estado. En el año 1995, la emisión del Reglamento de Facturación coadyuvó
al fortalecimiento del sistema de seguimiento y control del IVA mediante la
disminución del sector informal. Para el año 1999, este impuesto se generalizó
a través de la eliminación de varias exenciones sobre productos nacionales e
importados, y además incrementó su tasa del 10% al 12% (Andino, 2009;
Ramírez; 2010).
Gráfico 5.11
Crecimiento y composición de los ingresos tributarios
(en porcentajes) 1990-1999
67%
33% 34% 33% 30% 35% 39% 40% 36% 34% 50%
66% 67% 70% 65% 61% 60% 64% 66% 50%
4% 14% 5% 18 %
24%
16%
0%
19%
1%
-4%
89-90 90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97 97-98 98-99
-20%
0%
20%
40%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 1991 19 92 19 93 1994 199 5 1996 1997 1998 1999
Variación %
% Participación
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Servicio de Rentas Internas, Ministerio de Economía y Finanzas.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la participación acumulada de los impuestos directos e indi-
rectos frente a la recaudación tributaria (ingresos tributarios). El eje vertical de la derecha muestra el porcentaje
de crecimiento o variación de los ingresos tributarios totales.
Notas técnicas46
46 Notas técnicas del gráfico 5.11:
Años 1980-1993: a) Se consideraron a todos los impuestos presentados en el presupuesto ge-
neral del Estado como el total de ingresos tributarios, excepto los impuestos a la exportación
e importación. b) Los impuestos considerados como directos son: a la renta, al patrimonio,
transmisiones de dominio, transacciones financieras y otros ingresos tributarios. c) Los impuestos
204 Servicio de Rentas Internas
Al revisar las cifras de la estructura tributaria de la década de los 90, se
puede corroborar la fuerte participación de los ingresos de fuente indirecta.
En todos los años, los impuestos indirectos sobrepasaron el 50% del total de
la recaudación, dejando a los impuestos directos con bajos porcentajes de re-
presentatividad (gráfico 5.11). En cuanto a la evolución de los ingresos tribu-
tarios, ésta se mantuvo similar a la experimentada en la década anterior, pero
con algunos rasgos irregulares; se registró una tasa máxima de crecimiento
anual del 24% (de 834.7 millones de dólares a 1,034.2 millones) en 1994 y
una mínima de -4% en 1999 (de 1,429.1 millones de dólares a 1,379.2).
En lo que respecta a la presión tributaria de los años 90, concretamente
a partir de 1994, se observa que los porcentajes se mantienen en un solo dígi-
to, iniciando con 5.6% y aumentando hasta finalizar en 8.2%; en promedio
la presión anual fue de 6.2%. La presión tributaria es una medida que se cal-
cula como la relación entre la recaudación y el PIB, por lo que indica el nivel
de tributación en relación a la actividad económica de un país. Partiendo de
esta definición, se puede observar que, durante estos años, la contribución no
fue muy significativa a comparación de la producción nacional. Tal situación
responde a la inestabilidad en la que la economía se encontraba inmersa, por
lo que la generación de ingresos era deficiente y, por ende, también lo era la
reactivación económica.
considerados como indirectos son: a la producción y ventas, transporte y comunicaciones, tim-
bres y contribución especial de mejoras.
Años 1994-1999: a) Se consideró la información presentada en la recaudación del Servicio
de Rentas Internas (consolidado nacional), tomando como total de ingresos tributarios a la
recaudación total neta (incluye devoluciones). b) Los impuestos considerados como indirectos
son: IVA e ICE.
Años 1994-1998: Los impuestos considerados como directos son: impuesto a la renta global,
impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la salida del país, intereses por mora tributaria,
multas tributarias fiscales y otros ingresos.
Año 1999: Los impuestos considerados como directos son: 1% circulación de capitales,
impuesto a la renta global, impuesto a los vehículos motorizados, imp. prop. vehículos (Decreto
1012) imp. patrim. sociedades (Decreto 1013), impuesto a la salida del país, intereses por mora
tributaria, multas tributarias fiscales y otros ingresos.
205
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Gráfico 5.12
Recaudación y presión tributaria del Ecuador
(en millones de USD y porcentajes)
1994-1999
5.6% 5.9% 5.6% 6.0% 6.2%
8.2%
-
200.0
400.0
600.0
800.0
1,000.0
1,200.0
1,400.0
1,600.0
1,800.0
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
1.034,2 1.199,6 1.200,9 1.423.4 1.436,8 1.3 80,1
5.0%
6.0%
7.0%
8.0%
9.0%
1994 199 5 1996 199 7 1998 1999
Millones USD
% del PIB
Recaudación Presión Tributaria
Fuente: Banco Central del Ecuador, Servicio de Rentas Internas.
Descripción: El eje vertical izquierdo muestra los diferentes porcentajes de presión tributaria anual. El eje verti-
cal derecha indica el valor en millones de USD de la recaudación efectiva de impuestos.
Nota: (1) Recaudación efectiva.
Se dispone información validada desde 1994.
La década de los 90 se destacó por una fuerte inestabilidad económi-
ca dada por el desequilibrio político y los shocks externos (fenómeno de El
Niño, caída del precio del petróleo, conflicto bélico con el Perú, entre otros)
que afectaron a los ingresos del Estado, el cual, como respuesta fortaleció la
tributación indirecta para cubrir las necesidades financieras.
206 Servicio de Rentas Internas
Tabla 5.9
Cronología tributaria: década de los 90
Año Acontecimiento tributario
1995 Emisión del Reglamento de Facturación.
1997 Creación del Servicio de Rentas Internas.
1998 Creación del impuesto sobre la circulación de capitales con el
fin de reemplazar el impuesto a la renta, con una tarifa del 1%.
1999
Restitución del impuesto a la renta.
Eliminación de varias exoneraciones del IVA.
Incremento de la tasa del IVA de 10% a 12%.
Fuente: Arias et al, 2008; Andino, 2009; Ramírez, 2010.
5.3.6.1 Servicio de Rentas Internas: creación, 1997
Mediante la Ley 41, el 2 de diciembre de 1997 se creó el Servicio de
Rentas Internas, como “una entidad técnica autónoma, con personería ju-
rídica, de derecho público, patrimonio y fondos propios, con jurisdicción
nacional”47, cuya autonomía aplica al área administrativa, financiera y operati-
va. El objetivo de su creación fue transformar y modernizar la administración
tributaria en el Ecuador, con la gran tarea de recaudar y administrar efectiva y
eficientemente los ingresos tributarios de manera que permitieran sostener el
presupuesto general del Estado, y además, estudiar el diseño de negocio para
viabilizarlo hacia una administración flexible y eficaz (Arias et al; 2008).
El modelo de gestión tributaria se ha transformando desde su crea-
ción. Inició como una administración basada en proyectos, luego pasó a una
reingeniería organizacional, a finales de la década de los 90, para finalmente
llegar a un modelo enfocado a la prestación de servicios. Hoy, como se verá
en el capítulo 11, el modelo es integral “servimos controlando y controlamos
sirviendo”. En este modelo los valores que operan la gestión tributaria son:
eficiencia, equidad, eficacia y responsabilidad.
47 Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas, artículo No.1. Registro Oficial No.206 de
2 de diciembre de 1997.
207
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
En el siguiente cuadro se puede apreciar un diagrama evolutivo de los
enfoques administrativos por los cuales el SRI ha pasado desde su creación:
Gráfico 5.13
Evolución de los enfoques administrativos en el SRI
1997-2010
199 7
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1998
Gestión y
organización
institucional
enfocado por
proyectos
Dic. - 97
Creación SRI
1999 - 2000
Proceso de
Reingeniería
Organizacional
2005
Dinamización y
especialización de
acciones de la
entidad
2006
Reformas aplicadas
para dar coherencia
integral y facilitar la
gestión institucional
2000 - 2002
Enfoque en el
servicio al
contribuyente.
Ampliación de
cobertura regional
y provincial
2005 - 2006
Enfoque funcional
Brinda mayor
flexibilidad y
adaptabilidad
2007 - ...
Enfoque a la gestión
tributaria, fortaleciendo
áreas de control
tributario, controlando a
grandes contribuyentes y
transparentando la
estructura operativa
Fuente: Plan Estratégico Institucional 2007-2010, Arias et al; 2008.
El esquema organizativo del SRI inició con el Reglamento Orgánico
Funcional (ROF) aprobado en 1998, el cual a lo largo de los años ha experi-
mentado varias reformas, con el objeto de consolidar la estructura organiza-
tiva de la entidad y fortalecer las áreas de planificación y control de gestión
tributaria, para así brindar un servicio más eficiente y eficaz.
En el gráfico a continuación se puede apreciar la cronología de las dis-
tintas reformas realizadas al ROF hasta la actualidad, las cuales se enfocan
básicamente en: 1) fortalecer las áreas de control tributario mediante la mejora
208 Servicio de Rentas Internas
en la programación especializada y apoyo técnico, y 2) transparentar la estruc-
tura operativa del SRI.
Gráfico 5.14
Cronología de las reformas realizadas al Reglamento Orgánico
Funcional (ROF) del SRI 1997-2010
199 7
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dic - 07
Creación SRI
1999
Proceso de
reingeniería
organizacional
Jun - 05
Aprobación
reformas
al ROF
Nov - 06
Aprobación
reformas
al ROF
1998
Elaboración
ROF
Oct - 02
Aprobación
texto
sustitutivo
ROF
Jun - 06
Aprobación
reformas
al ROF
Abr - 07
Aprobación
reformas
al ROF
Ene - 2008
Publicación
en R.O.
reformas al
texto
sustitutivo
ROF
Fuente: Plan Estratégico Institucional 2007-2010.
5.3.7 Inicios del siglo XXI: dolarización, crecimiento y equidad
tributaria
Desde el año 2000, el país registró una recuperación económica a pesar
del pesimismo político instaurado en la época. El crecimiento económico y la
profunda reforma tributaria desarrollada en los últimos años han hecho que la
imposición directa vuelva a ganar presencia dentro de los ingresos tributarios.
La participación promedio, entre el 2000 y el 2011, de los impuestos directos
se ubicó en 36%, y 64% para los impuestos indirectos.
El proceso de dolarización implementado frente a la crisis financiera de
1999, el incremento del precio de los derivados del petróleo para consumo in-
209
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
terno y la renegociación de la deuda externa, fueron factores que permitieron
reducir la inflación a tasas de un dígito, a pesar de la inestabilidad política y la
escasa inversión extranjera existente en el país. Simultáneamente a esta coyun-
tura, la profunda reforma fiscal dada por la aprobación de la Ley Orgánica de
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, la creación del fondo
petrolero de estabilización FEIREP y la eliminación de las pre-asignaciones,
coadyuvó al mejoramiento de la gestión de los recursos públicos a nivel nacio-
nal (Acosta, 2006; Ramírez, 2010).
La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia
Fiscal48 (junio de 2002) fortaleció la gestión fiscal, introduciendo la plani-
ficación central de mediano plazo (cuatro años), la cual consta de planes de
gobierno, objetivos, lineamientos estratégicos y políticas de gestión. A partir
de esta ley, la administración tributaria reforzó su rol, incorporando este pro-
ceso como elemento de planificación y como fuente de recursos de ejecución
estatal.
Desde 2007, inicio del periodo del presidente Rafael Correa, y con la
posterior aprobación de la nueva Constitución, el Estado fortaleció su accio-
nar hacia nuevos lineamientos: el Buen Vivir, la solvencia en el modelo de
gestión pública y la consolidación de un sistema tributario redistributivo. Bajo
estos parámetros, el 29 de diciembre de 2007 se expidió la Ley Reformatoria
para la Equidad Tributaria (LRET), la cual realizó cambios en la imposición
directa e indirecta a través de modificaciones en las reglas de pago del impues-
to a la renta, IVA e ICE. Además, esta ley implantó progresividad al impuesto
de herencias, con una tasa máxima de 35% y creó los impuestos a la salida de
divisas y a las tierras rurales (Ramírez, 2010). El capítulo 8 describe las refor-
mas legales emprendidas desde el año 2007.
Las reformas a la LRET, a pesar de que aumentaron los incentivos,
como la deducibilidad de gastos en nómina por razón de nuevos trabajado-
res y la deducibilidad condicionada de intereses pagados con razón de deuda
externa, se han alineado a incrementar el pago del anticipo del impuesto a la
renta de personas jurídicas, colaborando de esta forma a la progresividad del
sistema impositivo.
48 Congreso Nacional, Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal,
Ley No. 72, Registro Oficial No. 589, 4 de Junio de 2002.
210 Servicio de Rentas Internas
En lo que respecta al impuesto a la renta de personas naturales también
se han realizado cambios de suma importancia que buscan la redistribución
del ingreso, siendo los que se destacan (Ramírez, 2010):
1. La deducibilidad de gastos personales en educación, salud, vivienda,
alimentación y vestimenta, hasta el 50% de los ingresos gravados o
1.3 veces la fracción básica; modificación que permite a las personas
naturales (en especial las de relación de dependencia) deducir sus
gastos generados fuera de la actividad económica.
2. La exoneración del décimo tercero y décimo cuarto sueldos, y cual-
quier otro ingreso por razón de becas, indemnizaciones y bonifica-
ciones.
3. El aumento de las alícuotas del impuesto a la renta de personas na-
turales con tasas diferenciadas entre el 5% y 35% en ocho tramos de
base imponible. Tal cambio, al enfocarse en el fortalecimiento de la
escala tarifaria, tenía como meta el incremento de la progresividad en
el sistema tributario.
En cuanto a imposición indirecta, las modificaciones que se realizaron
han hecho referencia al incremento, creación y eliminación de algunos im-
puestos especiales (ICE a la telefonía fija y celular), y la exoneración del IVA
en compras públicas (como armas de fuego para las fuerzas públicas49) y cier-
tos servicios. Adicionalmente a estos cambios, se creó el régimen impositivo
simplificado ecuatoriano RISE y el impuesto a ingresos extraordinarios.
En el año 2011, concretamente el 24 de noviembre, la Ley de Fomento
Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado entró en vigencia, tra-
yendo consigo varias modificaciones tributarias. Los cambios más desatacados
de carácter directo fueron: la creación del impuesto presuntivo único sobre el
sector bananero, el cual busca gravar con una tarifa del 2% al total de ventas
brutas y aplica a productores y a exportadores que a su vez producen banano;
la creación del impuesto ambiental a la contaminación vehicular que grava la
49 Asamblea Constituyente, Ley Orgánica Reformatoria e Interpretativa a la Ley de Régimen
Tributario Interno, al Código Tributario, a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria
del Ecuador y a la Ley de Régimen del Sector Eléctrico, Ciudad Alfaro-Ecuador, 21 de Julio
de 2008.
211
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
contaminación del ambiente producida por el uso de vehículos50, la creación
del crédito para el impuesto de tierras rurales otorgado en el caso del empren-
dimiento de programas de reforestación, y el aumento de la tarifa del ISD de
2% a 5%.
Por su parte, el cambio más relevante en la tributación indirecta fue: la
creación del impuesto no redimible a las botellas pláticas no retornables, cuya
finalidad es disminuir la contaminación ambiental y estimular el proceso de
reciclaje51.
Gráfico 5.15
Crecimiento y composición de los ingresos tributarios
(en porcentajes) 2000-2011
61% 71 % 73% 71% 70% 67% 65% 65% 61% 57% 56%
39% 29% 27% 29% 30% 33% 35% 35% 39% 43% 44% 42%
58%
21%
43%
17% 8% 12 % 20% 15% 15%
21%
5%
22%
14%
99-00 00-01 01-02 02-03 03-04 04-05 05-06 06-07 07-08 08-09 09-10 10-11
-20%
0%
20%
40%
60%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 20 01 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% Variación
% Participación
Directos Indirectos Crecimiento Ing. Tributarios
Fuente: Servicio de Rentas Internas.
Descripción: El eje vertical de la izquierda muestra la participación acumulada de los impuestos directos e indi-
rectos frente a la recaudación tributaria (ingresos tributarios). El eje vertical de la derecha muestra el porcentaje
de crecimiento o variación de los ingresos tributarios totales.
Notas técnicas52
50 El impuesto ambiental a la contaminación vehicular tiene como base imponible el cilindraje
que tiene el motor del respectivo vehículo y su antigüedad.
51 La ley indica que por cada botella plástica gravada con este impuesto, se aplicará la tarifa de
hasta 0.02 USD, valor que se devuelve en su totalidad a quien recolecte, entregue y retorne
las botellas.
52 Notas técnicas del gráfico 11:
Años 2000-2011: a) Se consideró la información presentada en la recaudación del Servicio
de Rentas Internas (consolidado nacional), tomando como total de ingresos tributarios a la
212 Servicio de Rentas Internas
Los esfuerzos estatales orientados a conseguir una mayor progresividad
tributaria efectivamente han tenido su efecto durante estos últimos 11 años. Al
revisar los porcentajes de participación de los impuestos directos se constata el
incremento paulatino de su representatividad dentro de la recaudación inician-
do con 29% en el año 2001 y finalizando, en el año 2010, con una participa-
ción de aproximadamente el doble, 42%. Estas modificaciones impositivas han
permitido además atenuar la evolución de los ingresos tributarios en contraste
a la alta volatilidad observada en décadas anteriores. Este hecho se lo verifica
desde el año 2002, fecha que coincide con la vigencia de la Ley Orgánica de
Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (gráfico 5.15).
Al momento de considerar los datos referentes a presión tributaria des-
de el año 2000, se puede apreciar que los porcentajes describen una tendencia
creciente, iniciando con una presión de 10.3% para finalizar con un indica-
dor de 14.5% en el 201153 (gráfico 5.16). A partir de 2007, se observa un
crecimiento sostenido de la presión tributaria, año que coincide con el inicio
de varias reformas estructurales tributarias, las cuales han ayudado a que los
recursos estatales crezcan y se canalicen en mayor obra social, permitiendo de
esta forma que el accionar del gobierno se viabilice y se promueva el desarrollo
social del país.
recaudación total neta (incluye devoluciones). b) Los impuestos considerados como indirectos
fueron: IVA e ICE.
Años 2000-2004: Los impuestos considerados como directos fueron: imp. circulación de
capitales, impuesto a la renta global, impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la salida
del país, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
Años 2005-2007: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta
global, impuesto a los vehículos motorizados, intereses por mora tributaria, multas tributarias
fiscales, y otros ingresos.
Año 2008: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta global,
impuesto a los vehículos motorizados, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales,
impuesto a la salida de divisas, RISE, y otros ingresos.
Año 2009: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta recaudado,
impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a la salida de divisas, imp. activos en el exterior,
RISE, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
Años 2010-2011: Los impuestos considerados como directos fueron: impuesto a la renta
recaudado, impuesto ingresos extraordinarios, impuesto a los vehículos motorizados, impuesto a
la salida de divisas, imp. activos en el exterior, RISE, regalías y patentes de conservación minera,
tierras rurales, intereses por mora tributaria, multas tributarias fiscales, y otros ingresos.
53 Para el año 2011, el sistema tributario incorpora los beneficios fiscales del Código de la
Producción que significan un mayor gasto tributario, es decir un sacrificio del Estado en
términos de recaudación.
213
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Gráfico 5.16
Recaudación(1) y Presión Tributaria del Ecuador
(en millones de USD y porcentajes) 2000 – 2011
1.673
2.387
2.784
3.013
3.387
4.078
4.672
5.362
6.509
6.850
8.357
9.561
10.3%
11.2% 11.3%
10.6% 10.4%
11.0% 11.2%
11.8%
12.0%
13.2%
14.4% 14.2%
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
10,000
8.0%
9.0%
10.0%
11.0%
12.0%
13.0%
14.0%
15.0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Millones USD
% del PIB
Recaudación Presión Tributaria
Fuente: Banco Central del Ecuador, Servicio de Rentas Internas.
Descripción: El eje vertical izquierdo muestra los diferentes porcentajes de presión tributaria anual. El eje verti-
cal derecha indica el valor en millones de USD de la recaudación efectiva de impuestos.
Nota: (1) Recaudación efectiva.
El PIB para el año 2011 es una prevsión.
En los últimos 11 años, el Ecuador se ha caracterizado por una estabili-
zación económica y, a la vez, ha habido constantes episodios de conflictividad
política. En esta coyuntura surge un quiebre del modelo político-económico
neoliberal a partir del año 2007, a raíz del cual se ha desarrollado una profun-
da reforma tributaria a favor de una mayor progresividad, con el fin de alcan-
zar la equidad. Los impuestos indirectos dentro de la estructura de ingresos
tributarios aún mantienen una alta participación aunque con una tendencia a
la baja, demostrando el efecto que está produciendo la política redistributiva
en nuestro país.
A manera de resumen, en la siguiente tabla se enumeran los aconteci-
mientos relativos a tributación más importantes de los años 2000 a 2011.
214 Servicio de Rentas Internas
Tabla 5.10
Cronología tributaria: años 2000-2011
Año Acontecimiento Tributario
2002 Aprobación de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia Fiscal.
2007 - 2008
Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria.
Cambios en las reglas de pago del IR, IVA e ICE.
Progresividad en el impuesto de herencias (tasa máxima 35%).
Creación de los impuestos a la Salida de Divisas y a las Tierras Rurales.
Deducibilidad de gastos personales* hasta 50% de ingresos gravados
o 1,3 veces la fracción básica.
Exoneración sobre décimo tercero y décimo cuarto, e ingresos por
becas, indemnizaciones y bonificaciones.
Aumento de alícuotas del IR de Personas Naturales con tasas del 5%
al 35% en 8 tramos de base imponible.
Eliminación de ICE a la telefonía fija y celular.
Exoneración del IVA en compras públicas y ciertos servicios públicos.
Introducción del RISE (Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoria-
no) y el impuesto a ingresos extraordinarios.
2009
Exoneración del IR para los dividendos de personas naturales perci-
bidos en el país.
Incremento de la tarifa del ISD del 1% a 2%.
2010
Régimen de tributación para las empresas de prestación de servicios
de la exploración y explotación de hidrocarburos, can tarifa del 25%
y normas anti-elusión.
Eliminación del gravamen a actividad petrolera.
Emisión del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inver-
siones.
Exoneración del IR a ingresos obtenidos por fideicomisos mercantiles.
Reducción de tarifa IR sociedades del 25% a 22%.
Disminución de 10 puntos porcentuales en la tarifa del IR, para ope-
radores y administradores de zonas de desarrollo económico (ZEDE).
2011
Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado.
Creación del Impuesto No Redimible a las Botellas Plásticas No Re-
tornables.
Incremento tarifa de ICE de 2% a 5%.
215
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
Creación de crédito para el Impuesto a Tierras Rurales por implemen-
tación de programas de reforestación.
Creación de Impuesto Presuntivo Único sobre el Sector Bananero.
Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular.
Cambio e incremento de la tarifa del ICE en cigarrillos y bebidas
alcohólicas, de ad-valorem a específica.
Presunción de ISD en todo pago efectuado desde el exterior, y en
exportaciones cuyas divisas no retornan al país.
Límite a la deducibilidad de gastos relacionados con la adquisición,
uso y propiedad de vehículo con avalúo superior a los USD 35.000.
Asignación y compensación del IVA para el sector público.
Exoneración de ISD en la repatriación de dividendos.
Crédito tributario de ISD en IR hasta por 5 años.
*Gastos personales: educación, salud, vivienda, alimentación y vestimenta.
Fuente: Andino 2009; Ramírez, 2010; Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Es-
tado, 2011.
5.4 Conclusión
Para llegar a la conformación del actual sistema tributario, el esque-
ma impositivo experimentó varios cambios estrechamente relacionados con la
realidad económica, política y social de cada época, que han definido el com-
portamiento de los ingresos tributarios de fuente directa e indirecta. Los pri-
meros indicios de tributación para la historia ecuatoriana se desprendieron de
la Colonia (siglos XVI-XIX) y del primer siglo de la República (1830-1930)
durante los cuales la desarticulación económica y política, la descentraliza-
ción tributaria (derechos de recaudación de impuestos en manos privadas), el
regionalismo y la complejidad tributaria fueron los rasgos comunes y signifi-
cativos que limitaron el accionar estatal. La llegada de la Misión Kemmerer,
en el año de 1925, como medio para frenar la crisis de los años 30 (crisis de
deuda interna, término del boom cacaotero, emisión inorgánica de moneda,
inflación y descontento social nacional) montó las bases más formales del es-
quema impositivo, ofreciendo, como parte de su programa fiscal, una reforma
tributaria enfocada a la unificación y simplificación impositiva, la cual fue
plasmada en los años 50 y 60, y que alimentó el componente progresivo de la
recaudación para esos años.
216 Servicio de Rentas Internas
La bonanza petrolera de los años 70, no sólo permitió al Estado incre-
mentar los niveles de gasto público y el grado de accesibilidad a crédito inter-
nacional, sino también, aumentó la participación de los impuestos de fuente
directa dentro de los ingresos fiscales. Para los años 80, la crisis de la deuda
externa, la pobre gestión fiscal y las crecientes necesidades financieras desenca-
denaron un nuevo proceso de reforma fiscal basado en el fortalecimiento del
esquema de tributación indirecta, por su naturaleza de rápida recaudación. Esta
tendencia de crisis y de constantes ajustes fiscales-tributarios (fortalecimiento
de imposición indirecta) se replicó en la década de los 90, durante la cual se
apostó por la reestructuración de la administración tributaria y su instituciona-
lización, creándose de esta manera el Servicio de Rentas Internas (SRI) en 1997.
Gráfico 5.17
Presión tributaria de América Latina y Ecuador (porcentajes del PIB)
1994 - 2010
5.6% 5.9% 5.6% 6.0% 6.2%
8.3%
10.3%
11.2%
11.2%10.6%
10.4%
11.0%11.2%
11.8% 12.0%
13.2%
14.4% 14.2%
14,7%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
18.0%
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012(P)
% del PIB
Comunidad Andina* Mercosur** México y Centroamérica*** Ecuador
Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Banco Central del Ecuador.
Descripción: El eje vertical izquierdo incluye los porcentajes de presión tributaria promedio que cada uno de
los grupos de países o país registro anualmente.
Nota: * Incluye el promedio de Bolivia, Colombia y Perú.
** Incluye el promedio de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile (asociado).
*** Incluye el promedio de Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua.
(1) Para Chile, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay, Rep. Dominicana y Nicaragua se dispone de la recua-
dación neta (después de devoluciones).
(2) Se consideró los ingresos tributarios del gobierno central excluyendo los impuestos del comercio exterior.
(P) El dato al año 2012 es una proyección.
217
Una Nueva Política Fiscal para el Buen Vivir
La creación del SRI en 1997 y la estabilización económica generada tras
el proceso de dolarización implementado a raíz de la crisis financiera del año
1999 fueron los acontecimientos que impulsaron el inicio de varios cambios.
La vigencia de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transpa-
rencia Fiscal (2002), también fue uno de ellos, pues incorporó elementos de
planificación y el mejoramiento de la gestión fiscal. La aprobación de la nueva
Constitución elaborada en el gobierno de Rafael Correa, y su planteamien-
to dirigido a una economía equitativa y redistributiva, hicieron que se tome
como uno de los ejes focales al sistema tributario. No obstante, la participa-
ción aún significativa de la imposición de fuente indirecta indica la necesidad
de continuar mejorando en términos de equidad tributaria, para así alcanzar
una economía más igualitaria.
Un indicio de avance del país en términos impositivos se percata en la
evolución de la presión tributaria, creciente entre 1994 y 2010, acercándose
a los niveles de presión de sus países vecinos (en América Latina) y más desa-
rrollados. Como se demuestra en el Capítulo 3, los países con mayores niveles
de presión tributaria son los más cohesionados socialmente, por lo que el
Ecuador está en buen camino para replicar tal comportamiento.
Además, vale destacar que para el año 2010, Ecuador supera los ni-
veles de presión tributaria de Centroamérica y México, y se iguala a los
registrados por la Comunidad Andina. El avance del sistema tributario
ecuatoriano responde a las acciones que se han tomado desde el año 2008,
enfocadas a trasladar la tributación indirecta a directa basándose en crite-
rios de progresividad y eficiencia. Tal hecho contrasta con la realidad de los
países latinoamericanos cercanos a Ecuador, los cuales mantienen mayores
montos de recaudación tributaria gracias a sus esquemas que priorizan la
imposición indirecta. Argentina, Brasil, Chile y Perú son ejemplos claros,
sus tasas para el impuesto al valor agregado oscilan entre 18% a 21% (año
2008) (González D., Martinoli C., Pedraza J., 2009), superando a la tasa de
12% que el país tiene.
218 Servicio de Rentas Internas
Anexos
Impuesto a la Renta
Sistema Tributario
Renta personas naturales
Renta Global
Relación de dependencia
Renta personas jurídicas
Sociedades de capital
Sociedades de personas
Otros
Transmisiones de dominio
Impuesto al Patrimonio
Transacciones financieras
A producción y ventas
Transacciones mercantiles
Prestación de servicios
Bebidas gaseosas y Aguas minerales
Cigarrillos, cerveza y productos alcohólicos
Timbres
Fiscales y judiciales
Salud
Regeneración penitenciaria
Cedulación y cédula tributaria
Otros ingresos tributarios
Impuesto a los espectáculos públicos
Universidades
Comisión de Tránsito Guayas
Centro de Rehabilitación Manabí
Extranjeros
Herencias legales y donaciones
Capital de Giro
Operaciones de Crédito
Fuente: Arias et al, 2008.
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Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
  • Fuente
Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Banco Central del Ecuador.
Dominicana y Nicaragua se dispone de la recuadación neta
  • Costa Chile
  • Rica
Chile, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay, Rep. Dominicana y Nicaragua se dispone de la recuadación neta (después de devoluciones).
El eje vertical izquierdo incluye los porcentajes de presión tributaria promedio que cada uno de los grupos de países o país registro anualmente
  • Descripción
Descripción: El eje vertical izquierdo incluye los porcentajes de presión tributaria promedio que cada uno de los grupos de países o país registro anualmente.
Estabilización y Transparencia Fiscal, Ley No. 72
  • Congreso Nacional
  • Ley Orgánica De Responsabilidad
Congreso Nacional, Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, Ley No. 72, Registro Oficial No. 589, 4 de Junio de 2002.
Descripción: El eje vertical izquierdo incluye los porcentajes de presión tributaria promedio que cada uno de los grupos de países o país registro anualmente
  • Fuente
Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Banco Central del Ecuador. Descripción: El eje vertical izquierdo incluye los porcentajes de presión tributaria promedio que cada uno de los grupos de países o país registro anualmente. Nota: * Incluye el promedio de Bolivia, Colombia y Perú.
Dominicana y Nicaragua se dispone de la recuadación neta (después de devoluciones)
  • Para Chile
  • Costa Rica
Para Chile, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay, Rep. Dominicana y Nicaragua se dispone de la recuadación neta (después de devoluciones).