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Die Genfer Flüchtlingskonvention 1951 – Reformbedarf angesichts der Flüchtlingskrise?

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Abstract

Europa ist gegenwärtig mit einem in der Nachkriegszeit noch nie dagewesenen Zustrom von Flüchtlingen konfrontiert. Es ist deutlich geworden, dass die vorhandenen internationalen Instrumente nicht ausreichen, um diese Herausforderung in den Griff zu bekommen. Die Genfer Flüchtlingskonvention 1951 ist nämlich zu einer Zeit konzipiert worden, als das Flüchtlingsproblem eine völlig andere Gestalt hatte. Durch den Kalten Krieg sind die Migrationsbewegungen zwischen Ost und West zum Erliegen gekommen. Nun hat sich die Situation aber wieder grundlegend geändert und der Ruf wird lauter, die Flüchtlingskonvention abzuändern. Nach der hier vertretenen Auffassung wäre dies aber nicht sinnvoll. Die Genfer Flüchtlingskonvention hat in ihrer Anwendung eine erstaunliche Dynamik gezeigt und konnte damit flexibel auf neue Herausforderungen reagieren. Auf der anderen Seite ist es aber auch zutreffend, dass Europa durch den gegenwärtigen Flüchtlingsstrom überfordert ist und darauf nicht in geeigneter Weise reagieren kann. Eine Lösung dieses Problems sollte jedoch in erster Linie außerhalb Europas gesucht werden, dort, wo seine Wurzel liegt. Zu diesem Zweck hat die EU eine geeignete außenpolitische Strategie sowie ein entsprechendes Instrumentarium zu entwickeln, auf dessen Grundlage Solidarität eingefordert werden kann. Es wird oft beklagt, dass es in der EU an Solidarität fehle, doch im vorliegenden Fall muss die Forderung nach universeller Solidarität erhoben werden.
03
2014
GFK – Reformbedarf angesichts
der Flüchtlingskrise
(Hilpold)
Asylrechtliches Familienverfahren:
Verwaltungsgerichtliche Bindung
an das BFA?
(Chmielewski)
Fremdenrechtsänderungsgesetz
Teil 2
(Szymanski)
EuGH: Integrationsprüfung für
Familienangehörige
(Besprechung: Atzwanger)
Zeitschrift für Fremden- und Minderheitenrecht
Kostenloser Newsletter –
Anmeldung unter
www.migralex.at
ISSN: 1727-057X
14. Jahrgang
Herausgeber
Mayer/Jabloner/Wiederin/Grabenwarter/Kolonovits
Schriftleiter
Muzak
01
2016
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2016
I N H A L T S V E R Z E I C H N I S
Zeitschrift für Fremden- und Minderheitenrecht
Die Genfer Flüchtlingskonvention 1951 –
Reformbedarf angesichts der Flüchtlingskrise?
(Peter Hilpold) .......................................... Seiten 2–7
Bindung der Verwaltungsgerichtsbarkeit an einen
Mitwirkungsakt des BFA
(Krzysztof Chmielewski) ................................. Seiten 8–17
B E I T R Ä G E
Und das Hamsterrad dreht sich …
Zum Fremdenrechtsänderungsgesetz 2015 (2. Teil)
(Wolf Szymanski) ....................................... Seiten 18–20
A K T U E L L E S
Richtlinie 2003/86/EG – Nationale Rechtsvorschriften
über eine Integrationsprüfung für Familienangehörige vor
der Einreise
EuGH 09.07.2015, Rs C-153/14,
Minister van Buitenlandse Zaken/K, A ..................... Seiten 21–24
(Besprechung: Georg Atzwanger) ......................... Seiten 24–27
R E C H T S P R E C H U N G
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Die Genfer Flüchtlingskonvention
1951 – Reformbedarf angesichts
der Flüchtlingskrise?1)
Europa ist gegenwärtig mit einem in der Nachkriegszeit noch nie dagewesenen Zustrom von
Flüchtlingen konfrontiert. Es ist deutlich geworden, dass die vorhandenen internationalen In-
strumente nicht ausreichen, um diese Herausforderung in den Griff zu bekommen. Die Genfer
Flüchtlingskonvention 1951 ist nämlich zu einer Zeit konzipiert worden, als das Flüchtlingspro-
blem eine völlig andere Gestalt hatte. Durch den Kalten Krieg sind die Migrationsbewegungen
zwischen Ost und West zum Erliegen gekommen. Nun hat sich die Situation aber wieder grund-
legend geändert und der Ruf wird lauter, die Flüchtlingskonvention abzuändern. Nach der hier
vertretenen Auffassung wäre dies aber nicht sinnvoll. Die Genfer Flüchtlingskonvention hat in
ihrer Anwendung eine erstaunliche Dynamik gezeigt und konnte damit exibel auf neue Heraus-
forderungen reagieren. Auf der anderen Seite ist es aber auch zutreffend, dass Europa durch den
gegenwärtigen Flüchtlingsstrom überfordert ist und darauf nicht in geeigneter Weise reagieren
kann. Eine Lösung dieses Problems sollte jedoch in erster Linie außerhalb Europas gesucht
werden, dort, wo seine Wurzel liegt. Zu diesem Zweck hat die EU eine geeignete außenpolitische
Strategie sowie ein entsprechendes Instrumentarium zu entwickeln, auf dessen Grundlage
Solidarität eingefordert werden kann. Es wird oft beklagt, dass es in der EU an Solidarität fehle,
doch im vorliegenden Fall muss die Forderung nach universeller Solidarität erhoben werden.
Peter Hilpold
Seit der Festlegung dieser Konvention ist mehr als ein
halbes Jahrhundert vergangen, und wir wissen, dass sich
zwischenzeitlich nicht nur das Flüchtlingsphänomen
grundlegend geändert hat, sondern auch das System
der internationalen Beziehungen, die Bedeutung der
Menschenrechte und die Position des Einzelnen im
internationalen Recht. Das Verhältnis von Staat und
Flüchtling bewegt sich in diesem völlig veränderten
Gefüge. Damit stellt sich aber auch die Frage, ob die
GFK noch zeitgemäß ist bzw ob nach einem anderen
Instrument gesucht werden sollte.
2. Die Umstände der Entstehung der GFK und ihr
Anwendungsbereich
Massenfluchtbewegungen infolge von Kriegen und
internen Konikten lassen sich bis in biblische Zeiten
zurückverfolgen. Und dennoch haben die Fluchtbewe-
gungen des 20. Jahrhunderts eine ganz neue Natur
angenommen und eine bis dahin in dieser Form unbe-
1) Dieser Beitrag wird auch erscheinen in: Gornig (Hrsg), Migration,
Asyl, Flüchtlinge und Fremdenrecht. Deutschland und seine Nachbarn
in Europa vor neuen Herausforderungen, Staats- und völkerrechtliche
Abhandlungen der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht, Band 31,
Duncker & Humblot, Berlin (zusammen mit Hans-Detlef Horn und
Dietrich Murswiek).
1. Einführung
Europa ist gegenwärtig mit einer beispiellosen Flücht-
lingskrise konfrontiert. Der Ansturm von Asylwerbern,
aber auch von reinen Wirtschaftsüchtlingen hat ein
noch nie dagewesenes Ausmaß erreicht. Viele Staaten
scheinen angesichts dieser Herausforderung hilos.
Hin- und hergerissen zwischen dem Erfordernis, an-
gesichts offensichtlicher Not Solidarität zu zeigen, und
immer stärkeren Protesten vonseiten der Bevölkerung,
die in Anbetracht dieses Massenzustroms existenzielle
Ängste in Bezug auf die Langfristfolgen dieses Phäno-
mens entwickelt, ändern die Regierungen laufend ihre
Haltung. Sie schwanken zwischen Willkommenseuphorie
und „Das-Boot-ist-voll“-Mentalität, zwischen Preis der
Vielfalt und Sorge um die Integrationsfähigkeit derart
großer Gruppen aus so unterschiedlichen kulturellen
Realitäten, zwischen „Wir-schaffen-das“-Bekundungen
und Rückgriff auf Stacheldraht.
In dieser Situation wird gerne Ausschau gehalten nach
einer Orientierungshilfe im Völkerrecht. Damit stößt man
zwangsnotwendig auf die Genfer Flüchtlingskonvention
1951, dem einzigen quasi-universellen Instrument in
diesem Bereich (die GFK weist gegenwärtig 147 Rati-
kationen auf). Schon allein das Alter dieses Instruments
kann aber auf den ersten Blick skeptisch stimmen:
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kannte Problematik geschaffen.2) Sie sind damit ein
typisches Phänomen des 20. Jahrhunderts. So waren
Fluchtbewegungen zuvor mit keinem derartigen Inte-
grationsproblem verbunden gewesen. Die Flüchtlinge,
welchen die Flucht vor den Verfolgern gelungen ist,
konnten bis ins 19. Jahrhundert weitgehend mit offenen
Grenzen rechnen. Erst die Einführung von Grenzkon-
trollen und Passpichten hat den Flüchtling zu einem
Fremdkörper im modernen Staatsverband gemacht,
der ausschließliche und dafür besonders intensive
Beziehungen zum Bürger verlangte. Die Offenheit der
Grenzen, die im 19. Jahrhundert bestand, wurde im
ganzen 20. Jahrhundert nicht mehr erreicht. Weiters
schaffen moderne Fluchtbewegungen ganz neue kul-
turelle Integrationsherausforderungen.3) Aber auch die
Natur der bewaffneten Konikte hat sich verändert. So
waren Kriege seit dem Beginn der Völkerwanderung im
4. Jahrhundert n. Chr. kein derartiger Motor für Fluchtbe-
wegungen mehr wie im letzten Jahrhundert.4) Der Erste
Weltkrieg deutete bereits einen grundlegenden Wandel
an: Zwar wurde dieser Krieg primär noch als Kampf zwi-
schen Streitkräften im Felde und auf See geführt, doch
die weitreichenden Grenzverschiebungen im Gefolge
der Zerstörung der Vielvölkerstaaten, insbesondere aber
der erste von übersteigertem Nationalismus getriebene
Völkermord der Geschichte, jener des Osmanischen
Reichs an den Armeniern5), führte zu Massenuchtbe-
wegungen und im Gefolge, nach dem Ersten Weltkrieg,
zu Bemühungen im Rahmen des Völkerbundsystems,
internationale Regelungen zu schaffen, die die Not der
Flüchtlinge lindern sollten.
So behalf man sich im System des Völkerbundes seit
1922 mit den sog Nansen-Pässen für russische, später
auch armenische, assyrische und türkische Flüchtlinge,
welchen zumindest provisorischer Schutz, gerade auch
vor Abschiebung in den Verfolgerstaat, gewährt wurde.
Im Jahr 1933 gelang schließlich die Ausarbeitung
und Verabschiedung einer internationalen Konvention
unter den Auspizien des Völkerbundes – der ersten
Flüchtlingskonvention überhaupt. Die Meinungen in der
Literatur über die Bedeutung und den Nutzen dieser
Konvention gehen auseinander:6) So wird die geringe
Zahl an Ratikationen kritisiert (bis 1939 waren es
acht, mit zahlreichen Vorbehalten), andererseits be-
gründete dieses Abkommen – in seinem begrenzten
Anwendungsbereich – ein umfassendes Schutzstatut
des Flüchtlings und erstmals – in Art 3 – ein völkerver-
traglich fundiertes Abschiebeverbot (non-refoulement).7)
Dieses Abkommen bildete somit die primäre Basis für
die Ausarbeitung der Genfer Flüchtlingskonvention nach
dem Zweiten Weltkrieg.
Ein gravierendes Problem bestand darin, dass der
Begriff des „Flüchtlings“ in der Völkerbundzeit nicht
generell deniert worden ist, sondern es wurden stets
Ad-hoc-Regelungen für einzelne Gruppen geschaffen.
Dies setzte stets mühsame Verhandlungen voraus, deren
Erfolg nicht garantiert war. Besonders Juden bekamen
die fehlende Bereitschaft der Staatengemeinschaft zu
intensiverer Hilfe zu spüren.
Die 18 Jahre von der Flüchtlingskonvention 1933 zur
GFK 1951 sollten zu einer Abfolge historischer zivili-
sationsgeschichtlicher Katastrophen werden, denen der
Völkerbund wenig entgegenzusetzen hatte. Das Jahr
der Verabschiedung der Flüchtlingskonvention 1933
markierte auch den Zeitpunkt der Machtergreifung der
Nationalsozialisten, deren politisch repressives und
dezidiert antisemitisches Regime ein neues Flüchtlings-
problem heraufbeschwor. Zwischen 1933 und 1939
ohen 400.000 Personen aus Nazideutschland, 80%
davon Juden.8) Zugunsten dieser Flüchtlinge wurden
1936 provisorische Maßnahmen getroffen und 1938
sogar eine Konvention unterzeichnet (durch Belgien,
Frankreich, die Niederlande, Norwegen, Spanien und
Großbritannien), doch ratiziert wurde dieses Abkommen
nur von zwei Staaten (Belgien und Frankreich).9)
Die Einreisebestimmungen für jüdische Emigranten
wurden ab 1933 kontinuierlich verschärft. Schließlich
gab Großbritannien im Jahr 1939 auch dem arabischen
Druck in Palästina nach und unterband weitgehend
die jüdische Zuwanderung.10) Auf der internationalen
Konferenz in Evian vom 9–15. Juli 1938 hatte der
US-amerikanische Präsident Roosevelt noch versucht,
die teilnehmenden 29 Staaten zu einer größeren Aufnah-
mebereitschaft zu bewegen, doch blieb dieser Versuch
ohne greifbare Ergebnisse.11) Dies bewog Hitler zu Zynis-
mus und Häme, als er die Frage stellte, wenn die Juden
doch ein so wundervolles Volk seien, warum nähmen sie
die Westmächte dann nicht auf?12) Und tatsächlich war
2) Wie Michael Stürmer schreibt, bewegten die großen Völkerwan-
derungen, die zum Zusammenbruch des Römischen Reichs führten,
„wahrscheinlich nur wenige hunderttausend Menschen, und dies über
mehrere Generationen hinweg. Vgl Stürmer, Völkerwanderung und
politische Stabilität in Geschichte und Gegenwart in Angenendt (Hrsg),
Migration und Flucht. Aufgaben und Strategien für Deutschland, Europa
und die internationale Gemeinschaft (1977) 27 (27), zitiert nach Wöhl-
cke, Transnationale Migration – Multilateraler Harmonisierungs- und
Regelungsbedarf, SWP-Studie (Februar 2001) 7.
3) Siehe dazu Wöhlcke, Konsequenzen des globalen Bevölkerungs-
wachstums für die internationale Politik, Aus Politik und Zeitgeschehen
10/1999, 21 (24): Große Migrationsströme produzieren große Min-
derheiten, und diese assimilieren sich in der Regel schlecht, wenn sie
aus einem extrem andersartigen soziokulturellen Umfeld stammen.“
4) Die genauen Ursachen der Völkerwanderung des Altertums sind nach
wie vor umstritten. Auch klimatische Änderungen dürften dabei eine
erhebliche Rolle gespielt haben.
5) Vgl dazu die Beiträge in Europa Ethnica 3–4/2013 sowie Hilpold,
Schutzverantwotung und Humanitäre Intervention in historischer
Perspektive in Hilpold (Hrsg), Die Schutzverantwortung (R2P) (2013)
59 (107 ff).
6) Siehe dazu im Detail Skran, Historical Development of International
Refugee Law in Zimmermann (Hrsg), The 1951 Convention Relating to
the Status of Refugee and its 1967 Protokol (2011) 3 (24 ff).
7) Skran in Zimmermann, 24 ff.
8) Skran in Zimmermann, 26.
9) Skran in Zimmermann, 34.
10) Dies geschah im sog Weißbuch vom 17. Mai 1939 (auch
MacDonald-Weißbuch genannt). Vgl Schreiber/Wolfsson, Nahost –
Geschichte und Struktur des Konikts (1996) 109.
11) Vgl Staas, Letzte Zuucht, Zeit Geschichte (14. 11. 2008), http://
www.zeit.de/zeit-geschichte/2008/04/auswanderung-palaestina.
12) Staas, Letzte Zuucht, Zeit Geschichte (14. 11. 2008), http://www.
zeit.de/zeit-geschichte/2008/04/auswanderung-palaestina, 5.
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das Verhalten vieler europäischer Staaten beschämend,
wenn sie die Pass- und Visa-Bestimmungen fortlaufend
verschärften und Deutschland schließlich, angeblich
auf eine schwedisch-schweizerische Initiative hin, den
J-Stempel für jüdische Pässe einführte, um diesen
Staaten noch wirksamer schon an den Grenzen die
Abweisung der Juden zu ermöglichen.13)
Die gesamte Dimension der Judenverfolgung wurde erst
nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges deutlich, und
damit wurde die dringende Notwendigkeit klar, rechtliche
Instrumente zu konzipieren, die solche Verbrechen allein
schon durch Gewährung geeigneter Fluchtmöglichkeiten
verhindern sollten. Das Rückschiebungsverbot an der
Grenze (und im Aufnahmeland) musste ausgeweitet und
verstärkt werden!
Die unmittelbare Nachkriegszeit war aber wiederum von
einer völlig neuen, einzigartigen Flüchtlingssituation ge-
kennzeichnet, und es kann kein Zweifel daran bestehen,
dass diese Situation ebenso wie die Erfahrungen der
Kriegs- und Zwischenkriegszeit die politische Grund-
haltung prägte, die schließlich die GFK hervorbrachte.
Ca 12 Millionen Volksdeutsche wurden aus dem kom-
munistischen Herrschaftsbereich in Mittel- und Osteu-
ropa vertrieben, über eine halbe Million Flüchtlinge
dabei getötet.14) Hunderttausende Überlebende des
nationalsozialistischen Holocaust irrten heimatlos in
Europa auf der Suche nach einer menschenwürdigen
Bleibe herum. Viele suchten wiederum Zuflucht in
Palästina, aber erneut regte sich dagegen arabischer
Widerstand. In dieser Situation bedurfte es neben
Ad-hoc-Maßnahmen, die durch das 1950 geschaffene
UN-Flüchtlingskommissariat ermöglicht wurden, einer
vertraglichen Regelung, die individuelle Hilfe gebieten,
aber auch einen Rückfall in die Barbarei der Vorjahre
verhindern sollte. In der unmittelbaren Nachkriegszeit
war nämlich auch klar geworden, dass die ungeheuren
Verbrechen des Faschismus zumindest nicht diese
Dimension erreicht hätten, wenn Drittstaaten in groß-
zügigerer Form Asyl gewährt hätten.
Lange Zeit war aber strittig, ob Staaten überhaupt Asyl
gewähren dürfen, ohne dabei in die Souveränität anderer
Staaten einzugreifen. Dies war insbesondere so lange
ein Problem, wie die Einzelperson als Eigentum ihres
Heimatstaats angesehen worden ist, über welches die-
ser nach Gutdünken verfügen und jeden Zugriff durch
andere Staaten darauf ausschließen durfte. Schon die
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus 1948
hat aber jeden Zweifel ausgeräumt, dass eine solche
Sichtweise in der UN-Ära nicht mehr haltbar war. Gemäß
Art 14 Abs 1 dieser Erklärung steht es jedem frei, um
Asyl anzusuchen:
„Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung
Asyl zu suchen und zu genießen.“
Die Wiener Menschenrechtserklärung samt Aktionspro-
gramm enthält in Abs 23 eine ähnliche Bestimmung.
Damit wurde zwar noch kein Recht auf Asyl geschaffen
(bzw – angesichts der nichtverbindlichen Natur der
All gemeinen Menschenrechtserklärung – auch kein
solches Recht bloß postuliert), doch stehen seitdem
die Zulässigkeit für den Einzelnen, ein solches Begehr
zu äußern, und das souveräne Recht eines jeden Staates,
Asyl zu gewähren, außer Streit. Ein Staat, der Asyl
gewährt, greift damit nicht in souveräne Rechte eines
anderen Staates ein und es liegt nicht einmal ein un-
freundlicher Akt vor.
Dies ist jedoch nicht gleichbedeutend mit einem Recht
auf Asyl. Dies wurde anlässlich der Ausarbeitung der
GFK auch unmissverständlich zum Ausdruck gebracht,
als festgehalten wurde, dass die Konvention zwar ein
Recht der Staat enthalte, Asyl zu gewähren, nicht aber
ein Recht des Einzelnen, Asyl zu erhalten.15)
Die GFK enthält in Artikel 33 ein Rückschiebungsverbot
in den Verfolgerstaat, jedoch kein Recht auf Asyl.
Die Staatenpraxis hat sich nachfolgend, wie zu zeigen
sein wird, als sehr großzügig erwiesen, und damit ist
diese grundlegende Einschränkung weitgehend in den
Hintergrund getreten, doch kann kein Zweifel bestehen,
dass der Staatenkonsens in dieser Frage ursprünglich
ein sehr begrenzter war.
Das Verbot der Rückschiebung in den Verfolgerstaat, das
sog „non-refoulement“-Verbot, bedeutet allein temporä-
ren Schutz vor dem Wüten despotischer, mörderischer
Kräfte im Ausland, aber es ist nicht mit dauerhaften
Bleiberechten verbunden. Nicht die Aufnahme im schutz-
gewährenden Staat und schon gar nicht die Schaffung
dauerhafter Bande stehen hier in Vordergrund, sondern
der Blick ist ganz auf die Situation im Verfolgerstaat
gerichtet: Der Flüchtling muss vor dem sich dort zutra-
genden Unrecht abgeschirmt werden – wo, ist sekundär.
So kann der Staat, der um Schutz ersucht worden ist,
den Flüchtling auch an einen anderen Staat ausweisen,
vorausgesetzt, es handelt sich um einen sog „sicheren
Drittstaat“.
Die GFK war somit ein typisches Produkt der unmittelba-
ren Nachkriegszeit, und die ursprüngliche Fassung die-
ser Konvention aus 1951 bringt diese Grundphilosophie
auch sehr deutlich zum Ausdruck. So sollte diese nur auf
Fluchtsituationen zur Anwendung kommen, die vor ihrem
Inkrafttreten entstanden sind, und zudem war ihr geo-
graphischer Anwendungsbereich auf Europa beschränkt.
Es sollte sich somit um eine Regelung handeln, die in
13) So Einarsen, Drafting History of the 1951 Convention and the 1967
Protocol in Zimmermann (Hrsg), The 1951 Convention (1951) 45.
14) Für eine rezente, detaillierte Darstellung dieser Vorkommnisse sie-
he Levene, The Crisis of Genocide, Bd. II (2013) 310. Zum Thema der
Vertreibung der Deutschen aus Mittel- und Osteuropa hat Prof. Gilbert
Gornig zahlreiche Beiträge verfasst, siehe nur: Rechtliche Würdigung
von Vertreibung und Enteignung – dargestellt am Schicksal der Don-
auschwaben Jugoslawiens, AWR-Bulletin 1991, Heft 2, 72–88; Völker-
rechtswidrigkeit von Vertreibung und entschädigungsloser Enteignung
unter besonderer Berücksichtigung der Sudetendeutschen. Aspekte der
Wiedergutmachung, Literaturspiegel 1996, 1–25; Aspekte der Wieder-
gutmachung der Vertreibung in Schnürch/Thomas (Hrsg), Von Prag nach
Sarajewo. Vertreibung und Wiedergutmachung (1996) 57–72 und Das
Recht auf die Heimat. Auch ein Beitrag zu Vertreibung und Enteignung
im Völkerrecht, in: IFLA Informationsdienst für Lastenausgleich, BVFG
und anderes Kriegsfolgenrecht, Vermögensrückgabe und Entschädigung
nach dem Einigungsvertrag 1997, Nr. 11, 121128.
15) Worster, The Contemporary International Law Status of the Right to
Receive Asylum, in: 26 IJRL 2014, 477 (479).
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ihrer Wirkung temporär und geographisch beschränkt
sein sollte. Keinesfalls sollte damit ein neuer Grund-
baustein für ein international geltendes Flüchtlingsrecht
geschaffen werden, das von Verfolgung determinierte
Migrationsbewegungen steuern sollte. Es ist deutlich zu
erkennen, dass diese Konvention vom Ost-West-Konikt
und von der damit geschaffenen Situation geprägt ist.
Nachdem die Vertriebenenproblematik einigermaßen
in den Griff gebracht worden war, waren die westeu-
ropäischen Staaten nun mit einem besonderen Typus
an Flüchtling konfrontiert: Es waren dies Individuen,
die vor den kommunistischen Diktaturen in Mittel- und
Osteuropa ohen, wobei die politische und die religiöse
Gesinnung im Vordergrund standen, aber auch andere
Faktoren hereinspielten, wie etwa die „Rasse“, die „Na-
tionalität“ oder die Zugehörigkeit zu einer bestimmten
sozialen Gruppe.
Die osteuropäischen Staaten hatten ihre Grenzen
hermetisch abgeriegelt. Nach außen hin, um eine Inter-
vention der expansionistischen kapitalistischen Staaten
abzuwehren, tatsächlich aber war die Intention, Aus-
wanderung oder Flucht aus den kommunistischen Herr-
schaftsgebieten zu verhindern, mindestens ebenso ent-
scheidend für die Schaffung des „Eisernen Vorhangs“.
Massenuchtbewegungen waren auf dieser Grundlage
also nicht zu erwarten, wohl aber ein kontinuierlicher
Fluss von Flüchtlingen, die entschieden gegen das
kommunistische Gesellschafts- und Wirtschaftsmodell
optierten und damit die politisch-ideologische Position
des Westens durchaus stärkten.16) Diese Flüchtlinge –
häug Intellektuelle und Personen mit hoher beruicher
Qualikation und Motivation wurden im Westen mit
offenen Armen aufgenommen.
Die Denition des Flüchtlings in Art 1 der GFK ist damit
Produkt all dieser Einüsse und Strömungen. Sie enthält
einmal einen Verweis auf die Flüchtlinge, die bereits
nach Maßgabe der Schutzinstrumente der Zwischen-
kriegszeit Schutz erfahren hatten, und dann, in Absatz
2, eine allgemeine, sehr breit gehaltene Schutzbestim-
mung, die die Flüchtlingsproblematik erfasst, welche als
Folge der Kriegsereignisse bzw auch der unmittelbaren
Nachkriegszeit entstanden ist:
„Denition des Ausdrucks ,Flüchtling‘
A. Als Flüchtling im Sinne dieses Abkommens ist anzu-
sehen, wer …
2. sich aus wohlbegründeter Furcht, aus Gründen der
Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer
bestimmten sozialen Gruppe oder der politischen Gesin-
nung verfolgt zu werden, außerhalb seines Heimatlandes
bendet und nicht in der Lage oder im Hinblick auf diese
Furcht nicht gewillt ist, sich des Schutzes dieses Landes
zu bedienen;…“
Es handelt sich damit um eine Denition, die auf den
ersten Blick grundsätzlich von einer individuellen Notlage
ausgeht, aber in der Praxis auch extensiv angewandt wer-
den kann, sodass kollektive Verfolgungstatbestände und
schließlich auch Bedrohungssituationen durch Krieg und
ähnliche Gewaltereignisse darunterfallen, soweit damit
ein spezischer Verfolgungstatbestand verbunden ist.17)
Die Verfolgung der jüdischen Bevölkerung während der
Naziherrschaft würde vollumfänglich darunterfallen. Sie
trägt aber auch der Flüchtlingsproblematik Rechnung,
die im Gefolge des Ost-West-Konikts (bzw der massiven
Repressionen in Osteuropa) entstanden ist.
Ursprünglich war der Anwendungsbereich der Kon-
vention zeitlich auf Ereignisse befristet, die vor dem
1. Januar 1951 eingetreten sind. Zudem konnten die
Vertragsparteien zum Zeitpunkt der Unterzeichnung,
Ratikation oder des Beitritts den Anwendungsbereich
auch geographisch auf Situationen einschränken, die in
Europa eingetreten sind.
Mit dem Protokoll vom 31. Januar 1967 sind diese
Einschränkungen aufgehoben worden: Nunmehr gilt der
Schutz weltweit, und zwar unabhängig davon, wann die
Flüchtlingssituation entstanden ist.
3. Kritik an der Genfer Flüchtlingskonvention
An der GFK wird vielfältige Kritik geübt, auch da diese
offenkundig nicht in der Lage ist, das moderne Flücht-
lingsproblem in Europa in den Griff zu bekommen. Nach-
folgend werden die wesentlichen Kritikpunkte angeführt
und kurz erläutert. Danach soll geprüft werden, ob diese
Kritikpunkte tatsächlich zu einer Fundamentalkritik
Anlass geben sollten.
Im Einzelnen werden ua folgende Kritikpunkte vorge-
tragen:18)
Die GFK ist überholt, ebenso wie die Denition des
Flüchtlings.
Zutreffend ist, dass die Situation im Jahr 1951 von
einer ganz anderen geopolitischen Konstellation
16) Siehe dazu Parliament of Australia, Adrienne Millbank, The Problem
with the 1951 Refugee Convention, Research Paper 5/2000- 01, http://
www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parlia-
mentary_Library/pubs/rp/rp0001/01RP05.
17) Vgl dazu ausführlich Chetail, Armed Conict and Forced Migration
in Clapham/Gaeta (Hrsg), The Oxford Handbook of International Law
in Armed Conict (2014) 700 (722): „… even if the fear is individual
by nature, such a fear might nd ist origin in a collective phenomenon
affecting a whole group of persons indistinctively. Indeed a distinction
must be drawn between the individual nature of the fear and the collec-
tive character of the persecution: the former does not exclude the latter.
… The ve grounds of persecution are primarily identied by reference
to membership to a group of persons … They further coincide with the
typical causes of most contemporary armed conicts.“
Dies hat im Übrigen auch der US Court of Appeals bestätigt, als er in
Bezug auf die Bombardierung serbischer Siedlungen in Bosnien durch
kroatische Flugzeuge festhielt, dass man unterscheiden müsse „between
persons displaced by the inevitable ravages of war (e.g. the bombing
of London by the German Luftwaffe during World War II), and those
eeing from hostile forces motivated by a desire to kill each and every
member of that group (e.g. the destruction of the Jewish neighborhoods
on the Eastern Front of Europe …. in World War II). In the rst example,
although the German forces intended to conquer and occupy London,
they did not intend to kill every Londoner. In the latter example, the Nazi
detachments did intend to kill every Jew, which made the persecution
individual to each Jewish resident on an area invaded by the Nazis. The
latter is persecution ‘on account of’ a protected status, while the former
is not.“ Knezevic (USCA, 9th Cir. 2004), 1211–12, zitiert nach Hathawy/
Foster (Hrsg), The Law of Refugee Status (2014) 178.
18) Siehe dazu Parliament of Australia, Adrienne Millbank, The Problem
with the 1951 Refugee Convention, Research Paper 5/2000- 01, http://
www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parlia-
mentary_Library/pubs/rp/rp0001/01RP05
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B E I T R Ä G E
geprägt war und dass der Ost-West-Konikt – zu-
mindest in Europa – eine völlig unterschiedliche
Kategorie von Flüchtlingen hervorgebracht hat. Der
osteuropäische Dissident, der in Westeuropa Schutz
sucht, der Mauerüchtling, der unter Einsatz seines
Lebens einem menschenverachtenden Regime zu
entkommen versucht, gehört – glücklicherweise –
der Vergangenheit an. Andererseits hat die Praxis bei
der Anwendung der GFK eine erstaunliche Flexibilität
an den Tag gelegt, sodass bspw die Zugehörigkeit
zu einer bestimmten sozialen Gruppe als Verfol-
gungstatbestand sehr extensiv ausgelegt worden ist
und darunter auch der Schutz vor geschlechtlicher
Diskriminierung oder aufgrund der Zugehörigkeit zu
einem spezischen wirtschaftlichen oder sprach-
lichen Umfeld verstanden worden ist.19) Ein Krieg
als solcher eröffnet zwar noch nicht den Anwen-
dungsbereich der GFK, doch können kriegerische
Auseinandersetzungen – wie gezeigt – mit spezi-
schen Verfolgungstatbeständen verbunden sein,
die dann wiederum unter den Denitionsbereich
der GFK fallen.
Zudem ist festzustellen, dass diese Kategorien oft
ineinander übergehen (zB die rassische und die
religiöse Verfolgung, die politische Gesinnung und
die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Kate-
gorie), wodurch gleich mehrfach Anknüpfungspunkte
an den Schutzbereich der GFK entstehen können.
Die GFK bildete auch den Ausgangspunkt für weiter-
gehende Schutzvorkehrungen auf nationaler bzw
regionaler Ebene, insbesondere im Wege des sog
„subsidiären Schutzes“. Besonders deutlich kann
dies im EU-Bereich20) anhand der sog „Qualika-
tions-Richtlinie“ (Richtlinie 2011/95/EU v. 13. De-
zember 2011)21) gezeigt werden. Diese RL verweist
in ihren Erwägungsgründen explizit auf die GFK und
das New Yorker Protokoll aus 1967 als „wesentliche
Bestandteile des internationalen Rechtsrahmen,
auf dem der Schutz von Flüchtlingen beruht“.22)
Gleichzeitig ergänzt sie diesen Schutz durch den
sog „subsidiären Schutz“.23) Gemäß Art 2 lit f) der
RL 2011/95/EU haben jene Personen Anspruch
auf subsidiären Schutz, die Drittstaatsangehörige
oder Staatenlose sind, die die Voraussetzungen
für die Anerkennung als Flüchtling nicht erfüllen,
die aber stichhaltige Gründe für die Annahme
vorgebracht haben, dass sie bei einer Rückkehr in
ihr Herkunftsland oder, bei Staatenlosen, in das Land
ihres vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts tatsäch-
lich Gefahr liefen, einen „ernsthaften Schaden“ zu
erleiden.24), und auf die Artikel 17 Absätze 1 und 2
keine Anwendung ndet.25)
Auf regionaler und nationaler Ebene wird das Recht
des Flüchtlings, bei Vorliegen der entsprechenden
Voraussetzungen den Flüchtlingsstatus zuerkannt zu
erhalten, immer mehr einem Recht auf Asyl angenä-
hert, was einzelne Autoren letzthin bewogen hat, von
einem gewohnheitsrechtlich fundierten Anspruch auf
Asyl zu sprechen.26)
Exil ist keine Lösung; die Flüchtlingsprobleme
müssen intern geklärt werden.
Es ist zutreffend, dass in der unmittelbaren Nach-
kriegszeit – noch viel mehr als heute – von einem
sehr starken staatlichen Souveränitätspanzer aus-
zugehen war. Die Hintergründe von Verfolgung zu
hinterfragen, war müßig. In einer politischen Realität
in Europa, die von einer unmittelbaren Gefahr einer
militärischen Eskalation, ja eines Atomkrieges ge-
prägt war, wäre es völlig aussichtslos gewesen, durch
direkte (politische) Interventionen die Verfolgungs-
situationen in Osteuropa unmittelbar zu beheben.
Es war schon viel erreicht, wenn Abhilfe unmittelbar
für die humanitäre Notlage gewährt werden konnte,
während an der Überwindung der Ursache selbst
nicht gearbeitet werden konnte.
Mittlerweile hat sich diese Situation nachhaltig
geändert; der Appell zur Einhaltung von Menschen-
rechten stellt keine unzulässige Intervention dar,
was spätestens seit der Verabschiedung der Wiener
Menschenrechtsdeklaration 1993 außer Streit
steht.27) Es gibt mittlerweile vielfältige Interventions-
mechanismen und Aufsichtsinstrumente (bspw den
Universal Periodic Review durch das Hochkommis-
sariat für Menschenrechte), die vor 50 Jahren noch
undenkbar gewesen wären. In der „Schutzverant-
wortung“, der Responsibility to Protect, ndet eine
neue Haltung der Staatengemeinschaft in Fragen der
Verhütung schwerer Menschenrechtsverletzungen
ihren Ausdruck28), ebenso in der internationalen
Strafgerichtsbarkeit.
Dennoch können sich Situationen ergeben, in wel-
chen Exil – zumindest temporär – die sinnvollste
Lösung erscheint, da die Übermacht der Despotie
vom Einzelnen nicht zu bewältigen ist.
19) Vgl Kugelmann, Refugees, in MPEPILonline ed. 2010, Abs 11.
20) Vgl dazu Thym in Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg), Das Recht der
Europäischen Union (10. EL 2010) Kommentar zu Art. 77–80 AEUV.
21) Auch Anerkennungs-RL genannt.
22) Siehe den 4. Erwägungsgrund der RL 2011/95/EU.
23) Siehe den 33. Erwägungsgrund der RL 2011/95/EU.
24) Dieser ernsthafte Schaden ist in Art 15 der RL deniert. Danach
gilt als „ernsthafter Schaden“
„a) die Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe oder
b) Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Bestrafung eines Antragstellers im Herkunftsland oder
c) eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unver-
sehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines
internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konikts.
25) Diese Bestimmung regelt die sog Ausschlussgründe (in Bezug auf
die Gewährung subsidiären Schutzes), die sich auf schwere Straftaten
und Gefährdungstatbestände beziehen.
26) Worster, The Contemporary International Law Status of the Right to
Receive Asylum, 26 IJRL 4/2014, 477–499. Ob allerdings die Voraus-
setzungen für die Herausbildung einer solchen völkerrechtlichen Norm
(insbesondere die Rechtsüberzeugung) tatsächlich gegeben sind, wird
hier in Zweifel gezogen.
27) Vgl Art 4 2. Satz: „In the framework of these purposes and principles,
the promotion and protection of all human rights is a legitimate concern
of the international community.“ A/CONF.157/23 v. 12. Juli 1993.
28) Hilpold (Hrsg), The Responsibility to Protect (2015).
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Der Schutz beginnt erst an der Grenze bzw im Auf-
enthaltsstaat, während es weit sinnvoller wäre, viel
früher anzusetzen.
Das ist zutreffend, aber nicht immer realisierbar.
Gerade in der gegenwärtigen Flüchtlingssituation
in Europa werden konkrete Überlegungen ange-
stellt, einen solchen Schutz vorzuverlegen auf die
Herkunftsländer der Flüchtlinge. Dabei zeigt die
politische Praxis aber auch, wie schwer es ist, einen
solchen Ansatz umzusetzen, da nachhaltigere Inter-
ventionen – ohne das schwer zu erlangende Mandat
des Sicherheitsrats – sehr rasch in die Nähe einer
Souveränitätsverletzung gelangen.
Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass es besser
wäre, Verfolgungstatbestände in ihrem Ursprung
zu beheben, aber ob es Sinn machen würde, ein
solches Instrumentarium in einer neuen Flüchtlings-
konvention zu verankern, ist eine andere Frage, die
wohl abschlägig beurteilt werden muss. Zutreffend
ist, dass verstärkte Bemühungen für eine „Migrati-
onssteuerung“ unternommen werden müssten.29)
Der EGMR hat mittlerweile den Schutz der GFK
über die Grenzen der Vertragsstaaten hinaus auf
die Hohe See erstreckt und Massenabweisungen
im Mittelmeer ohne eine sachgerechte Prüfung von
Asylanträgen als konventionswidrig bezeichnet.30)
Die GFK sieht keinen Verteilungsmechanismus vor.
Sie fordert keine Solidarität zwischen den Aufnah-
mestaaten und sie überfordert Europa.
Auch diese Kritik ist berechtigt, darf aber wiederum
nicht dazu führen, dass die Sinnhaftigkeit der GFK
als solcher in Frage gestellt wird. Die Schaffung von
Verteilungsquoten im Geiste der Solidarität wäre
1951 kaum denkbar gewesen. Sie wird gegenwärtig
gefordert, aber sie ist – wie gerade das Beispiel der
EU, also eines hochintegrierten Staatenverbundes
mit explizitem Bekenntnis zur Solidarität zeigt – nur
schwer umzusetzen. Solidarität ist ein Gebot der
Stunde, aber die Schwierigkeiten bei der Umsetzung
dieses Postulats sollten nicht dazu führen, dass die
GFK als Ganze infrage gestellt wird.31)
Die GFK unterscheidet zu restriktiv zwischen poli-
tischen Flüchtlingen (also „echten“ Flüchtlingen)
und Wirtschaftsflüchtlingen (also Personen, die
missbräuchlich den Schutz der GFK in Anspruch
nehmen wollen).
Grundsätzlich ist an dieser Unterscheidung wohl
festzuhalten, aber dennoch zeigt die Praxis bei
der Anwendung der GFK, dass diese Tatbestände
ineinander übergehen können. Typische Verfol-
gungstatbestände laut GFK sind häug auch mit
wirtschaftlichen Notlagen, oft extremer, existenzieller
Natur, verbunden.
4. Schlussfolgerungen
Zusammenfassend kann also festgehalten werden,
dass die vorgetragenen Kritikpunkte durchaus ernst
zu nehmen sind, allerdings nicht als Fundamentalkritik
an der GFK, sondern als Aufforderung, an einer Verbes-
serung bzw an einer Ergänzung dieses Instruments zu
arbeiten. Es sollte geprüft werden, welches zusätzliche
Interventionspotenzial die Schutzverantwortung (R2P)
schafft, wie der internationale Menschenrechtsschutz
erweitert und vertieft werden kann, wie das Prinzip der
Solidarität eine wirksamere Umsetzung erfahren kann,
und zwar nicht nur EU-weit, sondern international. Die
Ursachen der Massenuchtbewegungen der Gegenwart
sind völlig andere als jene der vergleichsweise kleinen
Flüchtlingsströme in der Zeit des Kalten Krieges. Eben-
so wie die Bewältigung des Kalten Krieges eines ganz
besonderen Instrumentariums bedurfte, das heute im
Museum der Völkerrechtspolitik steht, sind nun spe-
zische Instrumente zur Bewältigung der Konikte in
Nordafrika und im Nahen Osten erforderlich. Nach wie
vor gilt allerdings, dass das unmittelbare humanitäre
Problem, das durch Fluchtbewegung welchen Ursprungs
auch immer geschaffen wird, über die GFK sehr gut
angegangen werden kann. Vielleicht nicht in optimaler
Form, aber es steht uns gegenwärtig kein besseres In-
strument zur Verfügung. Die eigentliche Nagelprobe ist
aber jene der Solidarität. Wenn Europa in dieser Frage
alleingelassen wird, droht der Zusammenbruch histo-
rischer Errungenschaften im Menschenrechtsschutz. Die
Lehren aus der Zwischenkriegszeit sollten diesbezüglich
Mahnung genug sein!
29) Vgl dazu Thym, Steuerung der Migration im öffentlichen Interesse in
Jochum et al. (Hrsg), FS Kay Hailbronner (2013) 245–262 sowie Bast,
Aufenthaltsrecht und Migrationssteuerung (2012).
30) Hirse Jamaa u.a. gegen Italien, EGMR, Urteil v. 23. 2. 2012 (Große
Kammer), Nr. 39473/98. Vgl den Heijer, Reections on Refoulement
and Collective Expulsion in the Hirsi Case, 25 IJRL 2/2013, 265–290.
31) Zum Thema der Solidarität im Flüchtlingsrecht vgl Hilpold, Under-
standing solidarity within EU law: An analysis of the ‘islands of solidarity’
with particular regard to Monetary Union, YEL 2015, 257–285. Grundle-
gend zum Solidaritätskonzept aus rechtsphilosophischer Sicht Isensee,
Sozialethische Substanz eines Blankettbegriffs in ders (Hrsg), Solidarität
in Knappheit – Zum Problem der Priorität (1998) 97 ff.
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