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Considerações sobre a distribuição espacial e territorial do Programa Minha Casa, Minha Vida na Região Metropolitana de Porto Alegre

Authors:
  • Unitec Institute of Technology | Te Whare Wānanga o Wairaka
Conference Paper

Considerações sobre a distribuição espacial e territorial do Programa Minha Casa, Minha Vida na Região Metropolitana de Porto Alegre

Abstract

This paper aims to discuss the structure of urban space according to the social housing produced in the Metropolitan Region of Porto Alegre (RMPA) through the Minha Casa, Minha Vida Program (PMCMV). The object of study and analysis is the map of the territorial distribution of these developments. The data required for this study was collected at the Caixa Econômica Federal (Federal Economic Bank) and refers to the contracts undertaken between the years of 2009 to 2013. These projects were georeferenced and analysed in relation to their location in the urban area of the RMPA. It was found that the developments intended for the lower income groups tend to be of a large scale and mostly located at the fringe of urban areas. We also observed the involvement of a few construction companies controlling a larger volume of contracted units and concentrating their production in a few towns over others. We conclude that the current production of social housing, set in a context of weak performance by the local government, has been strongly controlled by the real estate market, resulting in the maintenance of a segregated and dispersed urban structure. It is also intended, in an attempt to contribute to the theoretical and conceptual reflection regarding the sustainable urban development debate, to introduce issues related to the impact caused by the Minha Casa, Minha Vida Program on the continues dispersion and spatial segregation observed in many Brazilian cities.
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Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
Considerações sobre a distribuição espacial e territorial do Programa
Minha Casa, Minha Vida na Região Metropolitana de Porto Alegre
cia C. Melchiors (1), César Wagner (2)
(1) Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR),
UFRGS, Brasil; Departamento Municipal de Habitação (DEMHAB) - Município de Gravataí.
E-mail: luciacmelchiors@gmail.com
(2) Prof. do Curso de Arquitetura e Urbanismo, Univates (Brasil) e Unitec (Nova Zelândia); Doutorando
do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR), UFRGS, Brasil.
E-mail: cesarwagner@hotmail.com
Resumo: O presente trabalho tem por objetivo discutir a estruturação do espaço urbano a partir da
moradia social produzida na Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) através do Programa
Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), tendo como objeto de estudo e análise a distribuição territorial
desses empreendimentos. Os dados necessários a esta pesquisa foram coletados junto à Caixa
Econômica Federal (CAIXA) e fazem referencia às unidades contratadas na RMPA entre os anos de 2009
à 2013. Os empreendimentos foram georeferenciados e analisados em relação a sua localização na
mancha urbana da RMPA. Verificou-se que os empreendimentos destinados à menor faixa de renda
tendem a ser de grande porte e a estarem localizados, em sua grande maioria, nas áreas limítrofes da
ocupação urbana. Observou-se ainda a atuação de poucas empresas controlando um maior volume de
unidades contratadas e concentrando sua produção em alguns poucos municípios em detrimento de
outros. Conclui-se que a atual produção da habitação social, inserida em um contexto de fraca atuação
do poder público, tem sido fortemente controlada pelo mercado imobiliário, resultando na manutenção
de uma estrutura urbana segregada e dispersa. Pretende-se também, na tentativa de contribuir para a
reflexão teórico-conceitual no que se refere ao desenvolvimento urbano sustentável, introduzir questões
referentes ao impacto causado pelo PMCMV frente à continua dispersão e segregação territorial
observadas nas cidades brasileiras.
Palavras-chave: Produção do Espaço Urbano; Política Habitacional; Programa Minha Casa, Minha
Vida; Dispersão e Segregação Territorial; Desenvolvimento Urbano Sustentável.
Abstract: This paper aims to discuss the structure of urban space according to the social housing
produced in the Metropolitan Region of Porto Alegre (RMPA) through the Minha Casa, Minha Vida
Program (PMCMV). The object of study and analysis is the map of the territorial distribution of these
developments. The data required for this study was collected at the Caixa Econômica Federal (Federal
Economic Bank) and refers to the contracts undertaken between the years of 2009 to 2013. These projects
were georeferenced and analysed in relation to their location in the urban area of the RMPA. It was
found that the developments intended for the lower income groups tend to be of a large scale and mostly
located at the fringe of urban areas. We also observed the involvement of a few construction companies
controlling a larger volume of contracted units and concentrating their production in a few towns over
others. We conclude that the current production of social housing, set in a context of weak performance
by the local government, has been strongly controlled by the real estate market, resulting in the
maintenance of a segregated and dispersed urban structure. It is also intended, in an attempt to
contribute to the theoretical and conceptual reflection regarding the sustainable urban development
debate, to introduce issues related to the impact caused by the Minha Casa, Minha Vida Program on the
continues dispersion and spatial segregation observed in many Brazilian cities.
Key-words: Production of Urban Space; Housing Policy; Minha Casa, Minha Vida Program; Territorial
Segregation and Dispersion; Sustainable Urban Development.
1. INTRODUÇÃO
A questão da habitação é hoje uma das facetas mais complexas da urbanização. Em países
subsedenvolvidos e urbanizados como no Brasil, com 85% da população vivendo em cidades (IBGE,
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Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
2010), o acesso à moradia é ainda uma necessidade urgente frente aos elevados problemas sociais do país.
A habitação social, além de imprecindível à sobrevivência humana, é também uma mercadoria que
demanda grande investimento de capital e é complexa de ser produzida visto que em sua construção são
envolvidos diversos agentes com interesses diferenciados (BOTELHO, 2009; HARVEY, 1980).
Ao mesmo tempo, a produção da habitação social e, por consequência, do espaço urbano, no qual esta se
insere, não podem estar dissociadas do processo de crescimento sustentável das cidades. Para a geógrafa
Arlete Rodrigues a verdadeira crise ambiental enfrentada por nossas cidades decorre do sucesso do modo
de produção capitalista, que provoca, contraditoriamente, problemas sociais que viram ambientais
(RODRIGUES, 2011). Lefebvre enfatiza que o capitalismo é um processo e o espaço o seu produto
(COSTA, 2003). O mesmo espaço que vira mercadoria e moeda de troca para quem pode pagar por ele, e
que, na visão de Maria Sposito (2009: 45), conduz a uma urbanização difusa amparada por um gradiente
de disparidades sociais de negação da vida urbana: "A cidade dispersa é o ambiente de novas práticas
socioespaciais, marcadas pela fragmentação, pela seletividade socioespacial e justificadas pelo espectro
da (in)segurança urbana, a urbanização difusa é, ela mesma, um atalho para a negação da própria cidade,
compreendida nos termos em que, na longa duração, podemos percebê-la como espaço das diferenças.".
Estas questões botam em cheque o papel do Poder Público na definição de práticas e políticas adequadas
à implementação de um programa habitacional como o Programa Minha Casa, Minha Vida que, por sua
estrutura funcional limitada (falta de mecanismos de participação e inclusão dos beneficiários no processo
decisório) e unidimensional (o poder público entra praticamente só com o dinheiro deixando a questão da
habitação dissociada de um plano de cidade), tende a atender aos interesses primordiais do mercado
imobiliário que passa a ser o principal agente do Programa.
Lançado em 2009, e com significativo aporte de recursos públicos, o PMCMV é atualmente o principal
instrumento da política habitacional federal voltado à provisão habitacional no território brasileiro.
Destina-se a reduzir o déficit habitacional a partir da produção de mais de 2 milhões de novas unidades
habitacionais em todo o país, atendendo à população com renda de 0 a 10 salários mínimos.
O presente trabalho tem por objetivo discutir a produção do espaço urbano a partir da moradia social e do
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), tendo como objeto de estudo e análise a distribuição
territorial desses empreendimentos nos municípios que compõem a Região Metropolitâna de Porto Alegre
(RMPA). Pretende-se também, na tentativa de contribuir para a reflexão teórico-conceitual no que se
refere ao desenvolvimento urbano sustentável, introduzir e levantar questões referentes ao impacto
causado pelo PMCMV frente à continua dispersão e segregação territorial observadas nas cidades
brasileiras. Os dados necessários a esta pesquisa foram coletados junto à Caixa Econômica Federal
(CAIXA) e fazem referencia às unidades contratadas na RMPA entre os anos de 2009 a 2013,
compreendendo as três faixas de renda atendidas pelo Programa. Os empreendimentos foram
georeferenciados e analisados em relação a sua localização na mancha urbana da RMPA. Considerou-se o
recorte espacial dos municípios conurbados de Porto Alegre, Canoas, Cachoeirinha, São Leopoldo, Novo
Hamburgo, Sapucaia do Sul, Gravataí, Alvorada, Esteio e Viamão. Municípios estes nos quais também se
verificou um maior número de unidades contratadas do PMCMV. A mancha urbana apresentada foi
construída tendo como base a mancha de 2000 produzida pelo Observatório das Metrópoles, a qual foi
atualizada para o ano de 2009 com imagem do google Earth datada de 1° de Junho de 2009.
Este artigo foi construído a partir das questões discutidas em duas pesquisas em desenvolvimento no
Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR - UFRGS). A primeira, de
mestrado que discute a produção do espaço urbano e estuda os efeitos do PMCMV em relação à
distribuição espacial de seus empreendimentos no município de Gravataí e RMPA e a atuação dos agentes
envolvidos no processo. E a segunda, de doutorado, que discute a questão da produção do espaço urbano
a partir da teoria da cidade compacta e das políticas públicas de intensificação urbana.
O presente texto se organiza em quatro partes: a primeira discute a fundamentação teórico-conceitual no
que se refere a produção do espaço urbano e ao seu desenvolvimento sustentável; a seguir é apresentada a
estrutura do Programa Minha Casa, Minha Vida e o caso da região metropolitana de Porto Alegre no
contexto do PMCMV; por fim são levantados alguns questionamentos referentes aos efeitos causados
pelo PMCMV no que se refere à dispersão e segregação territorial na RMPA.
3
Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
2. A PRODUÇÃO DO ESPACO URBANO E SEU DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
O espaço urbano expressa a dimensão física da cidade, ou seja, é o suporte que possibilita o
desenvolvimento das atividades, relações e manifestações humanas. É também fundamental para o habitar
humano e para a reprodução das sociedades (BOTELHO, 2007). Assim, é entendido, não como resultado
da natureza, mas como um produto do trabalho humano (VILLAÇA, 2011), produzido a partir das
intervenções dos diferentes agentes que, conforme sua atuação, vão materializando a forma física das
cidades (ALMEIDA, 1994; CORREA, 2012). Com efeito, o processo de crescimento e expansão
acelerada observado nas cidade brasileiras, nos últimos anos, registra grandes transformações tanto na
estrutura social e económica da sociedade, quanto na organizações espacial e na própria forma urbana.
O debate sobre a forma urbana mais adequada para se alcançar um processo de crescimento urbano
sustentável se baseia tem duas vertentes principais: de um lado temos os defensores da compactação da
forma urbana e do uso misto; do outro os defensores da expansão da forma urbana e do uso específico.
Atualmente, tem sido parte do consenso internacional a opção pelos argumentos advindos da teoria da
cidade compacta: modelo de desenvolvimento urbano que reivindica um melhor uso das infraestruturas
urbanas, promovendo assim uma maior sustentabilidade através da eficiência energética (JENKS, 2000).
É amplamente compreendido que, a fim de abordar a questão do desenvolvimento sustentável, atingir a
sustentabilidade no âmbito urbano é crucial. O conceito de cidade sustentável reconhece que a cidade
precisa atender aos objetivos sociais, ambientais, políticos e culturais, bem como aos objetivos
econômicos e físicos de seus cidadãos. O desenvolvimento sustentável é, pois, um conceito muito mais
lato do que o de proteção do ambiente. Inclui a preocupação com a qualidade de vida da população a
longo prazo e com a equidade entre as pessoas tanto do presente quanto das gerações futuras, junto as
dimensões sociais, sanitárias e ética do bem-estar humano. Implica também na conscientização coletiva
de que deverá haver um maior desenvolvimento econômico se este se situar dentro dos limites da
capacidade de carga dos sistemas naturais e artificiais.
Segundo Carlos Leite de Souza, um dos autores do livro "Cidades Sustentáveis, Cidades Inteligentes"
(SOUZA et AWAD, 2012), o adensamento urbano representa um avanço na direção da sustentabilidade
urbana. Quando conectadas por sistemas de mobilidade eficientes, as cidades compactas otimizam a
infraestrutura e o consumo de energia, reduzindo o impacto ambiental. Em seu livro "Os territórios
(sociais) da mobilidade", de 2005, a autora Paula Teles justifica a necessidade de contensão da expansão
urbana chamando a atenção para o alongamento das distâncias a serem percorridas diariamente. Segunda
a autora, na última década, as distâncias dos deslocamentos foram alongadas em mais de 30%, aumento
que corresponde essencialmente aos deslocamentos casa/trabalho (TELES, 2005).
Frente a problemática habitacional brasileira, a realização da agenda do desenvolvimento sustentável
representa novos desafios na integração das políticas urbanas dentro de uma perspectiva holística de se
fazer cidade. Entretanto nos deparamos com a problemática estrutural e unidimencional de um programa
especialmente interessado na produção em massa da unidade habitacional. Uma produção que muitas
vezes se manifesta nos limites da ocupação urbana dos municípios, negando sua relação com o urbano e
responsabilidade na produção de uma cidade mais includente e sustentável.
3. O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV)
O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) foi lançado em 2009, aprovado pela Medida Provisória
459 (25 de março de 2009), e posteriormente convertida em Lei pela Lei N. 11.977 (7 de julho de
2009). Tendo por finalidade criar mecanismos de incentivo à produção de unidades habitacionais e
reduzir o déficit habitacional a partir da construção de mais de 1 milhões de novas moradias, foi também
uma das principais ações do governo frente à crise econômica internacional de 2008 (ARANTES & FIX,
2009; CARDOSO, 2011).
Com o PMCMV o Governo procurou estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da
construção civil, dirigindo o setor imobiliário para o atendimento da demanda habitacional de baixa
renda. Buscava assim, alavancar a economia através dos efeitos multiplicadores gerados pela indústria da
construção civil (ARANTES & FIX, 2009; CARDOSO, 2011). Em 2011 foi lançada a segunda fase do
Programa e ampliada a meta de construção para mais de 2 milhões de unidades habitacionais.
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Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
O Programa, elaborado a partir de uma parceria entre o governo federal e 11 empresas do mercado
imobiliário (MARICATO, 2011), prevê a destinação de recursos públicos para que a iniciativa privada
desenvolva as ações que visam materializar a produção habitacional à famílias com renda familiar entre 0
a 10 salários mínimos.
O PMCMV foi dividido em diferentes modalidades, definidas pelo porte do município atendido e a faixa
de renda da família beneficiada
1
. Para sua implementação utiliza subsídios, de até 95% para as famílias de
menor renda, e financiamentos, com taxas de juros reduzidos em relação aos praticados pelo mercado,
contando com vultosos recursos do Orçamento Geral da União (OGU) e do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (FGTS).
No modelo estabelecido pelo Programa cabe principalmente às empresas construtoras e incorporadoras o
papel de promotor dos empreendimentos. Assim, segundo o fluxo de procedimentos do PMCMV, cabe a
essas o papel de projetar os empreendimentos, que, por sua vez, devem ser elaborados de acordo com as
exigências mínimas estabelecidas pelo Ministério das Cidades de forma a serem enquadrados no perfil
financiado. Os projetos então são encaminhados à Caixa Econômica Federal para avaliação e aprovação.
À CAIXA cabe o papel de operadora e principal financiadora do programa, atuando numa interlocução
com o Ministério das Cidades a fim de aprovar os empreendimentos a serem enquadrados no PMCMV.
Caso recebam aprovação, as empresas recebem os recursos destinados à cada faixa de renda atendida pelo
Programa.
O poder público (Estados e Municípios), por sua vez, é responsável por criar condições para facilitar a
produção habitacional, a partir da desoneração tributária, da flexibilização da legislação urbanística, da
cessão de terrenos públicos, etc (CARDOSO, 2011). O mesmo deve também gerenciar a demanda através
dos cadastros de beneficiários junto a faixa de menor renda atendida pelo PMCMV. Sob a alegação de
ineficiência do poder público o PMCMV não contempla modalidades de produção estatal, optando por
uma realização exclusiva de mercado e apostando na iniciativa privada como agente motor do processo
(ARANTES & FIX, 2009).
Por fim, aos beneficiários que serão atendidos com os empreendimentos do PMCMV cabe apenas
esperar, visto que não participam do processo de elaboração dos projetos ou das definições em relação aos
empreendimentos. Os mesmos inscrevem-se no cadastro das Prefeituras e aguardam as possibilidades que
serão oferecidas, em sua grande maioria, pelo mercado
2
.
Assim, as construtoras e incorporadoras (mercado), passam a ser o principal agente proponente do
Programa, cabendo a essas as principais decisões relativas aos empreendimentos, enquanto o Poder
Público passa a assumir papel secundário no processo. Tal estratégia suscita o questionamento quanto aos
empreendimentos serem produzidos como mercadorias rentáveis apenas a seus proponentes (ARANTES
& FIX, 2009).
Há que se considerar ainda que no processo de produção do PMCMV os agentes envolvidos têm
interesses diferenciados. Ao Poder Público interessa maximizar a qualidade da moradia produzida com o
menor custo possível, sem perder de vista os ganhos políticos possibilitados pela construção das unidades
(CARDOSO, 2013). As construtoras e incorporadoras, por sua vez, buscam o lucro com a produção
habitacional. A aquisição dos terrenos é, na maior parte das vezes, efetuada pelas construtoras, e nesse
processo se estabelece uma relação entre o preço da terra fixado pelos proprietários dos terrenos e as
possibilidades de lucro das empresas empreendedoras. Como os valores finais dos imóveis são
predeterminados pelo programa, as empresas têm duas possibilidades, não necessariamente excludentes,
de aumento do lucro, conforme discutido por outros autores (ARANTES & FIX, 2009;
1
O PMCMV é dividido em dois subprogramas: o Programa Nacional de Habitação Rural PNHR e o Programa Nacional de
Habitação Urbano PNHU. O PNHU se divide em quatro modalidades: Oferta Pública (destinada a municípios com população
até 50mil habitantes), Entidades (destinada à produção habitacional associativa, via cooperativas, sindicatos e entidades sem fins
lucrativos), Empresarial/ FAR - Fundo de Arrendamento Residencial (destinada à produção pelo mercado imobiliário para
famílias com renda até RS 1.600,00 e Empresarial / FGTS (destinada á produção pelo mercado imobiliário para famílias com
renda entre R$ 1.600,00 a R$ 5.000,00.
2
Ressalta-se que a grande maioria dos recursos oferecidos pelo Programa são destinados ao atendimento das modalidades
Empresariais (com produção pelo mercado) e apenas 3% são destinados à produção associativa, na modalidade Entidades. Existe
ainda a possibilidade do poder público doar terrenos ao FAR, para serem utilizados na produção habitacional do PMCMV,
aumentando assim suas possibilidades de controle da produção habitacional.
5
Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
CARDOSO,2011): a) ganhos de natureza mercantil (lucro imobiliário), obtidos com a aquisição da terra
em condições que demandem menores recursos (terras de menor valor por serem periféricas, aquisição de
estoques de terra, transformação de solo rural em urbano, etc); b) ganhos de natureza propriamente
produtiva (lucro da construção) obtidos com a ampliação da escala dos empreendimentos, o uso de novas
tecnologias racionalizadas, o aumento da produtividade, etc.
4. O CASO DA REGIAO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
A Região Metropolitana de Porto Alegre - RMPA situada a nordeste do Rio Grande do Sul foi
formalmente instituída através da Lei Complementar Federal 14 de 08/06/1973 com 14 municípios:
Alvorada, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Estância Velha, Esteio, Gravataí, Guaíba, Novo
Hamburgo, Porto Alegre, São Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamão (ALONSO & BRINCO,
2009). Desde sua criação passou por transformações na sua configuração original, com
desmembramentos, emancipações e a inclusão de novos municípios
3
. Trata-se atualmente de um território
altamente urbanizado, com significativa concentração populacional e de riqueza. Em 2010, possuia 4,03
milhões de habitantes, correspondendo a 37,7% da população Estadural, e densidade demográfica de
aproximadamente 390 hab./km² (IBGE, 2010).
O crescimento demográfico da RMPA iniciou-se nos anos 50 a partir dos movimentos migratórios em
direção à capital e seus arredores e foi intensificado entre as décadas de 1970 1990 (FERNANDES,
2008). O processo de crescimento acelerado acarretou na ocupação desordenada do território em diversos
municípios do entorno de Porto Alegre, agravando os problemas habitacionais. Segundo estudo da
Fundação João Pinheiro, de 2010, a RMPA possui déficit de 126.151 unidades, equivalente a 9,4% do
total de domicílios metropolitanos e a 41,5% do total estadual.
Quando analisada produção do PMCMV na RMPA ,verificou-se que 24 municípios integrantes da
RMPA, de um total de 34, possuem unidades contratadas no PMCMV em alguma das modalidades
propostas pelo programa. Entretanto, aproximadamente 85% do total de unidades contratadas estão
concentradas em apenas 08 municípios (Porto Alegre, Canoas, São Leopoldo, Cachoeirinha, Gravataí,
Sapucaia do Sul, Alvorada, Novo Hamburgo). Municípios conurbados e integrantes da formação original
da RMPA (VER MAPA 1).
Porto Alegre polariza a produção, apresentando o maior número de unidades contratadas, muito superior
aos demais municípios. Além de Porto Alegre os municípios que possuem maior volume de contratações
estão localizados no Vale dos Sinos, seguindo em direção ao eixo norte da RMPA (Canoas, São
Leopoldo, Sapucaia do Sul, Novo Hamburgo), e no eixo leste (Cachoeirinha, Gravataí e Alvorada).
Quando analisada a produção do PMCMV da Faixa 1 (famílias com renda até R$ 1600,00) observa-se
que há uma redução do número de municípios atendidos pelo Programa. Nessa faixa apenas 18
municípios apresentam unidades habitacionais contratadas. A maior parcela das contratações está
localizada nos municípios de Porto Alegre e Canoas (28,6% da produção total nesta faixa de renda).
Seguem-se a esses, os municípios de Canoas e de São Leopoldo, Esteio, Novo Hamburgo, no Vale dos
Sinos, e de Viamão e Gravataí (tendo agrupados o equivalente a 49,85% do total contratado).
Entre os municípios que não têm unidades contratadas na Faixa 1 a maior parte pertence ao grupo com
população inferior a 50mil hab. Entretanto, alguns municípios acima com população superior a 50mil, e
que possuem elevado déficit habitacional, também não tiveram unidades contratadas nesta faixa de renda,
como Cachoeirinha, Guaíba, Campo Bom, Taquara e Parobé. Ilustram-se assim as dificuldades do
programa no atendimento da totalidade dos municípios da RMPA, assim como já verificado em outras
regiões metropolitanas do país (CARDOSO, 2013).
3
Hoje considera-se que a RMPA é constituída por 34 municípios (ver MARTINS, 2013).
6
Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
MAPA 1 PMCMV: Proporção de unidades contratadas por faixa de renda relacionadas à produção total
contratada nos municípios da RMPA - 2009 a 2013.
Em relação à distribuição territorial dos empreendimentos contratados, verificou-se que os
empreendimentos da Faixa 1 tendem a se localizar nas áreas limítrofes da ocupação urbana, ampliando a
mancha urbana dos municípios (VER MAPA 2). Na maior parte dos casos os empreendimentos tendem a
ser de médio a grande porte e a estarem distribuídos em poucos bairros dos municípios, e em algumas
situações, agrupando mais de um empreendimento em áreas contíguas.
Os empreendimentos das Faixas 2 (renda familiar de R$ 1600,00 a R$ 3275,00) e 3 (renda familiar de R$
3275,00 a 5000,00) tendem a ser mais dispersos nos territórios municipais, ocupando vazios urbanos
existentes. Em Porto Alegre, entretanto, verifica-se que mesmo que os empreendimentos dessas Faixas (2
e 3) estejam mais bem distribuídos no território em relação aos da Faixa 1, encontram-se todos
localizados em áreas menos centrais, não havendo, por exemplo, nenhum empreendimento contratado nas
áreas compreendidas entre a Av. 3ª Perimetral e o Centro Histórico. Nessas Faixas (2 e 3), quando
implantados empreendimentos de grande porte (Cachoeirinha, Alvorada, São Leopoldo) estes tendem a se
localizar em áreas de expansão urbana, além dos limites da ocupação urbana existente (VER MAPA 2).
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Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
MAPA 2 PMCMV: Empreendimentos contratados na RMPA entre os anos de 2009 a 2013 relacionados à
mancha urbana.
Percebe-se ainda a atuação de poucas empresas controlando um maior volume de unidades contratadas no
PMCMV, concentrando sua produção em alguns poucos municípios em detrimento de outros. Na Faixa 1
constatou-se que embora atuem 43 empresas, apenas 6 são responsáveis por 40,49% do volume total de
unidades contratadas nesta Faixa. Nas Faixas 2 e 3, tal concentração é mais acentuada e, embora existam
65 construtoras atuantes, verificou-se que apenas 5 empresas concentram 54,12% do total de unidades
contratadas na RMPA. Na atuação dessas 5 empresas observou-se ainda a tendência à implantação de
empreendimentos em áreas de expansão contíguas à mancha urbana, possibilitando assim a construção de
empreendimentos de grande porte (86% dos empreendimentos acima de 400 unidades foram construídos
por alguma das 5 empresas responsáveis pelos maiores volumes de contratações). Portanto, independente
da faixa de renda atendida pelo Programa, verificou-se uma correlação entre os empreendimentos de
grande porte e a atuação das empresas que se destacam por concentrar o maior volume das contratações.
No quadro 1 são apresentados os empreendimentos contratados e distribuídos conforme o porte e a faixa
de renda atendida. Percebe-se que, independente da renda, predominam os empreendimentos entre 100 e
300 unidades habitacionais (36,27%). Os empreendimentos de maior porte, acima de 300 unidades
habitacionais representam 28,84% do total, já na Faixa 1 equivalem a 47,1% dos empreendimentos
contratados. Verifica-se ainda que na Faixa 1 existem muito poucos empreendimentos com menos de 100
unidades (5,58% do total), mas a medida que aumenta a renda atendida aumentam também o número de
empreendimentos de menor porte.
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Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
QUADRO 1 PMCMV: Porte dos empreendimentos contratados na RMPA segundo às faixas de renda
atendidas pelo Programa - 2009 a 2013
Faixa de Renda/
Modalidade
até
50
Uhs
50 a
100 Uhs
100 a
300 Uhs
300 a
500
Uhs
acima
de 500
UHs
Total
Empreendimentos
Faixa 1
0
1
19
11
8
39
5
2
4
9
0
20
0
1
2
2
3
8
3
0
0
0
0
3
Total Faixa 1
8
4
25
22
11
70
Faixa 2
8
9
21
9
1
48
Faixa 3
24
13
28
10
6
81
Mistos (Faixas 2 e 3)
0
0
1
1
0
2
Não identificados (*1)
9
0
3
0
2
14
Total Faixas 2 e 3
41
22
53
20
9
145
Total (nas 3 Faixas)
49
26
78
42
20
215
Obs. Os empreendimentos mistos representam aqueles construídos em diferentes fases sendo cada uma das fases foi
destinada a diferentes faixas de renda. (*1) Não foram conseguidas informações sobre alguns dos empreendimentos
(enquadrados nas Faixas 2 ou 3), optou-se assim por incluí-los em coluna diferenciada.
Fonte: CAIXA (Gidur/RS), 2014. Elaborado por: L. C. MELCHIORS.
Em síntese, verificou-se: a) uma produção concentrada em poucos municípios; b) predominância de
empreendimentos da Faixa 1 localizados nos extremos da ocupação urbana e por vezes agrupados em
áreas contíguas; c) tendência a concentração econômica e fundiária, com poucas empresas controlando o
maior volume das unidades contratadas.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A produção da habitação de interesse social é um processo complexo visto que dele participam diversos
agentes que possuem diferentes atribuições e interesses. Desta forma, ao final do processo, existem
distintos graus de satisfação dos envolvidos, cujos interesses serão atendidos em maior ou menor escala,
em grande parte, pela correlação de forças que se estabelece no processo (MELCHIORS & MIRON,
2013). Já David Harvey observa que uma vez que o poder efetivo de organizar a vida urbana escapa da
administração local, e esta passa a desempenhar tão somente o papel de agilizar e coordenar processos,
uma ampla coalizão de forças empreendida por diversos agentes sociais se constitui, formando uma
‘densidade social’ variada e conflituosa (HARVEY, 2009). Para compreender o sucesso, ou falência,
deste processo, o autor sustenta que são necessários outros elementos, por exemplo, possuir práticas
políticas participativas na cultura política da cidadania, simultaneamente com a construção de uma rede
institucional forte que regule a vida política e que se constitua no espaço por excelência da tomada de
decisões. A questão subjacente a esta preocupação diz respeito ao poder dos cidadãos em desenhar as
instituições que eles operam e não, simplesmente, observar passivamente a situações dadas e impostas.
Cabe a sociedade, como um todo, a árdua tarefa de compor a representação política local e,
principalmente fiscalizar a atuação e a integridade deste poder.
Na produção do PMCMV também existe uma miríade de agentes envolvidos que interagem de forma a
viabilizar o produto final da habitação. Nesse contexto, no qual existe fraca atuação do Poder Público, e
em um processo que tem sido fortemente controlado pela atuação do mercado imobiliário, parecem estar
sendo mantidas as mesmas formas de produção de cidades em que predomina a expansão e a dispersão
urbana.
Agravando a situação, em 2013 foi lançada a Portaria N°168 (12/04/2013) ampliando os limites
estabelecidos pelo PMCMV em relação ao porte dos empreendimentos enquadrados na modalidade do
FAR. Segundo o texto da Lei, que estabelece novas diretrizes para a elaboração dos projetos, passam a ser
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Porto Alegre, de 28 a 30 de abril de 2014
passíveis de construção empreendimentos contíguos que totalizem até 5.000 unidades
4
. Se por um lado a
portaria reconhece o fenômeno de agrupamento de empreendimentos ocorrido até o momento no
PMCMV, ela, ao invés que buscar novas soluções ao problema propõe o seu regramento mediante o
aceite de um aumento significativo do porte dos empreendimentos em relação ao que era proposto na
primeira fase do Programa. No que se refere à expansão e dispersão urbana tal medida preocupa muito,
visto que parece funcionar como um novo estímulo a construção de empreendimentos de grande porte
que, para sua implantação, necessitam a constante expansão dos limites da ocupação urbana.
A importância da discussão sobre o processo da produção habitacional do PMCMV faz-se sentir também
na busca por uma 'nova linguagem', que defina não só o que se verifica, mas que possa, principalmente,
incluir as diretrizes de um modelo de cidade sustentável que se procura como visão para um eficaz
processo de desenvolvimento urbano sustentável.
Por fim, cabe ressaltar que é imprescindível que o binômio Habitação Social X Desenvolvimento
Sustentável venham a constituir parte integrante das Políticas Públicas de ordenamento do território,
tendo por isso de serem entendidas como um novo instrumento de planejamento e gestão urbana.
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A Portaria N°168/ 2013 estabelece que os empreendimentos podem ser contratados em até três etapas e que mediante avaliação
da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades , podem ser construídos empreendimentos com mais de 1.500
unidades habitacionais chegando até o limite de 5.000 unidades habitacionais contíguas (se agrupados mais de um
empreendimento).
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Conference Paper
Full-text available
In Brazil, the trajectory of housing provision has been fragmented, marked by a diversity of housing programmes that has prompted a scattering of resources and frequent discontinuity in such programmes. Since 2002 Porto Alegre has been developing the City Entrance Integrated Programme (PIEC in Portuguese), a large housing provision and urban regeneration project, influenced by the housing programme Habitar Brasil BID. There is evidence, through post occupancy evaluations (POEs) carried out since 2006, that the PIEC programme has produced positive outcomes, but with some shortcomings. As the programme is still in development, it may feel the influence of the guidelines of another housing programme carried out by the central government since 2009, the My Home My Life programme (MCMV in Portuguese). This programme produced more than one million homes in its initial phase and two million more in its second phase. Despite the fact MCMV represents a real landmark in terms of sheer numbers, studies have pointed to problems in what has been produced through MCMV, including the lack of fulfilment of residents’ needs, especially in terms of common spaces. This paper presents the results of a focus group conducted with Porto Alegre Council staff responsible for the development of PIEC housing projects. The results of POEs in PIEC housing projects were compared with POEs in MCMV housing projects and used as a starting point for the focus group. The findings indicated that the discontinuation of housing policies could affect the benefits generated by previous programmes, especially in terms of community engagement.
Article
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Publicado no jornal Correio da Cidadania, em 30/7/2009, na íntegra; e em versão resumida em inglês e em português no Direitos Humanos no Brasil: 2009. Relatório da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos, pp. 151-160, 2009. Foi escrito logo após o anúncio do Minha Casa Minha Vida, quando era ainda um pacote habitacional que daria origem ao programa, como intervenção pública no debate.
Conference Paper
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RESUMO: Este trabalho tem como objetivo identificar as oportunidades de geração de valor no processo de desenvolvimento de empreendimentos habitacionais de interesse social, tendo como fundamentação abordagens de gerenciamento dos requisitos dos clientes. Para tanto foram analisados os processos de desenvolvimento de dois empreendimentos habitacionais desenvolvidos pelo Poder Público do Município de Gravataí, Brasil. O município de Gravataí está localizado na região metropolitana de Porto Alegre, Rio Grande do Sul e, como muitas cidades brasileiras, apresenta graves problemas habitacionais. Buscou-se, a partir de uma análise de caráter exploratório-descritivo, entender o contexto de concepção dos projetos estudados e como se deu o desenvolvimento e o gerenciamento dos mesmos. A partir das análises foi possível compreender que os projetos estudados são complexos de serem gerenciados pelas seguintes características: 1) resultam de uma miríade de envolvidos, com clientes que mudam ao longo do processo de desenvolvimento; 2) são altamente influenciados por um ambiente sócio-econômico-político dinâmico. O estudo busca ampliar a discussão sobre a importância de melhorias no gerenciamento de projetos com tais características incluindo abordagens mais colaborativas e integradas. PALAVRAS CHAVE: HABIRAÇÃO SOCIAL, PROJETOS COMPLEXOS, GERENCIAMENTOS DE REQUISITOS DO CLIENTE ABSTRACT: This study aims to identify opportunities for creating value in the process of development of social housing projects, with the rationale approaches client requirements management. Therefore, the processes of development of two housing projects developed by the government in the city of Gravataí, Brazil was analyzed. The town of Gravataí is located in the metropolitan area of Porto Alegre, Rio Grande do Sul, and like many Brazilian cities, has serious housing problems. Was sought, from an analysis of an exploratory-descriptive, understand the context of designing the projects studied and how the development and management was carried out. From the analysis it was possible to understand that the projects studied are complex to be managed by the following characteristics: 1) result of a myriad of stakeholders, with customers switching along the development process, 2) are highly influenced by a socio-economic and political dynamic. The study seeks to broaden the discussion on the importance of improvements in project management with such features including more collaborative and integrated approaches. KEYWORDS: SOCIAL HOUSING, COMPLEX PROJECTS, CLIENT REQUIREMENTS MANAGEMENT.
A Produção do espaço e da moradia pelas práticas do setor imobiliário
  • A Botelho
  • Urbano Em Fragmentos
BOTELHO, A. O Urbano em Fragmentos: A Produção do espaço e da moradia pelas práticas do setor imobiliário.
Déficit habitacional municipal no Brasil
  • Fundação João
  • Pinheiro
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estatística e Informações. Déficit habitacional municipal no Brasil. / Fundação João Pinheiro. Centro de Estatística e Informações – Belo Horizonte, 2013. Disponível em: http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/produtos-e-servicos1/2742-deficit-habitacional-no-brasil-3
Caracterização Geral da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA)
  • José A F Alonso
  • Ricardo Brinco
ALONSO, José A. F.; BRINCO, Ricardo. Caracterização Geral da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA). In: MAMMARELLA, Rosetta (Org.). Como anda Porto Alegre -Conjuntura Urbana 1. Rio de Janeiro: Letra Capital 2009. v. 8. p. 9-22. <Disponível em: http://www.fee.tche.br>.
Cidades Sustentáveis, Cidades Inteligentes
  • Juliana Awad
AWAD, Juliana. Cidades Sustentáveis, Cidades Inteligentes. São Paulo: Bookman, 2012.
Habitação operária no Brasil In: Encontro sobre a História da Cidade e do Urbanismo
  • M S De
ALMEIDA, M. S. de. Habitação operária no Brasil. In: Encontro sobre a História da Cidade e do Urbanismo, 1994, São Carlos -SP. Anais do Encontro sobre a História da Cidade e do Urbanismo. São Carlos -SP: USP, 1994.